李磊 馬韶君 代亞軒

摘? 要： 城市群公共服務(wù)治理需要經(jīng)歷由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)向智慧協(xié)同轉(zhuǎn)變的過程。智慧城市群是“智慧城市”概念在空間組織形態(tài)上的延伸，智慧城市群的大數(shù)據(jù)內(nèi)嵌于跨區(qū)域公共服務(wù)治理。目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)是城市群公共服務(wù)治理的關(guān)鍵，它能夠篩選有效信息，輔助公共服務(wù)智能化決策，自適應(yīng)調(diào)節(jié)公共服務(wù)情境。應(yīng)用大數(shù)據(jù)資源在智慧城市群進(jìn)行公共服務(wù)治理的同時(shí)，會(huì)產(chǎn)生大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的多層面公共服務(wù)決策的技術(shù)困境、結(jié)構(gòu)困境和倫理困境，必須重新規(guī)劃多級(jí)城市主體在公共服務(wù)供給的內(nèi)外治理權(quán)限，培養(yǎng)多主體協(xié)同治理公共服務(wù)的數(shù)據(jù)思維，優(yōu)化大數(shù)據(jù)時(shí)代公共服務(wù)治理的組織結(jié)構(gòu)，完善智慧城市群公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的道德倫理建設(shè)，消除大數(shù)據(jù)時(shí)代公共服務(wù)治理的諸多困境。

關(guān)鍵詞： 智慧城市群;大數(shù)據(jù);公共服務(wù)治理;融合;協(xié)同

一、城市群公共服務(wù)治理新趨勢(shì)：數(shù)據(jù)融合與智慧協(xié)同

城市群是新時(shí)代供給側(cè)改革背景下區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略，同時(shí)也是地方政府跨區(qū)域協(xié)同治理的創(chuàng)新模式。黨的十九大報(bào)告明確提出要：“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。隨著越來越多城市群相繼建立，我國(guó)正在逐步形成以城市群為主體的健康生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。公共服務(wù)是城市群治理的核心內(nèi)容，2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出建立完善的跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，健全公共服務(wù)設(shè)施、堅(jiān)持共享發(fā)展理念。但是從近年城市群內(nèi)部現(xiàn)實(shí)來看，城市群公共服務(wù)數(shù)據(jù)融合問題正成為其發(fā)展的“死亡之谷”，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是我國(guó)越來越多城市開放政府?dāng)?shù)據(jù)并打造智慧城市，但數(shù)字政府之間的區(qū)域合作較少，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)區(qū)域合作治理;二是城市群中不同類型城市公共服務(wù)層次與水平差異顯著，公共服務(wù)數(shù)據(jù)的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，多源數(shù)據(jù)難以協(xié)同，進(jìn)而難以識(shí)別潛在價(jià)值[1];三是城市群公共服務(wù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)失衡，缺乏有效公共服務(wù)數(shù)據(jù)反饋機(jī)制，難以捕捉識(shí)別城市群不同區(qū)域的公共服務(wù)需求。隨著數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、智能計(jì)算技術(shù)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)思維與動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的推廣，城市群公共服務(wù)向以計(jì)算科學(xué)為導(dǎo)向的城市定量研究轉(zhuǎn)型，基于大數(shù)據(jù)、信息通信技術(shù)（ICT）、智能決策的城市群公共服務(wù)得到了更多關(guān)注。

1.數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)是城市群公共服務(wù)治理的新動(dòng)能

