黃 銳，段瑞鶴，楊 艷

[1.中央民族大學(xué)，北京 100081；2.中國人民大學(xué)，北京 100872；3.北京理工大學(xué)，北京 100081]

在2015年10月16日的減貧與發(fā)展高層論壇上，習(xí)近平主席明確要求“引導(dǎo)和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天”，為就業(yè)扶貧提出了明確期待。隨著2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)的日益臨近，鞏固脫貧成果變得越來越重要，其中就業(yè)扶貧起到了關(guān)鍵作用?；仡櫸覈七M(jìn)就業(yè)扶貧的整個過程，發(fā)現(xiàn)自上而下的公共政策制定及執(zhí)行模式占有明顯的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步研究現(xiàn)有政策文本并對下一步就業(yè)扶貧政策提出相關(guān)建議具有重要意義。

一、問題的提出

作為人的生存方式和狀態(tài)，就業(yè)與貧困關(guān)系密切，失業(yè)可能會導(dǎo)致家庭收入降低繼而帶來貧困，反之，就業(yè)可以在減貧和脫貧進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。(1)Myrdal G.Economic Theory and Underdeveloped Regions.London:Gerald Duckworth & Co.Ltd.1957，pp.57-58. Sen Amartyak.Poverty and Famines:An Essay on Entitlement and Deprivation.New York:Oxford University Press,1981,pp.13-15.據(jù)世界銀行報告(2013)的數(shù)據(jù)顯示，貧困者通過勞動獲得的收入比單純的現(xiàn)金福利有更好的減貧效果，(2)世界銀行 ：《2013年世界發(fā)展報告:就業(yè)》，北京：清華大學(xué)出版社,2013年。這說明就業(yè)在扶貧中具有更長遠(yuǎn)、更有效的影響。一方面，實現(xiàn)就業(yè)是擺脫貧困最直接的途徑，就業(yè)能使城市貧困群體中勞動供給大幅度增加進(jìn)而降低貧困率，可以提高貧困人口收入實現(xiàn)減貧困。(3)張世偉、周闖 ：《城市貧困群體就業(yè)扶持政策的勞動供給效應(yīng)——一個基于自然實驗的研究》，《經(jīng)濟評論》2008年第6期。另一方面，就業(yè)不僅可以為貧困人口帶來直接的、長期穩(wěn)定的勞動收入，而且有助于推動貧困人口積極融入社會、參與政治文化生活，改善貧困人口的社會福利水平，達(dá)到長期脫貧的效果。(4)李長安 ：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下就業(yè)扶貧的機制與措施》，《中國高校社會科學(xué)》2018年第6期。總之，就業(yè)對扶貧有重要的正向作用。

就業(yè)扶貧作為一項重要的公共活動，旨在通過政府、企業(yè)、社會等各方共同努力，幫助和支持貧困者以充分就業(yè)和持續(xù)就業(yè)的方式脫離貧困，因此就業(yè)作為脫離貧困的重要手段和方式，在扶貧政策中具有重要的地位。近年來，中央政府和各級地方政府積極推動就業(yè)扶貧工程，相繼出臺了就業(yè)扶貧的系列政策文件，我們通過北大法寶、中央及地方政府網(wǎng)站等以“就業(yè)扶貧”為關(guān)鍵詞檢索進(jìn)行搜索，獲取的中央、省區(qū)市和地州市的政策文本數(shù)量達(dá)829篇。那么，這些政策文件有什么樣的特點，下一步政策制定中又要注意那些方面，本文將從“政策注意力”角度來進(jìn)行討論。

