曾穎禎，程悅軒

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

北京是全國的政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新中心，維護(hù)其社會(huì)安全尤為重要，其中對(duì)肇事肇禍精神病人的管理就是首都社會(huì)安全治理的難題和重點(diǎn)之一。本文調(diào)查分析了首都現(xiàn)行對(duì)社區(qū)易肇事肇禍精神病人的管控實(shí)況，有針對(duì)性的提出對(duì)易肇事肇禍精神病人的管控措施，旨在為提高社區(qū)安全度提供參考。

1 易肇事肇禍精神病人的概念界定

易肇事肇禍精神病人的概念與“嚴(yán)重精神疾病”直接相關(guān)，原衛(wèi)生部《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范(2012年版)》指出，重性精神疾病為“發(fā)病時(shí)，患者喪失對(duì)疾病的自知力或者對(duì)行為的控制力，并可能導(dǎo)致危害公共安全、自身或他人人身安全的行為，長期患病會(huì)嚴(yán)重?fù)p害患者的社會(huì)功能”。2013年7月29日，國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)嚴(yán)重精神障礙發(fā)病報(bào)告管理辦法的通知》，明確“嚴(yán)重精神障礙”與《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范(2012年版)》中確定的“重性精神疾病”的6種疾病表現(xiàn)相同。根據(jù)《北京市精神衛(wèi)生條例》的規(guī)定，重性精神疾病是指精神活動(dòng)嚴(yán)重受損，導(dǎo)致對(duì)自身健康狀況或者客觀現(xiàn)實(shí)不能完整辨認(rèn)，或者不能控制自身行為的精神疾病?！侗本┦芯窦膊』颊邚?qiáng)制治療實(shí)施辦法》指出，需要由辦案機(jī)關(guān)送往強(qiáng)制醫(yī)療的精神病人是指觸犯刑律應(yīng)追究刑事責(zé)任或者違反其他法律應(yīng)予以行政拘留處罰，經(jīng)精神病司法鑒定為無刑事責(zé)任能力或限制責(zé)任能力的精神病人。根據(jù)以上定義，精神病人肇事肇禍符合以下幾點(diǎn)：一是行為具有社會(huì)危害性；二是行為的社會(huì)危害性較大，已經(jīng)觸犯刑法或治安管理處罰法，達(dá)到需要追究刑事責(zé)任或治安管理責(zé)任的程度；三是實(shí)施行為時(shí)，精神病患者由于失去辨認(rèn)或控制自己行為的能力，被精神病司法鑒定為無刑事責(zé)任能力或限制責(zé)任能力；四是對(duì)精神病患者肇事肇禍行為不予刑事處罰或治安管理處罰。

2 肇事肇禍精神病人危險(xiǎn)行為特征與識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

2.1 肇事肇禍精神病人危險(xiǎn)行為特征

2.1.1 行為主體特征

易肇事肇禍精神病人屬于重癥精神病患者，相較于輕微精神病患者而言，他們的外表和舉止呈現(xiàn)出一定的特殊特征。重癥精神病人甄別的要素包括[1]：衣衫不整、蓬頭垢面；持續(xù)實(shí)行令人難以捉摸的行為，如：來回走動(dòng)、緊握雙拳、不停揮動(dòng)雙手、碎碎念念；眼神放空，目光呆滯，持久注視周圍，但缺乏目的性；情緒起伏較大，且喜怒無常，突然性地產(chǎn)生焦慮、恐慌；反應(yīng)遲鈍、注意力難以集中；語言表達(dá)混亂，內(nèi)容具有一定威脅性、攻擊性，讓人產(chǎn)生畏懼感。

2.1.2 行為侵害目標(biāo)特征

大多數(shù)精神病人，屬于間歇性的肇事肇禍類型，由于發(fā)病的突發(fā)性，在其身邊有監(jiān)護(hù)義務(wù)的人易受患者攻擊。2017年5月6日，患有精神分裂癥的羅某在北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)無故持菜刀砍傷家中保姆，致保姆急性失血性休克死亡。經(jīng)鑒定，羅某實(shí)施暴力行為時(shí)不具備辨認(rèn)及控制能力[2]?？駚y型精神病人的肇事肇禍行為更具有危險(xiǎn)性，其行為針對(duì)的對(duì)象往往不特定，尤其針對(duì)缺少防范能力的人。2008年5月3日，在北京一沃爾瑪超市內(nèi)，一名有精神病史的中年男子手持菜刀，劫持一名六歲左右的女童，警方與該男子對(duì)峙近40分鐘才成功解救女孩[3]。

