侯利文

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、問題的提出

國家和社會(huì)關(guān)系問題一直以來都是基層社會(huì)治理創(chuàng)新中的核心問題，也是探究居委會(huì)行政化的重要維度。已有研究一般認(rèn)為居委會(huì)行政化根源于政府的滲透與控制，即將國家與社會(huì)關(guān)系作為自變量，來分析其對(duì)居委會(huì)行政化的影響，并且研究者多持“整體化國家”假設(shè)，將國家看作是一個(gè)實(shí)存整體。 無論是20 世紀(jì)90 年代以來的社區(qū)建設(shè)，還是21 世紀(jì)以來的基層社會(huì)治理創(chuàng)新， 國家始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，居委會(huì)更多地扮演了“國家在基層社會(huì)的代理人”角色，而社區(qū)則被建構(gòu)為“基層治理的基本單元”[1]，基層社會(huì)中到處是“看得見的”和“看不見的”國家[2]。 也就是說，在與居委會(huì)的關(guān)系實(shí)踐中，政府通過各種形式的滲透實(shí)現(xiàn)了對(duì)居委會(huì)的吸納與控制。

本文延續(xù)這一分析傳統(tǒng)，但放棄了“整體化國家”的論斷，也延長(zhǎng)和拓展了分析的鏈條。 國家，呈現(xiàn)為多元的鏡像。 米格代爾的“國家觀”提出了實(shí)踐中國家的多元形象[3]。 從最基本的組織形態(tài)來看，國家可以看作是“政黨國家”和“行政國家”的合一，而且國家也是“層化”的，不同層級(jí)類型間存在“注意力分殊”①，呈現(xiàn)為部門上的切割和功能上的分野。 就“政黨國家”而言，國家滲透過程中的理念、組織、程序以及服務(wù)滲透等更多是通過黨組織這一載體和平臺(tái)進(jìn)行的， 在基層社區(qū)工作中則呈現(xiàn)為“社區(qū)黨建”模塊，并在社區(qū)工作過程中一再被強(qiáng)化，賦予更高的權(quán)重。 其基本路徑就是在社區(qū)場(chǎng)域中復(fù)制和擴(kuò)展黨的組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化和激活黨的基層組織， 讓黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)的各類空間，進(jìn)而使社區(qū)成為執(zhí)政黨掌握基層社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的新政治空間與合法途徑，強(qiáng)化執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)。 而“行政國家” 對(duì)基層社會(huì)滲透與控制的過程明顯不同于“政黨國家”，其主要是借助于“行政傳導(dǎo)與壓力型體制”來實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)的“吸納與控制”，主要途徑就是將其本身所處的壓力型體制復(fù)制與拓展進(jìn)基層社會(huì)，在社區(qū)復(fù)制與再現(xiàn)行政的縱向管理體制，進(jìn)而使社區(qū)居委會(huì)成為其傳遞公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要對(duì)象載體。

無疑，這一“二元分割”的“國家意象”延伸了我們對(duì)國家與社會(huì)在基層社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)互動(dòng)關(guān)系的想象空間。 在本研究中，筆者將側(cè)重從“行政國家”維度，圍繞研究的主體內(nèi)容，以宜街為例，重點(diǎn)從基層政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，與居委會(huì)的關(guān)系實(shí)踐角度來展演居委會(huì)的行政化生成。宜街是宜市的城關(guān)鎮(zhèn)，2006 年10 月，撤銷宜鎮(zhèn)設(shè)立宜街辦事處，下轄 4 個(gè)行政村和 30 個(gè)社區(qū)， 轄區(qū)面積 45 平方公里，人口 26.5 萬。宜市地處滬、寧、杭交通的三角中心地帶，2015 年宜市在全國百強(qiáng)縣中名列第6。2014 年底宜街與筆者所在學(xué)校建立戰(zhàn)略合作，筆者于2015 年2 月進(jìn)入宜街開展為期1 年的社區(qū)調(diào)研，本研究的資料即來自于筆者在此期間所做的深度訪談。文章的行文思路主要是整合“控制權(quán)分配”與“壓力型體制”兩個(gè)分析模型，這一整合并不是概念的簡(jiǎn)單堆砌或疊加，而是以居委會(huì)為載體同時(shí)將兩者納入分析框架，對(duì)居委會(huì)行政化的現(xiàn)實(shí)過程和內(nèi)在邏輯進(jìn)行深度解析，從而對(duì)居委會(huì)的行政化實(shí)現(xiàn)全景式研析②。

二、壓力型體制：行政傳導(dǎo)中基層社會(huì)被俘獲的一個(gè)分析框架

（一）壓力型體制：基本內(nèi)涵與核心構(gòu)件

壓力型體制本質(zhì)上一種行政壓力的運(yùn)行、分解以及傳導(dǎo)機(jī)制?！皦毫π腕w制”一詞最先見于榮敬本1997 年在《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》發(fā)表的《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革: 如何建立民主的合作新體制》一文，指的是“一級(jí)政治組織 ( 縣、鄉(xiāng)) 為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解管理方式和物質(zhì)化評(píng)價(jià)體系”[4]。楊雪冬進(jìn)一步指出，壓力型體制的核心是“政治化機(jī)制”[5]，通過將某項(xiàng)任務(wù)定義為“政治”，該任務(wù)就獲得了完成與執(zhí)行中的優(yōu)先性和合法性，而下級(jí)政府則在“政治任務(wù)”的裹挾與壓力中承擔(dān)了“無限責(zé)任”，進(jìn)而使出渾身解數(shù)去調(diào)動(dòng)各個(gè)部門和各類資源來完成這一“政治性”任務(wù)。壓力型體制的核心構(gòu)件與機(jī)制主要包括5 個(gè)方面。

其一，數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。 這是一個(gè)層層分解與任務(wù)派發(fā)的過程，本質(zhì)上是一個(gè)壓力傳導(dǎo)的過程。其通行的做法是上級(jí)政府將接收到的來自更高層級(jí)政府的行政任務(wù)一一拆解，按照其管轄的區(qū)域范圍和下屬層級(jí)部門進(jìn)行匹配的過程。上級(jí)政府要求下屬層級(jí)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，并制定數(shù)量化的考核指標(biāo)對(duì)下級(jí)的完成情況進(jìn)行評(píng)比。