“注意力”(attention)源于心理學(xué)，是指心理活動對某一對象的集中和關(guān)注，是“進(jìn)入意識的一個過程”，(5)布賴恩·瓊斯:《再思民主政治中的決策制定：〈注意力、選擇和公共政策〉》,李丹陽譯，北京:北京大學(xué)出版社,2010年，第58頁。后來在多個學(xué)科中不斷被引申使用。公共管理學(xué)領(lǐng)域，“注意力”主要被引入到具體公共政策的研究中，從而形成政策注意力的概念。所謂政策注意力，是指政策活動主體的精神活動在公共政策上的集中程度，(6)葉良海、吳湘玲 ：《政策注意力爭奪——一種減少地方政府政策執(zhí)行失效的分析思路》，《青海社會科學(xué)》2017年第2期。體現(xiàn)了政府決策者對某一特定事務(wù)的關(guān)注程度。由于制度環(huán)境、自身資源等因素的客觀影響，政府不可能對所有公共事務(wù)等量齊觀，必須在決策中做出排序和選擇，(7)張玉亮 ：《中國地方政府推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)的注意力測量及相關(guān)政策建議——基于省—市—縣“十二五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃的文本分析》，中共浙江省委黨校學(xué)報2016年第3期。注意力測量可以在很大程度上反映出政策制定者對不同政策要項的關(guān)注程度。瓊斯指出，在政策執(zhí)行的過程中，政府將公共政策分解為若干部分,在各個環(huán)節(jié)結(jié)合自身所處環(huán)境進(jìn)行充分的考量和抉擇,政府面臨的決策環(huán)境復(fù)雜多變，各個環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系千絲萬縷，過度的信息量導(dǎo)致了注意力的耗散，從而使得有效注意力的分配成了稀缺的資源。(8)布賴恩·瓊斯 ：《再思民主政治中的決策制定：〈注意力、選擇和公共政策〉》 ，李丹陽譯，第62頁。

毫無疑問，就業(yè)扶貧政策也體現(xiàn)了政策制定者們的注意力分配。本文將借鑒各學(xué)科關(guān)于注意力的相關(guān)研究成果，著力分析就業(yè)扶貧工程的政策注意力是如何分布的？在時間、空間和層級三個角度上側(cè)重點各有什么不同？并將在回答這些問題的基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議。

二、研究設(shè)計與實施

(一)研究樣本的選擇

樣本的有效選取是進(jìn)行研究的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文的樣本選取，主要從以下兩個方面進(jìn)行考量。一是樣本的時間。通過搜索發(fā)現(xiàn)，與就業(yè)扶貧關(guān)聯(lián)緊密的文件最早頒布于2013年1月，這與中國大規(guī)模扶貧開始于黨的十八大后這一情況是吻合的，本研究中的政策文件樣本期間為2013年1月-2019年8月。二是樣本層次。在我國現(xiàn)行政治體制下，地方政府具體承擔(dān)著地方公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供，目前我國地方政府主要由四個層級組成，即省( 直轄市、民族自治區(qū))—市(地區(qū)、民族自治州)—縣(區(qū)、縣級市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。通過對相關(guān)政策文本進(jìn)行反復(fù)檢索、認(rèn)真篩選，發(fā)現(xiàn)省級政府和市級政府關(guān)于就業(yè)扶貧工程的相關(guān)政策文件較為規(guī)范全面，而縣、鄉(xiāng)兩級政府的相關(guān)政策文本數(shù)量較少，針對性弱，全面獲取難度較大，同時縣、鄉(xiāng)兩級政府在政策制定中的權(quán)限非常有限，其政策文本的研究價值與省市兩級相比有不足，故縣、鄉(xiāng)兩級政府暫不予納入本研究范圍，采用“中央—省—市”三個層級來進(jìn)行研究。

最終，本文共得到中央政府相關(guān)政策文件61篇，省級政府相關(guān)政策文件266篇，地級市相關(guān)政策文件502篇。依據(jù)主題關(guān)聯(lián)性、針對性、時效性原則，經(jīng)過篩選和剔除無效文本，共得到中央政府相關(guān)政策文件57篇，省級政府相關(guān)政策文件258篇，地級市相關(guān)政策文件496篇。

(二)研究方法及工具選取

文本分析方法是一種在政策研究領(lǐng)域比較常用的方法之一，本文以政策注意力為對象，對就業(yè)扶貧政策在時間、空間和政府層級三個維度進(jìn)行測量和分析。通過Nvivo 11、ROST CM 6等軟件，提取和選擇與就業(yè)扶貧工程各個維度相關(guān)的關(guān)鍵詞進(jìn)行分類匯總，逐一分析特定詞頻及其語義環(huán)境所隱含的信息，挖掘與之相關(guān)的注意力參考信息。在此基礎(chǔ)上，通過分析種子詞語在文本中出現(xiàn)的頻率，有效分析在時間、空間和層級三個維度上政府對就業(yè)扶貧工程的注意力分配情況。

