楊貞蘭 李祥

摘? ?要 近年來，隨著中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象愈發(fā)盛行，各地政府及其教育主管部門依據(jù)教育部要求，并結(jié)合地方實(shí)際，出臺(tái)了各類規(guī)章制度治理中小學(xué)補(bǔ)課亂象。通過對(duì)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)課政策文本的梳理，指出政府在治理中小學(xué)補(bǔ)課中面臨的困境，提出地方在治理政策制定上的建議：開放治理視域，建立多元協(xié)同治理模式;細(xì)化治理視角，形成多措并舉治理方法;建立監(jiān)督機(jī)制，確保治理制度合理落實(shí)。

關(guān)鍵詞 中小學(xué)? 補(bǔ)課治理? 政策文本

隨著中小學(xué)補(bǔ)課市場(chǎng)的繁榮及國(guó)家對(duì)中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象的重視，針對(duì)中小學(xué)補(bǔ)課的治理也引起了社會(huì)和學(xué)者較大的關(guān)注。我國(guó)學(xué)者從中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象的產(chǎn)生、帶來的影響以及治理對(duì)策等方面進(jìn)行研究，并提出諸多寶貴意見。如有學(xué)者認(rèn)為，“有償補(bǔ)課”問題是后工業(yè)化時(shí)代教育發(fā)展的必然要求，提出解決“有償補(bǔ)課”問題的根本在于教育的供給側(cè)改革[1]。另外，一些學(xué)者提出“補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)的繁榮對(duì)學(xué)生、教師產(chǎn)生的負(fù)面影響不可忽視”[2]，如補(bǔ)習(xí)可能造成教師與學(xué)生人情倫理性關(guān)系被商業(yè)契約性關(guān)系所取代[3]。還有學(xué)者提出，補(bǔ)課現(xiàn)象一直得不到有效遏制，究其原因是因?yàn)楝F(xiàn)有“禁補(bǔ)令”在合法性、合理性及有效性方面存在不足[4]。梳理學(xué)者觀點(diǎn)，學(xué)者們普遍認(rèn)同中小學(xué)進(jìn)行補(bǔ)課大多是建立在社會(huì)、學(xué)校以及家長(zhǎng)的需求三個(gè)方面[5]，然而卻忽視了受教育者的主體意愿。并且，中小學(xué)補(bǔ)課多是利用學(xué)生的課后時(shí)間進(jìn)行，這在一定程度上違背了教學(xué)規(guī)律。

各級(jí)政府為防止中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象對(duì)學(xué)校、教師以及學(xué)生帶來消極影響，雖出臺(tái)了一系列治理中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象的規(guī)章制度，但補(bǔ)課現(xiàn)象依然久治不愈。事實(shí)上，中小學(xué)補(bǔ)課“屢禁不止”，一方面因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的迫切需求，另一方面是當(dāng)前政策自身的瑕疵。因此，對(duì)中小學(xué)補(bǔ)課現(xiàn)象以及各地補(bǔ)課治理政策的內(nèi)容進(jìn)行分析，厘清中小學(xué)補(bǔ)課治理的價(jià)值困境，從政策本身尋找補(bǔ)課治理路徑既是促進(jìn)學(xué)生個(gè)體發(fā)展的需求，也是推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

一、地方中小學(xué)的補(bǔ)課政策

1.地方中小學(xué)補(bǔ)課政策資料來源

本研究所使用的文本資料均來自國(guó)務(wù)院、教育部、省級(jí)政府門戶網(wǎng)站。以全國(guó)22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市，共31個(gè)?。ㄊ校ǜ郯呐_(tái)除外）2008年以后頒布的中小學(xué)補(bǔ)課政策的地方性法規(guī)文本為研究對(duì)象，主要選取各地明確以中小學(xué)補(bǔ)課治理為主要內(nèi)容的政策文件。目前，我國(guó)31個(gè)?。ㄊ校┲泄灿?9個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)了36件中小學(xué)補(bǔ)課政策。