其二，多部門聯(lián)動(dòng)與協(xié)作的任務(wù)完成機(jī)制。 在上級(jí)政府的行政傳導(dǎo)與任務(wù)部署下，下級(jí)的應(yīng)對(duì)方式主要體現(xiàn)為兩種模式：一是常規(guī)模式，下級(jí)部門的工作圍繞上級(jí)的任務(wù)分解而展開，其工作計(jì)劃和工作重點(diǎn)安排也依上級(jí)要求而進(jìn)行聯(lián)動(dòng)與協(xié)作；二是運(yùn)動(dòng)模式， 面對(duì)上級(jí)高強(qiáng)度的臨時(shí)性工作安排，下級(jí)部門通行的做法是抽調(diào)人員或者整個(gè)部門一起行動(dòng)，將日常工作暫停或是做出讓步，以完成來自上級(jí)的臨時(shí)性任務(wù)。同時(shí)，上級(jí)政府通過“政治性任務(wù)”的標(biāo)定，從而擁有絕對(duì)主動(dòng)權(quán)在“常規(guī)模式”與“動(dòng)員模式”間進(jìn)行切換與調(diào)整。

其三，指標(biāo)化、數(shù)量化的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。 考核評(píng)價(jià)機(jī)制主要用來為下級(jí)提供督查與激勵(lì)。 一方面是督查，即檢查與考核下級(jí)對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成情況如何，通常可以是階段性的檢查、考察與督導(dǎo)，也可以是臨時(shí)性的突擊檢查等； 另一方面則是激勵(lì)，即功獎(jiǎng)過罰的過程，這一過程對(duì)政府的價(jià)值選擇和行為選擇都具有直接的激勵(lì)功效，可以把下級(jí)的工作重心和責(zé)任人有效地納入壓力型體制中，使其成為體制中的一個(gè)“零件”。更為重要的是，“壓力型體制”中的考核評(píng)價(jià)機(jī)制通常都是高度數(shù)量化和指標(biāo)化的，由此“任務(wù)”就得以有效分解，“壓力”得以有效傳導(dǎo)，而“目標(biāo)”也得到有效落實(shí)。

其四，財(cái)政制度中的多維度約束機(jī)制。 在壓力型體制中，任務(wù)的分解與傳遞過程同時(shí)伴有財(cái)政預(yù)算的安排， 進(jìn)而為下級(jí)政府完成任務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障。 與此同時(shí)，上級(jí)政府也在財(cái)政撥款的方式以及分配中進(jìn)行著對(duì)下級(jí)的督查與壓力的傳導(dǎo)，下級(jí)在這一約束機(jī)制中則呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對(duì)上級(jí)的 “高度依賴性”。 其中有兩個(gè)值得關(guān)注的方向：第一，財(cái)政分配結(jié)構(gòu)中植入的重心偏好。 財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)可以作為政府工作偏好的一個(gè)重要指標(biāo)，對(duì)于管窺政府的政策偏好和注意力分配具有重要意義。 第二，經(jīng)費(fèi)撥付方式中嵌含的激勵(lì)導(dǎo)向。經(jīng)費(fèi)撥付，特別是計(jì)劃外的財(cái)政撥付對(duì)于下級(jí)具有重要的導(dǎo)向作用，是形成平行下級(jí)單位間“晉升競(jìng)標(biāo)賽”的重要方式。

其五，人事安排與任命機(jī)制。在壓力型體制中，下級(jí)政府的人員任命與考核都是由直接上級(jí)進(jìn)行或主要是由其操持的，這樣在上下級(jí)之間必然會(huì)形成行政壓力的傳導(dǎo)， 下級(jí)為獲得上級(jí)的認(rèn)可和提拔，必然會(huì)對(duì)后者惟命是從，形成科層等級(jí)中的“惟上不惟下”、“對(duì)上負(fù)責(zé)”等制度慣例，并且越是到達(dá)行政序列的底端，這一特征就越是顯著。

從本研究來看，壓力型體制無疑構(gòu)成了基層政府與居委會(huì)互動(dòng)的體制生態(tài)與邏輯先在，應(yīng)該成為居委會(huì)行政化分析中的重要考量。 壓力型體制是科層行政關(guān)系實(shí)踐中的一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制和體制，對(duì)于分析街道與居委會(huì)之間的“類行政化”關(guān)系實(shí)踐具有重要的啟發(fā)意義。 但問題是，基層場(chǎng)域中的街道與居委會(huì)之間的關(guān)系還具有行政之外的豐富的“制度與生活”[6]意涵，對(duì)此生活意涵的分析則需要借助于更為生活化、具體化的分析工具的補(bǔ)充。

（二）控制權(quán)分配：一個(gè)內(nèi)嵌激勵(lì)設(shè)計(jì)的機(jī)制補(bǔ)充

上述分析顯示，壓力型體制是一種方向性傳導(dǎo)機(jī)制，本身預(yù)設(shè)了互動(dòng)的“單向度性”，繼而造成邏輯推演中的“內(nèi)生性”困境，即重視互動(dòng)中的“上級(jí)壓力源”以及壓力傳導(dǎo)的“自上而下”性，相對(duì)遮蔽了“下級(jí)承接方”的策略行為以及在基層界面上因壓力而出現(xiàn)的底層的策略行動(dòng)。 換言之，壓力型體制借助上述5 個(gè)機(jī)制將壓力傳導(dǎo)至基層，而要實(shí)現(xiàn)對(duì)壓力型體制以及壓力傳導(dǎo)效果的全面認(rèn)識(shí)，則要將分析鏈條拉長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向以基層居委會(huì)為主體分析單位的互動(dòng)實(shí)踐。