(三)研究維度和分析關(guān)鍵詞的確定

從就業(yè)角度來說，就業(yè)政策主要涉及“工作的特點、勞動力供應(yīng)的性質(zhì)、勞動力需求”(9)希爾 ：《理解社會政策》，劉升華譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第264-265頁。等4個方面，即廣義的就業(yè)政策至少包括就業(yè)供給(勞動力市場的宏觀調(diào)控以及就業(yè)信息、就業(yè)機會等公共服務(wù)，與勞動力的需求和勞動力市場建設(shè)相關(guān))、就業(yè)能力(改善和提升就業(yè)者或潛在就業(yè)者的能力，與勞動力供給相關(guān))等內(nèi)容。同時，貧困不僅僅與個人能力及擁有資源有關(guān)，也與其他組織尤其是政府所能提供的幫助與支持力度相關(guān)，(10)唐麗霞、李小云、左停 ：《社會排斥、脆弱性和可持續(xù)生計:貧困的三種分析框架及比較》，《貴州社會科學(xué)》2010年第10期。在穩(wěn)定就業(yè)方面這樣的公共擔(dān)當(dāng)更為重要和明顯，在就業(yè)扶貧政策中，穩(wěn)定就業(yè)政策有必要作為其中一個維度來進(jìn)行研究。最后，在我國的就業(yè)政策體系中通常是包含了創(chuàng)業(yè)政策的，在各地扶貧中也特別重視貧困地區(qū)小微企業(yè)的幫扶，所以，我們也有必要把創(chuàng)業(yè)政策作為就業(yè)扶貧政策中的一個維度來對其進(jìn)行分析。

因此，我們把就業(yè)扶貧政策分為就業(yè)供給政策、就業(yè)能力政策、就業(yè)穩(wěn)定性政策和創(chuàng)業(yè)政策。就業(yè)供給政策主要指的是就業(yè)機會的提供，主要包括就業(yè)信息傳遞、就業(yè)環(huán)境優(yōu)化、就業(yè)推薦等方面。就業(yè)能力政策主要指為勞動力就業(yè)能力的提升所制定的政策，包含了技能培訓(xùn)、職業(yè)教育、自我提升等方面的政策。就業(yè)穩(wěn)定政策主要指為讓已就業(yè)群體持續(xù)就業(yè)所制定的政策，包含了勞動權(quán)益維護(hù)、失業(yè)救助等方面政策。創(chuàng)業(yè)政策指的是在所選就業(yè)扶貧政策文本中的創(chuàng)業(yè)政策。

基于以上考慮，本文初步確立了就業(yè)扶貧政策分析的一級維度，即就業(yè)供給、就業(yè)能力、穩(wěn)定就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。在這4個維度中，就業(yè)供給是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，政府通過發(fā)揮自身就業(yè)服務(wù)職能，為貧困人群提供就業(yè)資源，創(chuàng)造就業(yè)機會；就業(yè)能力是根本目標(biāo)，從市場需求側(cè)出發(fā)，推動貧困人群提升自身就業(yè)技能，以更好適應(yīng)市場需求，進(jìn)而通過穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到永久脫貧；穩(wěn)定就業(yè)是基本要求，即通過多種方式和舉措，為貧困人員創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，從而獲得可持續(xù)的生活來源和保障；創(chuàng)業(yè)是借助當(dāng)下公共政策環(huán)境優(yōu)勢，給予政策扶持，鼓勵有充分就業(yè)愿望和能力的貧困人口，抓住機遇，不僅通過成功創(chuàng)業(yè)徹底擺脫貧困，而且在充分挖掘和實現(xiàn)自我價值的同時創(chuàng)造社會價值，帶動一大批人擺脫貧困。

按照上述4個一級政策維度，我們進(jìn)一步對地方政府相關(guān)政策文本中的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，地方政府的相關(guān)政策文本既是主要的研究對象，也是文本分析的主要依據(jù)。將所有“省—市”兩級相關(guān)政策文件 (共計754個文本)形成一個文本合并，匯總成為 TXT 文檔，將其導(dǎo)入ROST CM6軟件，在該軟件中進(jìn)行技術(shù)處理，經(jīng)過該步驟，得到排名前300、長度大于1、不含單字詞的名詞，對上述300個名詞進(jìn)行初選，排除語焉不詳或指向不明的相關(guān)名詞，如布局、經(jīng)驗、功能等，共獲取有效名詞47個(見表1)。