在36件出臺(tái)的地方中小學(xué)補(bǔ)課政策中，名稱為XX省關(guān)于補(bǔ)課治理問題的“通知”有34件，分布在安徽省、福建省、甘肅省、廣東省、湖南省等省份，占總數(shù)的94%;名稱為XX省關(guān)于補(bǔ)課治理問題的“方案”的有1件，分布在安徽省，占總數(shù)的3%;名稱為XX省關(guān)于補(bǔ)課治理問題的“意見”的有1件，分布在遼寧省，占總數(shù)的3%?，F(xiàn)行36件關(guān)于中小學(xué)補(bǔ)課治理的政策主要以“通知”命名，而“意見”和“方案”分別只有1條，其中通知均為指示性通知，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制性和約束力。

2.地方中小學(xué)補(bǔ)課政策內(nèi)容分析

通過對(duì)36件出臺(tái)的地方中小學(xué)補(bǔ)課政策文本分析，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)嚴(yán)格按照國(guó)家教育部相關(guān)文件要求，結(jié)合地區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況，在中央補(bǔ)課治理政策的指導(dǎo)下，制定出臺(tái)了相應(yīng)的治理方案，以法規(guī)形式明確了學(xué)校、教師等相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，基本明確了中小學(xué)有償補(bǔ)課治理目的、范圍以及學(xué)校與教師職責(zé)等，切實(shí)可行、亮點(diǎn)突出。

首先，從導(dǎo)向上看，各地區(qū)政策文本指向鮮明，對(duì)于中小學(xué)有償補(bǔ)課治理傾向于以“禁”為主，在文件中均采用“嚴(yán)禁”“禁止”“不得”等立場(chǎng)堅(jiān)定、導(dǎo)向鮮明的詞語。如貴州省在2017年出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行校歷嚴(yán)禁中小學(xué)校暑假期間補(bǔ)課》的通知中，明確提出“嚴(yán)格禁止中小學(xué)補(bǔ)課”。另外，一些省份沒有針對(duì)中小學(xué)補(bǔ)課進(jìn)行專門的政策通知，而是將其納入到《中小學(xué)辦學(xué)行為的意見》或《全面推進(jìn)依法治教實(shí)施意見》等文件中，如2016年江蘇省在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治教的實(shí)施意見》的第十二條中提到，“嚴(yán)禁中小學(xué)在職教師從事有償家教”。其次，從內(nèi)容上看，各地區(qū)補(bǔ)課政策因地制宜，各地政府均結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，根據(jù)地方補(bǔ)課現(xiàn)象的不同程度有針對(duì)性地制定中小學(xué)補(bǔ)課政策。因補(bǔ)課形式、性質(zhì)的不同，各地制定的關(guān)于中小學(xué)補(bǔ)課治理問題政策各具特色?？紤]到地方補(bǔ)課形式呈多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，地方補(bǔ)課政策為滿足多方利益主體的需求，在中小學(xué)補(bǔ)課治理中采取有條件的限制方式，對(duì)部分需求進(jìn)行一定的滿足。如2015年安徽省出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為》和《關(guān)于開展全省治理中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》中批準(zhǔn)了由于大型活動(dòng)耽誤了課時(shí)，高三可以補(bǔ)課，但補(bǔ)課時(shí)長(zhǎng)不得超過大型活動(dòng)的時(shí)間。四川省在2015年出臺(tái)的《四川省教育廳關(guān)于開展違規(guī)補(bǔ)課專項(xiàng)檢查工作的通知》中，明確提出“在堅(jiān)持自愿原則下，對(duì)高三畢業(yè)年級(jí)學(xué)生，學(xué)?？筛鶕?jù)教學(xué)需要，按管理權(quán)限報(bào)教育主管部門批準(zhǔn)后，在寒暑假安排適當(dāng)時(shí)間進(jìn)行補(bǔ)習(xí)”。

