孟志華 余 瀚

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理平臺(tái)，積極控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分必要。政府審計(jì)對(duì)于國(guó)家管理和運(yùn)行起到關(guān)鍵的監(jiān)督作用，是確保國(guó)家政權(quán)平穩(wěn)運(yùn)行的免疫體系，是保護(hù)政府財(cái)政安全和金融安全的基礎(chǔ)[1,2]。黨的十八屆四中全會(huì)，國(guó)家對(duì)完善審計(jì)制度做出了明確指示，會(huì)議指出要推行審計(jì)全覆蓋，對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)督是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要舉措，國(guó)家審計(jì)擔(dān)此重任義不容辭。國(guó)家審計(jì)在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府性債務(wù)務(wù)舉借方面有著重要意義。中國(guó)審計(jì)署一直密切關(guān)注中國(guó)政府債務(wù)的規(guī)模以及運(yùn)行情況，致力于發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家良治的“助推器”以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全員作用。2014年10月27日國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，第一條就確定了“對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”，這為審計(jì)服務(wù)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指明了方向。

對(duì)相關(guān)研究也具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向，已有的國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究針對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深入探討可以主要?dú)w結(jié)為三大主題:歸因、測(cè)度及治理。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是和宏觀政策以及財(cái)稅體制相關(guān)的，如：魏加寧等認(rèn)為積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策會(huì)促進(jìn)地方政府大規(guī)模的舉借債務(wù)，并通過(guò)數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析[3]。封北麟等認(rèn)為我國(guó)特殊的財(cái)政政策、投融資管理政策以及行政管理體制等因素是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要成因[4]。李升提出地方政府投融資方式的選擇與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)[5]。

有關(guān)于政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度，大部分學(xué)者都構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的量化研究，通過(guò)實(shí)證分析對(duì)全國(guó)或區(qū)域地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并提出了相應(yīng)的治理方式和途徑。王振宇等構(gòu)建指標(biāo)體系并利用層次分析法對(duì)遼寧省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)以及動(dòng)態(tài)預(yù)警[6]。相關(guān)的研究在2013年審計(jì)署大規(guī)模的地方政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查之后驟然增加，如趙劍鋒等采用因子—聚類分析對(duì)2014年省級(jí)地方債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了測(cè)度[7]。楊桂花等建立了三級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，基于中國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告的數(shù)據(jù)進(jìn)行了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)評(píng)并排序[8]。胡祖銓、陳青曲等也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度以及治理措施進(jìn)行了研究[9,10]。還有學(xué)者從不同的視角提出了治理措施，如徐國(guó)偉等采用不同的視角，基于內(nèi)部控制視角對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)[11]。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)主要關(guān)注與以下幾個(gè)方面，首先是對(duì)債務(wù)審計(jì)價(jià)值的研究，主要集中于政府債務(wù)審計(jì)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范有重要意義，該主題的研究即有理論層面的[12,13,14]，也有學(xué)者通過(guò)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)進(jìn)行了實(shí)證研究，如蒲丹琳等通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)，建立回歸模型得出審計(jì)監(jiān)管可以抑制政治晉升激勵(lì)下融資沖動(dòng)的結(jié)論[15]。但現(xiàn)有文獻(xiàn)多維從理論層面對(duì)政府債務(wù)審計(jì)對(duì)地方政府性債務(wù)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的意義進(jìn)行闡述，實(shí)證數(shù)據(jù)分析研究仍顯不足。其次，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)更多的集中于顯性的債務(wù)審計(jì)存在的問(wèn)題以及解決對(duì)策，陳紅，董中超，武帥等，都從不同的角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討[16,17,18]，大部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有審計(jì)力量不足，政府債務(wù)信息透明度不高以及審計(jì)技術(shù)手段的不充分制約了地方債務(wù)審計(jì)工作的開展，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。除此之外，還有其他學(xué)者對(duì)此問(wèn)題從不同的角度進(jìn)行了研究，如劉驊等對(duì)地方政府性債務(wù)的協(xié)同治理審計(jì)研究進(jìn)行了探討[19]，靳思昌等對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理研究問(wèn)題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)[20]。