表1 地方政府關(guān)于就業(yè)扶貧工程相關(guān)政策文本的關(guān)鍵詞

經(jīng)過上述分析，確定了47個關(guān)鍵詞，接下來依據(jù)相關(guān)研究維度對所得到關(guān)鍵詞進(jìn)行有序分組，從而獲得研究維度和關(guān)鍵詞的匹配。具體過程為：首先向31位專家、26位一線駐村扶貧干部發(fā)放問卷，其次將結(jié)果導(dǎo)入SPSS軟件，考慮到問卷回收后的實際情況，選用多項選擇的分類法對新變量進(jìn)行編碼，再次是定義各分類變量，得到相關(guān)的頻數(shù)分布，隨后進(jìn)行眾數(shù)分析并匹配，通過分析得到以下結(jié)果：

表2 研究維度與關(guān)鍵詞配對表

(四)研究樣本層級化處理及相關(guān)分析

首先將研究樣本按照制定政府的層級進(jìn)行分類，形成省級研究樣本154個、市級研究樣本292個。如表3所示：

表3 省—市級研究樣本的相關(guān)情況

將經(jīng)過處理的研究樣本導(dǎo)入NVivo 11軟件，依據(jù)關(guān)鍵詞對研究樣本進(jìn)行編碼分析，統(tǒng)計出各級研究樣本目標(biāo)參考點數(shù)和總參考點數(shù)，進(jìn)而得出各級政府部門在推進(jìn)就業(yè)扶貧工程中的注意力情況。其中，目標(biāo)參考點為各級維度下相匹配的關(guān)鍵詞，總參考點為相應(yīng)文本的句子總數(shù)。通過分析關(guān)鍵詞在文本中出現(xiàn)的頻率，有效分析各地方政府對推進(jìn)就業(yè)扶貧工程不同層面的注意力分配情況。

三、結(jié) 論

(一)總體情況

就業(yè)扶貧政策注意力分配的總體分析，主要從4個維度的目標(biāo)參考點和注意力比重進(jìn)行說明。通過對中央—省—市三級政府共811個政策文本的分析，發(fā)現(xiàn)在4個維度中，“創(chuàng)業(yè)”最受重視，“穩(wěn)定就業(yè)”受重視的程度不高。具體來說，“創(chuàng)業(yè)”維度的目標(biāo)參考點最高，達(dá)到7651，其次為就業(yè)供給(4307)、就業(yè)能力(3945)，穩(wěn)定就業(yè)(1983)(見表4)。在注意力占比方面，“創(chuàng)業(yè)”達(dá)到37.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“就業(yè)供給”“就業(yè)能力”“穩(wěn)定就業(yè)”的政策注意力占比；單從政策注意力占比來看，就業(yè)能力(19.2%)所受到的關(guān)注程度約為創(chuàng)業(yè)的一半，而穩(wěn)定就業(yè)(9.7%)僅為創(chuàng)業(yè)的四分之一強，表明穩(wěn)定就業(yè)在各級政府的政策文本中受到的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

表4 總體樣本的注意力比重

(二)基于時間序列的政策注意力分析

1.就業(yè)扶貧政策數(shù)量的年度變化

通過對選取的政策文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，可得出以下結(jié)論。

2016年成為就業(yè)扶貧政策快速增長的分水嶺。2016年前，中央政府層面年均保持在個位數(shù)，地方政府文件亦未超過30份。2016年以后，政策文件數(shù)量呈井噴趨勢，中央政府保持兩位數(shù)的增長，地方政府則實現(xiàn)了百位數(shù)的突破，可見2016年是就業(yè)扶貧政策的一個轉(zhuǎn)折點。通過對相關(guān)政策文件的進(jìn)一步挖掘、梳理和分析，這一轉(zhuǎn)折可能源于2016年國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，該規(guī)劃對就業(yè)扶貧政策以一整個專欄予以描述，隨后國務(wù)院相關(guān)部委及各地方政府紛紛出臺相關(guān)配套文件予以落實。

2.政策注意力的年度變化

在推進(jìn)就業(yè)扶貧工程進(jìn)程中，2016年成為了政策注意力大幅度增長的年份(見表5)，在之前和之后都變化得較為平緩。從總體上來說，總的政策注意力占比2016年前一直在0.4-0.5之間，2016年迅速增長到了0.977，之后一直保持在0.96以上的水平。在具體維度上，2016年度，創(chuàng)業(yè)維度增速最高，為173%，就業(yè)供給、就業(yè)能力和穩(wěn)定就業(yè)維度分別為107%、118%和88%。2017年，無論是總體還是具體維度，就業(yè)扶貧政策注意力占比都趨穩(wěn)。