這些政策的實(shí)施，使得補(bǔ)課亂象在有組織、有目的的治理中得到了一定的遏制，但也存在諸多問題。一是管理范圍狹窄，缺乏統(tǒng)籌。 “明令禁止”均指向“在職教師有償補(bǔ)課”行為，對(duì)于教師無償補(bǔ)課行為態(tài)度不清晰，甚至表現(xiàn)出“禁止”“允許”“中立”三種態(tài)度。如，在2016年福建省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師有償補(bǔ)課治理工作》中，提出教師可以無償對(duì)學(xué)困生進(jìn)行補(bǔ)缺補(bǔ)漏。2016年山西省出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職教師暑假期間組織學(xué)生違規(guī)補(bǔ)課》，提出在非節(jié)假日和寒暑假時(shí)期，教師可在校內(nèi)進(jìn)行無償、有組織的補(bǔ)課，并可計(jì)入教學(xué)工作量。除此之外，針對(duì)校外盛行的大量補(bǔ)課機(jī)構(gòu)，非在職教師私設(shè)的補(bǔ)習(xí)班等沒有出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范、管理制度，將其納入監(jiān)管范圍。二是集權(quán)性傾向明顯。以自上而下的通知形式下發(fā)，多主體參與治理的理想模式未能達(dá)成。在各地中小學(xué)補(bǔ)課治理的政策文本中，集中體現(xiàn)出以限制學(xué)校、教師教學(xué)活動(dòng)為主要治理方式，較少關(guān)注如何提高學(xué)校教育系統(tǒng)的教育質(zhì)量及教師專業(yè)發(fā)展，忽略了學(xué)校、教師所面臨的發(fā)展前景和現(xiàn)實(shí)壓力，不能從根本上發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)所在。

四、治理中小學(xué)補(bǔ)課問題的出路探尋

針對(duì)中小學(xué)治理過程中采取的一系列措施，不禁使人產(chǎn)生種種疑問，補(bǔ)課治理究竟是該一刀切還是有所保留？為什么補(bǔ)課在提倡減負(fù)的政策環(huán)境下卻屢禁不止，其愈演愈烈的深層原因是什么？教師不能從事有償補(bǔ)課，是不是準(zhǔn)許教師從事無償補(bǔ)課呢？以上這種種問題，都是有關(guān)中小學(xué)補(bǔ)課治理研究中亟待回答的問題，應(yīng)通過以下方式予以解決。

1.開放治理視域，建立多元協(xié)同治理模式

當(dāng)前的補(bǔ)課治理政策較零散，呈現(xiàn)出碎片化特征，在治理上缺乏統(tǒng)籌調(diào)度。補(bǔ)課治理政策的制定除針對(duì)管轄學(xué)校及其在職教師外，還應(yīng)涉及到社會(huì)和家庭等其他方面。對(duì)社會(huì)上大量存在的教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同管轄學(xué)校一起納入管理，使治理措施起到同等效力，真正避免學(xué)生補(bǔ)課從“學(xué)?！鞭D(zhuǎn)入“機(jī)構(gòu)”，使得“減負(fù)”目標(biāo)成為空談。不僅如此，在治理中小學(xué)補(bǔ)課過程中還應(yīng)注重教育責(zé)任的合作與分擔(dān)，除針對(duì)教育機(jī)構(gòu)和教師進(jìn)行規(guī)范外，還要引導(dǎo)家庭介入，合作共育，真正讓家長(zhǎng)意識(shí)到家庭教育在青少年成長(zhǎng)過程中的重要意義。選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，通過增加“家長(zhǎng)告知書”或“致家長(zhǎng)的一封信”等方式，加強(qiáng)宣傳力度，轉(zhuǎn)變將學(xué)生全盤托付給教育機(jī)構(gòu)的誤區(qū)，贏得家長(zhǎng)的理解和支持。因此，積極構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)、家長(zhǎng)在中小學(xué)補(bǔ)課治理中的一體化模式，才能真正有效治理中小學(xué)補(bǔ)課亂象，還學(xué)生一個(gè)健康的成長(zhǎng)、學(xué)習(xí)環(huán)境。