大數(shù)據(jù)是數(shù)字產(chǎn)業(yè)和信息化發(fā)展的產(chǎn)物，它不僅是指掌握亟待挖掘潛在價(jià)值的存量信息，而且是基于智能決策算法的專業(yè)化處理思維和研究范式[2]。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的開放治理網(wǎng)絡(luò)是城市群公共服務(wù)治理的新形態(tài)和新機(jī)制[3]。它能有效提高公共服務(wù)供給的效率和水平。以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市群公共服務(wù)供給模式，不僅可以提升區(qū)域城市群公共服務(wù)質(zhì)量和均等化水平，而且能夠促進(jìn)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城市群向協(xié)同發(fā)展的智慧城市群、開放共享的國(guó)際化城市群轉(zhuǎn)型。首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)治理主體由“單元”向“多元”轉(zhuǎn)變。相似地域文化、不同差異等級(jí)的多元主體，依托大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的事實(shí)決策，更精準(zhǔn)真實(shí)反映城市群公共服務(wù)資源配置信息。其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)治理形式由“靜態(tài)”向“動(dòng)態(tài)”轉(zhuǎn)變。隨著區(qū)域合作的進(jìn)一步深入，大數(shù)據(jù)為多元主體城市及時(shí)獲取區(qū)域公共服務(wù)信息提供技術(shù)支撐。最后，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)治理模式由“技術(shù)導(dǎo)向”向“社會(huì)需求”轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)通過對(duì)城市群內(nèi)部公民與組織差異情感的搜集、識(shí)別分析與表達(dá)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下公共服務(wù)的人機(jī)交互，改變?cè)幸揽考償?shù)字錯(cuò)配公共服務(wù)資源現(xiàn)象，從而形成有效公共服務(wù)需求的反饋機(jī)制。

2.智慧協(xié)同為城市群公共服務(wù)治理持續(xù)賦能

智慧協(xié)同是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的高級(jí)形態(tài)，許多研究將數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)看作智慧協(xié)同初級(jí)階段的重要表征，即智慧協(xié)同是以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的互動(dòng)過程。在此背景下，智慧城市聚集形成公共服務(wù)治理的空間網(wǎng)絡(luò)，它更傾向于城市群治理的智慧化愿景，智慧城市群概念由此孕育而生?！爸腔鄢鞘腥骸痹从诂F(xiàn)代城市群對(duì)綠色低碳經(jīng)濟(jì)、健康社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的追求，它是近年來“智慧城市”概念在空間組織上的擴(kuò)散延伸。

事實(shí)上，20世紀(jì)末城市化進(jìn)程中的交通擁擠、環(huán)境污染和社會(huì)發(fā)展不均衡等“大都市病”蔓延以后，智慧增長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)（The Smart Growth Movement）提出的智慧治理（Smart Governance）理念便出現(xiàn)在各界學(xué)者和政府規(guī)劃人員的未來設(shè)想之中[4]，由此產(chǎn)生了諸如數(shù)字化城市（Digital Cities）、知識(shí)城市（Knowledge Cities）、創(chuàng)業(yè)城市（Entrepreneurial Cities）、低碳生態(tài)城市（Low Carbon Eco Cities）、智能社區(qū)（Intelligent Communities）等相關(guān)概念[5]，他們認(rèn)為信息通信技術(shù)（ICT）是城市數(shù)字網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的中心功能，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)人力資本（如研究型大學(xué)、知識(shí)密集型公司和公共機(jī)構(gòu)）根據(jù)不同城市需求在信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的改善城市宜居性作用，即培養(yǎng)城市的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力[6]。

到21世紀(jì)初期，跨區(qū)域協(xié)作關(guān)系也非常顯著地推動(dòng)著城市智慧運(yùn)動(dòng)，諸如京都倡議書（The Kyoto Protocol）、IBM智慧星球（Smart Planet）、歐洲2020戰(zhàn)略（The Europe 2020 Strategy），將智慧技術(shù)與智慧行動(dòng)提升到空間形態(tài)，以國(guó)家政府、城市和國(guó)際組織（如歐盟、非盟）為象征的智慧城市群雛形逐步出現(xiàn)[7]。在對(duì)智慧城市群的理解上，大數(shù)據(jù)在泛在網(wǎng)絡(luò)、認(rèn)知科學(xué)、空間地理信息、人工智能等領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)智慧城市群下的社會(huì)治理及資源聯(lián)動(dòng)共享產(chǎn)生變革性影響。在中國(guó)，通過梳理有關(guān)智慧城市群表述的相關(guān)政策（見表1）發(fā)現(xiàn)，智慧城市群是以多核心智慧城市聚集成的空間區(qū)域形態(tài)，智慧協(xié)同最初是在區(qū)域性數(shù)字化信息通信領(lǐng)域被提出，之后逐漸上升為國(guó)家級(jí)城市群發(fā)展規(guī)劃的政策文件，并覆蓋至公共服務(wù)的方方面面，這體現(xiàn)了“智慧城市群”由泛在概念向項(xiàng)目落地的實(shí)現(xiàn)過程，也是城市群公共服務(wù)治理的新趨勢(shì)。