表5 就業(yè)扶貧工程的政策注意力占比年度演進(jìn)(2013—2019)

綜上，通過對選取的政策文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，無論是從就業(yè)扶貧政策數(shù)量還是具體維度上政策注意力的變化來看， 2016年是就業(yè)扶貧政策關(guān)鍵轉(zhuǎn)折年。這表明，中央層面的政策推動仍然是相關(guān)政策發(fā)展的關(guān)鍵推動力。

(三)基于空間分布的政策注意力分析

本研究將地方政府樣本按照“中東西”地域標(biāo)準(zhǔn)劃分，形成東部地區(qū)研究樣本296 個、中部地區(qū)研究樣本249 個和西部地區(qū)研究樣本209個(見表6)。統(tǒng)計出各級研究樣本目標(biāo)參考點數(shù)和總參考點數(shù)(見表7)，進(jìn)而得出不同區(qū)域政府部門在推進(jìn)就業(yè)扶貧工程中的政策注意力情況。

表6 區(qū)域研究樣本的相關(guān)情況

續(xù)表

樣本區(qū)域研究樣本中部山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、太原市、銅陵市、烏蘭察布市、湘西土家族苗族自治州、襄陽市、忻州市、新余市、信陽市、興安盟、宿州市、宣城市、宜昌市、宜春市、長治市、鄭州市、周口市、駐馬店市、安慶市、鞍山市、安陽市、巴彥淖爾市、白山市、蚌埠市、包頭市、亳州市、滄州市、常德市、滁州市、大同市、鄂爾多斯市、鄂州市、恩施土家族苗族自治州、阜陽市、贛州市、哈爾濱市、合肥市、衡陽市、呼和浩特市、淮南市、黃岡市、佳木斯市、荊州市、景德鎮(zhèn)市、九江市、開封市、遼源市、六安市、呂梁市、南昌市、上饒市、邵陽市、雙鴨山市西部陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、四川省、重慶市、貴州省、吐魯番市、西藏自治區(qū)、榆林市、西安市、拉薩市、自貢市、遵義市、成都市、達(dá)州市、德陽市、固原市、廣元市、貴陽市、哈密市、和田市、昆明市、蘭州市、樂山市、瀘州市、普洱市、攀枝花市、十堰市、遂寧市、巴音郭楞蒙古自治州、楚雄彝族自治州、黔東南苗族侗族自治州、安順市、六盤水市

表7 不同區(qū)域間政府推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的政策注意力情況

通過對上列圖表的分析，從區(qū)域?qū)用鎭砜?，“省—市”兩級政府推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的政策注意力方面有以下特點。

1．就業(yè)扶貧方面的政策注意力呈現(xiàn)東高西低的狀況，中部居中。東部、中部和西部的政策注意力比重，分別為1.152、0.912、0.664，可以看出東部的政策注意力遠(yuǎn)高于西部(相差44.8個百分點)，高出中部0.24個百分點。

2．西部地區(qū)更注重穩(wěn)定就業(yè)。在四個維度中，西部地區(qū)僅在穩(wěn)定就業(yè)方面的政策注意力(16.8%)高于東部(10.8%)和中部地區(qū)(4.7%)，這表明西部地區(qū)政府更加看重穩(wěn)定就業(yè)在就業(yè)扶貧中的作用。如前所述，在推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的建設(shè)中，穩(wěn)定就業(yè)是基本要求，相對于其他三個維度而言，穩(wěn)定就業(yè)在保障民生的過程中更具有基礎(chǔ)性作用，在就業(yè)扶貧政策中起到了兜底性作用。

3．東部、中部地區(qū)更注重創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力等“造血型”政策。東中部地方政府在就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)維度的政策注意力分別為25.9%、53.8%和20.8%、43.3%，遠(yuǎn)高于西部地區(qū)的14.6%和15.4%，區(qū)域間的“造血型”政策呈現(xiàn)明顯差異，尤其是在創(chuàng)業(yè)維度方面。在就業(yè)扶貧工程中，就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新維度的政策旨在推動政策對象擺脫對政策主體的路徑依賴，政策資源的傳遞不再是單一的輸出模式，轉(zhuǎn)而重視政策對象的資源再生力培養(yǎng)，即更加重視“激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力”及其內(nèi)在能力、綜合素質(zhì)的提升。

