包國憲 馬翔 李樹軍

摘? 要： 傳統(tǒng)的政府績效測度理論、方法體系以及研究視角無法有效回應(yīng)公共項目績效的測不準特性。基于公共價值管理理論范式，從績效損失的視角切入，構(gòu)建了新理論范式下具有可操作性的公共項目績效損失測度體系。以體系為基礎(chǔ)，基于世行項目，實證測算了公共項目的績效損失及其排序。結(jié)果表明：（1）使命型績效損失在判定公共項目成功與否時處于統(tǒng)領(lǐng)地位，出現(xiàn)較大程度的績效損失即可判定項目失敗;（2）工具型績效損失在傳統(tǒng)公共項目績效測度中被等同于全部績效損失;（3）權(quán)益型績效損失因缺乏強制性而容易被選擇性忽視。

關(guān)鍵詞： 公共價值;公共項目;績效損失;測度方法;測度指標

一、問題提出

公共項目是世界各國向社會公眾供給的最重要公共物品，它主要用于貫徹國家公共意志、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升公共服務(wù)水平。但作為特定國家治理方式，“項目制”模式具有典型的“中國特色”。一方面，中央政府通過大量的專項轉(zhuǎn)移支付“反哺”地方，以體現(xiàn)公共性、踐行社會公平、促進共同繁榮[1];另一方面，地方政府則各盡所能，向中央政府要項目，以運行公共事務(wù)、彌補財政缺口[2]。在這種背景之下，海量的公共項目在各地迅速開花結(jié)果，但與此同時，問題也在不斷增多。

“大跑大項目大發(fā)展、小跑小項目小發(fā)展、不跑沒項目沒發(fā)展”的口號成為現(xiàn)實寫照，似乎公共項目當中投入資金越多、項目規(guī)模越大、項目數(shù)量越多、分布區(qū)域越廣，則政府績效越高。本來公共項目要秉持?？顚Ｓ谩⑵栈莨卜?wù)原則，然而項目目標在實際運作中卻容易被抵消、替代[3]。公眾在公共項目申請過程中缺乏話語權(quán)，最為需要的公共項目可能無法落地，已經(jīng)落地的公共項目可能無法精準符合公眾的需要，越來越多的項目被公眾詬病為“政績工程”“形象工程”以及“豆腐渣工程”。

黨的十八大以來，與公共項目有關(guān)的問題被不斷提及，習(xí)近平總書記強調(diào)，要樹立正確政績觀，多做打基礎(chǔ)、利長遠的事，不搞脫離實際的盲目攀比，不搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭?。黨的十九大報告以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》均明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！笨梢哉f，這是借鑒政府績效管理工具以期解決中國預(yù)算資金管理當中存在問題的一項關(guān)鍵舉措。以此為標志，中國也以專項資金績效評價的方式進入了公共項目績效管理時代。然而就實踐情況看，地方政府對公共項目績效管理的認知尚停留在概念階段，現(xiàn)行績效測度方法同全面推進專項資金預(yù)算績效管理的要求還有距離，因此，探索公共項目績效測度應(yīng)遵循的理論范式，并開發(fā)新的績效評估方法是現(xiàn)實之需與當務(wù)之急。

實現(xiàn)這一目標，需要從理論與視角兩個方面加以反思。在理論上，需要回答的問題是，基于功能主義與實證主義的調(diào)查模式、強調(diào)科學(xué)管理的新公共管理理論范式，能夠準確測度公共項目績效嗎？在視角上，以往從正面進行績效測度的結(jié)果往往與公眾的感知存在較大差距，無論什么樣的績效評價結(jié)果，有些地方政府總會用來標榜自己做得有多好，績效有多高，績效評估報告中“總體上是好的，僅談一點點問題”的只論成績、回避問題的惡性循環(huán)必須得到打破。而采取逆向視角，探究公共項目中的“績效損失”可能是一條可行路徑。由此形成了本文的關(guān)鍵研究問題：公共項目績效損失的結(jié)構(gòu)與測度方法。對這一問題的研究，有助于推動政府對于公共項目的認識從過去“做了哪些公共項目，績效是多少？”轉(zhuǎn)向“哪些公共項目不應(yīng)該建，哪些方面還有改進空間？”

二、文獻綜述

公共項目績效損失由來已久，并早已為國內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注。有關(guān)項目績效的各種調(diào)查結(jié)果顯示低績效項目并不罕見，世界銀行只有三分之一的項目符合目標[4]，國際公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中有約90%的項目存在問題[5]。對于項目問題的表述是存在績效損失的證據(jù)，而通過測度對這些證據(jù)加以清晰描述則是推動解決這一問題的前提。公共項目評估范式?jīng)Q定著項目績效損失測度的根本信仰體系[6]，在不同體系下，對績效損失的認知、測度方法會有不同，本文通過對公共項目績效評估的文獻梳理亦印證了這一點推論，共發(fā)現(xiàn)三重約束、新公共管理及公共價值管理等三條研究路徑。

