關(guān)鍵詞 治理體系 現(xiàn)代化 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督

作者簡介：婁全田，河南省鄧州市人民檢察院黨組書記、檢察長，四級高級檢察官。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.280

在黨的十八屆三中全會中，以黨和國家未來的發(fā)展為立足點(diǎn)，總結(jié)了國家改革開放后35年的治理經(jīng)驗(yàn)，深入分析了我國在接下來一個時期內(nèi)的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和形勢，明確地提出全面深化改革發(fā)展的總目標(biāo)。要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”十八大報(bào)告中明確指出，法制是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會針對行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督提出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的明確要求。檢察院依法執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中，需要對相關(guān)行政機(jī)關(guān)的違法行為和不履行職權(quán)的行為，進(jìn)行督促和糾正。在依法治國的背景下，正式確立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度。在國家現(xiàn)代化的治理中，法治社會的建立是其核心價值。在國家現(xiàn)代化治理過程中，推動國家治理體系的現(xiàn)代化是主要目標(biāo)。作為具有法律監(jiān)督作用的檢察機(jī)關(guān)，依照法律要求對相關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是參與國家治理最重要的實(shí)踐途徑。由于檢察監(jiān)督制度的初步實(shí)施，在很多方面仍然存在著一些不可回避的問題，所以加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善，將推動國家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、國家治理體系現(xiàn)代化的含義

國家制度建設(shè)與制度執(zhí)行力是國家治理體系與治理能力的集中體現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，國家治理體系指的是多元化的治理主體能夠按照法律規(guī)定履行其所扮演角色的職能，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和國家安全之間的有機(jī)系統(tǒng)管理。而采用依法治國模式，由黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，人民當(dāng)家作主，三項(xiàng)元素和諧統(tǒng)一，是國家在治理體系構(gòu)建方面的核心內(nèi)涵。其中包括了對人民民主體系的進(jìn)一步建設(shè)、對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行強(qiáng)化以及建設(shè)以法治為基礎(chǔ)的國家治理體系等。另外有學(xué)者指出，就國家治理體系而言，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民對國家進(jìn)行治理的一套制度體系。從另一方面看，就是一套完整的并且密切相連的具有相互協(xié)調(diào)作用的國家制度體系。而國家治理體系的現(xiàn)代化就是使國家的治理體系更加的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，使國家的相關(guān)管理人員能夠采用法律制度和法治思維來治理國家，從而使中國特色社會主義制度中所展現(xiàn)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理國家的效能。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對國家治理體系現(xiàn)代化的作用

（一）是治理體系現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的有效路徑

國家實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的核心價值是實(shí)行法治，即通過法治的手段，對國家進(jìn)行治理，對社會進(jìn)行管理。法治最重要的意義就是良法善治，是通過法律的形式，建立起社會的良好秩序，其核心價值是追求社會的公平公正，使人權(quán)得到足夠的保障與尊重，使社會能夠安定和諧、人民能夠安居樂業(yè)、國家能夠長治久安。

就檢察機(jī)關(guān)而言，依法參與國家的治理以及對社會的管理就是其履行職責(zé)與任務(wù)的重要內(nèi)容，也是其發(fā)揮根本職能的最重要領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)的檢察職能是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，對相關(guān)部門在行使行政權(quán)力時對其進(jìn)行監(jiān)督和制約。這樣才能真正的實(shí)現(xiàn)在法律框架下，實(shí)行檢察權(quán)力對行政權(quán)有力的檢察監(jiān)督，讓行政人員的行政效能得到提高，進(jìn)而從根源上防止社會管理出現(xiàn)漏洞，消除社會中的基本矛盾，使社會發(fā)展更加和諧，達(dá)到善治的目的，最終實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的路徑。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督能夠?qū)π姓芰U(kuò)張以及濫用起到制約作用

