何元皓

摘要：后工業(yè)化時代的人類社會面臨著高度復雜性與高度不確定性的難題，在此背景下公共治理理論從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)制，逐漸走向以民主與參與為特征的參與治理、社會自治，但這兩種理論由于受制于傳統(tǒng)治理模式的系統(tǒng)慣性與原有路徑依賴，難以運用于實際之中，于是合作治理模式應運而生。然而合作治理模式在范圍上存在適用性制問題，在實際中出現(xiàn)多重困境，在此對合作治理模式現(xiàn)實案例進行解讀，以分析合作治理面臨的多重困境何在，并對適用性困境提出相關重建性對策。

關鍵詞：合作治理 公共治理 治理模式

中圖分類號：D922.182? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）10-0035-03

合作治理模式為公共利益的達成提供了一條新思路，但在具體實踐過程中仍面臨著社會失靈、公共利益難以達成統(tǒng)一方向、各主體合作能力不足等多重困境的威脅。從當前情形看來，公共治理走向合作與協(xié)商是一個較為漫長的過程，在這一過程中仍需社會多方力量的共同推動，以促成政府、社會組織、社區(qū)、公民社會等主體在合作治理過程中合作能力的提升，以求對公共治理的促進作用。

一、社會淵源：后工業(yè)化時代的復雜性與不確定性

自20世紀80年代開始，人類社會開始呈現(xiàn)出受高度復雜性與高度不確定性支配的情形。社會的復雜性與不確定性因素的增長已經(jīng)把人類引向了“風險社會”，這些風險以各種“危機事件”的形式顯露出來[1]。當前聚焦于后工業(yè)時代的相關治理視角主要有三類：一是以吉登斯為代表，認為現(xiàn)代性社會充分理性化所帶來的結(jié)果，就是理性控制帶來的意外性后果，即充分發(fā)達的高科技和理性的分工協(xié)作，對本體安全而言仍然具有高度的不確定性[2]。二是以烏爾里?！へ惪藶榇?，認為隨著全球化的進程，各種不同傳統(tǒng)背景的文化交流和社會流動帶來了全球性的風險，當前的社會發(fā)展只有有了全球協(xié)作和合作的需要，才能預防和控制這種高度風險[3]。三是以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表，通過對全球各地區(qū)多元治理進行實證研究、分析，提出復雜性與不確定性情況下的社會需要多元參與，以到達有效民主的治理[4]。

以上三種視角都將對治理模式的思考指向了社會多元主體之間的“合作”，但由于原有工業(yè)時代治理模式的“路徑依賴”與“系統(tǒng)慣性”仍然存在[5]，在探索新治理模式的歷程中，涌現(xiàn)出了三種既有邏輯關聯(lián)又截然不同的社會治理模式：參與治理、社會自治與合作治理。

二、理論淵源：公共治理的三種模式

1.參與治理：工業(yè)時代的“補丁”

參與治理的核心意味可以追溯到對國家權力來源于歸屬的思考。密爾認為，最好的政府形式是主權或作為最后手段的最高支配權力屬于整個集體的政府，而公民不僅對該最終主權的行使有發(fā)言權，而且至多是有時被要求實際上參加政府，親自擔任公共職務[6]。早期的參與治理理論受制于工業(yè)化時代代議制政府的思維方式，這種邏輯能最有效地集中意見以促成社會效率的達到，并在此基礎上建構起“全能型政府”的治理模式，即有效率地集中全社會的一致性到政府這一單一主體，再由此單一主體管理、控制社會運行的眾多方面。雖然法默爾將參與治理視為一種權力再分配的過程[7]，但參與治理在本質(zhì)上并未脫離工業(yè)化時代的“工具理性”[8]，權力分配這一過程的支配者仍舊是具有“排他性”的國家，而參與治理只是為“行政國家”為了工業(yè)時代的延續(xù)打上后工業(yè)時代色彩的補丁。