從中國基層街道與居委會(huì)的互動(dòng)來看，街道對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行頻繁的檢查與考核，而居委會(huì)則在政策的間隙與信息優(yōu)勢(shì)中采取各種應(yīng)對(duì)之策，以消解或“應(yīng)對(duì)”上級(jí)的考核[7]，這是基層社區(qū)中關(guān)系實(shí)踐的常態(tài)， 也是街居場(chǎng)域中展開的生活實(shí)踐過程。這一過程內(nèi)涵著互動(dòng)雙方圍繞控制權(quán)進(jìn)行的協(xié)商、分配與爭(zhēng)奪，也是一種街區(qū)政治的表現(xiàn)。 正是在此意義上，筆者認(rèn)為“控制權(quán)分配”的視角具有發(fā)揮作用的空間，可以將街道與居委會(huì)的關(guān)系實(shí)踐展演地更為豐富和動(dòng)態(tài)，有助于將“自上而下”的單向度傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化為“上下互動(dòng)”的雙向度分析。 因此，為深入洞悉社區(qū)場(chǎng)域壓力型體制的運(yùn)作邏輯、 內(nèi)在過程、微觀主體互動(dòng)以及傳導(dǎo)結(jié)果，筆者引入“控制權(quán)分配”的相關(guān)理論作為補(bǔ)充，并通過對(duì)壓力型體制中所內(nèi)嵌的諸種控制權(quán)能的界定、爭(zhēng)奪及匹配過程的實(shí)踐分析，揭示基層場(chǎng)域中街道與居委會(huì)“類行政化”的關(guān)系實(shí)踐，回答居委會(huì)在壓力型體制和控制權(quán)激勵(lì)的雙重嵌套中是如何走向行政化的。

所謂“控制權(quán)分配”，是一個(gè)用來分析不同層級(jí)政府間權(quán)威關(guān)系的理論框架，權(quán)威關(guān)系借助于對(duì)控制權(quán)的爭(zhēng)奪來實(shí)現(xiàn)。 從組織行為學(xué)的角度，可以將“控制權(quán)”概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)3 個(gè)維度。 目標(biāo)設(shè)定權(quán)，即委托方為下屬設(shè)定目標(biāo)任務(wù)的控制權(quán)， 這是科層權(quán)威關(guān)系的核心。檢查驗(yàn)收權(quán)，即在上述目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，檢查驗(yàn)收契約完成情況的控制權(quán)。檢查驗(yàn)收權(quán)依賴于目標(biāo)設(shè)定權(quán)。 激勵(lì)分配權(quán)，即針對(duì)下屬的激勵(lì)設(shè)置以及考核、獎(jiǎng)懲的權(quán)力[8]。 由此觀之，“控制權(quán)分配”與壓力型體制是一脈相承的，本質(zhì)上也是壓力傳導(dǎo)的過程。 通過對(duì)控制權(quán)分配以及爭(zhēng)奪的分析， 可以將“壓力傳導(dǎo)”的過程更清晰、具體、全面地展現(xiàn)出來，客觀上是對(duì)上述“壓力型體制”分析鏈條的拉長(zhǎng)和補(bǔ)充，對(duì)認(rèn)識(shí)居委會(huì)行政化的生成具有重要的價(jià)值和意義。

三、實(shí)踐展演：居委會(huì)行政化生成的四個(gè)向度

（一）鐘擺邏輯：常規(guī)模式與動(dòng)員模式間的自由切換與政治附加

就政府的治理模式而言，常規(guī)模式和動(dòng)員模式是兩種最為常見的范式，實(shí)際上是上級(jí)政府動(dòng)員下級(jí)政府的策略集。 練宏指出，“常規(guī)模式是指基于規(guī)則和程序的政府治理方式。 動(dòng)員模式，通常采取臨時(shí)或者突擊式的檢查、叫停和懲罰等措施實(shí)施治理，具有非常規(guī)和隨意性的專斷特點(diǎn)”[9]，并進(jìn)一步將兩種模式之間的轉(zhuǎn)化類比為“鐘擺運(yùn)作”邏輯。那么，街道與居委會(huì)這一“類行政關(guān)系”之間是否也存在這種“鐘擺邏輯”？筆者將結(jié)合宜街的治理實(shí)踐來進(jìn)行分析。

從居委會(huì)的工作性質(zhì)來看，現(xiàn)有的居委會(huì)工作可分為3 種類型：日常工作、中心工作以及突擊性工作（表1）。 日常工作，主要指涉居委會(huì)辦理的日常事務(wù)，包括自治性事務(wù)和街道以及各個(gè)條線下放的行政性事務(wù)（為主），基本上可以對(duì)應(yīng)宜街每個(gè)社區(qū)的“一站式服務(wù)大廳”中的服務(wù)窗口所開展的工作，這構(gòu)成了居委會(huì)的程序性工作范式，具有日常性、制度性以及慣常性。 中心工作則主要是街道按照其發(fā)展規(guī)劃每年為社區(qū)所設(shè)定的發(fā)展與建設(shè)主題，2010 年以來，轉(zhuǎn)型發(fā)展成為街道以及居委會(huì)的工作重心，貫穿于居委會(huì)的日常工作中，具有背景性、中心性以及階段性特征。突擊性工作，則主要指的是為了應(yīng)付來自更高層級(jí)政府或者相關(guān)條線部門的檢查與驗(yàn)收而由街道分解后交付居委會(huì)展開的臨時(shí)性事務(wù)，具有臨時(shí)性、突發(fā)性以及高度動(dòng)員的特征。

從宜街的治理經(jīng)驗(yàn)來看，不僅居委會(huì)的工作性質(zhì)與類型是由街道決定的，而且街道還具有在動(dòng)員模式和常規(guī)模式間進(jìn)行轉(zhuǎn)換的主動(dòng)權(quán)。居委會(huì)作為主體對(duì)自己的工作基本上處于被動(dòng)和應(yīng)付的境地，策略性活動(dòng)空間極為有限。 而且無論是居委會(huì)“策略性行動(dòng)空間”的存在還是其“選擇性應(yīng)付”[10]策略（通俗性表達(dá)都是“應(yīng)付”或“應(yīng)對(duì)”），都例證了居委會(huì)與街道之間在資源和權(quán)力等方面的不對(duì)等關(guān)系。通常意義上，“應(yīng)對(duì)”可分為兩種情況：一是敷衍了事，不想完成；二是力不從心，完成不了。 就居委會(huì)對(duì)街道的“應(yīng)對(duì)”來看，理論分析和實(shí)踐研究基本上指向了后一類， 居委會(huì)由于不具備相應(yīng)的資源、能力、權(quán)力等來完成街道分配的任務(wù)，客觀上淪為了街道的“社區(qū)代理人”。