4．東中西三個地區(qū)在就業(yè)供給上的政策注意力比較接近。具體來說，在就業(yè)供給方面，東部、中部和西部的政策注意力比重為0.247、0.224和0.196，雖然從東到西呈現(xiàn)遞減趨勢，但是總體差別不大，說明三個不同區(qū)域的政府對就業(yè)信息傳遞、就業(yè)環(huán)境優(yōu)化、就業(yè)推薦等就業(yè)供給方面的政策注意力比較相近。

(四)基于行政層級的政策注意力分析

在燕繼榮(2011)(11)燕繼榮 ：《針對中國的現(xiàn)實問題談國家治理》，《國家治理》2014年第9期?？磥恚袊卫眢w制的一大優(yōu)勢在于其協(xié)調(diào)性，在長期發(fā)展實踐中不斷完善的中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政層級，通過分級治理，有利于實現(xiàn)政策資源的集中有效配置，破除社會發(fā)展中的非均等化影響。中央政府是國家大政方針的制定者，地方政府是推動中央政府相關(guān)精神決議落地生根的關(guān)鍵力量，本文將從政策注意力的角度進(jìn)一步比較“中央—省—市”不同層級政府在就業(yè)扶貧推進(jìn)過程中的注意力分配情況。

1.“中央—省—市”三級政府在就業(yè)扶貧方面的政策注意力比重比較接近。從總體上看，中央、省和市在就業(yè)扶貧方面的政策注意力占比分別為0.875、0.893和0.882比較接近，中央和省市的差值分別為-0.018和-0.007，差值較小。

表8 “中央—省—市”三級政府推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的政策注意力情況

2.“中央—省—市”三級政府在就業(yè)扶貧政策注意力方面的層級差異

通過對表8的分析，“中央—省—市”三級政府推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的政策注意力在一些具體方面也呈現(xiàn)出一些差異。

第一，相較而言，省市兩級政府的政策注意力更趨于相近，中央和“省”、“市”的差異相較更為明顯。從四個一級政策維度總體來看，伴隨行政層次的降低，中央與省級政府的政策注意力差異較為明顯，而省市兩級政府之間變化相對而言非常微小，當(dāng)然總體層級差異并不十分顯著。事實上，盡管我國屬于中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一行政體制，但地方政府在政策執(zhí)行中具有較大自主權(quán)，區(qū)域性的公共政策多由區(qū)域主導(dǎo)的行政上層所制定，因此區(qū)域內(nèi)各級政府的政策注意力更為趨近，政策的適宜性和偏向性也更為準(zhǔn)確和精細(xì)。

第二，“中央—省—市”三級政府在具體維度上的政策注意力都有一定差異，中央更重視穩(wěn)定就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，省市更重視就業(yè)供給和就業(yè)能力， 在差異度方面，就業(yè)供給維度的差異最大，接下來分別是穩(wěn)定就業(yè)、就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)。為了更好對中央和省市之間的政策注意力進(jìn)行比較，又鑒于省市之間政策注意力差別細(xì)微這一特點，我們專門計算了樣本中所有省市的政策文件的政策注意力，并把它和中央的政策注意力占比做了比較(見表9)。結(jié)果顯示，中央在穩(wěn)定就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面的注意力占比值大于省市，就業(yè)供給和就業(yè)能力上的注意力占比值小于省市。在差異度上，中央和省市注意力占比差異最大的是就業(yè)供給，差異值(中央減去地方后的結(jié)果值)為-0.057，說明地方政府對就業(yè)供給維度的政策注意力比較高，差異值排名第2 的是穩(wěn)定就業(yè)(+0.043)，說明中央政府相對更重視“穩(wěn)定就業(yè)”，而“就業(yè)能力”和“創(chuàng)業(yè)”兩個方面，中央的注意力占比(0.159，0.406)都高于地方政府(0.104，0.366)，說明中央對政策客體資源再造能力的重視程度超過地方政府。

表9 “中央—省市”政策注意力差異

基于上述分析，可進(jìn)一步總結(jié)出我國“中央—省—市”三級政府推進(jìn)就業(yè)扶貧工程的相關(guān)政策文件在注意力配置方面具有如下顯著特點。