二、基于大數(shù)據(jù)的智慧城市群公共服務(wù)治理功能

20世紀(jì)80年代末，有學(xué)者討論從數(shù)據(jù)融合走向智慧的邏輯演進(jìn)關(guān)系（Data-Information-Knowledge-Wisdom，DIKW）[8]，Jennifer Rowley在此基礎(chǔ)上提出智慧模型是具有層級(jí)關(guān)系的金字塔結(jié)構(gòu)[9]（見圖1）。現(xiàn)代政府不僅有公共管理職能，也有提供公共服務(wù)的職能[10]。城市群公共服務(wù)治理既是一項(xiàng)公共管理活動(dòng)，也是不斷完善的公共管理的過程。黨的十九大報(bào)告提出：“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作，善于貫徹新發(fā)展理念，不斷開創(chuàng)發(fā)展新局面?！眹?guó)家實(shí)施的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，不僅為智慧城市群公共服務(wù)供給協(xié)同優(yōu)化提供新思路、新方法，而且有助于創(chuàng)新現(xiàn)代城市群的治理模式，提升現(xiàn)代城市群的治理能力。

智慧城市群公共服務(wù)治理是基于大數(shù)據(jù)逐級(jí)滿足居民個(gè)性化、定制化需求的過程，能夠?qū)崿F(xiàn)從隱性數(shù)據(jù)向顯性數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，具有催化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)的治理功效[11]。智慧城市群公共服務(wù)治理體系具有復(fù)雜性，它不是簡(jiǎn)單地由多個(gè)能級(jí)不同的政府部門、市場(chǎng)機(jī)制以及社會(huì)組織提供公共服務(wù)的線性疊加過程，而是城際間公共服務(wù)治理協(xié)作聯(lián)動(dòng)模式。因此，在智慧城市群公共服務(wù)治理的進(jìn)程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)成為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代跨區(qū)域治理的重要支撐。

1.智能識(shí)別多源數(shù)據(jù)與分流處理，篩選有效信息與數(shù)據(jù)管理

在新數(shù)據(jù)環(huán)境下，智慧城市群每日產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，公共服務(wù)治理在智能識(shí)別多源數(shù)據(jù)超負(fù)荷計(jì)算的同時(shí)，也由于數(shù)據(jù)有效篩選和數(shù)據(jù)管理分析技術(shù)的延時(shí)性，面臨增量與提質(zhì)的雙重壓力，表現(xiàn)在公共服務(wù)供給偏差的結(jié)構(gòu)性矛盾。整體性治理（Holistic Governance）是20世紀(jì)90年代佩里·?？怂固岢龅闹卫砝砟睿菍?duì)新公共管理理論中公共服務(wù)碎片化的修正和回應(yīng)，它強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，在跨行政組織邊界基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)與整合。智慧城市群依托整體性治理理念，在大數(shù)據(jù)背景下實(shí)時(shí)收集、識(shí)別跨區(qū)域公共服務(wù)的多源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求處理與信息加工，提供挖掘公共服務(wù)數(shù)據(jù)洪流的有效思路。首先，大數(shù)據(jù)利用多源數(shù)據(jù)建立基于云服務(wù)的分布式儲(chǔ)存技術(shù)平臺(tái)，替代傳統(tǒng)計(jì)算機(jī)或電子設(shè)備的本地存儲(chǔ)，進(jìn)而使用虛擬化技術(shù)開發(fā)的云應(yīng)用推動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)的計(jì)算和評(píng)估[12]。其次，集群計(jì)算（Cluster Computing）將數(shù)據(jù)分析云平臺(tái)中各種類型信息資源和處理方法的新模式進(jìn)行匹配，對(duì)半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的公共服務(wù)需求數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納、統(tǒng)計(jì)、語義引擎、模型重組和分流處理。最后，云系統(tǒng)終端匯集已處理的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行二次整合，基于以往經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)架構(gòu)建模、推導(dǎo)、預(yù)測(cè)智慧城市群公共服務(wù)治理問題，構(gòu)建智慧城市群網(wǎng)絡(luò)虛擬模型，分析公共服務(wù)配置趨勢(shì)，精準(zhǔn)定位智慧城市群公共服務(wù)區(qū)域布局、時(shí)空演變以及資源配置效率。