表1 居委會(huì)的工作類型及其特征

需要注意的是，突擊性工作，大多不在居委會(huì)工作預(yù)期之內(nèi)，多來自于更高層級(jí)政府及其職能部門的臨時(shí)性工作安排。突擊性工作一般開始于街道層面的動(dòng)員與部署大會(huì)，標(biāo)志著居委會(huì)日常工作的“懸置”以及中心工作的“偏移”，此時(shí)突擊性工作已然成為社區(qū)工作的中心和重心，通常伴有超常規(guī)的人、財(cái)、物投入，結(jié)束于臨時(shí)性的更高層級(jí)政府檢查與考核人員的退場(chǎng)。

XH 社區(qū)書記CH：突擊工作有時(shí)間性、階段性，這類工作來的時(shí)候我們的日常工作確實(shí)要緩一緩，一般來說，會(huì)把突擊工作融入到日常工作中來。比如說文明城市創(chuàng)建，范圍很廣，衛(wèi)生、思想宣傳、日常創(chuàng)建也是里面的，本來這個(gè)月要搞衛(wèi)生， 我們就打著文明創(chuàng)建的旗號(hào)，來搞衛(wèi)生。 我們居民組長(zhǎng)開會(huì)時(shí)，先說一段文明創(chuàng)建的內(nèi)容，再說我們的日常工作。 局勢(shì)要把突擊工作融入到日常工作中來。（訪談資料：20150509CH）

從訪談中可知，突擊性的工作安排雖伴隨著高強(qiáng)度的動(dòng)員和考核要求，具有優(yōu)先性，但是居委會(huì)也不是完全被動(dòng)的。 鑒于居委會(huì)日常工作以及中心工作中的眾多內(nèi)容與文明城市創(chuàng)建具有內(nèi)在一致性和耦合性，居委會(huì)在街道突擊檢查過程中就具有了應(yīng)對(duì)之策，就是將其與日常工作、中心工作進(jìn)行合并規(guī)整，臺(tái)賬整合。 由于地方政府處于行政鏈條的最低端，雖存在各種非正式的互動(dòng)關(guān)系，但一旦面臨著來自更高層級(jí)政府的檢查與考核時(shí)，在“一票否決”的剛性壓力下，其對(duì)居委會(huì)的動(dòng)員能力以及行政壓力傳導(dǎo)是極為高效的，在動(dòng)員模式與常規(guī)模式之間的切換與轉(zhuǎn)變也是極為得心應(yīng)手的。概言之，宜街具有在不同工作性質(zhì)之間進(jìn)行切換的主動(dòng)性和權(quán)力， 居委會(huì)則具有在不同工作之間進(jìn)行“合并同類項(xiàng)”和臺(tái)賬規(guī)整以應(yīng)付“一票否決”的積極性策略空間。

（二）年終考核：控制權(quán)分配中街道對(duì)居委會(huì)的全面滲透

宜街對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會(huì)的考核與激勵(lì)構(gòu)成了其壓力傳導(dǎo)的重要一環(huán)，而且考核是一個(gè)系統(tǒng)工程，是單向度（宜街對(duì)居委會(huì)）展開的、分步驟、按程序、多方法與多階段并行的過程。 考核具有激勵(lì)和導(dǎo)向的重要功能，而且考核的過程也伴隨有控制權(quán)的匹配滲透，本質(zhì)上是街道實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)全面滲透的一種制度設(shè)置。 下面筆者主要以2015 年宜街對(duì)居委會(huì)開展的年終考核為例，來展演這一壓力傳導(dǎo)的過程。

1.目標(biāo)設(shè)定權(quán)與考核標(biāo)準(zhǔn)的制定

目標(biāo)設(shè)定權(quán)，即宜街為其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會(huì)制定年度工作任務(wù)的權(quán)力，是街道對(duì)上級(jí)政府考核指標(biāo)進(jìn)行分解， 而后向居委會(huì)發(fā)送任務(wù)的過程，這是科層關(guān)系中的核心權(quán)能。 從宜街的實(shí)際來看，對(duì)居委會(huì)的考核內(nèi)容主要是街道辦事處單方面設(shè)定的，其主要依據(jù)是上級(jí)政府的考核目標(biāo)。 在對(duì)上級(jí)政府（宜市）考核目標(biāo)進(jìn)行層層分解后，街道認(rèn)為需要社區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施的社區(qū)工作內(nèi)容，就是其目標(biāo)設(shè)定的核心維度。 換言之，考核目標(biāo)的設(shè)定是對(duì)上級(jí)政府考核指標(biāo)分解后轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)居委會(huì)的子目標(biāo)，以社區(qū)工作的內(nèi)容（通常是街道及其相關(guān)職能部門下放的工作任務(wù)）為主要構(gòu)成。

以考核目標(biāo)為準(zhǔn)繩，宜街制定了具體、量化的考核指標(biāo)體系，即《宜街2015 年社區(qū)居委工作百分考核細(xì)則》③，由此一方面提高了考核指標(biāo)的數(shù)量化以及客觀化程度，一目了然；另一方面統(tǒng)一了各項(xiàng)指標(biāo)的操作化口徑，明白無誤，這就極大提高了考核工作的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化程度。 實(shí)際上，宜街對(duì)居委會(huì)考核目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定也是“層層細(xì)化”和“任務(wù)分解”的過程，這可以從宜市對(duì)宜街以及宜街對(duì)居委會(huì)的考核目標(biāo)比較中得到驗(yàn)證。市發(fā)〔2015〕20號(hào) 《中共宜市委宜市人民政府關(guān)于2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核意見》中指出，2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核內(nèi)容仍為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、民生工作、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、黨的建設(shè)、精神文明、重點(diǎn)工作等8 個(gè)方面?？己艘膊扇》种抵?，總分500 分（基本分 300 分、限加分 200 分）。 大致來看，宜市對(duì)宜街的考核與宜街對(duì)居委會(huì)的考核具有考核項(xiàng)目的“同構(gòu)性”、項(xiàng)目?jī)?nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)的“相似性”，以及加減分值的“同向性”。