2008的全球金融危機(jī)告訴我們，金融風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否具有空間聚集以及如何進(jìn)行治理管控？現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)于這方面的研究卻仍顯不足，有關(guān)地方政府性債務(wù)的空間集聚效應(yīng)，有學(xué)者進(jìn)行了探討，如：汪璐璐運(yùn)用空間計(jì)量方法進(jìn)行實(shí)證研究，分析對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在影響的相關(guān)因素，并采用空間杜賓模型分析得出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的空間傳染效應(yīng)[21]。伏潤(rùn)民等構(gòu)建出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融系統(tǒng)外溢的空間路徑和依賴條件體系，并揭示出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間外溢的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)[22]。吳健梅等分析了我國(guó)新常態(tài)大背景下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，并通過(guò)實(shí)證分析得出我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間分布的聚集特征明顯，并對(duì)債務(wù)管理提出了相應(yīng)的建議[23]。

綜上所述，當(dāng)前的理論研究對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)對(duì)治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用已經(jīng)得到了一致的認(rèn)可，但對(duì)我國(guó)目前地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征及空間格局的分析仍顯不足，以及對(duì)于地方政府性債務(wù)的空間聚集效應(yīng)的審計(jì)治理問(wèn)題研究顯欠缺。

二、我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間演化特征

（一）研究思路

風(fēng)險(xiǎn)管控的前提是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的量化，從而提出管控措施。在對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行量化時(shí)候，如果僅僅依賴某些靜態(tài)指標(biāo)，評(píng)價(jià)結(jié)果顯然不夠準(zhǔn)確和全面，因此，在對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間演化特征進(jìn)行分析之前，首先應(yīng)構(gòu)建全面準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)度量體系。我們采用多維度的熵值法進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的量化。

鑒于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，單純計(jì)算得到風(fēng)險(xiǎn)水平的評(píng)價(jià)結(jié)果很容易忽略風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空格局，不能理解風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)時(shí)空變化特征。因此本文將借鑒地理學(xué)研究中的地學(xué)信息圖譜與分區(qū)空間統(tǒng)計(jì)的方法，力求全面分析2014-2018年間的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空格局特征。

（二）熵權(quán)法下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及應(yīng)用

1.指標(biāo)構(gòu)建

已有的文獻(xiàn)對(duì)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的研究較為深入，學(xué)者從不同角度進(jìn)行探討，選擇依據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)一口徑以及國(guó)際慣例，選用了兩項(xiàng)指標(biāo)：負(fù)債率和債務(wù)率對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行估量。還有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力、債務(wù)狀況和政府管理對(duì)政府債務(wù)的償債能力進(jìn)行了分析[23]；刁偉濤等則從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政運(yùn)行狀況、舉借債務(wù)狀況和金融信貸狀況對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)[24]；沈雨婷等利用了相對(duì)債務(wù)水平、相對(duì)償債能力、舉債融資壓力及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)來(lái)構(gòu)建多層級(jí)、多角度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系[25]。本文在綜合已有研究成果的基礎(chǔ)上，選擇8項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這八項(xiàng)指標(biāo)既有相對(duì)數(shù)也有絕對(duì)數(shù)，從債務(wù)的規(guī)模、債務(wù)的增長(zhǎng)以及政府的債務(wù)償還能力進(jìn)行分析，具體見表1。

表1 地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇

2.權(quán)重設(shè)置

熵權(quán)法借用了物理學(xué)中信息熵的概念，作為基于數(shù)據(jù)自身進(jìn)行客觀賦權(quán)的一種方法，被廣泛應(yīng)用于各種研究領(lǐng)域的綜合評(píng)價(jià)。它的原理是分析某一指標(biāo)的差異程度，認(rèn)為這種差異程度代表了信息量，按常理信息量越大，在綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中權(quán)重也應(yīng)當(dāng)越大，其步驟一般可分為3步：

（1）原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和同趨勢(shì)處理

對(duì)于一列數(shù)據(jù)x，一般由于后續(xù)計(jì)算熵值時(shí)要取對(duì)數(shù)，所以通常由以下公式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，其中正向指標(biāo)使用公式1，負(fù)向指標(biāo)使用公式2：