2.模擬智慧城市群公共服務(wù)場(chǎng)景，輔助公共服務(wù)智能化決策

智慧城市群公共服務(wù)治理體系依賴于數(shù)字政府和電子政務(wù)的快速發(fā)展，受限于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的推動(dòng)，其中不僅限于物理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還取決于知識(shí)交流和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和可用性[13]。當(dāng)前高科技型智慧科技產(chǎn)業(yè)涉及智慧制造業(yè)、智慧服務(wù)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等諸多方面，不同企業(yè)在各自行業(yè)理性規(guī)范基礎(chǔ)上，搭建和挖掘集模型評(píng)估、動(dòng)態(tài)仿真、定量預(yù)測(cè)為一體的智能技術(shù)，認(rèn)知和把握決策規(guī)律，但是有研究表明神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（Neural Network）、遺傳算法（Genetic Algorithm）、人工蜂群（Artificial Bee Colony）和布谷鳥搜索算法（Cuckoo Search Algorithm）在知識(shí)科學(xué)領(lǐng)域具有魯棒性[14]，換言之，這些智能算法的信效度和穩(wěn)健性僅限于小數(shù)據(jù)集，并不能適用于智慧城市群大數(shù)據(jù)分析，因?yàn)樗鼈冊(cè)跀?shù)據(jù)容量增加時(shí)，數(shù)據(jù)的效率和穩(wěn)健性會(huì)降低[15]。此外，在公共服務(wù)領(lǐng)域，不同等級(jí)城市公共產(chǎn)品供給水平也會(huì)有顯著差異，即使同一類型的公共產(chǎn)品由于高維規(guī)模數(shù)據(jù)和復(fù)雜性能導(dǎo)致實(shí)際需求失真，智慧城市群在大數(shù)據(jù)時(shí)代下利用高質(zhì)量特征數(shù)據(jù)分析公共服務(wù)需求面臨考驗(yàn)。大數(shù)據(jù)與機(jī)器學(xué)習(xí)結(jié)合下的增強(qiáng)型分析（Augmented Analytics）、持續(xù)性智能（Continuous Intelligence）技術(shù)能夠?qū)崟r(shí)改善真實(shí)數(shù)據(jù)環(huán)境和模擬服務(wù)場(chǎng)景。鑒于數(shù)據(jù)科學(xué)領(lǐng)域的重大突破，可以使用虛擬現(xiàn)實(shí)（VR）、空間分析等可視化流程應(yīng)用于智慧城市群公共服務(wù)實(shí)踐[16]。因此，憑借大數(shù)據(jù)并行處理技術(shù)的不斷推進(jìn)，公共服務(wù)智能化決策水平也逐漸提高，根據(jù)區(qū)域組織的協(xié)調(diào)關(guān)系、自適應(yīng)組合以及運(yùn)籌模擬，便可最優(yōu)化模擬和處理真實(shí)情境的城市群?jiǎn)栴}。

3.測(cè)度社會(huì)空間與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，自適應(yīng)調(diào)節(jié)公共服務(wù)情境