2.檢查驗(yàn)收權(quán)與考核的程序過程

檢查驗(yàn)收權(quán)，就是對(duì)上述考核目標(biāo)以及考核標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際工作開展情況進(jìn)行匹配與比對(duì)的控制權(quán)。這表明宜街具有對(duì)居委會(huì)工作開展情況進(jìn)行檢查與驗(yàn)收的權(quán)力，該權(quán)力依附于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，是對(duì)目標(biāo)落實(shí)情況的評(píng)估，考核的過程就是對(duì)居委會(huì)工作與設(shè)定目標(biāo)是否一致的檢查與驗(yàn)收。 與政府上下級(jí)考核驗(yàn)收過程不同的是，街道與居委會(huì)之間由于社會(huì)空間距離的接近性以及街道人員與社區(qū)生活空間的重疊性，使得街道對(duì)居委會(huì)的考核較少會(huì)因?yàn)椤靶畔⒉粚?duì)稱”而失敗。 當(dāng)然，居委會(huì)的策略性行動(dòng)空間依舊存在，但是筆者從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這一空間是極為狹小的。

從宜街2015 年對(duì)居委會(huì)的年終考核來看，內(nèi)容主要涉及兩個(gè)方面：第一，居委會(huì)工作的考核。重點(diǎn)圍繞社區(qū)黨建、物業(yè)管理、社區(qū)宣傳、婦女計(jì)生、社區(qū)服務(wù)、勞動(dòng)保障、綜合治理、社區(qū)教育等方面（基本上是社區(qū)“一站式”服務(wù)中心的服務(wù)窗口，實(shí)際上對(duì)應(yīng)了街道的各職能科室）綜合評(píng)價(jià)居委會(huì)工作開展情況。第二，居委會(huì)成員工作業(yè)績(jī)的考核?？己藢?duì)象包括社區(qū)書記、居委會(huì)主任，以及居委會(huì)成員、退休返聘的居委會(huì)成員及專職副書記等，從德、能、勤、績(jī)、廉等方面對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

從考核的流程與方式來看，對(duì)居委會(huì)的考核主要由群眾滿意度測(cè)評(píng)、街道測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)小組測(cè)評(píng)及加分項(xiàng)目4 個(gè)模塊組成。對(duì)居委會(huì)成員的考核則較為簡(jiǎn)單，分兩類進(jìn)行：一是對(duì)社區(qū)書記與主任的考核④。 主要由街道進(jìn)行，一般采取個(gè)別談話、工作匯報(bào)、居委會(huì)成員互評(píng)等方式進(jìn)行，考核結(jié)果與街道對(duì)居委會(huì)的考核結(jié)果直接相關(guān)。二是對(duì)其他居委會(huì)成員的工作考核。 基本上由社區(qū)內(nèi)部自己組織進(jìn)行，依據(jù)居委會(huì)成員的工作能力、積極性以及工作成效，由社區(qū)書記（主任）具體進(jìn)行考核加分，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)書記在居委會(huì)中的核心地位。

3.激勵(lì)分配權(quán)與考核結(jié)果的應(yīng)用

激勵(lì)分配權(quán)，即街道依據(jù)對(duì)居委會(huì)的考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲的制度設(shè)置和控制權(quán)，通過對(duì)考核結(jié)果的不同對(duì)待來加以體現(xiàn)。 就宜街的情況來說，第一，分配的是“優(yōu)秀”名額。 這一分配過程是激勵(lì)的重要環(huán)節(jié)。 無論對(duì)居委會(huì)工作還是居委會(huì)人員的考核，結(jié)果都分為“優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格”4個(gè)層次，即優(yōu)良中差。 實(shí)際上，“優(yōu)秀”的名額極為有限，“不合格”的風(fēng)險(xiǎn)也客觀存在，這無疑加大了居委會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)程度，有利于居委會(huì)按照街道激勵(lì)的方向前進(jìn)，加強(qiáng)了街道對(duì)居委會(huì)的控制。 加之居委會(huì)成員考核等級(jí)與居委會(huì)工作考核等級(jí)直接相關(guān)，這就在居委會(huì)工作與社區(qū)工作者之間形成了“捆綁”效應(yīng)，有利于強(qiáng)化街道對(duì)居委會(huì)工作人員的激勵(lì)強(qiáng)度。

第二，分配的是“獎(jiǎng)懲差異”。獎(jiǎng)懲差異，是激勵(lì)分配權(quán)的核心內(nèi)容， 與考核等級(jí)的評(píng)定匹配使用，旨在為居委會(huì)提供驅(qū)動(dòng)力去執(zhí)行來自宜街的任務(wù)部署。 獎(jiǎng)懲差異直接體現(xiàn)在《宜街2015 年度社區(qū)工作考核意見》中關(guān)于“考核報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”的規(guī)定中。 規(guī)定指出，獎(jiǎng)金以社區(qū)書記為標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，其他人員以享受社區(qū)書記一定比例的辦法確定。社區(qū)居委會(huì)主任享受書記的90%，社區(qū)副書記、副主任享受書記的85%，社區(qū)居委會(huì)會(huì)計(jì)（原街管定額干部）享受85%，主任助理享受80%，社區(qū)居委會(huì)其他工作人員享受70%。 對(duì)于考核“優(yōu)秀”的居委會(huì)成員年終績(jī)效考核獎(jiǎng)全額發(fā)放并給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)；“合格”成員年終績(jī)效考核獎(jiǎng)全額發(fā)放；“基本合格” 成員減半發(fā)放年終績(jī)效考核獎(jiǎng)；“不合格”居委會(huì)成員不發(fā)放年終績(jī)效考核獎(jiǎng)。