1. 三重約束及其績效損失測度體系

公共項目績效評估的概念誕生于新公共管理運動。但在新公共管理運動之前，公共項目的“績效”測度也從來沒有中斷過。傳統(tǒng)的公共項目成功標準被稱為“三重約束”（triple constraint）：時間、成本和質(zhì)量[7][8][9]。這種標準最初被應(yīng)用于私人項目管理，直到20世紀60年代，它被連接到公共項目評估。在很長一段時間內(nèi)，“三重約束”范式都成為公共項目是否具有績效的判斷準則[10][11][12]。

三重約束范式下的績效損失表現(xiàn)為項目延誤、超支以及質(zhì)量問題。與此相對應(yīng)的測度方法也較為簡單，比較常見的是甘特圖、凈值管理法以及關(guān)鍵績效指標法。這一類研究文獻中，更多學(xué)者關(guān)注于公共項目三重約束績效損失的影響因素。Assaf & Sadiq通過訪談與多元回歸研究了大型公共項目延誤的原因，結(jié)果表明，低價中標制度、更改訂單、拖延付款、承包商規(guī)劃、現(xiàn)場管理不善、監(jiān)督不力、勞工短缺、承包商施工困難等原因?qū)е马椖垦诱`[13]。Moman& Sweis等學(xué)者將用戶變化、天氣、合同糾紛、設(shè)計缺陷等因素納入考慮[14][15]。Kamin研究了公共項目的成本超支問題，他通過案例研究，得出成本超支的主要因素是原材料成本增加、原材料估計不準確、設(shè)計變更、勞動生產(chǎn)率低下、計劃不足和資源短缺[16]。此外，秉持三重約束績效觀的學(xué)者也列舉了“無效控制”“激勵故障”“滿意度”“沖突”等眾多可能導(dǎo)致項目績效不高的原因[17][18]。

但是，三重約束范式因其過于簡單的績效內(nèi)涵而受到越來越多的質(zhì)疑。傳統(tǒng)的鐵三角措施不適用于衡量大型公共部門發(fā)展項目的績效[19];如果以此為標準，那么絕大多數(shù)的項目是失敗的[20];不能僅僅依靠三項指標進行測度，項目成功與否還應(yīng)該廣泛采納各利益相關(guān)者的觀點[21];這樣的測度缺乏成本效益分析或系統(tǒng)地建立真實需求或未來利益[22];不追求滿足需要的公共項目即使符合三重約束，也應(yīng)該是沒有績效的項目[23]?？偨Y(jié)來看，對三重約束的批判集中在兩個方面，一是過于嚴格，僅通過質(zhì)量、時間與成本的問題就判定公共項目失敗顯然過于苛刻;二是測度出的績效損失僅能體現(xiàn)整體績效損失的冰山一角，忽略了更重要的部分。簡言之，“三重約束”的問題在于過分關(guān)注項目自身而忽視了其要承載的最初使命[24]。

2.新公共管理及其績效損失測度體系

對三重約束的反思始于新公共管理運動的興起，這一時期，西方國家的公共項目績效評估也經(jīng)歷了從管理理念的介紹到測度方法開發(fā)的復(fù)興時期[25]。新公共管理從科學(xué)管理傳統(tǒng)中公共部門的“新制度經(jīng)濟學(xué)”和商業(yè)性“公共管理”理念出發(fā)，假定私營部門比公共部門管理要好，因此公共部門必須學(xué)習(xí)私人部門的最佳做法[26]。在新公共管理概念下公共項目績效評估遵循實證主義的方法論，信奉存在著自然法則支配的、單一的、真實的事實，這些事實是可以被科學(xué)的方法予以發(fā)現(xiàn)和利用[27]。

這一時期的文獻在三重約束的基礎(chǔ)上有了更為豐富的內(nèi)容。一是，將滿意度維度納入績效評估，滿意度不高是一種績效損失，利益相關(guān)者滿意度不再是三重約束指標的影響因素，而是實現(xiàn)了因果互換[28][29];二是，在過程與產(chǎn)出階段，增加了投入產(chǎn)出比等經(jīng)濟、效率型指標，投入產(chǎn)出比低、效率不高是績效損失[30][31][32];三是，在結(jié)果階段，增加了效益、安全性、名譽、影響等指標，效益未達預(yù)期、安全問題、負面影響等是績效損失[33][34][35]。新公共管理范式下的績效損失是包含了三重約束的，公共項目效率維度的績效損失涵蓋了進度與成本指標，效益維度的損失涵蓋了質(zhì)量。

新公共管理范式更加注重測度方法。梳理文獻可知，常用的公共項目績效測度方法不下十種。從目標測評法[36]到投入產(chǎn)出分析法[37]，從數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法[38]到神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)智能評價法[39][40]，從層次分析法[41]到綜合模糊評價法[42]，從成本效益法[43]到聚合多種績效評估方法的多準則決策評價法[44]，從滿意度導(dǎo)向的績效測度[45]到交互式多目標評價方法[46]。但是無論何種方法，測量的績效損失沒有超出以上三方面內(nèi)容，都是圍繞“3E”及“顧客滿意度”進行測度。新公共管理范式，過分依賴于定量測量工具，追求通過數(shù)學(xué)模型對可計量數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，做到對項目投入產(chǎn)出的精確測量。