智慧城市群公共服務(wù)治理體系是以跨區(qū)域公共服務(wù)供給為核心的系統(tǒng)工程，該系統(tǒng)既包括以跨區(qū)域居民公共產(chǎn)品調(diào)配為導(dǎo)向的服務(wù)社會(huì)空間價(jià)值追求，也包括貫徹生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)定為理念的綠色資源環(huán)境系統(tǒng)的互動(dòng)平衡[17]。在此公共服務(wù)治理體系中，社會(huì)行為系統(tǒng)與資源環(huán)境系統(tǒng)相互滲透，使得城市群依托傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資料管理價(jià)值判斷難以把控動(dòng)態(tài)系統(tǒng)變化。歐洲環(huán)境署提出分析環(huán)境問題的“驅(qū)動(dòng)力—壓力—狀態(tài)—影響—響應(yīng)”（Driving Force-Pressure-State-Impact-Response，DFPSIR）框架，構(gòu)建超越國(guó)家城市層級(jí)的跨區(qū)域治理環(huán)境公共服務(wù)的重要指標(biāo)和措施[18]，以適應(yīng)調(diào)節(jié)公共服務(wù)系統(tǒng)。

大數(shù)據(jù)既是智慧城市群公共服務(wù)治理的平臺(tái)和工具，也是智慧城市群公共服務(wù)治理的對(duì)象和結(jié)果。大數(shù)據(jù)利用遙感技術(shù)自適應(yīng)地模擬跨區(qū)域公共服務(wù)歷史動(dòng)態(tài)變化及生態(tài)環(huán)境時(shí)空演變，并利用知識(shí)發(fā)現(xiàn)（KDD，Knowledge Discovery in Database）和GIS空間分析功能，構(gòu)建可視化城市群全景模型，使得區(qū)域間公共服務(wù)情景再現(xiàn)，智能分辨、識(shí)別、測(cè)度評(píng)估城市群公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

三、智慧城市群下大數(shù)據(jù)治理公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

大數(shù)據(jù)技術(shù)在智慧城市群公共服務(wù)供給中具有獨(dú)特的治理功效，應(yīng)用大數(shù)據(jù)資源在智慧城市群公共服務(wù)治理的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的多層面公共服務(wù)決策的現(xiàn)實(shí)困境。

1.多級(jí)主體大數(shù)據(jù)公共服務(wù)治理技術(shù)困境

城市在城鎮(zhèn)化過程中會(huì)顯現(xiàn)人口過度集中、資源依附發(fā)展、經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性等承載問題，阿爾比諾（Albino）認(rèn)為，智慧治理意味著不同的利益相關(guān)者參與政策制定和公共服務(wù)。從這個(gè)角度來看，治理的一個(gè)重要元素是跨區(qū)域和跨部門的合作[19]，不同等級(jí)、不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的多元城市主體在相互協(xié)作中達(dá)到主體間利益的最大化，但理念化的多主體公共服務(wù)治理格局卻與現(xiàn)實(shí)情況存在較大差距，尤其是在智慧城市群發(fā)展背景之下，多級(jí)城市主體能否有效結(jié)合利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)化配置仍值得深思。首先，盡管現(xiàn)在多數(shù)地方城市在國(guó)家政策引導(dǎo)下最大程度地開放數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但它們大多為城市部門、產(chǎn)業(yè)之間的靜態(tài)存量數(shù)據(jù)，復(fù)雜的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)捕獲的技術(shù)和能力有限，實(shí)現(xiàn)多元城市主體之間的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)資源協(xié)同存在難度。其次，數(shù)據(jù)共享是搭建大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)云平臺(tái)的基礎(chǔ)[20]，城市公共服務(wù)供給數(shù)據(jù)涉及地方政府機(jī)密、個(gè)人隱私等安全性問題，單個(gè)城市大數(shù)據(jù)云空間管理經(jīng)驗(yàn)尚有限，且存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，不同層級(jí)多元政府公共服務(wù)數(shù)據(jù)管理差異和能力有別，多主體政府間的數(shù)據(jù)協(xié)同更存在技術(shù)難度和挑戰(zhàn)。最后，就政府內(nèi)部而言，現(xiàn)有的政府部門多為行政化傾向明顯的機(jī)關(guān)組織，具備專業(yè)化數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)值分析能力的社會(huì)組織也不成熟，更缺少智慧城市群共享信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)，特別是硬件基礎(chǔ)設(shè)施與知識(shí)通信網(wǎng)絡(luò)的有效集合，難以為智慧城市群發(fā)展提供精準(zhǔn)度高的技術(shù)服務(wù)。