（2）熵值計(jì)算

信息熵值需要先進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)的歸一化處理后（公式3），再利用熵公式（公式4）計(jì)算得到：

（3）權(quán)重計(jì)算

對(duì)于指標(biāo)體系中每個(gè)指標(biāo)計(jì)算得到熵值后，利用每個(gè)信息熵偏離度占所有指標(biāo)信息熵偏離度總和的比例來(lái)表達(dá)各指標(biāo)的重要程度，也即權(quán)重（公式5）：

由上述方法計(jì)算得出前述所構(gòu)建的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重分別為（0.123335，0.124249，0.110062，0.192717，0.119995，0.111687，0.101425，0.11653）

3.結(jié)果分析

我們?nèi)斯ねㄟ^(guò)WIND數(shù)據(jù)庫(kù)，《統(tǒng)計(jì)年鑒》，《審計(jì)年鑒》以及各省財(cái)政廳和統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等渠道的查閱，對(duì)全國(guó)30個(gè)省份的2014-2018年政府政府性債務(wù)情況進(jìn)行收集整理，根據(jù)上述所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評(píng)分，首先得出各個(gè)省份各年度的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，之后對(duì)各年度數(shù)據(jù)平均化處理，得出年均政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平如下表所示，見表3。根據(jù)年均綜合得分排序之后得出，風(fēng)險(xiǎn)水平最高的省份為西南部地區(qū)的貴州省，次之的為江蘇省和云南省。從原始數(shù)據(jù)分析得出，貴州地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平自2016年開始，數(shù)據(jù)都相對(duì)較高的原因主要是“十二五”以后，貴州秉持工業(yè)強(qiáng)省的發(fā)展理念，基礎(chǔ)建設(shè)投資旺盛，高位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要大量政府性債務(wù)的發(fā)行來(lái)維持大量的資金需求。

表3 各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果

（三）地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化與空間格局分布

1.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演化特征分析

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從2014-2018年的變化可以借用地理學(xué)上常用的地學(xué)信息圖譜法來(lái)進(jìn)行直觀表達(dá)，這一方面的本質(zhì)是通過(guò)多個(gè)維度下系列可比圖組，表達(dá)連續(xù)變化的事物的時(shí)空格局，即通過(guò)抽樣表達(dá)的方法來(lái)表達(dá)連續(xù)變量。

本文在數(shù)據(jù)完備性分析基礎(chǔ)上，認(rèn)為2014-2018年間數(shù)據(jù)較為完整，因此在該時(shí)間段內(nèi)，用每年一幅專題地圖的形式表達(dá)各年份下地方政府性債務(wù)的空間分異格局，同時(shí)在設(shè)計(jì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，使得5個(gè)年份的標(biāo)準(zhǔn)具有可比性，從而得到5年間的時(shí)間變化規(guī)律，由此來(lái)完整反映地方政府性債務(wù)的時(shí)空變化格局。

分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的確定具體步驟為：（1）將5個(gè)年份所有省區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合指標(biāo)評(píng)分?jǐn)?shù)據(jù)放在一起，視為一個(gè)集合，計(jì)算其標(biāo)準(zhǔn)差；（2）分別以A(平均值減去0.5倍標(biāo)準(zhǔn)差)、B(平均值加上0.5倍標(biāo)準(zhǔn)差)、C(平均值加上1.5倍標(biāo)準(zhǔn)差)為分界線，得到小于A、A-B、B-C、大于C四個(gè)區(qū)間，分別命名為低風(fēng)險(xiǎn)組、中風(fēng)險(xiǎn)組、高風(fēng)險(xiǎn)組和最高風(fēng)險(xiǎn)組；（3）利用上述計(jì)算出的區(qū)間，在ArcGIS軟件支持下，進(jìn)行5年的專題圖繪制與分析。

據(jù)上述分析，通過(guò)圖1可以看出，2014年參與統(tǒng)計(jì)的30個(gè)省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較為一致，究其原因一方面由于自2014年以我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，各省份經(jīng)濟(jì)增速不同程度放緩，另一方面2013年審計(jì)署開展的大規(guī)模地方政府性債務(wù)審計(jì)的治理效應(yīng)顯現(xiàn)。2015年地方政府性債務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域出現(xiàn)我國(guó)中部省份，并且向西南省份延伸，成因或由于債務(wù)規(guī)模本身的擴(kuò)大，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于下行通道，公共財(cái)政收入下滑，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，具體見圖2。