新公共管理范式下的績效損失測度可以相對精確地測量公共項目的經(jīng)濟、效率與效益損失，但其采用商業(yè)道德標準影響了對績效損失的認知[47]。首先，如果項目的服務(wù)對象被簡單化為顧客[48]，那么其他利益相關(guān)者的“不滿意”將不會被納入績效損失;其次，由追求“效率”的公共部門發(fā)起并主導(dǎo)的項目不可避免地削弱其在公共性方面的責(zé)任;最后，對于結(jié)果的過分關(guān)注會使得多元價值在一開始就受到忽視。以上造成的后果是，雖然會減少公共項目績效損失測度的誤差，卻無法反映全部績效損失，這也揭示了為什么測度結(jié)果很好的公共項目也并非能完全滿足公眾需要。

3.公共價值管理及其績效損失測度體系

1995年，Moore在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中首次提出公共價值的概念[49]，開辟了公共價值管理研究的先河[50]。但由于其定義的公共價值概念仍然模糊，政府績效仍是衡量公共價值實現(xiàn)程度的一種工具，因此，Moore的公共價值管理沒有完全突破以工具理性為核心的新公共管理范式。以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論（簡稱“PV-GPG理論”）是公共價值管理理論體系中的核心理論之一[51][52]。PV-GPG采用第四代評估的建構(gòu)主義方法論，重新定義了公共價值與績效的概念與關(guān)系，它提出了以下核心觀點：（1）公共價值是公眾集體偏好經(jīng)過社會和政治協(xié)調(diào)等社會建構(gòu)過程后的一種供需平衡的表達;（2）從公共價值共識到公共價值創(chuàng)造再到政府績效，本質(zhì)上是從抽象到具體的過程，是同一價值在不同發(fā)展階段的不同表現(xiàn)形式;（3）政府績效是一種社會價值建構(gòu)。公共價值是政府績效的出發(fā)點，而政府績效則是公共價值的落腳點[53]。

由此可知，績效損失是由于社會價值建構(gòu)的缺失、治理的缺陷而導(dǎo)致公共項目對其所應(yīng)承載公共價值的偏離與產(chǎn)出的減少。PV-GPG理論提出了價值鏈分析方法，它是從各個環(huán)節(jié)來分析公共價值分布，績效損失方法則是從公共項目生命周期的各個階段來測度績效損失。傳統(tǒng)的公共項目績效評價更多是一種事后評價，但績效損失測度方法屬于全周期評價，有價值分布的階段就有績效。以上決定了績效損失伴隨著績效生產(chǎn)的整個過程。從全周期看待績效損失有三點優(yōu)勢：一是保證績效損失測度的完備性，二是有利于績效損失治理，三是明確了績效責(zé)任。

公共價值具有多維度特征[54]，進行完備、互斥的分類并非易事，更難的是衡量組織創(chuàng)造公共價值的程度，現(xiàn)有文獻為基于公共價值的績效損失測度積累了一定的研究基礎(chǔ)[55][56]。O' Flynn認為公共價值可以分為與權(quán)利和責(zé)任有關(guān)的終極價值以及強調(diào)導(dǎo)致這種終極價值的工具價值，其中，終極價值是指最終想要的理想狀態(tài);工具價值則是實現(xiàn)終極價值所需付出的努力[57]。Bozeman也有類似的分類，他認為公共價值有主要價值與工具價值，主要價值的核心特征是有價值事務(wù)，而工具價值則是實現(xiàn)主要價值的手段，這兩種價值有時候可以互相替換[58]。Rosenbloom以是否隸屬于公共部門的使命，將公共價值分為使命型和非使命型公共價值[59]。三種分類有相似之處，比如，主要價值、終極價值與使命型公共價值高度契合。但是也有差異，比如前兩種分類對于具有政治屬性的非使命型公共價值有所忽視，而后一種分類則認為工具價值具有行政屬性而要歸于使命型公共價值。

為了完備且互斥地進行公共價值的分類，本文在以上分類的基礎(chǔ)上，提出一種新的公共價值分類框架：一是使命型價值，二是工具型價值，三是權(quán)益型價值。其中，使命型價值指公共項目所承載的基本使命與根本目標;工具型價值指實現(xiàn)使命型公共價值的基本手段;權(quán)益型價值雖然不屬于公共項目直接使命，但卻是通過憲法、法律、條例、規(guī)則、義務(wù)及共識等規(guī)定的具有權(quán)益性質(zhì)的價值，這類價值經(jīng)常出現(xiàn)在憲法、法律等文獻中，但在績效評價中因其難以把握而容易忽視。