2.社會自治：浪漫主義與政府邊緣化

20世紀后期以來，隨著“第三部門”的不斷涌現(xiàn)，“政府失靈”帶來的對政府管理模式的普遍失望，使社會自治理論應運而生。社會自治模式是基于社會組織多元主體的共同利益，采用一定的市場化或非市場化的方式對社區(qū)或社群進行治理。這種治理模式在理論上是基于個體的獨立性與個人理性下共同意見的達成[9]。社會自治模式在理論上是極具浪漫色彩的，這種浪漫色彩的背后則是對國家、政府力量的邊緣化。這種治理模式在從理論到實踐的落地過程，由于直接受到原有治理模式的路徑依賴與系統(tǒng)慣性的作用而難以成功。在社會自治在中國社區(qū)的實踐受到政治界與學界的高度關注，但較為成功的農(nóng)村基層自治模式，卻是基于農(nóng)業(yè)時代的傳統(tǒng)禮俗制度、超社會資本等達成的[10]。但在城市中，禮俗關系的式微、社會生活的個體化、利益主體訴求的多元化、社會問題的社區(qū)化等問題凸顯[11]。中國看似成功的社區(qū)自治模式在后工業(yè)化背景下所面臨的資源再分配能力、動員能力、整合能力、風險抵御能力等方面的缺陷，現(xiàn)實性地呼喚著治理體系的現(xiàn)代變革。

3.合作治理：公共治理的新思路

合作治理的理論來源，是對參與治理與社會自治理論的“揚棄”。由于參與治理模式對原有工業(yè)化邏輯的依賴，參與治理無法擺脫政府“統(tǒng)制型”管理的系統(tǒng)慣性，通過民主決策的方式難以使政府真實地表達公民社會與其他社會組織的利益;而存在于參與式?jīng)Q策過程中的權力運作，既空耗官僚體系的精力，又使參與治理陷入政治游戲的怪圈——公民、官僚與政治家都受到特殊利益的支配，公共利益難以真正推動參與治理的達成。而社會自治過于理想化的愿景在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。公共利益難以從根本上成為公民、社會組織自治的動力，社會組織在自治的過程中所采用的市場手段，從理論上講是受制于特殊利益的。并且，社會自治在邊界問題與主權問題方面含糊不清，個人意志與理性在這些條件下難以達成共識，從而推動社會走向自治。

而隨著20世紀90年代政府對信息來源的擴大、公民社會的擴大、社會多主體的涌現(xiàn)、第三部門的增長，合作逐漸成為社會各方解決社會復雜性、不確定性問題的共識。安塞與蓋什對合作理論作出了經(jīng)典定義：“一個或多個公共部門和非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、審議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務與資產(chǎn)的治理安排?！盵12]總而言之，西方眾多學者提出的有關合作治理的觀點有三個共同點：第一，合作治理有一個集體的、平等的決策過程，每個參與者都有作出集體決策的實質(zhì)權力和反應器價值取向的機會;第二，合作治理傾向于協(xié)商的手段，平等討論、相互理解;第三，合作治理以共識為導向形成合作網(wǎng)絡。

三、合作治理模式的適用性困境分析

1.范圍上的適用性：中國社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型

合作治理模式雖然在理論上是對已有治理理論的總結(jié)與揚棄，但就適用性而言，合作治理模式的特性決定了其適用性上的層次性特征。合作治理模式因具有主體參與、關系網(wǎng)絡化、權力平等化、對協(xié)商的重視等特征，決定了合作治理目前只能在城市社區(qū)治理方面推行。受制于原有國家治理系統(tǒng)的路徑依賴，在中觀的地區(qū)治理與宏觀的國家、全球治理當中，主權的代表者——國家，依然充當著治理的主體。同時，合作治理模式的現(xiàn)實背景在于市場失靈與政府失靈的狀況，而在微觀視野之外的層次，公共資源的生產(chǎn)與配置，依然依靠政府本位的宏觀調(diào)控與市場機制。而城市社區(qū)治理的層次，既滿足了脫離政府本位到“他在性”[13]的條件，又有強大的公民社會作為合作治理的基礎，這使治理能在較大程度上脫離禮俗制度的干擾。在城市社區(qū)治理中，原子化的個體需求之間的差異性與自我中心化而存在著較多的沖突與競爭，因此更多地涉及對法治模式的依賴。法治模式是對政府社會行為的規(guī)定與規(guī)范，順應法治模式的邏輯路徑，也為合作治理提供了一種設想與支持[14]。

