陳珍燕

摘 要：規(guī)范和強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理能提高單位管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，實(shí)現(xiàn)公共資源合理使用、滿足經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)化的目標(biāo)，更是推進(jìn)廉政建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公共利益的重要手段。本文闡述了新形勢(shì)下行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀，分析了內(nèi)控制度運(yùn)行存在的問題，最后提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位推行內(nèi)控管理的基本形勢(shì)

當(dāng)前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理作用日益重視，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，通過有效內(nèi)部控制管理的實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡和監(jiān)督來加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)，防止違規(guī)行為的發(fā)生。另一方面，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理不僅有利于進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位資金利用率及資源分配合理性，更為行政事業(yè)單位未來持續(xù)健康發(fā)展提供了支撐。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的幾點(diǎn)不足

1.內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境不理想，缺乏整體合力和內(nèi)生動(dòng)力

目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺乏良好的運(yùn)行環(huán)境，表現(xiàn)為：在領(lǐng)導(dǎo)層面上，對(duì)內(nèi)部控制工作重視程度不夠，推行力度不夠;在執(zhí)行層面上，人員制度落實(shí)的堅(jiān)決性不夠，不同環(huán)節(jié)的相互配合性不夠;在監(jiān)督層面上，監(jiān)督審計(jì)部門的職能作用發(fā)揮不夠明顯，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制運(yùn)行難以形成整體合力，缺乏內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致一些制度要求難以嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)。

究其原因，首先，有些行政事業(yè)單位對(duì)于其組織機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏系統(tǒng)、周密地考慮，嚴(yán)重影響了其內(nèi)部控制制度的實(shí)施。上下級(jí)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置對(duì)應(yīng)不暢通，溝通成本過高。其次，有些行政事業(yè)單位對(duì)于人力資源政策的解讀和實(shí)施的能力不足，對(duì)人員的聘用、選拔、培訓(xùn)等內(nèi)部循環(huán)機(jī)制尚不能合理運(yùn)轉(zhuǎn)起來，缺乏行之有效的績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，缺乏對(duì)新法規(guī)的學(xué)習(xí)動(dòng)力。最后，部分行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，忽視內(nèi)部控制制度的整體構(gòu)建和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不科學(xué)，針對(duì)性有效性不強(qiáng)

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，有的行政事業(yè)單位或是按照慣性思維方式，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行粗略掃描，難以全面系統(tǒng)深入;或是對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，缺乏科學(xué)評(píng)估和有效處理;或是在內(nèi)部控制制度制定時(shí)，照抄照搬走形式，結(jié)合單位特點(diǎn)和實(shí)際情況不緊密，針對(duì)性和有效性不強(qiáng)。主要原因是行政事業(yè)單位不具備運(yùn)行科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的能力，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法單一，缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)分析以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等方面防范與控制經(jīng)驗(yàn)。

3.內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不合理，業(yè)務(wù)流程的完備性不夠

在現(xiàn)行的管理體制下，一方面，由于行政事業(yè)單位實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，“一把手”對(duì)單位的行政事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)，“一支筆”審批制度增強(qiáng)了單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，但由于管理者在時(shí)間和精力上有限，事無巨細(xì)，容易造成疲于應(yīng)付，同時(shí)若因缺乏相關(guān)信息支撐，領(lǐng)導(dǎo)更無法對(duì)收支合理性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，從而使“一支筆”缺乏有效的控制作用。另一方面，由于業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)設(shè)置缺乏系統(tǒng)性，難以形成閉合回路，實(shí)現(xiàn)全過程的有效防控。比如，自從實(shí)行政府采購(gòu)制度后，防范了購(gòu)置環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，但還存在重購(gòu)輕管的現(xiàn)象，因資產(chǎn)底數(shù)不清，極易造成單位資產(chǎn)閑置和使用浪費(fèi)，或產(chǎn)生資產(chǎn)利益流失或資產(chǎn)的損耗率過高等不正?，F(xiàn)象。