對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是法治社會的基礎(chǔ)理念，也是讓法治得以實(shí)施的真理。改革開放以來，我國的行政執(zhí)法取得了巨大的進(jìn)步而且獲得了一些比較讓人滿意的成績，使我國的社會經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，但依然有尚需完善的地方，如違法不究、濫用職權(quán)等，進(jìn)而誘導(dǎo)各種問題的產(chǎn)生。而導(dǎo)致這些問題發(fā)生的原因是我國的行政執(zhí)法權(quán)力相對來說過于集中，國家層面又缺少對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的部門以及沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

作為檢察機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和功能具體表現(xiàn)在，一為有效推進(jìn)和規(guī)范法律運(yùn)行，防止出現(xiàn)偏差和失誤，并對其進(jìn)行糾正;二為對權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行制控，使其規(guī)范，并對不良行為進(jìn)行矯正”。具有法律效益的監(jiān)督是專門為了對行政權(quán)力和審判權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督制定的，是國家在法治治理中，由于國家的權(quán)力需要受到監(jiān)督而產(chǎn)生的自然產(chǎn)物。作為檢察機(jī)關(guān)，其行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要任務(wù)是使行政權(quán)力能夠在法律的制約以及相關(guān)檢查部門的監(jiān)督下，規(guī)范的運(yùn)行行政權(quán)力。與具有同樣效益的行政訴訟審判監(jiān)督相比較，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有相對明顯的優(yōu)勢：第一，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在進(jìn)行督查工作中，能夠伴隨行政實(shí)施活動的整個過程，相較于行政訴訟審判監(jiān)督，更加的積極主動，具有主動權(quán)，而且不受不告不理相關(guān)原則的影響與束縛。第二，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在監(jiān)督工作中可以分為事前監(jiān)督和事中監(jiān)督兩個部分，相比較行政訴訟審判監(jiān)督，具有更長時間與更詳盡的監(jiān)督，所以更容易在監(jiān)督中及時的發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中的錯誤，以及能夠及時的對其進(jìn)行糾正。所以，在現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具有更大的優(yōu)勢，能夠有效的制約行政權(quán)力擴(kuò)展與權(quán)力濫用事情的發(fā)生，確保行政權(quán)力在使用時的公開、公正、透明。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督檢查有利于與刑事司法合力工作，促進(jìn)依法行政

刑事司法和行政執(zhí)法是將公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接的主管部門，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)同進(jìn)行探索，避免出現(xiàn)有罪不究、違紀(jì)瀆職等不良現(xiàn)象，從而促進(jìn)司法與行政執(zhí)法合理工作，形成高效的工作機(jī)制。這也是目前檢察機(jī)關(guān)所能夠參與在國家治理與社會管理方面中的重要部分。目前，全國的多個地方已經(jīng)建立起有關(guān)兩個部門之間的合作聯(lián)系與共享平臺，檢察機(jī)關(guān)能夠利用此平臺，對獲得的信息進(jìn)行共享，能夠讓其在行政執(zhí)法中對各個領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的各項(xiàng)動態(tài)更好的了解和掌握。真正的做到網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上業(yè)務(wù)交流與案件信息傳遞，以及對案件進(jìn)行實(shí)時的討論和監(jiān)控。這種網(wǎng)絡(luò)共享平臺的建立能夠使多個部門更加方便的溝通，更加有力的進(jìn)行防范、在對犯罪案件的處理中做到多部門的互相協(xié)作，對于能夠構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行及時的轉(zhuǎn)移，移送至司法機(jī)關(guān)，同時也能夠讓刑事司法與行政執(zhí)法在工作中更加的便捷，整體合力，明顯的提高對于相關(guān)刑事犯罪案件處理的質(zhì)量與工作效率。而且，在利用平臺共享信息，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，有效的針對醫(yī)療衛(wèi)生、公害污染、食品藥品監(jiān)管等各項(xiàng)事關(guān)民生的部分重點(diǎn)監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有不依法履行職責(zé)權(quán)利與義務(wù)的，做出損害國家和群眾利益的，提出檢查整改的要求，促進(jìn)依法行政，推動法治社會的建立。