2.多級(jí)主體大數(shù)據(jù)公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)困境

智慧城市群時(shí)代，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展使虛擬世界和現(xiàn)實(shí)世界不斷融合，這不僅改變數(shù)據(jù)傳播的規(guī)模和效率，而且更新人們的生活方式和行為習(xí)慣。人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求不單通過政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)評(píng)估反饋，每個(gè)人的公共服務(wù)體驗(yàn)及需求會(huì)不自覺地以網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)形式發(fā)布，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)海量大數(shù)據(jù)涌現(xiàn)，造成數(shù)據(jù)形式的復(fù)雜性、混亂性以及多樣性，必然要求城市群公共服務(wù)供給能有更靈活高效的組織系統(tǒng)。

多級(jí)政府在智慧城市群架構(gòu)下的公共服務(wù)供給在跨區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)商中實(shí)現(xiàn)共治，但是“自上而下”縱向組織與分工難以適應(yīng)智慧城市群公共服務(wù)的發(fā)展，此時(shí)傳統(tǒng)的“金字塔”式的科層模式造成治理困境，體現(xiàn)在城際政府溝通不暢、垂直治理結(jié)構(gòu)僵化滯后、大數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用范圍不同等方面，城市群內(nèi)部之間數(shù)據(jù)共享傳遞阻礙重重，形成智慧城市群公共服務(wù)治理的孤島效應(yīng)和大數(shù)據(jù)傳播的壁壘約束。面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下的跨區(qū)域公共服務(wù)供給需求，智慧城市群治理對(duì)數(shù)據(jù)信息的要求和依賴也越來越高，在微觀層面，單核城市公共服務(wù)和政府部門利用大數(shù)據(jù)協(xié)同分析被看作是對(duì)傳統(tǒng)電子政務(wù)、電子治理的繼承[21]，而橫向城際間同類部門間的數(shù)據(jù)隔閡也阻礙了公共部門決策的科學(xué)性，造成大數(shù)據(jù)資源的兼容問題和有效信息流動(dòng)缺失，阻礙智慧城市群公共服務(wù)精細(xì)化治理的進(jìn)一步提升。

3.多級(jí)主體大數(shù)據(jù)公共服務(wù)制度倫理困境

治理能力現(xiàn)代化是智慧城市群公共服務(wù)供給的保障，隨著大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)引入公共治理領(lǐng)域，城市群內(nèi)多級(jí)主體能夠通過數(shù)據(jù)聚集對(duì)公共服務(wù)供給過程、公共服務(wù)市場(chǎng)行為信息、社會(huì)組織公共服務(wù)供給效率進(jìn)行分析并預(yù)測(cè)，這種可預(yù)見能力評(píng)估是建立在優(yōu)化算法原理之上，此時(shí)城市群公共服務(wù)智能決策過程時(shí)常也會(huì)面臨道德問題和倫理困境。首先，目前城市群內(nèi)多級(jí)主體對(duì)公共服務(wù)治理的智慧化達(dá)成共識(shí)，但是卻鮮有城市群大數(shù)據(jù)公共服務(wù)配置的規(guī)范性制度約束?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)下的城市主體會(huì)在公共服務(wù)利益沖突時(shí)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，制定制度不僅包括城市主體供給公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)規(guī)則、程序和行動(dòng)準(zhǔn)則，同時(shí)也為城市群內(nèi)相關(guān)利益主體提供符合跨區(qū)域文化認(rèn)知共性的道德要求和倫理規(guī)范[22]。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市群公共服務(wù)智慧預(yù)測(cè)過程中，可能會(huì)伴隨理性決策與民意決策沖突。理性決策強(qiáng)調(diào)依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和理論方法上的決策選擇過程，民意決策是側(cè)重考慮民情、尊重民權(quán)的決策選擇方案，它能夠最大限度地滿足公民利益。兩者決策并不總是達(dá)到一致，特別是大數(shù)據(jù)公共服務(wù)治理空間模擬仿真走向精準(zhǔn)化、科學(xué)化的過程中，兩者利益不一致時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)多級(jí)政府選擇困境，智慧城市群公共服務(wù)數(shù)據(jù)治理邏輯亟待在不同情境下進(jìn)行驗(yàn)證。