第三，分配的也是“機(jī)會(huì)”。 主要指的是各種外出學(xué)習(xí)與考察的機(jī)會(huì)、 試點(diǎn)工作的率先嘗試機(jī)會(huì)等。 宜街的34 個(gè)社區(qū)居（村）委會(huì)在考核后基本上形成了“三個(gè)梯隊(duì)”⑤，這也構(gòu)成了街道各種“機(jī)會(huì)分配”的重要依據(jù)。 處于“第一梯隊(duì)”的社區(qū)，就獲得了優(yōu)先試點(diǎn)與探索的機(jī)會(huì)，也就贏得了在下一輪次考核中勝出的更大機(jī)會(huì)，這也是街道治理中“樹典型”[11]的邏輯體現(xiàn)。

由此可見，一方面，以社區(qū)書記（主任）的獎(jiǎng)金數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行其他社區(qū)工作者獎(jiǎng)金的核算，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子與社區(qū)工作者之間的激勵(lì)一致性，有利于形成整合團(tuán)結(jié)的社區(qū)居委會(huì)工作隊(duì)伍；另一方面，街道在考核中將其年度中心工作以及各個(gè)條線工作嵌入到各類獎(jiǎng)勵(lì)中，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)導(dǎo)向與獎(jiǎng)懲結(jié)構(gòu)的同向融合，有利于在社區(qū)中形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的各類“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”[12]。

（三）居財(cái)街管：財(cái)政撥款與公益創(chuàng)投中的壓力形成與方向性授權(quán)

財(cái)政是庶政之母。 只有財(cái)源充足、獨(dú)立才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治，一旦政府成了居委會(huì)的“財(cái)力之源”、“衣食父母”，那么居委會(huì)被高度行政化便屬情理之中。 由于對(duì)財(cái)力的支持與控制，街道力量得以嵌入社區(qū)當(dāng)中， 而社區(qū)居委會(huì)的治權(quán)也被弱化。 以宜市為例，社區(qū)居委會(huì)經(jīng)費(fèi)納入市、街兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，工作人員的工資福利待遇參照事業(yè)單位人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核發(fā)放。 具體來說，宜街的治理實(shí)踐顯示了一種典型的“居財(cái)街管”的財(cái)政關(guān)系模式， 一方面體現(xiàn)為財(cái)政撥款的政府兜底；另一方面也存在準(zhǔn)項(xiàng)目制運(yùn)營(yíng)中的公益創(chuàng)投。

首先，宜街形成了獨(dú)特的“居財(cái)街管”體制。 所謂“居財(cái)街管”，指的是社區(qū)的資產(chǎn)、資金收入等（主要包括股份合作社的資產(chǎn)、 社區(qū)房屋的租金等）主要由宜街的經(jīng)濟(jì)管理辦公室下設(shè)的財(cái)務(wù)代理結(jié)算中心托管。 社區(qū)的賬戶管理、收支等業(yè)務(wù)都由經(jīng)管辦來統(tǒng)一辦理，其中包括對(duì)社區(qū)資產(chǎn)、收入、人員經(jīng)費(fèi)等的統(tǒng)籌管理。 筆者對(duì)YB 社區(qū)書記WJH 的訪談中提到， 社區(qū)與街道打交道最多的是那個(gè)部門，WJH 回答：

像經(jīng)管辦（下設(shè)的三資重心）比較多。主要涉及集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)賬， 我們現(xiàn)在社區(qū)、股份制經(jīng)濟(jì)的賬戶都是政府托管，因?yàn)槲覀兪羌杏涃~的，只能跑。每月30 日前將發(fā)票送至街道審計(jì)辦經(jīng)主任簽字后交由三資中心對(duì)賬。我們流動(dòng)資金只能保留5 萬塊，一個(gè)月要跑好幾趟來記賬。 （訪談資料：20150512WJH）

其次，宜街還通過計(jì)劃外的經(jīng)費(fèi)撥付方式來調(diào)劑余缺，即實(shí)行公益創(chuàng)投。 公益創(chuàng)投是一種準(zhǔn)項(xiàng)目化⑥的運(yùn)作方式， 是存在于宜街治理空間中的一種資源配置途徑。 作為一種制度設(shè)置，公益創(chuàng)投是宜街政府及其條線職能部門（比如宜市民政局）與社區(qū)居委會(huì)之間的一種非科層化的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)，不同于行政指令性的互動(dòng)；作為一種項(xiàng)目實(shí)體，公益創(chuàng)投是由社區(qū)居委會(huì)自下而上進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)，宜街或相關(guān)條線職能部門自上而下對(duì)項(xiàng)目間進(jìn)行篩選、評(píng)估與立項(xiàng)的過程；而作為一種治理機(jī)制，公益創(chuàng)投在集權(quán)模式下實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與分權(quán)彈性處置的有機(jī)結(jié)合，通過平行社區(qū)之間的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行資源分配，是一種全新的國家治理模式。 從宜街的角度看，公益創(chuàng)投無疑是適應(yīng)社會(huì)治理新常態(tài)的一種制度創(chuàng)新嘗試，有利于提升居委會(huì)對(duì)社區(qū)工作的積極性，特別是這種計(jì)劃外的財(cái)政撥付對(duì)社區(qū)具有重要導(dǎo)向作用，是形成平行社區(qū)間“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”的重要形式創(chuàng)新。從居委會(huì)的角度看，通過“公益創(chuàng)投”的項(xiàng)目競(jìng)選，不僅可以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作創(chuàng)新和服務(wù)水平的提高，而且還可以為居委會(huì)爭(zhēng)取到額外的工作經(jīng)費(fèi)。 筆者在宜街的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個(gè)社區(qū)都有極大積極性來進(jìn)行項(xiàng)目策劃與申請(qǐng)，其中與項(xiàng)目配套的經(jīng)費(fèi)是其重要考量。每個(gè)社區(qū)基本上都有2～3 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目，金額從 5000～50000 元不等。對(duì)公益創(chuàng)投項(xiàng)目資金的使用沒有嚴(yán)格的審查與監(jiān)督，不是?？顚Ｓ茫@就為居委會(huì)機(jī)動(dòng)地處理和使用該資金提供了極大便利。