圖1 2014年各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

圖2 2015年各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

圖3 2016年各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

圖4 2017年各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

圖5 2018年各省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

2016年，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較高的兩個(gè)區(qū)域仍集中在我國(guó)西南部省份以及東部沿海，較之于以前年度，西北省份和東北省份的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平有所上升（見圖3）。這種風(fēng)險(xiǎn)的分布格局在2017年繼續(xù)，并且出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的蔓延性，高風(fēng)險(xiǎn)的省份仍集中于我國(guó)西南部省份以及東部沿海，并且開始向周邊省份擴(kuò)張，具體見圖4。西南部省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的原因主要?dú)w結(jié)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)力爭(zhēng)高速發(fā)展而隨之增加的基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資；東北省份債務(wù)負(fù)擔(dān)本身并不是非常重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的原因由于經(jīng)濟(jì)斷崖式下行發(fā)展導(dǎo)致財(cái)政收入的大幅下降，增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2018年地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染特征有較強(qiáng)的體現(xiàn)，原高風(fēng)險(xiǎn)的西南地區(qū)和東部沿海的風(fēng)險(xiǎn)逐步向西部省份傳染，新疆及青海的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平驟然增加。除債務(wù)規(guī)模本身增加之外，還由于為加快地方專項(xiàng)債券發(fā)行，提高機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)熱情，財(cái)政部2018年8月中旬發(fā)文給出40BP（Basis Point，基點(diǎn)）指導(dǎo)價(jià)。自此之后，公開發(fā)行的地方債無(wú)論是一般債券還是專項(xiàng)債券，中標(biāo)票面利率絕大部分統(tǒng)一上浮40BP，但青海、新疆發(fā)行的部分地方債上浮了50BP、65BP。

2.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間格局分析

為了進(jìn)一步分析30個(gè)省份地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)空間格局分布，由于各地區(qū)受自然環(huán)境等制約，形成不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此應(yīng)當(dāng)在分析中體現(xiàn)區(qū)域性，我們首先對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)劃，之后采用分區(qū)統(tǒng)計(jì)及專題制圖的方法進(jìn)行分析。

根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》和《國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》以及當(dāng)?shù)氖髨?bào)告精神，現(xiàn)將我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)，具體省份劃歸見下表（表4）。

表4 我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分

鑒于我們前述采用熵值法計(jì)算得到各省的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平只能做同一時(shí)間段內(nèi)不同省份的橫向比較，不能很好的反映不同年度風(fēng)險(xiǎn)的集聚分異程度，我們采用風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)平均值和差異系數(shù)指標(biāo)來(lái)更直觀精確的反映風(fēng)險(xiǎn)的變化以及風(fēng)險(xiǎn)格局的情況，這兩項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算及釋義見下表（表5）。

表5 風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)平均值與差異系統(tǒng)指標(biāo)

根據(jù)上述思路，我們計(jì)算數(shù)據(jù)（見表6），并通過(guò)圖示（圖6）可以清晰的看出我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分布格局及演化趨勢(shì)。

表6 分經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)

圖6 2014-2018年間各經(jīng)濟(jì)區(qū)域地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)平均值與差異系數(shù)

首先，所有區(qū)域內(nèi)的地方政府性債務(wù)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)平均值從2014-2018年間都在呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，說(shuō)明各區(qū)域內(nèi)的平均地方政府政府性債風(fēng)險(xiǎn)水平均不斷上升。其中，東部區(qū)域的上長(zhǎng)升趨勢(shì)相對(duì)較為平緩，而中部、西部、東北區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)上升幅度較大，以西部區(qū)域最為明顯。其次，從差異系數(shù)來(lái)看，東部區(qū)域內(nèi)的差異系數(shù)有明顯的遞減趨勢(shì)，說(shuō)明區(qū)域內(nèi)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有明顯的集聚趨勢(shì)。中部、西部、東北區(qū)域在2014-2015年間呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并沒有集聚的現(xiàn)象，而在2015年后，呈現(xiàn)了不現(xiàn)程度的下降，說(shuō)明在這幾年間也有集聚的現(xiàn)象發(fā)生。