四、智慧城市群下大數(shù)據(jù)公共服務(wù)治理的回應(yīng)策略

針對(duì)智慧城市群背景下的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)所面臨的一系列治理困境，必須重新規(guī)劃多級(jí)城市主體在公共服務(wù)供給的內(nèi)外治理權(quán)限，培養(yǎng)多主體協(xié)同治理公共服務(wù)的數(shù)據(jù)思維，優(yōu)化大數(shù)據(jù)時(shí)代公共服務(wù)治理的組織結(jié)構(gòu)，完善智慧城市群公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的道德倫理建設(shè)，消除大數(shù)據(jù)時(shí)代公共服務(wù)治理的諸多困境。

1.完善多級(jí)主體數(shù)據(jù)治理功能，協(xié)同公共服務(wù)治理格局

大數(shù)據(jù)技術(shù)是否能夠促進(jìn)城市群公共服務(wù)治理的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于是否形成“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時(shí)代的智慧城市群公共服務(wù)治理模式，這需要城市群內(nèi)多級(jí)城市主體的協(xié)同參與，使各個(gè)城市內(nèi)部公共服務(wù)供給的組織和部門以合作共贏的形式分解利益矛盾，建立具有大數(shù)據(jù)思維邏輯的跨區(qū)域公共服務(wù)治理技術(shù)平臺(tái)，進(jìn)而增強(qiáng)多級(jí)城市主體公共服務(wù)協(xié)同治理能力和水平。

首先，構(gòu)成城市群的多級(jí)城市行政部門要重視大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要意義，充分認(rèn)識(shí)城市群公共服務(wù)數(shù)據(jù)治理的設(shè)計(jì)理念，這不僅是指在大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)下解決公共服務(wù)供給“碎片化”難題的跨區(qū)域合作行為[23]，而且包括利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)多級(jí)主體的網(wǎng)上虛擬資源協(xié)同調(diào)配，模擬公共服務(wù)供給精細(xì)化配置過程。其次，傳統(tǒng)公共服務(wù)信息化平臺(tái)是為滿足特定部門需求的閉源式管理平臺(tái)，而大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)云平臺(tái)是獲取多級(jí)城市主體公共服務(wù)信息、搭建公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的橋梁，是迫切需要建立的公共服務(wù)現(xiàn)代化的綜合信息服務(wù)設(shè)施。智慧城市群公共服務(wù)治理亟待建立數(shù)據(jù)銜接兼容的決策信息系統(tǒng)，既包括已有硬件通信基礎(chǔ)設(shè)置的升級(jí)改造，也包括符合智慧城市群發(fā)展的物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。最后，重視虛擬與現(xiàn)實(shí)空間公私邊界的界限和劃分，協(xié)調(diào)處理居民生活數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和國(guó)家數(shù)據(jù)安全，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享的交叉區(qū)域邊界職責(zé)，共同提升智慧城市群公共服務(wù)數(shù)據(jù)治理的安全指數(shù)和信息保護(hù)。