2.1.3 行為手段特征

嚴(yán)重精神障礙患者肇事肇禍案例表明，危害公共安全的行為以持兇器、放火的居多；毀壞財(cái)物的行為主要表現(xiàn)在對(duì)財(cái)物的亂打亂砸方面；侵害人身安全的行為多為利用械、棍具和刀具等兇器實(shí)施傷人；擾亂公共秩序的行為表現(xiàn)為隨意吵鬧，大喊大叫。北京市西城檢察院工作人員張文秀在接受中國青年報(bào)記者采訪時(shí)表示：“自2009年12月26日至2013年6月25日，西城區(qū)檢察院一共受理了采取暴力方式犯罪的精神病人案件20件20人。其中15個(gè)案件存在從輕微傷到重傷不等的‘人身傷害’情況，而且嫌犯持兇器、器械的情況超過一半”[4]。

2.1.4 行為環(huán)境特征

從主體對(duì)環(huán)境的選擇看，肇事肇禍精神病人危害行為具有隨機(jī)性，缺少普通人在實(shí)施危害行為時(shí)在意志自由和意識(shí)能力支配下的計(jì)劃與思考，他們通常沒有地點(diǎn)和目標(biāo)的專門選擇。精神障礙患者危害行為的地點(diǎn)既包括其生活、受監(jiān)護(hù)的場所即家中，也包括公共場所，以家中或小區(qū)內(nèi)居多，但公共場所事件更為惡性。從環(huán)境對(duì)主體的影響看，肇事肇禍精神病人在嘈雜、熱鬧的環(huán)境中更易狂躁，在受刺激的情況下，行為更具有危害性。

2.1.5 行為結(jié)果特征

肇事肇禍后果往往十分嚴(yán)重，包括嚴(yán)重的物質(zhì)損失和嚴(yán)重的人身損害。這是由于精神病人的行為具有突發(fā)性，難以預(yù)測也難以有效的預(yù)防，事件發(fā)生通常會(huì)對(duì)社會(huì)和群眾造成嚴(yán)重?fù)p害。嚴(yán)重精神障礙患者暴力侵害行為以殺人和重傷的后果居多，男性精神病患者造成的傷害程度比女性患者造成的后果更為嚴(yán)重[5]。在北京市4所(安定、安康、回龍觀、六院)具有精神司法鑒定資格的機(jī)構(gòu)鑒定出的1323例嚴(yán)重精神病患者肇事肇禍案例中，7年間共計(jì)傷害致人死亡數(shù)目達(dá)190人，致傷人數(shù)更多，達(dá)648人，傷害民警80人，妨害社會(huì)管理秩序行為占22.8%[6]。

2.2 易肇事肇禍精神病人危險(xiǎn)行為的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)不同行為進(jìn)行危險(xiǎn)性識(shí)別和級(jí)別劃分，制定不同的措施，是即時(shí)、有效控制肇事肇禍精神病人的關(guān)鍵之一。通過表現(xiàn)形式、特征等判斷行為危險(xiǎn)性大小，一般分為6個(gè)等級(jí)：當(dāng)行為不具有明顯的威脅，舉止動(dòng)作無暴力傾向，情緒也較為穩(wěn)定時(shí)，危險(xiǎn)等級(jí)為0級(jí)。一旦行為出現(xiàn)一定危險(xiǎn)性，對(duì)人或物造成一定的攻擊和情緒不穩(wěn)定時(shí)，便考慮其行為具有1至5級(jí)的危險(xiǎn)可能性。根據(jù)行為的暴力程度，包括僅口頭威脅的1級(jí)，在家中只針對(duì)財(cái)物的2級(jí)，在任意場合僅針對(duì)財(cái)物的3級(jí)，不分場合地針對(duì)人或財(cái)物實(shí)施打砸行為且無法控制其行為的4級(jí)，嚴(yán)重持續(xù)針對(duì)人的暴力甚至危害公共安全的為5級(jí)，見表1。

表1 疑似精神病人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)及分級(jí)依據(jù)[1]