在這一框架之下，績效損失結(jié)構(gòu)得以確立，對于公共項目而言，使命型價值偏離對應(yīng)著使命型績效損失，表現(xiàn)在公共項目沒有承載正確的使命，既沒有實現(xiàn)自上而下的國家意圖，亦沒有彰顯自下而上的公眾意志。工具型價值偏離對應(yīng)著工具型績效損失，表現(xiàn)在公共項目沒有實現(xiàn)預(yù)期效率。權(quán)益型價值偏離對應(yīng)著權(quán)益型績效損失，表現(xiàn)在公共項目全周期中，管理方對各類的法律、法規(guī)、條例所保障的公眾權(quán)利的忽視。該框架使公共項目績效損失測度回歸了公共項目應(yīng)該承載公共價值的本質(zhì)，從根本上避免了三重約束與新公共管理框架下對于損失的漏測，同時，三重約束與新公共管理下的績效損失作為公共價值框架下績效損失的部分而繼續(xù)存在。

三、分析框架

盡管有了公共價值的分類框架，但公共價值屬于公共行政中不可直接觀測的“潛變量”，就像亞里士多德寫出《政治學(xué)》已經(jīng)2300多年，但“正義價值”無法作為可以直接測度的指標。因此，公共價值需要由績效指標承載，績效是公共價值的具體替代變量。Budd的研究提供了啟示，他提出生態(tài)效率是可持續(xù)性價值的績效標準、公平性是正義價值的績效標準、GDP是富足價值的績效標準[60]。在此將遵循“公共價值-績效-績效損失-績效損失測度指標”的論述路徑來闡釋分析框架。

1.使命型價值與績效損失

使命型公共價值是公共項目本身所要承載的使命與最終目標，如果一個公共項目沒有承載或者承載錯了使命，那么再來談?wù)撈渌麅深悆r值就毫無意義，因此可以說，此類價值在所有價值中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。使命型績效損失也是最大的損失。本文提出了協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好、效益、可持續(xù)性等使命型公共價值，并具體化了相應(yīng)的績效損失以及測度指標。

公共項目的使命型公共價值首先要反映協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好，這是公共項目具有合法性的重要前提，沒有體現(xiàn)公眾需求的項目根本沒有存在的價值，正如Samet的觀點：如果一個公共項目是不相關(guān)的，它應(yīng)該在一開始就被終止和拒絕[61]。在這里，公共項目的相關(guān)性就成為承載協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好價值的績效指標。相關(guān)性評價也被廣泛地應(yīng)用于國際資金援助類公共項目的績效評估實踐中。根據(jù)世界銀行項目評估指南，一切公共項目必須與項目接受方以及捐贈者的權(quán)益和政策、目標群體的需求相符合。具體而言，有三個衡量指標：一是項目與世行對所在國援助的戰(zhàn)略相符合;二是項目與所在國的發(fā)展戰(zhàn)略相符合;三是項目與所在地公眾需求相符合。如果說前兩個指標是自上而下的戰(zhàn)略層面的相關(guān)性，那么第三個指標則是自下而上的需求層面的相關(guān)性。顯然，績效損失就是這三項指標的不相關(guān)或者弱相關(guān)，可以用相關(guān)性程度指標來作為使命型績效損失測度指標之一。

在公共項目承載了協(xié)調(diào)后的公眾偏好之后，效益價值成為最重要的使命型公共價值。它用以衡量公共項目具體項目目標的實現(xiàn)程度。這里的效益同新公共管理范式下“3E”中的效益，區(qū)別在于公共價值理論范式下的效益要建立在公共項目的高相關(guān)性之上，效益價值的評價分為項目整體目標與具體目標。整體目標需要以具體目標的實現(xiàn)為基礎(chǔ)，具體目標是整體目標的構(gòu)成要素。在目標設(shè)置合理的前提下，目標沒有完成就是績效損失，指標的完成差距是使命型績效損失測度指標。

可持續(xù)性價值決定了公共項目在完工之后很長一段時間內(nèi)，項目效益價值能否繼續(xù)發(fā)揮。公共項目可持續(xù)性價值的維度較多，既包括項目運行的可持續(xù)，又包括政策的可持續(xù)，還包括環(huán)境的可持續(xù)。其中項目運行的可持續(xù)價值主要涉及運行機構(gòu)基本情況、運營維護計劃制定情況、運營維護計劃執(zhí)行情況等三個績效指標，反之，缺乏有效的運行機構(gòu)、運營維護計劃則是績效損失。政策的可持續(xù)績效指標指項目所在地對項目的支持情況，所在地不支持此類項目則屬于績效損失。依據(jù)一般環(huán)境可持續(xù)性評價原則，環(huán)境可持續(xù)的績效指標包括空氣污染、水污染、噪聲污染、固體污染四項，出現(xiàn)了以上四種污染就屬于績效損失。公共項目的不可持續(xù)程度是使命績效損失的測度指標之三。

2.工具型價值與績效損失

工具型公共價值是實現(xiàn)使命型公共價值的工具與手段。使命型公共價值確?！斑x擇了正確的公共項目”，明確了公共項目建設(shè)的理由。而工具型公共價值則確?！罢_地建設(shè)項目”，明確了公共項目建設(shè)的方式。工具型績效損失意味著在建設(shè)項目過程之中，沒有按照預(yù)期進行產(chǎn)出。對于公共項目而言，效率和經(jīng)濟是最重要的工具型公共價值。此外，由于大多數(shù)公共項目屬于工程項目，因此質(zhì)量與安全也是工具型公共價值的內(nèi)容。以上四種價值共同構(gòu)成工具型價值。