我國城市社區(qū)治理模式長期以來呈現(xiàn)出“單一核心”的狀況，保留了新中國成立至改革開放以來的“計劃型”與“全能政府”的特征。改革開放后，隨著我國社會的發(fā)展，社會自我管理的主動性與積極性提升，國家對城市社區(qū)的管理模式由控制向合作式的新模式轉(zhuǎn)變。有學者將這種轉(zhuǎn)變稱為“行政吸納社會狀態(tài)”，認為其特征是控制與功能替代并存;有學者認為國家與社會的關系處在“行政吸納服務狀態(tài)”，表現(xiàn)出“支持”與“配合”的特征[15]?？偠灾瑖以诨鶎由鐓^(qū)的管理之中，“大家長”的角色發(fā)生了實質(zhì)性的變化，開啟了“基礎社區(qū)居民自治”的歷程，基礎社區(qū)居民自治是對參與治理與民主邏輯的回應。并且，隨著國家現(xiàn)代化程度的提高與社會問題的復雜化、不確定化傾向的加強，我國城市社區(qū)治理開始從民主參與與自治走向多元主體協(xié)商共治，顯露出“一核多元”的合作治理傾向。

這套治理機制的實際運行過程中存在著公民參與熱情難以調(diào)動、居民委員會人浮于事、民主決議流于表面等問題。而同時隨著物業(yè)公司的普遍化、業(yè)主委員會的成立、物流業(yè)的飛速發(fā)展等，原有的居民委員會所固有的行政式思維難以滿足城市社區(qū)中新生利益主體的訴求，新的社區(qū)治理模式應運而生。

2.實際效力上的適用性：多重困境

我國社區(qū)合作治理模式采用“政社合作”的形式進行，即政府和社會組織基于協(xié)商達成的共同公共目標而建立和維護的相互依賴關系;其主要特征包括：第一，政社合作的主體為政府部門與社會組織，是跨越公共與社會組織邊界的雙主體或多主體合作形態(tài)，各合作方是相互獨立的;第二，政社合作基于政社對公共目標的正式或非正式的認同和承諾;第三，政社合作是相互的依存關系，這種相互依存存在不同的方式、條件、期限和程度[16]。雖然政社合作為合作治理模式的推行提供了新的嘗試，但現(xiàn)有的政社合作模式仍然面臨著以下問題：

第一，社會失靈問題。龐大的人口基數(shù)、道德不齊性問題、治理面的廣泛性，一方面呼喚著合作治理模式，另一方面又對合作治理模式構成挑戰(zhàn)。

第二，公共利益難以達成。企業(yè)與政府在合作的過程中受制于市場機制，市場失靈導致企業(yè)難以就公共利益作出及時反應。

第三，合作能力的缺乏。政府與社會組織的合作、溝通與協(xié)商過程停留在簡單層面，而未實現(xiàn)深度與廣度相融合的具體治理效果，并沒有相配套的措施加以完善。

第四，“專業(yè)性”未能在合作中實現(xiàn)主體間流通。政策制定缺乏專業(yè)性，而專業(yè)性知識掌握在企業(yè)手中，這一方面成為合作治理產(chǎn)生的需求所在，另一方面受制于合作能力的缺乏。

四、解決適用性困境的對策

面對錯綜復雜且高度不確定的公共事務，合作治理模式在范圍上的適用性問題、現(xiàn)實情況下合作治理模式面臨著的多重困境，在此針對合作治理模式的理論著眼點與實際需求，提出以下重建性對策：

