[內容摘要]《野生動物保護法》確立了對野生動物實行“保護優(yōu)先”的原則，但目前存在法律保護對象范圍偏窄、管理體制不健全，以及法律制度的設計出現(xiàn)偏差重“利用”輕“保護”的問題，沒有很好貫徹堅持保護優(yōu)先原則，致使《野生動物保護法》的實施效果打了折扣。野生動物保護堅持保護優(yōu)先原則，是維護國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要，體現(xiàn)了生態(tài)文明的價值訴求。適時修訂《野生動物保護法》中一些不符合保護優(yōu)先原則的相關規(guī)定，堅持保護優(yōu)先原則，在當前具有重要的意義和緊迫性。

[關鍵詞]保護優(yōu)先;野生動物保護法;修改

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0020-04

作者簡介：王偉（1972-），女，法學博士，副教授，碩士生導師，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究。

《野生動物保護法》的再次修訂已經(jīng)列入全國人大常委會2020年的立法規(guī)劃中。本文擬從保護優(yōu)先原則的視角出發(fā)，對《野生動物保護法》的修改提出建議。

一、保護優(yōu)先原則的解讀

保護優(yōu)先原則是2014年修改的《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）所確立的基本原則。2016年7月《野生動物保護法》在修訂時，第四條正式將“保護優(yōu)先”作為野生動物保護應該遵循的基本原則。但是保護優(yōu)先的涵義到底是什么，立法并沒有做出明確規(guī)定。

學術界展開了對保護優(yōu)先原則涵義的研究。早期的研究著重從環(huán)境保護同經(jīng)濟發(fā)展之間關系的角度來解讀保護優(yōu)先原則的涵義，認為保護優(yōu)先原則是對之前“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”的糾正，是指當經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者發(fā)生不可調和的沖突時，應優(yōu)先考慮環(huán)境保護。《環(huán)保法》修改后，學者們嘗試用文義解釋、體系解釋等不同的方式對保護優(yōu)先原則進行解讀，基本認同保護優(yōu)先實際是指對環(huán)境的保護行為應優(yōu)于對環(huán)境的開發(fā)利用行為。“保護”從詞義上解釋一般指避免行為對某種對象造成侵害。與資源的開發(fā)利用相對比，“保護”其實就是限制對某種資源進行開發(fā)利用。根據(jù)《環(huán)保法》第2條的規(guī)定，“野生動物”屬于“環(huán)境”的范疇，因此對野生動物實行保護優(yōu)先，可以解讀為對野生動物實施的保護行為優(yōu)于對野生動物實施的開發(fā)利用行為。值得注意的是，“優(yōu)先”并不是意味絕對禁止“開發(fā)利用”。任何行為，甚至是保護行為，都不可避免地會對生態(tài)系統(tǒng)的原真性造成干擾，對環(huán)境造成影響，所以法律需要建構的底線是對環(huán)境的影響何種程度是能夠被容忍、何種程度是可以被接受的。因此，當野生動物資源處于被剝削性開發(fā)利用或者開發(fā)利用會帶來嚴重的生態(tài)問題或公共衛(wèi)生安全問題的時候，應該絕對禁止對野生動物進行開發(fā)利用。其余情況，在維持野生動物資源種群數(shù)量質量、維護生態(tài)平衡進行有效保護的情形下，可以在法律規(guī)定的限度內，合理開發(fā)利用野生動物資源。

二、野生動物保護實行保護優(yōu)先的正當性

（一）野生動物保護實行保護優(yōu)先是維護國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要

生態(tài)安全是指一個國家擁有能夠充分滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要的、持續(xù)健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)安全是我國國家總體安全觀的重要組成部分，它為國家經(jīng)濟安全、社會安全等其他安全要素提供自然基礎，是其他安全要素得以實現(xiàn)的前提條件和基礎保障。野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中是不可或缺的、不可替代的重要組成部分，對野生動物實行保護優(yōu)先，有利于維護生態(tài)系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性。