首先，效率用以衡量投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，表示盡可能用少的資源消耗達到預(yù)期的結(jié)果。項目實踐經(jīng)驗及研究文獻表明，公共項目效率可以用推進程度與產(chǎn)出程度來衡量，進度與產(chǎn)出是測度項目效率的最重要指標[62]。進度延遲與產(chǎn)出不足可以反映項目效率低下，導(dǎo)致公共項目無法在預(yù)定的時間內(nèi)發(fā)揮作用。因此，公共項目進度延遲以及產(chǎn)出不足就是績效損失。

其次，經(jīng)濟性指合理使用資金以實現(xiàn)項目目標。公共項目涉及的工程設(shè)計、設(shè)備采購、人員開支等內(nèi)容需要大量的資金，任何一個環(huán)節(jié)管理不善都很容易導(dǎo)致項目超支，它常常來源于因管理漏洞而存在的資金重復(fù)支配與浪費。公共項目成本是承載經(jīng)濟性的績效指標，實現(xiàn)預(yù)期目標的前提下，成本超支代表績效損失。

再次，質(zhì)量是公共項目最基本的要求之一，它直接關(guān)系受益群眾的切身利益，是使命型價值的關(guān)鍵影響因素。高質(zhì)量的公共項目是實現(xiàn)可持續(xù)性、效益等使命型公共價值的前提。質(zhì)量標準是承載質(zhì)量價值的績效指標。公共項目在任何建設(shè)環(huán)節(jié)不符合質(zhì)量標準，就會出現(xiàn)績效損失。

最后，安全是公共項目建設(shè)的底線，它事關(guān)利益相關(guān)群眾的生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會穩(wěn)定與政府形象。在任何公共項目當中，安全都是被高度重視與一再強調(diào)的價值。項目安全是承載安全價值的績效指標。在項目實施與使用過程中出現(xiàn)的安全問題就是績效損失。

3.權(quán)益型價值與績效損失

權(quán)益一詞來源于法學(xué)，它指公眾受法律保護的權(quán)利和利益。而將權(quán)益價值引入，意指項目除了要關(guān)注使命型、工具型目標的實現(xiàn)，還必須關(guān)注合法層面的價值，保障利益相關(guān)者的合理關(guān)切。權(quán)益型公共價值旨在滿足公眾對于“好政府”的期待[63]。這類價值雖然屬于項目承載的合法性層面所應(yīng)當實現(xiàn)的價值，卻因沒有明確出現(xiàn)在規(guī)制文件中而不具有約束作用，在我國現(xiàn)有項目審批、申報和立項制度的背景下，這一價值的功能、作用以及評價意義易被消解[64]。盡管如此，權(quán)益型價值仍然具有重要作用，它重視公共項目的多元價值目標，可以直接作用于政府形象與公信力，從而體現(xiàn)公共項目的溢出效應(yīng)。但是，由于不具有強制性，這類價值易被忽視，其對應(yīng)的績效損失亦被漏測。

政府要對公眾的偏好不斷地做出回應(yīng)，因此得到政府回應(yīng)是公眾的權(quán)益?；貞?yīng)不僅是公共行政的一種機制性安排，還是民主價值理性的必然要求，有利于推動民主品質(zhì)的提升[65]。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，首次將“回應(yīng)”列入最高行政機關(guān)的行政法規(guī)。因此回應(yīng)率低、回應(yīng)不及時就意味著績效損失，在此可以選取回應(yīng)率以及回應(yīng)速度作為回應(yīng)性價值的績效損失測度指標。

透明是現(xiàn)代政府的體現(xiàn)，是民主法治的重要標志。2007年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確了政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況必須向社會公開。2017年，國務(wù)院對上述條例進行了修訂，“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則明確寫入條例，公開內(nèi)容、范圍以及責(zé)任主體進一步明確。本文將有關(guān)法律規(guī)定的公共項目中應(yīng)該公開的事項作為透明度價值的績效指標。應(yīng)公開的沒有公開則是績效損失，信息公開程度可以作為績效損失的測度指標。

政府是從事公共物品生產(chǎn)的公眾服務(wù)機構(gòu)，而公共項目作為政府向公眾提供的公共物品，項目滿意度必須得到檢驗。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要把人民滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成作為衡量黨和國家一切工作的根本標準，以造福人民為最大政績。雖然公共項目的滿意度沒有被寫入項目的規(guī)制性文件，但它符合黨的執(zhí)政理念并屬于公眾關(guān)注的價值而理應(yīng)成為權(quán)益型公共價值。滿意度是承載滿意價值的績效指標，滿意度低反映績效損失，滿意度量表中的題項可以用于測度績效損失。