3 易肇事肇禍精神病人對(duì)北京市社會(huì)安全的影響

3.1 威脅人員生命安全

2014年3月27日，懷柔區(qū)王華村趙某(有精神病史)因家庭房產(chǎn)糾紛，在該村持刀扎傷多人，造成6人死亡[7]。間歇性精神障礙患者在情緒不穩(wěn)定時(shí)控制和辨認(rèn)能力差，受到激化情緒異常，易產(chǎn)生威脅社區(qū)人員安全的行為。在社區(qū)民警入戶排查精神病患者情況，以及民警、政府工作人員送患者治療的控制過程中，也同樣面臨著難以預(yù)測的危險(xiǎn)。面對(duì)精神病人隨時(shí)可能爆發(fā)的狂躁與危險(xiǎn)，稍有疏忽，便可能使自身遭受危害。北京市西城區(qū)曾發(fā)生一起案例，2016年6月21日，西城分局牛街派出所民警接到報(bào)警，擬將精神病發(fā)作的黃某送醫(yī)，到達(dá)現(xiàn)場后，黃某突然從屋內(nèi)沖出，持菜刀砍傷兩名民警[8]。由此看出，嚴(yán)重精神障礙患者肇事肇禍的潛在危險(xiǎn)性具有隨時(shí)爆發(fā)的可能，威脅有時(shí)達(dá)到難以控制的程度。

3.2 威脅社會(huì)公共安全

肇事肇禍精神病人的危害行為基于其隨機(jī)性和突發(fā)性，對(duì)公共安全造成威脅和實(shí)際侵害。2013年5月4日，廣渠門橋附近一名有精神障礙的男子持刀捅傷3人，導(dǎo)致其中2人不治身亡[9]。危害公共安全的事件往往伴隨巨大的社會(huì)影響，而北京市的城市公共安全更易引起廣泛的社會(huì)關(guān)注，是居民安全感的重要評(píng)價(jià)內(nèi)容之一。同年7月22日，一位有精神病史的男子王某在馬連道家樂福附近捅傷4名店內(nèi)顧客[10]。據(jù)報(bào)道，王某在2012年被送至大興區(qū)精神病院治療，住院4個(gè)月后出院，肇事事件的發(fā)生距離王某出院也僅6個(gè)月。前后短短6個(gè)月的時(shí)間，精神病患者出入院治療中的管控漏洞是關(guān)鍵，如何有效預(yù)防引發(fā)危害公共安全的事件成為難題。

3.3 影響首都城市安全形象

北京市作為我國的首都，全國政治和文化中心，人口密集，加之北京歷史文化豐富，吸引著國內(nèi)外的游客前往。精神病人肇事肇禍行為對(duì)游客安全產(chǎn)生極大的威脅，也增加了北京市的安防壓力，影響著北京市的安全形象。2012年7月11日，一名有精神疾病的黑龍江男子在西城區(qū)取燈胡同持刀行兇，導(dǎo)致正在現(xiàn)場的一名美籍男士當(dāng)場死亡。2013年 7月17日，在朝陽區(qū)青年路大悅城東側(cè)，山東籍男子孝某持刀行兇，孝某系精神病患者，結(jié)果導(dǎo)致兩名行人受傷，其中也包括一名外籍人士[11]。近年來，為改善安全居住環(huán)境的市容和市貌，提升北京安全形象，打造北京安全名片，各部門對(duì)首都肇事肇禍精神病人的管控工作一直在不斷加強(qiáng)。

4 北京市社區(qū)易肇事肇禍精神病人的綜合管控對(duì)策

針對(duì)精神病人肇事肇禍問題，結(jié)合北京市公安機(jī)關(guān)以及多職能部門的主體責(zé)任，明確在總體安排至具體管控的分工、施行和康復(fù)期的監(jiān)護(hù)、治療過程中必須統(tǒng)籌謀劃，綜合施策，在宏觀層面明確管控要求，微觀層面強(qiáng)化具體舉措。

4.1 宏觀層面：明確管控要求

4.1.1 社區(qū)管控條理化，突出靶向管控

對(duì)嚴(yán)重精神障礙患者的管控工作，最終仍需完善以社區(qū)警務(wù)為依托的工作平臺(tái)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防優(yōu)先、預(yù)防為主，通過預(yù)防實(shí)現(xiàn)維護(hù)治安秩序的目的[12]。預(yù)防的重點(diǎn)在肇事肇禍精神病患者的危害行為，既包括 “鑒定型精神病人”肇事肇禍行為，也包括 “非鑒定型潛在精神病人”危害社會(huì)治安秩序的行為[13]。社區(qū)管理工作既要突出重點(diǎn)也要全面細(xì)致，根據(jù)管控重點(diǎn)、難點(diǎn)和敏感點(diǎn)，制定管理措施，明確要求，可以避免管控工作中“眉毛胡子一把抓”的現(xiàn)象，也能使日常管理工作常態(tài)化、條理化。