（二）野生動物保護實行保護優(yōu)先體現(xiàn)了生態(tài)文明建設的價值訴求

黨的十八大提出將生態(tài)文明建設全面融入國家的各項建設中，要求在新的歷史時期，把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展的高度。黨的十九大進一步強調要推進綠色發(fā)展，建設美麗中國。生態(tài)文明建設，要求我們正確理解與對待人與自然的關系。生態(tài)優(yōu)先、和諧共生、永續(xù)發(fā)展是生態(tài)文明的價值訴求。良好的生態(tài)環(huán)境能為社會的持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的物質基礎和保障，所以生態(tài)文明強調建設人與自然的關系是一種共生、平衡、互養(yǎng)、和諧、相互制約的關系。而人與動物的關系是人與自然關系典型的體現(xiàn)，保護野生動物，維護生物多樣性，做到人與動物的和諧共生，是對生態(tài)文明建設價值訴求的良好體現(xiàn)。

三、《野生動物保護法》貫徹保護優(yōu)先原則出現(xiàn)的偏差

1988年頒布的《野生動物保護法》立法宗旨中，針對珍貴、瀕危野生動物的保護以及對野生動物資源合理利用的問題，法律將二者是放在同等重要地位的。并且從法律規(guī)定的內容看，對野生動物利用的規(guī)范還占據(jù)了相當?shù)钠?016年《野生動物保護法》修定的時候將立法的重心落在“保護”上，以回應中央提出的構建“人與生命共同體”的理念，在立法宗旨中刪除了“利用”的字眼，強調保護野生動物的目的是為了“維護生物多樣性以及生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設”。但是，《野生動物保護法》在具體條文中并未禁止對野生動物以盈利為目的的開發(fā)利用，對于“保護優(yōu)先”的貫徹出現(xiàn)了偏差，致使法律實踐中留下了野生動物進一步被不合理利用的空間。

（一）法律保護對象尚存空白

根據(jù)規(guī)定，我國《野生動物保護法》所保護的對象有以下幾類：第一類是重點保護野生動物，包括國家和地方兩級的重點保護野生動物，統(tǒng)稱為珍稀、瀕危的陸生和水生的野生動物;第二類是“三有”動物（即具有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物）;第三類是列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（以下簡稱CITES公約）附錄一和附錄二的野生動物。對第一和第二類野生動物保護我國實行名錄制。法律在保護對象范圍的規(guī)定上存在以下幾個問題：首先，將重點保護的野生動物限定為“珍貴、瀕?！?，這在某種程度上反映了立法者是將野生動物看作資源，而不是將野生動物看作是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的必要組成部分進行保護的觀念;其次，將具有重要生態(tài)、科學、社會價值的“水生”野生動物和“非--重點”保護的一般動物排除在法律保護的范圍之外。對這一部分的目前在法律上屬于空白地位的野生動物，由于不在法律保護之內，無法對其進行有效監(jiān)管，因此會帶來一些風險，例如損害生物多樣性、公共安全及公共健康。

（二）野生動物保護管理體制不健全

我國由縣級以上林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別負責本行政區(qū)域內的陸生和水生野生動物的保護工作。這樣分離的管理體制帶來的問題是影響了野生動物保護法律的有效實施。其次，造成現(xiàn)有野生動物保護名錄劃分不明，在管理實踐中存在沖突的問題。例如像龜、鱉等部分兩棲類動物，目前還沒有明確到底是將其按水生野生動物進行管理，還是按陸生野生動物進行管理，這給管理實踐帶來了難題。陸龜類、鱉科類等龜鱉目物種，將其納入了《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》，但是同樣是龜鱉目物種的山瑞龜，卻被納入《瀕危野生動植物種公約附錄水生動物物種核準為國家重點保護野生動物名錄》和《人工繁育國家重點保護野生動物名錄中》的水生野生動物。這樣分別進行管理的管理體制，影響了保護優(yōu)先原則的實施。