四、績效損失測度指標體系及實證研究

1.模糊評價方法

在社會科學(xué)研究領(lǐng)域里，很多現(xiàn)象與問題均無法用精確的數(shù)學(xué)方法加以表述，比如正義程度、相關(guān)程度、幸福程度。然而，對這些模糊的概念加以測度又是非常重要的事情，沒有測度就無法管理。為了解決模糊性的測度問題，Lotfi Zadeh教授將模糊集合的概念引入，奠定了測度模糊的方法基礎(chǔ)。時至今日，這一方法已被廣泛應(yīng)用到社會科學(xué)領(lǐng)域。本文將模糊評價作為計算績效損失的具體方法。

（1）模糊評價函數(shù)

對績效損失進行模糊評價，首先要設(shè)定績效損失的隸屬度函數(shù)。將公共項目績效損失情況設(shè)定為模糊集U，稱映射A（x）：U→[0，1]確定了一個U上的模糊子集A，映射A（x）稱為A的隸屬函數(shù)，它表示x對A的隸屬程度。使A（x）=0.5的點x稱為A的過渡點，此點最具模糊性。運用模糊方法最為關(guān)鍵的是隸屬函數(shù)的選取，但隸屬函數(shù)基本上是根據(jù)研究背景與指標類型而主觀選取的。績效指標一般分為四種類型，分別是0-1型指標、單調(diào)連續(xù)指標、單調(diào)定性指標、適度指標。本文不涉及第四種類型指標，因此只考慮前三種類型指標的隸屬度函數(shù)。測度公共項目績效損失的指標體系記為x=[x11，x12，…xij]

0-1型指標作為模糊集中的一個極端情況是非模糊的，比如曾經(jīng)納入政府績效評價的“計劃生育”、本文公共項目評價中的“安全”指標均屬類指標。此時隸屬度函數(shù)為：

（2）指標的加總與權(quán)重的確定

在計算績效損失指標隸屬度的基礎(chǔ)上，還需要將隸屬度得分賦權(quán)，從而逐級匯總成為綜合反映公共項目績效損失的指數(shù)。這其中需要處理各級指標的權(quán)重分配問題。本文選用層次分析法作為權(quán)重確定方法，得到各級指標的權(quán)重得分，見表1。

2.實證研究對象、數(shù)據(jù)來源及評價主體

本文選取的公共項目，2008年7月得到國務(wù)院批復(fù)，之后經(jīng)過世行鑒別與項目可研論證，2012年7月得到世行的最終批復(fù)。該項目總投資超過3億人民幣，分布在7市11縣，項目分為市場、道路、管網(wǎng)、渠道等四種類型，共計30余項子項目，截至目前，已完成13項。本文選取分布在7個鎮(zhèn)的13項已完成公共項目作為案例，依托構(gòu)建的指標體系進行績效損失測度。

（1） 相關(guān)性維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

相關(guān)性績效損失指標有三個，依據(jù)世行項目評價準則，設(shè)定了項目高度相關(guān)、項目相關(guān)、項目不太相關(guān)、項目不相關(guān)等四個等級，并以此為基礎(chǔ)開發(fā)量表，其中世行戰(zhàn)略的相關(guān)性指標由負責(zé)該項目的官員評價，與國家戰(zhàn)略相關(guān)性指標由評價小組綜合評價，與當?shù)毓娦枨蟮南嚓P(guān)性經(jīng)由便利抽樣選取的公眾評價。評價項目不相關(guān)，則隸屬度為1，代表最大程度的績效損失，項目高度相關(guān)隸屬度為0，代表沒有績效損失。其余隸屬度得分按照公式3計算。

（2） 效益維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

效益績效損失指標分為兩種類型，一是納入監(jiān)測體系可直接獲取數(shù)據(jù)的部分定量指標，二是諸如增加就業(yè)機會預(yù)期差距、滿足家庭需求預(yù)期差距、提高生活/生產(chǎn)便利性預(yù)期差距等難以通過精確數(shù)據(jù)獲取的指標，通過社會經(jīng)濟影響量表，以調(diào)查的方式獲取數(shù)據(jù)。對于第一類指標，設(shè)定預(yù)期差距大于50%，隸屬度為1，代表最大程度的績效損失。差距小于或等于0，隸屬度為0，代表沒有績效損失，其余隸屬度得分按照公式2計算。第二類指標，依據(jù)多數(shù)人原則，采用調(diào)查問卷中消極影響百分比與積極影響百分比之差作為基準。差距大于或等于0.5，隸屬度為1，代表最大程度的績效損失。差距小于或等于-0.5，隸屬度為0。這樣把定性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，同樣依據(jù)公式2計算。

（3） 可持續(xù)性維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

可持續(xù)性績效損失指標有三個，前兩個指標由評價小組依據(jù)量表給出，后一個指標由評價小組依據(jù)環(huán)評報告給出。本文依據(jù)世行評估文件，設(shè)定了項目完全可持續(xù)、項目可能持續(xù)、項目不太可能持續(xù)、項目不可持續(xù)等四個等級，并以此為基礎(chǔ)開發(fā)量表。評價項目不可持續(xù)，則隸屬度為1，項目完全可持續(xù)隸屬度為0。其余隸屬度得分按照定性指標算法（公式3）計算。