分析其原因，主要是由于行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程仍舊采用傳統(tǒng)模式，沒有針對(duì)現(xiàn)代工作流程制定配套的完善的內(nèi)控工作制度，或者是僅僅設(shè)置一些表面的控制環(huán)節(jié)，直接嫁接到原有業(yè)務(wù)流程上，缺乏系統(tǒng)性綜合性的考慮而造成損失或失誤。

4.信息系統(tǒng)交互性不強(qiáng)，造成溝通效率不高

信息系統(tǒng)建設(shè)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要環(huán)節(jié)，直接影響著內(nèi)部防控建設(shè)的質(zhì)量和效率。但當(dāng)前，信息延遲和信息溝通不暢是信息系統(tǒng)建設(shè)的主要解決的問題。上下級(jí)單位之間的信息傳遞，內(nèi)部管理層與執(zhí)行層之間的工作安排、執(zhí)行、督辦都缺乏及時(shí)、有效溝通，容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱、職能不清晰、責(zé)任不分、工作效率低下，不利于單位內(nèi)部控制管理流程的建立與完善。

5.內(nèi)審人員缺乏或能力弱，內(nèi)部監(jiān)督力度不足

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要監(jiān)督環(huán)節(jié)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)是保障內(nèi)部控制制度運(yùn)行順暢的重要組織機(jī)構(gòu)。但當(dāng)前，由于組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)作為“平行機(jī)構(gòu)”的特殊性，以及相關(guān)規(guī)章制度的缺失，導(dǎo)致管理層“自己監(jiān)督自己”現(xiàn)象較為普遍。同時(shí)，由于內(nèi)審角色的缺失，或者內(nèi)審人員在專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)上的不足，造成內(nèi)部監(jiān)管的力度不足，直接影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。比如，在對(duì)外信息的披露上，由于內(nèi)審人員的能力素質(zhì)不足，會(huì)直接導(dǎo)致信息披露質(zhì)量不高，直接導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)內(nèi)部控制有效性判斷不準(zhǔn)，從而直接導(dǎo)致外部監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施的幾點(diǎn)建議

1.以內(nèi)控目標(biāo)為牽引，發(fā)揮人的能動(dòng)性

目標(biāo)是內(nèi)部控制的起點(diǎn)，也決定著內(nèi)部控制管理的核心內(nèi)容。不同于企業(yè)內(nèi)控目標(biāo)的建立原則，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的首要目標(biāo)是將防范舞弊和預(yù)防違規(guī)行為納入目標(biāo)體系，并以防范舞弊為導(dǎo)向替代以發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向。要以定性定量相結(jié)合的模式，細(xì)化各行政單位的內(nèi)控目標(biāo)，并進(jìn)行短期、長(zhǎng)期目標(biāo)的細(xì)分分解。要在行政事業(yè)單位編制的“三定方案”前提下，依據(jù)定崗定編要求，結(jié)合內(nèi)控目標(biāo)，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)，明確職責(zé)分工。要充分發(fā)揮每個(gè)員工的能動(dòng)性，在強(qiáng)化行政事業(yè)單位管理層、執(zhí)行層、監(jiān)督層負(fù)責(zé)人行政職能同時(shí)，聚集和發(fā)揮好“人”在內(nèi)控管理中的積極作用。

2.以問題為導(dǎo)向，提升精細(xì)化管理水平

通過對(duì)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)領(lǐng)域及管理領(lǐng)域進(jìn)行全面梳理檢查分析，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并按輕重緩急劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，重點(diǎn)以風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為導(dǎo)向，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)策略，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)排除的預(yù)期效益，提高檢驗(yàn)實(shí)施效率?？茖W(xué)設(shè)置內(nèi)控管理不同崗位職責(zé)和權(quán)限，提高內(nèi)控管理的精細(xì)化水平，同時(shí)對(duì)于關(guān)鍵崗位，明確輪崗范圍和輪崗周期等要求，建立定期輪崗制度。注重加強(qiáng)相關(guān)人員的內(nèi)控業(yè)務(wù)知識(shí)和管理能力培訓(xùn)，并將內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)的意識(shí)貫穿到具體業(yè)務(wù)流程中，讓其具備發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找準(zhǔn)風(fēng)控點(diǎn)，對(duì)癥解決風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.以規(guī)范化管理為突破，確保內(nèi)控制度的常態(tài)運(yùn)行