2.細(xì)化治理視角，形成多措并舉治理方法

課外補(bǔ)習(xí)治理制度的最終目的是“善治”?！吧浦巍卑▋蓚€(gè)方面的問題，一是低效的、不利于學(xué)生身心健康發(fā)展的補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的消失，二是確實(shí)滿足學(xué)生身心發(fā)展需求，順應(yīng)學(xué)生發(fā)展需要的機(jī)構(gòu)得以保全而較好地發(fā)揮其作用。進(jìn)行中小學(xué)補(bǔ)課治理最終目標(biāo)是為了學(xué)生健康地成長(zhǎng)，但在治理中通過限制學(xué)校、教師進(jìn)行有償教學(xué)明顯不能真正達(dá)到目的，不能滿足廣大家長(zhǎng)、學(xué)生的現(xiàn)實(shí)需求。因此，應(yīng)對(duì)公立學(xué)校教師從事有償補(bǔ)課的行為作出符合目的和手段的雙重要求。在目的上，此種限制應(yīng)有助于服務(wù)如下公共目的：避免教師濫用權(quán)力、避免令他人質(zhì)疑教師的公正性、避免教師利用工作之便謀取私利、避免教師忽視本職工作。限制的范圍需要與限制的目的相適應(yīng)，限制的手段要恰當(dāng)、合理。此種法律規(guī)制應(yīng)規(guī)定懲戒措施，同時(shí)懲戒程序的設(shè)計(jì)也要注意保護(hù)教師的正當(dāng)程序權(quán)利[10]。這就要求在中小學(xué)補(bǔ)課治理中，還應(yīng)細(xì)化治理視角，力求精細(xì)管理，分情況、分階段，對(duì)教師補(bǔ)課行為作出規(guī)范。如針對(duì)畢業(yè)班學(xué)生進(jìn)行的以學(xué)生自愿為前提的義務(wù)輔導(dǎo)、針對(duì)基礎(chǔ)薄弱學(xué)生進(jìn)行的強(qiáng)化練習(xí)等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分列，并研究出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)舉措;針對(duì)規(guī)勸、誘導(dǎo)甚至強(qiáng)制學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)課等行為嚴(yán)肅懲戒，明確補(bǔ)課性質(zhì)，多措并舉治理教師補(bǔ)課行為。

3.建立監(jiān)督機(jī)制，確保治理制度合理落實(shí)

加強(qiáng)中小學(xué)補(bǔ)課治理是促進(jìn)教育公平、提高學(xué)校教育質(zhì)量和社會(huì)地位的需要，也是營(yíng)造“以人為本”的教育氛圍的現(xiàn)實(shí)需求。政策在制定和實(shí)施中需要一定的監(jiān)督機(jī)制確保制度的落實(shí)。當(dāng)前，各省都出臺(tái)治理中小學(xué)補(bǔ)課政策，但缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致制度在實(shí)施中大打折扣。建立一套與中小學(xué)補(bǔ)課治理平行的監(jiān)督機(jī)制，確保補(bǔ)課政策的落實(shí)情況，使其在真實(shí)的行動(dòng)中發(fā)揮制度的作用迫在眉睫。在建立監(jiān)督機(jī)制時(shí)應(yīng)注意與中小學(xué)補(bǔ)課治理保持治理前、治理中、治理后一體化。在中小學(xué)補(bǔ)課治理政策制定前要注意監(jiān)督其是否深入考察補(bǔ)課現(xiàn)象，補(bǔ)課治理措施是否合理化;在中小學(xué)補(bǔ)課政策實(shí)施中，不僅要及時(shí)地監(jiān)督其實(shí)施情況，還應(yīng)建立一套具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)課治理措施的實(shí)施進(jìn)行實(shí)效分析;最后，在嚴(yán)格考核和合理分析中小學(xué)補(bǔ)課治理實(shí)施效果后，應(yīng)針對(duì)不同性質(zhì)、不同類型的補(bǔ)課治理問題，給出具體的糾錯(cuò)方案，從而及時(shí)、有效地推進(jìn)中小學(xué)補(bǔ)課治理政策的實(shí)施。

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[作者：楊貞蘭（1995-），女，貴州天柱人，貴州師范大學(xué)教育學(xué)院，碩士生;李祥（1981-），男，貴州遵義人，貴州師范大學(xué)教育學(xué)院，教授，博士，碩士生導(dǎo)師。]

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