4.1.2 管控施行規(guī)范化，形成長效機(jī)制

社區(qū)管控應(yīng)該形成長效機(jī)制，能夠長期規(guī)范施行。一是資金保障。精神病人一旦涉及肇事肇禍案件，需要由管轄的北京市各公安分局負(fù)責(zé)涉案的治療費(fèi)用，同時(shí)向轄區(qū)街道辦和居(村)委會(huì)的綜治部門提供資金支持；除此之外，安康醫(yī)院的建設(shè)需要政府資金支持，現(xiàn)有的安康醫(yī)院已難以滿足基數(shù)龐大的管控對(duì)象數(shù)量，醫(yī)療資源的補(bǔ)充仍需完善；一些易肇事肇禍精神病患者家庭需要救助保障，民政部門需要對(duì)困難家庭提供及時(shí)救助，或納入醫(yī)保范圍，或發(fā)放一定的救助金。二是信息保密?！侗本┦芯裥l(wèi)生條例》的施行及精神疾病信息報(bào)告制度啟動(dòng)，要求精神衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)患精神疾病的人員向疾控中心進(jìn)行周報(bào)告，報(bào)告患者從就診到康復(fù)期間的情況[14]。既已存在信息搜集和信息匯報(bào)制度，那么信息保密措施也應(yīng)同步加強(qiáng)，保護(hù)精神疾病患者的信息和隱私，保護(hù)其合法權(quán)益。

4.1.3 職責(zé)分工明確化，部門各司其職

北京市精神衛(wèi)生工作由市和區(qū)、縣的人民政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)分工總體上分為：(1)衛(wèi)生部門創(chuàng)建的精神衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)是精神衛(wèi)生服務(wù)的主體，負(fù)責(zé)規(guī)劃、監(jiān)督精神衛(wèi)生工作和分類報(bào)告，并提供面向全體居民的預(yù)防、治療和康復(fù)服務(wù)；(2)公安部門主要承擔(dān)對(duì)嚴(yán)重精神障礙患者的排查管控、檔案維護(hù)以及對(duì)危險(xiǎn)等級(jí)較高的患者執(zhí)行強(qiáng)制醫(yī)療，保障轄區(qū)秩序和安穩(wěn)；(3)民政部門在社區(qū)內(nèi)規(guī)劃和建設(shè)具有福利性質(zhì)的精神病康復(fù)機(jī)構(gòu)，提供康復(fù)和治療服務(wù)；(4)街道辦事處、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)了解轄區(qū)嚴(yán)重精神障礙患者情況，定期訪視，在轄區(qū)范圍內(nèi)組織宣講精神衛(wèi)生知識(shí)。管控鏈上的各部門要在其工作范圍內(nèi)盡早發(fā)現(xiàn)精神障礙患者肇事肇禍傾向，將管控的觸點(diǎn)置于各環(huán)節(jié)中。

4.1.4 后期監(jiān)護(hù)緊密化：銜接監(jiān)護(hù)、溫馨康復(fù)

共同生活的家庭成員是主要的監(jiān)護(hù)主體。研究者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多家屬因缺少必要的醫(yī)護(hù)知識(shí)和技能，同時(shí)受費(fèi)用等的限制，以及部分存在排斥心理，致使精神障礙患者不能被及時(shí)送院治療、甚至遭到遺棄。政府、綜治部門和公安機(jī)關(guān)需要對(duì)有肇事肇禍傾向的精神病人及時(shí)排查，送至指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，或要求其家屬嚴(yán)加看管，并定期了解情況?！侗本┦芯裥l(wèi)生條例》第三十五條明確規(guī)定，區(qū)、縣人民政府統(tǒng)籌社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，負(fù)責(zé)因地制宜地創(chuàng)辦社會(huì)福利性質(zhì)的社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)，提供社區(qū)康復(fù)服務(wù)。海淀區(qū)海棠園便是一個(gè)很好的例子，為患者提供食、住服務(wù)，積極營造溫馨、舒適的環(huán)境[15]。家園化的監(jiān)護(hù)方式既能使患者接受集中式的管理，又能提供相對(duì)溫馨、祥和的環(huán)境，降低安全隱患。