從筆者的調(diào)查來看，對(duì)公益創(chuàng)投項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)以及可以挪作他用的自由支配權(quán)實(shí)際上成為社區(qū)具有極大積極性的重要原因。 宜街負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)估與篩選的社事辦主任XWM 指出，公益創(chuàng)投確實(shí)存在“重申報(bào)、輕管理與評(píng)估”的漏洞，社區(qū)在申報(bào)過程中也存在功利主義動(dòng)機(jī)，出于更好地為居民服務(wù)的公益創(chuàng)投項(xiàng)目存在制度異化與目標(biāo)替代的極大風(fēng)險(xiǎn)。 但是，作為基層治理創(chuàng)新的準(zhǔn)項(xiàng)目化運(yùn)作， 公益創(chuàng)投并沒有產(chǎn)生想象中那么大的制度空間，而且政府在公益創(chuàng)投過程中不斷加大的控制權(quán)也擠占了可能的創(chuàng)新空間。 一方面，項(xiàng)目自上而下的篩選過程，本身就是政府意志貫徹的過程。 另一方面，項(xiàng)目指標(biāo)的爭(zhēng)取與投放，是服膺于既有的行政壓力型體制及其規(guī)則的。公益創(chuàng)投雖為居委會(huì)工作提供了經(jīng)費(fèi)的剩余控制權(quán)，但是行政體制的方向性誘導(dǎo)以及壓力型邏輯也主導(dǎo)了整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。

（四）選聘結(jié)合：人員選用與考核培訓(xùn)中的行政主導(dǎo)與制度創(chuàng)設(shè)

在壓力型體制中，上級(jí)政府具有對(duì)下級(jí)人員任命與安排的權(quán)限。 在基層社區(qū)的治理實(shí)踐中，街道在居委會(huì)人員的選用上也具有類似權(quán)限，發(fā)揮著決定性作用。

首先，社區(qū)書記的任命與輪換。 社區(qū)黨總支書記作為社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上也是宜街社區(qū)居委會(huì)的實(shí)際掌門人。 在宜街的34 個(gè)社區(qū)居（村）委會(huì)中，社區(qū)書記都是“一把手”，即使在社區(qū)書記與居委會(huì)主任分設(shè)的情況下，書記與主任雖有工作業(yè)務(wù)上的分工，但社區(qū)書記也是作為社區(qū)“一把手”發(fā)揮作用的。 社區(qū)書記的選用一般是街道黨工委書記與街道辦事處主任等街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員出于發(fā)展社區(qū)的目的，從整體街道層面出發(fā)通盤考慮的結(jié)果，具體由街道組織部門進(jìn)行任命，每屆任期3 年。

其次，社區(qū)書記與居委會(huì)主任的兼任制。 無論是2010 年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，還是宜街《關(guān)于社區(qū)居委會(huì)換屆選舉工作的實(shí)施意見》，抑或是宜街轉(zhuǎn)型發(fā)展文件中《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見》， 都表達(dá)了對(duì)社區(qū)書記通過合法程序兼任社區(qū)居委會(huì)主任的認(rèn)可與支持。 也就是說，經(jīng)過街道任命的社區(qū)書記通過合法選舉流程“被選舉出來”兼任居委會(huì)主任，具有法律、程序和操作上的依據(jù)。 在宜街的34 個(gè)社區(qū)中，有16 個(gè)社區(qū)的書記兼任了居委會(huì)主任。

再次，大學(xué)生村官的選聘。 以往對(duì)于社區(qū)工作人員（除書記與主任）的選用，宜街不直接管理，一般由社區(qū)居委會(huì)自己負(fù)責(zé)，面向社區(qū)招聘一些退休人員來擔(dān)任， 社區(qū)工作人員年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)老化，知識(shí)結(jié)構(gòu)也相對(duì)較低，以女性為主。 自2010 年開始，宜街開啟了社區(qū)工作者人才招錄與培訓(xùn)工作，由宜街有關(guān)部門面向社會(huì)（全國）統(tǒng)一招收大學(xué)生作為社區(qū)工作者，將社區(qū)工作者的招錄權(quán)上收。 2015 年4 月筆者見證了街道層面統(tǒng)一招錄了26 個(gè)大學(xué)生村官（社區(qū)工作者）充實(shí)進(jìn)社區(qū)工作者隊(duì)伍中。到目前為止，基本上實(shí)現(xiàn)了在每個(gè)社區(qū)配備一名大學(xué)生村官。 大學(xué)生村官一般都兼任書記助理或主任助理，是街道的重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象。

最后，對(duì)社區(qū)工作人員的考核與培訓(xùn)。 宜街按照職業(yè)化和專業(yè)化的要求制定了系統(tǒng)的社區(qū)工作者教育、培訓(xùn)與考核制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)工作人員的系統(tǒng)化管理。 一方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的教育與培訓(xùn)，另一方面則通過嚴(yán)格、規(guī)范的考核與激勵(lì)，將業(yè)績(jī)與收入“掛鉤”，有效實(shí)現(xiàn)與社區(qū)工作者的激勵(lì)相容。

四、行政傳導(dǎo)、壓力型體制與居委會(huì)行政化生成

在宜街的歷史空間中，街道作為正式科層序列的最低端，承接了來自更高層級(jí)政府（宜市）及其職能部門的行政性任務(wù)轉(zhuǎn)嫁以及體制內(nèi)壓力傳導(dǎo)。但是宜街轉(zhuǎn)而將任務(wù)分解、壓力復(fù)制并派發(fā)到社區(qū)居委會(huì)，有效拓展了壓力型體制的觸角范圍，實(shí)現(xiàn)了行政壓力在社區(qū)的傳導(dǎo)，居委會(huì)被行政體制所吸納和控制[13][14]，呈現(xiàn)出行政化的面相。 在實(shí)踐中，這一行政化生成的過程主要是通過4 種具體機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。