三、我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)治理機(jī)制與對(duì)策建議

根據(jù)前述分析，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平在不斷攀升，并且出現(xiàn)了一定程度上的風(fēng)險(xiǎn)聚集效應(yīng)，對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)治理以實(shí)現(xiàn)控制風(fēng)險(xiǎn)水平，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。因此，我們提出通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、構(gòu)建審計(jì)常態(tài)化機(jī)制以及利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算來(lái)豐富審計(jì)方法三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)審計(jì)治理的效果。

（一）加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.三方審計(jì)力量的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前的審計(jì)監(jiān)督體系包括政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)在內(nèi)的三股審計(jì)力量，行成了三位一體，共同發(fā)力的審計(jì)監(jiān)督模式。三大審計(jì)主體在明確自身定位、充分展現(xiàn)自身審計(jì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上協(xié)同配合，獲得整體大于部分之和的協(xié)同效應(yīng)[6]。我國(guó)目前的地方政府性債務(wù)審計(jì)包含于年度預(yù)算審計(jì)中進(jìn)行，審計(jì)主體大多是由本級(jí)地方政府審計(jì)部門承擔(dān)，一定程度上難免會(huì)遇到獨(dú)立性不足，收到本級(jí)政府行政壓力的影響，出現(xiàn)了“不敢審”和“審不全”的問(wèn)題，因此，需要補(bǔ)充審計(jì)力量，與內(nèi)部審計(jì)及社會(huì)審計(jì)形成合力，不僅能夠有效的擴(kuò)充審計(jì)力量還能保證審計(jì)的獨(dú)立性，從而有效的提升地方政府性債務(wù)務(wù)的審計(jì)的效率和效果。處于被審計(jì)單位組織結(jié)構(gòu)組成部分的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，如金融機(jī)構(gòu)及政府債務(wù)資金投資項(xiàng)目實(shí)施主體的內(nèi)部審計(jì)部門，對(duì)債務(wù)資金投資項(xiàng)目建造、運(yùn)營(yíng)以及資金使用和管理的過(guò)程更為熟悉，并且進(jìn)行著實(shí)時(shí)的審計(jì)監(jiān)控，部門的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果能夠定期按時(shí)報(bào)送國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，可實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。社會(huì)審計(jì)力量以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主要力量，社會(huì)審計(jì)組織在專業(yè)審計(jì)領(lǐng)域的技術(shù)力量相對(duì)充裕，獨(dú)立性較強(qiáng)，政府審計(jì)可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)充分利用審計(jì)力量提升審計(jì)質(zhì)量的目的，如可以委托事務(wù)所對(duì)債權(quán)人層面的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融審計(jì)。三大審計(jì)主體形成的協(xié)同治理審計(jì)機(jī)制，以政府審計(jì)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)資源，有效的提升債務(wù)審計(jì)質(zhì)量和效率。

2.債務(wù)審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、金融審計(jì)以及績(jī)效審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

審計(jì)治理機(jī)制重點(diǎn)在于運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督的治理作用，防范并抑制政府舉債帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)，2014年，政府規(guī)定將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算中來(lái)，對(duì)于地方政府性債務(wù)務(wù)規(guī)模設(shè)定限額[2]。因此，首先應(yīng)通過(guò)債務(wù)審計(jì)與預(yù)算審計(jì)聯(lián)動(dòng)來(lái)確保充分利用審計(jì)監(jiān)督機(jī)制對(duì)地方政府舉債的意愿進(jìn)行限制性的“預(yù)算硬約束”，有效的控制政府部門大規(guī)模提升政績(jī)所帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)[26]。在執(zhí)行年度預(yù)算審計(jì)的過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金、土地出讓資金以及地方政府融資平臺(tái)資金使用和管理的規(guī)范性，并通過(guò)預(yù)算審計(jì)深究地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因。其次，金額審計(jì)作為國(guó)家金融安全衛(wèi)士，亦可在地方政府性債務(wù)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理發(fā)揮其功效。金融審計(jì)與地方政府性債務(wù)審計(jì)的聯(lián)動(dòng)可以通過(guò)與對(duì)當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)、證監(jiān)和金融辦等監(jiān)管部門協(xié)同工作，就地方政府性債務(wù)務(wù)監(jiān)管效果、地方政府性債務(wù)務(wù)解決動(dòng)因以及地方政府多元主體舉債等問(wèn)題進(jìn)行審查[27]，關(guān)注新增地方政府性債務(wù)的償債能力以及已有地方政府性債務(wù)的還款情況，促進(jìn)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方政府性債務(wù)審計(jì)時(shí)可以將績(jī)效審計(jì)與地方政府性債務(wù)審計(jì)相結(jié)合，及時(shí)評(píng)估債務(wù)資金投資效益。通過(guò)評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的管理制度是否完善以及通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和還債等幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的盈利能力，從而評(píng)估相關(guān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大小。