一是從政策內(nèi)容即具體維度上看，創(chuàng)業(yè)方面吸引了各級政府更多的政策注意力，而穩(wěn)定就業(yè)引起的政策注意力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是從時間上看，2016年成為就業(yè)扶貧集聚各級政府政策注意力的轉(zhuǎn)折年，從這一年度開始各級政府將政策注意力更多投放到了就業(yè)扶貧中。三是從區(qū)域分布來看，就業(yè)扶貧的政策注意力從東到西，呈現(xiàn)下降趨勢，不過，西部與中東部相比，在穩(wěn)定就業(yè)方面的政策注意力占比要高。四是從行政層級來看，省市兩級政府的政策注意力比較接近，而中央與省市之間存在一些差別，中央的政策注意力更多投放到保障民生、強化政策對象能力提升的穩(wěn)定就業(yè)、就業(yè)能力等方面，而省市政府的政策注意力則更多地聚集到提供就業(yè)信息、優(yōu)化就業(yè)環(huán)境等更貼近政策對象的就業(yè)供給方面。

四、建 議

政策注意力本質(zhì)上是政府就特定事項的排序和選擇機制，“注意力分配并不是一個技術(shù)問題(個人技巧或者計劃安排)，而是一個社會問題，它是組織環(huán)境、制度環(huán)境和社會環(huán)境的產(chǎn)物”，(12)練宏 ：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評》，《社會學(xué)研究》2015年第4期。應(yīng)該說，上述就業(yè)扶貧政策注意力的分析結(jié)果符合我國當(dāng)前的行政體制及經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，就業(yè)扶貧開發(fā)實踐也取得了顯著效果。為更好地開展就業(yè)扶貧工作，基于公共政策及注意力的相關(guān)理論，針對就業(yè)扶貧提出以下政策建議：

首先，需要進(jìn)一步優(yōu)化就業(yè)扶貧政策注意力的配置結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行的就業(yè)扶貧政策，在內(nèi)容上更加注重對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有“明星效應(yīng)”的創(chuàng)業(yè)政策，而具有兜底作用的穩(wěn)定就業(yè)吸引了較少的政策注意力。就業(yè)扶貧政策是一項惠及社會中處于最不利境地的貧困人口的公共政策，具有羅爾斯所主張并極力證明的“制度正義”，這一正義性要求穩(wěn)定就業(yè)需要獲得更多至少是同等重要的政策注意力。

其次，需要處理好省市各級政府與中央政府在就業(yè)扶貧政策注意力配置上的差異。從就業(yè)扶貧政策文本來看，省市各級政府的政策文本基本上是對中央政策文本的“摹寫”，鮮有創(chuàng)新和發(fā)展。如果說自上而下或者向前推進(jìn)的第一代政策執(zhí)行模式仍有存在的必要性和條件，那么自下而上或者由后推進(jìn)的政策執(zhí)行策略和模式也具有合理性和發(fā)揮的空間。事實上，在我國現(xiàn)行的行政體制和公共政策的實際運行中，各地政府有必要也有空間因地制宜制定符合本地情況的執(zhí)行文本。

再次，西部地區(qū)需要在就業(yè)能力方面配置更多注意力，從上面的分析結(jié)果來看，西部地區(qū)就業(yè)能力的政策注意力占比明顯低于東部和中部，我國的貧困人口主要在西部，貧困人口的就業(yè)能力提升是其長期脫貧的基礎(chǔ)，對就業(yè)能力重視不足容易產(chǎn)生返貧現(xiàn)象。

最后，需要更多地關(guān)注各種社會組織、公民個人等行動者。公共政策本質(zhì)上是以問題解決為導(dǎo)向的目的性行動，但在政策設(shè)計時并非只有純粹理性和技術(shù)成分考量，同時也需要標(biāo)的群體之社會建構(gòu)的正向價值與意義成分。(13)Schneider,A.L&H.Ingram.Deserving and Entitled:Social Constructions and Public Policy.Albany,NY: SUNY Press，2005:105.這里，就業(yè)扶貧政策的標(biāo)的群體首當(dāng)其沖就是貧困人口。因此，一方面要考慮到標(biāo)的群體尤其是貧困人口對于就業(yè)扶貧政策正向價值與意義的建構(gòu)，另一方面需要積極創(chuàng)設(shè)溝通、對話、參與等方式實現(xiàn)對第一代政策執(zhí)行模式的跨越。(14)吳定 ：《政策管理》，臺北：聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司，2003年，第184頁。實際上，“扶貧先扶志，治貧先治愚”，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力的著力點就蘊含著必須將貧困人口塑造成脫貧攻堅戰(zhàn)中的行動者角色，而這決定了就業(yè)扶貧政策的成敗。