（三）野生動物保護法律制度的設計偏重于“鼓勵”野生動物的“開發(fā)利用”

1.野生動物保護名錄制度的欠缺

我國《國家重點保護野生動物名錄》自1989年實施以來，僅在2003年進行過一次微調。名錄目前存在所保護的野生動物種類范圍、數(shù)量過窄的問題。并且，與相關國際公約的規(guī)定存在一定的沖突。按照規(guī)定，我國締結或參加的國際公約中，所禁止或限制貿易的野生動物及其制品名錄，經(jīng)主管部門核準，可以按照我國的重點保護野生動物進行管理。我國加入了CITES公約，該公約附錄一或附錄二中有些動物可能與我國分布的同科同屬的野生動物的保護級別不一致;還有一種情況是在我國國家重點保護動物名錄中沒有與其相對應的同科同屬的國家一級保護動物或國家二級重點保護動物，要想對國外引進的這些野生動物（如綠樹莽）進行保護，但沒有可以參照的物種，致使保護這類野生動物的目的無法實現(xiàn)。名錄與相關國家公約未完全一致造成的后果是可能導致在野生動物保護法律實踐中出現(xiàn)偏差，一是影響立案，如公約附錄二的動物，按最高院《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》對應我國的二級重點保護野生動物，但在中國將其列為“三有”動物（例如畫眉）的話，就可能就達不到刑事立案標準;二是影響量刑，某個物種在中國列入的是“三有動物”，但在公約中是附錄二動物，如果獵捕該種物種，按“三有動物”對待就是非法狩獵罪，而按珍稀瀕危物種看就是非法獵捕珍稀瀕危動物罪，二者的量刑完全不一樣。這樣是不利于野生動物的保護的。

2.狩獵制度的欠缺

根據(jù)《野生動物保護法》的規(guī)定，除因“科學研究、種群調控、疫源疫病監(jiān)測或其他特殊情況外”，禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。即現(xiàn)有的狩獵制度，對于地方重點保護野生動物、“三有”動物以及其他野生動物，只要有狩獵證，就可以獵捕、捕撈。同時現(xiàn)行的法律沒有規(guī)定年度休獵或休漁制度，也沒有劃定禁獵區(qū)（禁漁區(qū)）、禁獵期（禁漁期）的規(guī)定，這對于生態(tài)系統(tǒng)平衡的維持是不利的。同時，狩獵證由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門核發(fā)，也降低了取得狩獵證的難度，可能會導致對野生動物的利用加劇，不利于野生動物的保護。

3.人工繁育制度的欠缺

我國《野生動物法》規(guī)定，人工繁育可以是為了“物種保護”的公益目的，但是，如果取得許可證，也可以是為了“經(jīng)濟目的”而進行人工繁育。同時還規(guī)定，人工繁育技術成熟穩(wěn)定的國家重點保護野生動物，經(jīng)科學論證，就將其納入人工繁育國家重點保護野生動物名錄，之后在調整國家重點保護野生動物名錄時將這類物種排除。同時經(jīng)合法人工繁育（即取得人工繁育許可證）得到的這些動物及其制品實行專用標識制度，目的是保證合法人工繁育得到的野生動物及其制品的“可溯源性”，以起到打擊遏制非法的野生動物及其制品的交易、利用活動的作用。但人工繁育野生動物及其制品的專用標識從另一個方面來說是對野生動物商業(yè)利用的一種推動和促進，因為它表露出對野生動物及其制品商業(yè)利益肯定和引導的一種價值追求，偏離了保護優(yōu)先原則對野生動物進行保護的要求。