1.重建“社區(qū)—地方”治理秩序

合作治理模式適用性范圍問題的根本，在于現(xiàn)代社會對傳統(tǒng)地方秩序的打破與吸納，使社區(qū)的地方秩序并入以知識和技術分配為基礎的管理制度這一靜態(tài)社區(qū)系統(tǒng)之中。而隨著社會變遷，現(xiàn)有的社區(qū)管理系統(tǒng)難以應付社區(qū)中事物復雜性、主體多元化、利益多向性等實際問題。因此對社區(qū)地方秩序的重建是合作治理模式的題中之意。這種重建應當主要涉及地方社區(qū)社群的價值、文化等精神層面的重建。這是由于對農(nóng)業(yè)社會成就的幻想的遺存，與工業(yè)時代對精神、價值與文化的關注匱乏造成的。在面臨政府管理失靈、經(jīng)濟問題等困境時，利用合作治理模式通過對社區(qū)教育的重建促成社區(qū)精神秩序的重建，推動社區(qū)治理的發(fā)展，在同樣面對治理困境的當今中國，對精神秩序的重建對合作治理而言依舊有著重要的現(xiàn)實意義[17]。

2.合作治理模式的權變建構

現(xiàn)代社會的主要特征在于組織性，而組織性的基礎在于對公共事務的專業(yè)性、精準性應對，據(jù)此有學者提出“專業(yè)主導式合作治理”[18]與“互嵌式共治”[19]的思路。而現(xiàn)代社會公共事務的復雜性與不確定性，要求合作治理應當基于公共事務屬性的不同，在權變的基礎上對合作治理的形態(tài)作出建構，如根據(jù)合作的主體與決定性條件對合作治理模式的以下劃分：人際網(wǎng)絡主導式合作、財政資源主導式合作、政策資源主導式合作、專業(yè)主導式合作等。

因此，根據(jù)公共事物的內(nèi)在屬性，就主導合作的主體、決定性資源、涉及方面等因素建構合作模式成為實際的必要。例如，在公共建設事務中，起決定性作用的因素在于服務性的凸顯，故政府應當占據(jù)合作的主導地位，可通過行政手段介入其中。而在專業(yè)性方面可采用市場機制吸納專業(yè)人才、知識與技術。在合作手段的選擇上同樣也應當權衡實際情況，決定市場、行政、協(xié)商等手段運用的比例，治理制度的安排，以及合作多方裁量權的比例等實際問題。

3.政府定位的重建

政府在合作治理模式的推廣運用之中，往往充當主導者與組織者的角色。為適應后工業(yè)時代公共治理高度復雜性、不確定性的新情境，以及平衡政府與社會組織之間的權力關系，政府應當摒棄固有的“統(tǒng)制型思維”，轉(zhuǎn)向以服務型為主的角色定位。政府思維的重建，是擺脫原有路徑依賴的決定性措施，但這一過程同樣面臨著諸多難題：官僚體系的利益訴求，信息搜集與傾聽，裁量權的劃分與下放，等等。這是一項長期的政府工程，需要對官僚體制進行改良與重建：完善對決策、執(zhí)行機構的監(jiān)督與考核，官僚隊伍專業(yè)性的提升，協(xié)商式?jīng)Q策過程、方式的完善等。與之相配套的措施還包括合作治理項目的終結(jié)退出機制、市場制度與宏觀調(diào)控的效度提升等。

4.社會組織公共責任感的重建

公共責任感是決定社會組織在合作治理模式中參與度、實效性的重要因素。以企業(yè)為例。，企業(yè)在追求利潤的同時，應當在與政府的合作治理當中過渡一部分專業(yè)知識與技術到協(xié)商決議之中。但社會組織對公共利益的盡責往往意味著部分主體利益的丟失。重建社會組織公共責任感的關鍵在于合作制度的完善。通過合作制度的完善、裁量權的讓渡、配套機制的建構等方式，社會組織自身的利益與公共利益相結(jié)合，從而從根本上達到重建社會組織公共責任感的目的。在制度完善的同時，價值觀的宣傳、組織文化的引導等也是重建公共責任感的重要方式。

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責任編輯：趙世鵬