4.2 微觀層面

4.2.1 做實(shí)排查工作：做到底數(shù)清、情況明

信息登記工作要全面、無遺漏，做到排查細(xì)致、登記詳細(xì)。北京市由于重大活動(dòng)比較多，基本在每次重大活動(dòng)前，派出所民警都要對(duì)轄區(qū)住戶進(jìn)行入戶走訪。在每月的例行排查中，責(zé)任民警、居(村)委會(huì)人員、社區(qū)精防醫(yī)生需要對(duì)建立檔案的管控對(duì)象進(jìn)行情況摸排。排查雖以專門排查為主，但并不局限于專門性排查，也包括在一些日常走訪工作中的了解。信息登記工作應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的。目前，北京市公安局建有對(duì)易肇事肇禍精神病人的信息管理系統(tǒng)，運(yùn)用該系統(tǒng)能及時(shí)查詢到易肇事肇禍精神病患者是否為在冊(cè)精神病人；同時(shí)針對(duì)所有在冊(cè)的外地精神病人，由北京市治安總隊(duì)跟進(jìn)監(jiān)測，把監(jiān)測到的信息發(fā)送給各個(gè)分局，分局下發(fā)至各派出所，并動(dòng)態(tài)的更新患者治療、恢復(fù)情況，符合實(shí)際地申報(bào)管控等級(jí)。此外，北京市已開展清理公安庫的工作，這既可以避免數(shù)據(jù)庫中列管對(duì)象信息冗雜的情況，也可以更為合理的配置管控資源。

4.2.2 實(shí)行分類管控：確保不脫管、不漏管、不失控

分類管控是根據(jù)行為特征分析、評(píng)估易肇事肇禍可能性和人身危險(xiǎn)性大小或者已肇事肇禍的危險(xiǎn)性程度，以此確定相應(yīng)的管控等級(jí)和具體的管控措施，并根據(jù)危險(xiǎn)程度等級(jí)的逐步提升逐漸加強(qiáng)對(duì)精神病人的管控力度，從而實(shí)現(xiàn)“關(guān)鍵人員不漏管，普通時(shí)間不脫管，關(guān)鍵時(shí)刻控得住”。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的，如0～2級(jí)的京籍病人，可以由其家屬監(jiān)護(hù)治療，與家屬無法取得聯(lián)系的，由屬地派出所和街鄉(xiāng)政府處理。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的，如3～5級(jí)，送至指定醫(yī)院治療，由醫(yī)院負(fù)責(zé)觀測。對(duì)已接受強(qiáng)制醫(yī)療或經(jīng)醫(yī)護(hù)、監(jiān)護(hù)后，長期情況穩(wěn)定的患者，可以經(jīng)評(píng)估后降低管控等級(jí)，以此突出重要的管控對(duì)象。京籍肇事肇禍精神病人送往安康醫(yī)院一般采取就近原則，非京籍肇事肇禍精神病人一般送往昌平區(qū)中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院強(qiáng)制醫(yī)療。

4.2.3 搭建共享平臺(tái)：信息溝通、反饋及時(shí)、嚴(yán)格保密

在一定范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要建立共享機(jī)制，有利于各部門及時(shí)、主動(dòng)掌握社區(qū)易肇事肇禍精神病人情況，把預(yù)防和管理工作中的被動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)。針對(duì)信息共享可以建構(gòu)一套完整的機(jī)制，搭建以互聯(lián)網(wǎng)、檔案信息數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)空間，將公安機(jī)關(guān)、綜治部門、民政部門、醫(yī)療部門、社區(qū)的村、居民委員會(huì)納入管理平臺(tái)主體范圍，根據(jù)其工作需要授予相關(guān)的權(quán)限和制定責(zé)任，平臺(tái)建設(shè)要注重對(duì)患者信息的保護(hù)，既要確保相關(guān)職能部門及時(shí)了解重癥精神病患者情況，又能保證信息的保密和嚴(yán)防泄露。

目前，在北京市各主體部門的共同努力下，管控肇事肇禍精神病人態(tài)勢較為穩(wěn)定，工作有條不紊。但其中仍面臨一些不足，例如具有精神疾病遺傳史的家庭往往是經(jīng)濟(jì)困難的家庭，政府提供資金幫扶也許微不足道，如何從長遠(yuǎn)角度減少這類隱患、幫助患者，需從長計(jì)議；肇事肇禍精神病患者人員基數(shù)大，而管控資源有限，如何從人力、物力和財(cái)力上完善資源保障，強(qiáng)化管控水平也是難題之一。