我國目前人工繁育野生動物，很多時候是出于商業(yè)目的。按照《野生動物保護法》的規(guī)定，對于人工養(yǎng)殖的野生動物，要實行強制檢疫。但是目前我國沒有專門的針對野生動物的檢疫標準。盡管《野生動物保護法》規(guī)定了經(jīng)營使用野生動物要有檢疫措施，但是目前我國動物檢疫標準是農業(yè)部門制定的，主要是針對的是家養(yǎng)動物，對于大多數(shù)野生動物而言，由于缺乏對其所攜帶的病毒以及所傳播疾病的研究，同時野生動物種類太多，不可能逐一分門類制定檢疫標準，因此野生動物檢疫時只能按照其最接近的家養(yǎng)動物檢疫，所以檢疫的嚴謹性和準確性就打了折扣。同時，有一些野生動物（例如土撥鼠）是沒有可以參照的檢疫標準的。所以，在檢疫缺失的狀況下，很難判斷并保證人工養(yǎng)殖的野生動物是否安全。

同時人工繁育的野生動物商業(yè)利用過程中，還會帶來一些其他問題，如利用野生動物的皮毛產(chǎn)業(yè)所造成的環(huán)境污染，以及商業(yè)利用時野生動物遭受的痛苦等。此外，部分商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖野生動物（如牛蛙）存在外來入侵物種問題，威脅生物多樣性，極易造成生態(tài)安全問題。因此，人工繁育制度存在的欠缺，使保護優(yōu)先原則在野生動物保護中未起到應有的作用。

4.放生制度的欠缺

《野生動物保護法》規(guī)定了野生動物放生制度，要求選擇適合放生的當?shù)匚锓N，避免對生態(tài)系統(tǒng)造成的危害。但是沒有規(guī)定主管部門對放生行為的管理引導，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)一些百姓不當?shù)姆派袨榻o生態(tài)系統(tǒng)造成損害的事例。

（四）與相關法律不銜接

《野生動物保護法》第二條規(guī)定“其他水生野生動物的保護適用《漁業(yè)法》的規(guī)定”，但是我國《漁業(yè)法》甚至《水生野生動物保護實施條例》并沒有規(guī)定“其他水生野生動物”的分類分級保護名錄，沒有對國家重點水生保護野生動物名錄進行銜接、補充或完善?！秳游锓酪叻ā穬H將動物的概念界定為家畜家禽和人工飼養(yǎng)、非法捕獲的其他動物，將非法獵捕的野生動物完全排除在動物檢疫制度之外，助長了對野生動物的非法獵捕的風氣，并且還帶來嚴重的公共衛(wèi)生安全隱患?！秱魅静》乐畏ā分灰?guī)定了人畜共患傳染病的防治，對于疫源性動物的禁食、禁售問題沒有規(guī)定。我國《刑法》中堵截針對野生動物的犯罪行為實施的鏈條出現(xiàn)脫節(jié)。食用、虐待、加工、持有野生動物等行為沒有犯罪化?！兑吧鷦游锉Ｗo法》與相關法律的不協(xié)調，影響了保護優(yōu)先原則的實施，不利于野生動物的保護。

四、堅持保護優(yōu)先原則：《野生動物保護法》的完善建議

對于《野生動物保護法》的修改，應堅持保護優(yōu)先原則，改變以往過于重視野生動物資源開發(fā)利用，而輕視遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護的傳統(tǒng)，制度的設計上一定要與保護優(yōu)先原則相呼應。

（一）擴大法律保護的范圍

野生動物是生態(tài)系統(tǒng)中不能缺失、不可替代的環(huán)節(jié)，任何一種野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都具有不可或缺的地位和重要作用，所以為貫徹保護優(yōu)先原則，維護生態(tài)平衡和國家生態(tài)安全，保障人民的生命健康，擴大《野生動物保護法》的保護對象勢在必行。除去一些經(jīng)過科學論證，明顯對人類有害可以不用保護的野生動物（最典型的就是老鼠）外，其他一切野生動物都應該納入立法所保護的范圍來，才能維護整個野生動物物種之間的生物鏈的完整性，維護生態(tài)安全。2020年2月24日，全國人大常委會第16次會議通過了《關于全面禁止野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》在現(xiàn)有《野生動物保護法》的基礎上上，將禁食的野生動物的范圍擴大，該《決定》是全國人大及其常委會行使立法權的一種具體形式，其與法律具有同等的效力，《決定》的出臺為法律上合理界定“野生動物”的概念并修訂《野生動物保護法》擴大法律的保護對象提供了法律基礎。