2.優(yōu)化多級(jí)主體扁平治理結(jié)構(gòu)，促成公共服務(wù)數(shù)據(jù)融合

大數(shù)據(jù)作為智慧城市群公共服務(wù)治理的技術(shù)手段，只能從數(shù)據(jù)分析、數(shù)值模擬、數(shù)字決策的角度提升公共服務(wù)治理的效率，卻難以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的治理模式弊端，而扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是推動(dòng)智慧城市群公共服務(wù)與數(shù)據(jù)共享的新形態(tài)[24]，它能有效拓寬城市群內(nèi)不同等級(jí)城市公共服務(wù)的溝通渠道，積極動(dòng)員城市群內(nèi)的多個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互協(xié)作，形成智慧城市群范圍的公共服務(wù)數(shù)據(jù)治理的新舉措。

一方面，“眾創(chuàng)眾包、服務(wù)創(chuàng)新”是大數(shù)據(jù)時(shí)代城市公共服務(wù)治理的創(chuàng)新行為[25]，這也為智慧城市群公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)提供新思路。眾創(chuàng)眾包將智慧城市群公共服務(wù)分解為眾多小任務(wù)，具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和豐富經(jīng)驗(yàn)的組織成為公共服務(wù)供給方[26]，不同等級(jí)城市依據(jù)大數(shù)據(jù)資源對(duì)公共服務(wù)采用眾包治理方案，能夠有效集中不同城市的優(yōu)勢(shì)資源實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，同時(shí)依靠“多政府+多市場(chǎng)”組合提出智能化公共服務(wù)供給方案，推動(dòng)智慧城市群協(xié)同伙伴關(guān)系建立，提升跨區(qū)域公共服務(wù)的質(zhì)量。另一方面，面對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)據(jù)收集方式的不斷優(yōu)化，建立公共數(shù)據(jù)信息服務(wù)協(xié)同處理機(jī)制，在智慧城市群公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)中制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格，對(duì)人們生產(chǎn)生活中公共服務(wù)的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)實(shí)行互通互聯(lián)，可以消除行政條塊化格局造成的數(shù)據(jù)壁壘缺陷。此外，針對(duì)不同算法的城市群公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用情境及適用范圍，不斷對(duì)城市、資源、環(huán)境系統(tǒng)的模擬共生和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行模擬和評(píng)估，進(jìn)而提升改進(jìn)算法對(duì)城市群公共服務(wù)的智慧化水平[27]。

3.制定多級(jí)主體數(shù)據(jù)治理政策，修復(fù)公共服務(wù)道德倫理

政策是城市群公共服務(wù)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的依據(jù)，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代下公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。制定政策是政府機(jī)關(guān)解決城市治理問題的重要職能，其核心是如何將公共難題化解為智慧錦囊。首先，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的城市群公共服務(wù)供給模式變革，必將對(duì)原有公共服務(wù)治理體系帶來道德風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)難題，有必要對(duì)智慧城市群建設(shè)中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提出防范措施和約束機(jī)制，多級(jí)城市主體的行政部門要及時(shí)出臺(tái)跨區(qū)域公共服務(wù)共建法律法規(guī)，設(shè)立比較完善的大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和行為約束制度。其次，作為智慧城市群公共服務(wù)的大數(shù)據(jù)本就是一項(xiàng)新興治理工具，需要公共服務(wù)供給利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?cè)械乃枷胗^念，避免大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于城市群公共服務(wù)治理出現(xiàn)的倫理誤區(qū)和投機(jī)行為。最后，人們?cè)诠采钪卸紝⒊蔀閿?shù)據(jù)制造者，海量數(shù)據(jù)將有可能形成公共服務(wù)需求導(dǎo)向標(biāo)，但它同時(shí)也對(duì)人們生活隱私帶來潛在威脅[28]，需要考量數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資格認(rèn)證和準(zhǔn)入機(jī)制，提升相關(guān)單位數(shù)據(jù)使用門檻，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)價(jià)值平衡。

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（責(zé)任編輯? ?矯海霞）