三、國家治理體系現(xiàn)代化與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的完善路徑

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)，使國家治理體系逐步法律化

由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度出臺的時間較短，所以沒有比較詳細(xì)的法律規(guī)定，而且缺少可以具體操作的依據(jù)，實(shí)施起來比較困難，以致于檢察機(jī)關(guān)的很多法律監(jiān)察工作無法落實(shí)到實(shí)處。要想解決這一問題，需要進(jìn)一步的完善相關(guān)法律，以及充實(shí)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的依據(jù)。

一是檢察機(jī)關(guān)需不斷發(fā)揮推動職能。首先，可以由最高人民檢察院按照相關(guān)的職權(quán)制定與頒布有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的文件，把在行政執(zhí)法監(jiān)督檢察中所遇到的問題，以及其具體實(shí)行方式和檢察的強(qiáng)制力度作出規(guī)定，并賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的介入權(quán)和調(diào)查權(quán)使其順利執(zhí)法。其次，各地的檢察機(jī)關(guān)需與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)作溝通，達(dá)成共識，制定相關(guān)條例文件，細(xì)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中的具體監(jiān)督工作，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行明確。

二是人大需要加快立法工作的步伐。經(jīng)過立法，對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律進(jìn)行完善，使相關(guān)法案融入到國家治理體系之中，推動國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展。然而，想要完善相關(guān)的法律法規(guī)，不能僅僅靠監(jiān)察機(jī)構(gòu)，還需要國家層面出臺相應(yīng)的法律文件，并將此落實(shí)到實(shí)處，讓檢察機(jī)關(guān)能夠真正的擁有行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的權(quán)力。

（二）重視制度機(jī)制建設(shè)，營造良好環(huán)境

一方面，需要建立相關(guān)的工作機(jī)制。行政檢察部門在工作中，需與職務(wù)犯罪部門不斷溝通，協(xié)同開展工作，部門間加強(qiáng)聯(lián)動。使兩個部門之間能夠更好地進(jìn)行線索的溝通與移送，相互配合，制定詳細(xì)規(guī)定。行政檢察部門在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索要及時移交刑偵部門，讓刑偵部門可以進(jìn)行進(jìn)一步的偵查。而刑偵部門在處理案件時，針對行政執(zhí)法過程中的違法犯罪行為，需向行政檢查部門及時通知。使檢察機(jī)關(guān)能夠相互協(xié)作配合，提高監(jiān)督效率。另一方面，行政檢察部門可以對案件高發(fā)部門委派常駐行政檢察員，與相關(guān)的行政部門進(jìn)行協(xié)商，確立工作模式，從而使行政檢察部門能夠?qū)ζ溥M(jìn)行實(shí)時的檢察監(jiān)督。

（三）建立工作銜接的制度與平臺

建立相關(guān)的工作銜接的制度與平臺，利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，使行政部門的案件受理與處理信息能夠被檢察機(jī)關(guān)全面有效掌控，使行政執(zhí)法透明度增加。檢察機(jī)關(guān)對于在行政執(zhí)法中獲得的信息按規(guī)定檢查后，可以按照法律規(guī)定，采取相應(yīng)的制裁手段，做到行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的有效權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)在接到舉報(bào)或是主動介入到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)侵犯人民利益的案件和在行政執(zhí)法中有嚴(yán)重犯罪現(xiàn)象的案件，對公務(wù)的廉潔性、正當(dāng)性進(jìn)行破壞，不正當(dāng)使用行政權(quán)力的行為，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行證據(jù)收集、調(diào)查，在此期間需要確保證據(jù)的全面性以及合法性。

四、結(jié)語

總而言之，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑，對行政權(quán)力的擴(kuò)展與濫用具有制約作用，能夠與檢察機(jī)關(guān)中的相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合工作，共同促進(jìn)依法行政。目前行政執(zhí)法監(jiān)督檢查需要進(jìn)行完善，制定相關(guān)法律法規(guī);重視制度機(jī)制建設(shè)，營造良好環(huán)境;建立工作銜接的制度與平臺，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督完善的路徑，更是實(shí)現(xiàn)社會主義法治的重要途徑。

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