（4） 效率維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

效率績效損失指標分為兩種類型：一是進度指標，由評價小組依據(jù)進度監(jiān)測報告給出。由于被評價項目投資額度低、建設(shè)難度小，因此，按照項目業(yè)主最大延期關(guān)賬時間作為隸屬度標準，即項目進度延期1年及以上，隸屬度為1，代表最大程度績效損失;按期或提前完成則隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式2計算。二是產(chǎn)出指標，由評價小組依據(jù)總監(jiān)測報告給出，總產(chǎn)出小于或等于預(yù)期產(chǎn)出的80%，隸屬度為1，代表最大程度績效損失;占總產(chǎn)出100%，隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式2計算。

（5） 經(jīng)濟維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

經(jīng)濟維度績效損失指標為經(jīng)費，依據(jù)世行項目經(jīng)費管理標準，設(shè)定經(jīng)費超支100%及以上，隸屬度為1，代表最大程度績效損失;經(jīng)費沒有超支或節(jié)省經(jīng)費，隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式2計算。

（6） 質(zhì)量維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

質(zhì)量維度指標隸屬度得分依據(jù)項目的質(zhì)量檢驗評定結(jié)果給出。按照質(zhì)量檢驗標準，質(zhì)量可以分為優(yōu)良、合格以及不合格三個等級。設(shè)定不合格等級的項目質(zhì)量指標隸屬度為1，代表最大程度績效損失;優(yōu)良等級項目隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式3計算。

（7） 安全維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

安全指標為測度指標體系中唯一的“0-1”指標，來源于住建部施工現(xiàn)場管理的安全事件零容忍原則。因此，有不安全事件發(fā)生的項目安全指標隸屬度為1，代表最大程度績效損失;沒有則為0，代表沒有績效損失，依據(jù)公式1計算。

（8） 回應(yīng)性維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

回應(yīng)性維度指標有二，對于回應(yīng)率，設(shè)定低于或等于60%時隸屬度為1，代表最大程度績效損失;等于100%時隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式2計算。對于回應(yīng)時間，參照政府門戶網(wǎng)站規(guī)定的時間，最長不得超過7個工作日，因此設(shè)定大于或等于7個工作日，隸屬度為1，代表最大程度績效損失;當天回復(fù)設(shè)定為0，沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式3計算。

（9） 透明度維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

按照公共項目執(zhí)行的階段劃分，透明度指標有五個，然而，現(xiàn)有法律條例沒有對一般公共項目應(yīng)該公開的事項做出規(guī)定。財政部于2017年印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》，里面對PPP項目在各個階段應(yīng)該公開的事項作了明確規(guī)定，本文選用暫行辦法中的有關(guān)規(guī)定作為項目透明度的判斷依據(jù)。具體而言，根據(jù)暫行辦法設(shè)計了調(diào)查量表，業(yè)主單位根據(jù)項目實際情況填寫量表。設(shè)定公開程度小于或等于50%;隸屬度為1，代表存在最大程度績效損失;公開程度達到100%，隸屬度為0，代表沒有績效損失;其余隸屬度得分按照公式2計算。

（10） 滿意度維度績效損失指標的數(shù)據(jù)來源與隸屬度計算依據(jù)

滿意度隸屬度計算方法同效益類主觀指標一致。依據(jù)多數(shù)人原則與滿意度交叉準則，采用調(diào)查問卷中不滿意百分比與滿意百分比之差作為基準數(shù)據(jù)判斷標準。差距大于或等于0.5，隸屬度為1，代表最大程度的績效損失。差距小于或等于-0.5，隸屬度為0，代表沒有績效損失。這樣把定性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，同樣依據(jù)公式2計算。

五、研究結(jié)論

1.公共項目績效損失測度結(jié)果及其分類

從計算結(jié)果可以看出，13個世行項目中損失指數(shù)最小的為DZ鎮(zhèn)灌溉項目，得分0.089，代表績效損失了8.9%，績效損失最大的項目為HW鎮(zhèn)道路項目，得分0.432，代表績效損失了43.2%;全部項目績效損失均值為0.229。使命型績效損失指數(shù)最小與最大的項目也是整體績效損失最小與最大的項目;工具型績效損失指數(shù)最小的為DW鎮(zhèn)灌溉項目與DW鎮(zhèn)道路項目，最大的為Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項目;權(quán)益型績效損失指數(shù)最小的為DZ鎮(zhèn)灌溉項目，最大的為Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項目。在所有案例項目中，使命型績效損失最大的項目有5個，工具型績效損失最大的有6個，權(quán)益型績效損失最大的有2個，這顯示在世行項目中，尤其需要關(guān)注前兩類績效損失。另外，為進一步分析公共項目績效損失的類型與特征，本文將依據(jù)三類績效損失得分，采用系統(tǒng)聚類分析方法將13個項目分為相對同質(zhì)的四個群組。