（二）完善野生動物保護管理體制

建議將野生動物保護的管理職能統(tǒng)一劃歸自然資源部，與此同時，在自然資源部中成立野生動物保護局，主管全國的野生動物保護工作。這樣做的優(yōu)點是既提高了野生動物保護主管部門的法律地位，增加其權威性，又可以充分利用自然資源部現(xiàn)有的管理和執(zhí)法力量，有利于提高野生動物保護的管理和執(zhí)法水平。下一步可以適當拓展其野生動物保護管理和執(zhí)法的權限，進一步加強對野生動物的保護力度。

（三）野生動物保護法律制度的設計堅持保護優(yōu)先原則，堅持野生動物公益性利用限制其商業(yè)性利用

1.野生動物保護名錄制度的完善

目前，重點保護野生動物名錄主要有三個：即《國家重點保護野生動物名錄》《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》以及《中華人民共和國締結或者參加的國家公約禁止或限制貿易的野生動物或者其制品名錄》?，F(xiàn)實的情況是，《國家重點保護野生動物名錄》的保護種類范圍、數(shù)量過窄，沒有及時更新和拓展，但《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的種類數(shù)量卻有擴張趨勢。所以有必要將兩個部門分別制定的名錄進行整合，適當將名錄中一些二級保護野生動物的級別適時提升到一級，例如可以將在我國是屬于二級重點保護野生動物穿山甲的級別提升到一級，因為其在CITES公約中是附錄一的物種。建議將我國締結或參加的國際公約禁止或限制貿易的野生動物或其制品名錄以及“三有”動物合并為國家重點保護野生動物和地方保護野生動物名錄，并逐步減少允許能夠人工繁育的動物種類，限制對野生動物的商業(yè)性利用，只允許公益性利用，避免對野生動物的不當利用。修訂名錄時應充分考慮分類命名變化所帶來的社會、生態(tài)與健康等方面的影響。

2.狩獵制度的完善

狩獵制度應該涵蓋水生野生動物。其狩獵許可證、捕撈許可證以及人工繁育物種專用標示等發(fā)放應該由主管部門進行統(tǒng)一的依法公開。增加對年度休獵（休漁）的規(guī)定，以利于野生動物的休養(yǎng)生息。

3.人工繁育制度的完善

人工繁育養(yǎng)殖如果監(jiān)管不到位，容易引發(fā)問題，所以應該將養(yǎng)殖馴養(yǎng)的條件、標準、程序等規(guī)定的更為詳細，更具有操作性。尤其要強調必須采取防疫、防病措施，構建從獵捕或繁育到運輸?shù)浇灰字敝晾玫娜湕l的野生動物保護體系。

4.完善野生動物放生制度，應規(guī)定經(jīng)野生動物主管部門科學論證、備案登記后，才可以將野生動物放生至野外環(huán)境。

（四）加強法律之間的協(xié)同規(guī)制

應修改完善《野生動物保護法》《漁業(yè)法》《動物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》《刑法》等法律，加強法律的協(xié)同規(guī)制，確保無縫對接，確保保護野生動物法律的體系化、綜合化。

五、結語

野生動物的非經(jīng)濟價值（如生態(tài)價值、科學價值、美學價值等）的重要性更甚于經(jīng)濟價值。保護野生動物、善待野生動物，維護生物多樣性，就是保護人類自己。只有做到人與自然（包括野生動物）的和諧共生，才能實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。適時修改《野生動物保護法》，堅守保護優(yōu)先原則，有利于回應人民群眾關注的重大事項，為維護國家公共衛(wèi)生安全和生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設提供堅實的法律保障。