按照內(nèi)控管理全面性、針對(duì)性、實(shí)用性原則，不僅僅查看風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)本身，更要善于分析查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)背后的管理流程，結(jié)合單位特點(diǎn)和內(nèi)控管理實(shí)際，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全方位的梳理，確保單位業(yè)務(wù)活動(dòng)流程更加標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，將工作人員的個(gè)人業(yè)務(wù)資源通過業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化操作形成常態(tài)化，形成科學(xué)、完善的內(nèi)部管理制度，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為單位資源，保持內(nèi)控管理的持續(xù)性穩(wěn)定性。比如，在財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理方面，以資金為主線，以制度為標(biāo)準(zhǔn)，將內(nèi)控制度規(guī)則溶于每一個(gè)可配置的工作場(chǎng)景，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益，建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的激勵(lì)與約束機(jī)制，為業(yè)務(wù)工作提供了更為直觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)業(yè)務(wù)工作與內(nèi)控管理的協(xié)同發(fā)展。

4.以信息化建設(shè)為抓手，加強(qiáng)內(nèi)控管理的溝通與監(jiān)督

通過信息化建設(shè)，在單位內(nèi)部增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)決策的相關(guān)性，在單位外部增強(qiáng)信息使用者對(duì)會(huì)計(jì)信息的可理解性，提高單位內(nèi)外信息協(xié)調(diào)與溝通的有效性，保障提供的相關(guān)信息在單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)與業(yè)務(wù)層級(jí)之間的一致性和統(tǒng)一性，在單位外部與社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)信息溝通的順暢和反饋的及時(shí)，從而加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平、提高工作質(zhì)量效益。

同時(shí)，通過把內(nèi)控措施、控制程序等要素與信息化手段進(jìn)行有機(jī)融合，根據(jù)信息的可視性、真實(shí)性、實(shí)時(shí)性特點(diǎn)，將內(nèi)控思想、機(jī)制設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部監(jiān)督等關(guān)鍵要點(diǎn)借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與流程化管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的系統(tǒng)化與常態(tài)化，排除人為干擾因素，保證內(nèi)部控制的實(shí)施效果，促進(jìn)行政事業(yè)單位向例外管理轉(zhuǎn)型。

5.以制度機(jī)制建設(shè)為根本，不斷強(qiáng)化監(jiān)督職能與作用

建立監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，借助財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督等外部相關(guān)支持單位力量，加強(qiáng)對(duì)本單位內(nèi)控管理工作的指導(dǎo)實(shí)踐和監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)外部監(jiān)督部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成監(jiān)督合力。建立外部監(jiān)督機(jī)制，通過提高信息披露質(zhì)量，擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)有效信息的掌握程度，提高外部監(jiān)督的作用。建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，為內(nèi)部控制的有效實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)組織基礎(chǔ)。建立內(nèi)部全程審計(jì)機(jī)制，合理科學(xué)地設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，規(guī)范監(jiān)督程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對(duì)事前、事中、事后的監(jiān)督把控，拎準(zhǔn)資金這條線，對(duì)貫穿各項(xiàng)業(yè)務(wù)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算分析和績(jī)效考核等閉口環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)督。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理會(huì)在以工作效率與廉潔兩方面的目標(biāo)要求下，不斷根據(jù)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在保證內(nèi)部控制建設(shè)的靈活性、動(dòng)態(tài)性同時(shí)，將更加注重其執(zhí)行中的嚴(yán)肅性、制度性。在營(yíng)造良好內(nèi)控管理環(huán)境下，也要不斷培育相關(guān)人才，還要善于利用現(xiàn)代信息化建設(shè)，全員參與，配合監(jiān)督，形成一套科學(xué)有效的內(nèi)控體系。

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（責(zé)任編輯：王文龍）