（二）構(gòu)建常態(tài)化審計(jì)機(jī)制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任債務(wù)審計(jì)

從2013年全面?zhèn)鶆?wù)審計(jì)之后，沒有開展過(guò)大規(guī)模的地方政府性債務(wù)務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)，僅僅作為政府預(yù)算審計(jì)情況的一個(gè)組成部分。這和我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升，并且出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的集聚效應(yīng)的現(xiàn)狀不符，審計(jì)全盤治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用難以發(fā)揮。因此，應(yīng)構(gòu)建常態(tài)化的審計(jì)機(jī)制，將地方政府性債務(wù)審計(jì)作為一項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)工作，納入到年度常規(guī)審計(jì)工作中來(lái)，以便及時(shí)的了解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，該項(xiàng)工作應(yīng)該由審計(jì)署牽頭和統(tǒng)一部署，各省統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)，以便及時(shí)的了解地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)聚集的動(dòng)向，有效的控制風(fēng)險(xiǎn)的傳染性。

將地方政府性債務(wù)務(wù)審計(jì)作為一項(xiàng)常態(tài)化的審計(jì)工作進(jìn)行的同時(shí)，還應(yīng)將地方政府性債務(wù)審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。2019年7月15日中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十八條第四款中規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)包括“財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況”，這為有效監(jiān)督各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)債務(wù)舉借、使用、償還等情況明確了審計(jì)依據(jù)。而目前，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及問(wèn)責(zé)聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的債務(wù)舉借使用和償還關(guān)注不足。地方政府性債務(wù)的規(guī)模以及由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部直接決策的結(jié)果，因此，需要將這項(xiàng)權(quán)利關(guān)在籠子里。尤其是在財(cái)政收支缺口較大，預(yù)算軟約束力度不足以及借助土地資源舉債沖動(dòng)較為嚴(yán)重的地區(qū)，更應(yīng)引起重視。在審計(jì)工作在開展過(guò)程中，應(yīng)遵循嚴(yán)格審計(jì)、糾正問(wèn)題以及追究責(zé)任三條基本原則[28]，將責(zé)任落實(shí)到人，嚴(yán)格地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，以防范地方政府性債務(wù)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算豐富審計(jì)方法

在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)+背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)以高效的處理海量數(shù)據(jù)為巨大的優(yōu)勢(shì)在提升審計(jì)效率方面有重要的作用。把大數(shù)據(jù)運(yùn)用于地方政府性債務(wù)審計(jì)中，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)分析、靠數(shù)據(jù)決策”，是提高審計(jì)監(jiān)督工作的針對(duì)性、準(zhǔn)確性和實(shí)效性的重要實(shí)現(xiàn)途徑[29]。因此，利用大數(shù)據(jù)云計(jì)算構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制以及提升審計(jì)人員利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等審計(jì)方法的意識(shí)和運(yùn)用水平都是亟待解決的問(wèn)題。還應(yīng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，以提高審計(jì)主體數(shù)據(jù)的可獲得性，地方政府性債務(wù)務(wù)審計(jì)結(jié)果通過(guò)審計(jì)信息互動(dòng)平臺(tái)及時(shí)將反饋意見準(zhǔn)確傳遞給相關(guān)的責(zé)任主體，更好的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控。