（1） 第一類族群

Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項目、HW鎮(zhèn)道路項目以及HW鎮(zhèn)管網(wǎng)項目屬于第一類族群，這類族群的共同特征是三類績效損失均比較大，其中使命型績效損失占到各自總體績效損失的50%以上。使命型績效損失能夠反映使命型公共價值的偏離程度，一旦出現(xiàn)就意味著該項目相關(guān)性低、可持續(xù)性差、無法產(chǎn)生好的效益，沒有承載其應(yīng)有的使命，也無法實現(xiàn)預(yù)期目標與愿景，因此它的危害最大，一旦出現(xiàn)較大程度的使命型績效損失，就直接可以判定公共項目的失敗。前文已述，公共項目承載的使命型價值在三類公共價值中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，是其他兩種價值的基礎(chǔ)，一旦使命型績效損失很大，即使工具型績效損失與權(quán)益型績效損失很小，也無法彌補公共項目承載了錯誤的“概念”。在現(xiàn)實當中，被公眾所詬病的“重復(fù)建設(shè)”“政績工程”“面子工程”“形象工程”的項目均屬于此類項目。

（2） 第二類族群

Dz鎮(zhèn)道路項目、HS鎮(zhèn)管網(wǎng)項目、HS鎮(zhèn)道路項目、MC鎮(zhèn)道路項目、SZ鎮(zhèn)道路項目、SZ鎮(zhèn)管網(wǎng)項目屬于第二類族群。這類族群的共同特征是工具型績效損失較大。沒有出現(xiàn)使命型績效損失保證了公共項目沿著正確的軌道推進，而沒有出現(xiàn)工具型績效損失則保證了項目產(chǎn)出的最大化。在傳統(tǒng)的三重約束與新公共管理范式下，工具型績效損失幾乎可以等同于公共項目的整體績效損失，在公共項目實踐當中，工具型績效損失也是被一再強調(diào)與重點關(guān)注的損失。在項目治國下，領(lǐng)導(dǎo)批示能體現(xiàn)公共項目的價值導(dǎo)向，幾乎每一條項目批示總是包含“保證安全、加快進度、推進投資、確保質(zhì)量”的詞句。但是，過分聚焦于工具型績效損失可能會游離使命而出現(xiàn)“工具”與“目標”的倒掛。

（3） 第三類族群

DW鎮(zhèn)道路項目與DW鎮(zhèn)灌溉項目屬于第三類族群。這類族群的共同特征是權(quán)益型績效損失較大，意味著公共項目在全周期過程中對透明、回應(yīng)、滿意等權(quán)益型公共價值的偏離。這類績效損失雖不屬于公共項目本身要承載的使命型績效的損失，卻是不可或缺并且對使命型績效與工具型績效有重要影響。這類績效損失因不屬于項目有關(guān)文件的規(guī)定事項而往往被選擇性忽視?，F(xiàn)實中有因缺乏透明度而被稱為黑箱的項目，有因缺乏回應(yīng)而被稱為一言堂的項目，有因缺乏滿意度而被稱為鄰避的公共項目。這些項目即使實現(xiàn)了原有的目標，卻也不能被定義為全面成功的公共項目。

（4） 第四類族群

DZ鎮(zhèn)灌溉項目、HW鎮(zhèn)市場項目屬于三類績效損失均較小的公共項目，可以判定為績效最高的項目，也是離完全成功最近的項目。

2.三種范式下公共項目績效損失的名次及得分

從理論上講，基于三重約束與新公共管理的績效損失測度總有一部分會被漏測。實證結(jié)果亦印證了這一推論。對比三種測度方法可知：（1）基于公共價值的績效損失測度得分要大于其他兩種范式，因此，三種范式下的績效排名具有較大差異性，基于三重約束與新公共管理范式下績效損失小的項目，在公共價值范式下的排名未必靠前;（2）新方法的測度結(jié)果很大程度上回應(yīng)了公共項目績效評估的測不準特性：績效測度結(jié)果很好的公共項目未能迎合公眾需求的原因，在于測度所遵循的范式并非完全基于公共價值，公共價值的偏離造成了績效損失的漏測。

六、啟示

本文基于理論分析與案例研究，提出了“公共價值-公共項目績效-公共項目績效損失-公共項目績效損失測度指標”的分析路徑，沿著這一路徑，解構(gòu)了公共項目績效損失的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了績效損失分類與測度體系，豐富和發(fā)展了PV-GPG理論，為形成“基于公共價值的政府績效評價體系”提供了支撐。本文提出的績效損失測度方法相比傳統(tǒng)績效測度方法有著本質(zhì)的不同，體現(xiàn)在新方法所遵循的公共價值理論信仰體系，體現(xiàn)在新方法測度范圍的擴大、測度周期的延長以及測度內(nèi)容的多樣，也體現(xiàn)在新方法從相反視角切入的測度理念的轉(zhuǎn)變。這種測度方法是傳統(tǒng)績效后評估與過程監(jiān)測的結(jié)合，可以有效防止公共項目中存在的“倒轉(zhuǎn)達爾文主義”現(xiàn)象，為解決當前公共項目績效結(jié)果使用中存在的自吹自擂、官僚作風(fēng)、脫離實際等文牘主義困境奠定了一定的方法基礎(chǔ)。

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