首先， 常規(guī)模式與動(dòng)員模式間切換的鐘擺邏輯。常規(guī)模式與動(dòng)員模式是宜街開展工作的兩種方式，是政府的策略集，具體體現(xiàn)在宜街與居委會(huì)就不同性質(zhì)的工作而展開的策略性互動(dòng)上。 第一，就居委會(huì)的日常性工作而言，宜街多采取常規(guī)模式，通過例行化的會(huì)議、通知以及文件等形式與居委會(huì)進(jìn)行互動(dòng)，居委會(huì)則按部就班、照章辦事，雙方互動(dòng)具有日常性、制度性、慣常性的特征。 第二，對(duì)于居委會(huì)的中心工作而言，宜街以常規(guī)模式為主，兼有動(dòng)員模式的參與，一般借助專門的會(huì)議、文件，并成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，通過高度政治化的方式來加以推進(jìn)，使之成為街道一段時(shí)間內(nèi)的工作主軸，具有較高的優(yōu)先等級(jí)；居委會(huì)則可以通過“合并同類項(xiàng)”的方式，將日常工作融入或者嵌套進(jìn)中心工作中去，以維護(hù)與街道的背景性、中心性、階段性的關(guān)系互動(dòng)。 第三，對(duì)于具有極大偶然性的突擊性工作而言，宜街必然通過高度動(dòng)員策略來進(jìn)行超常規(guī)的人、財(cái)、物投入，以應(yīng)對(duì)“一票否決”制下的剛性考核；而居委會(huì)則暫停一切日常與中心工作來配合或者說與宜街“合謀”來完成這一短暫的互動(dòng)。需要說明的是，對(duì)居委會(huì)3 種不同性質(zhì)工作的劃分在實(shí)踐中并不是絕對(duì)的，比如對(duì)居委會(huì)工作人員而言，突擊性工作就是特定時(shí)間段的“中心工作”；而突擊性檢查的內(nèi)容也經(jīng)常是諸如文明城市創(chuàng)建等年度中心工作的組成部分，二者之間存在較大的交叉性。 政府的策略時(shí)刻處于變動(dòng)過程中，游走于常規(guī)模式與動(dòng)員模式之間；而宜街按照感受到的壓力的不同，在這兩者之間進(jìn)行切換，以保證壓力型體制中行政任務(wù)的傳導(dǎo)以及考核指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，激勵(lì)相容原則下的激勵(lì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。 數(shù)量化的任務(wù)分解過程中，宜街不僅將來自于上級(jí)政府的行政任務(wù)進(jìn)行分解， 還同時(shí)將考核指標(biāo)進(jìn)行拆解，在向居委會(huì)轉(zhuǎn)嫁任務(wù)的過程中，將數(shù)量化的考核指標(biāo)一并轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，這是保障其任務(wù)完成與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。 考核的過程也伴隨著行政控制權(quán)的匹配滲透，這包括對(duì)居委會(huì)工作的目標(biāo)設(shè)定權(quán)以及與目標(biāo)完成相匹配的數(shù)量化考核指標(biāo)的制定；對(duì)居委會(huì)工作的檢查驗(yàn)收權(quán)以及考核的具體程序與辦法的制定與執(zhí)行；與考核結(jié)果應(yīng)用相一致的激勵(lì)分配權(quán)的行使等。 其本質(zhì)是街道實(shí)現(xiàn)對(duì)居委會(huì)全面滲透的一種制度設(shè)置。

再次，財(cái)政撥款與公益創(chuàng)投中的居財(cái)街管。 宜街通過“居財(cái)街管”的制度創(chuàng)新再現(xiàn)了壓力型體制下的財(cái)政制度。 在壓力型體制中，任務(wù)的分解與傳遞過程同時(shí)伴有財(cái)政預(yù)算的安排，而上級(jí)政府也在財(cái)政撥款的過程中進(jìn)行著對(duì)下級(jí)的督查與壓力傳導(dǎo)。 宜街通過對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金投入，對(duì)社區(qū)人員工作待遇以及辦公經(jīng)費(fèi)的兜底，實(shí)報(bào)實(shí)銷以及專門的社區(qū)資金管理制度與辦法等有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)工作的掌控， 使得居委會(huì)的治權(quán)進(jìn)一步弱化，不得不更加依賴和服從于街道辦事處，呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對(duì)街道的“高度依賴性”，由此宜街通過財(cái)政的支出傾斜有效地影響了居委會(huì)的注意力分配，也引導(dǎo)了社區(qū)工作的方向。 特別是作為準(zhǔn)項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯下的“公益創(chuàng)投”的制度創(chuàng)新也形成了政府導(dǎo)向下社區(qū)居委會(huì)之間的“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”，社區(qū)的自治權(quán)限事實(shí)上被街道以及政府的職能部門所剝離和分割，淪為壓力體制鏈條中的一環(huán)。

最后，選聘結(jié)合下社區(qū)工作者的選用與考核培訓(xùn)機(jī)制。 在基層社區(qū)的治理實(shí)踐中，宜街在對(duì)居委會(huì)工作人員的選用和考核上也具有制度性的權(quán)限，發(fā)揮著決定性的作用和影響。 不僅社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的選任是由宜街主導(dǎo)的，而且社區(qū)工作者的選聘也是由街道統(tǒng)一組織的；與此同時(shí)，宜街也建立健全了社區(qū)工作者準(zhǔn)入、培養(yǎng)、選拔、使用、考核、激勵(lì)等全方位的用人制度規(guī)章，實(shí)現(xiàn)對(duì)了社區(qū)工作者的行政化管理與體制性使用。

經(jīng)過上述行政傳導(dǎo)，宜街與居委會(huì)之間基本上形成了實(shí)然意義的上下級(jí)關(guān)系，姑且稱之為“類上下級(jí)關(guān)系”， 已然具備了上下級(jí)科層關(guān)系的幾乎所有要素。 而且這個(gè)“類”字在居民眼中，在居委會(huì)工作人員以及政府的實(shí)際行為與互動(dòng)關(guān)系實(shí)踐中都是可以直接取消的。 如此，居委會(huì)被政黨體制所滲透和吸納，又遭遇了行政性的壓力傳導(dǎo)以及壓力型體制的裹挾，在黨政合一的體制中，居委會(huì)雖有策略性“應(yīng)付”的行動(dòng)空間存在，但“應(yīng)付”本身就說明了居委會(huì)被俘獲的事實(shí)。

研究發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)與宜街之間的關(guān)系互動(dòng)是通過壓力型體制進(jìn)行的：一方面，街道辦事處通過財(cái)政、人事、考核等直接途徑控制社區(qū)居委會(huì)；另一方面，則通過政府職能部門的各項(xiàng)行政性事務(wù)的“下沉”肢解了居委會(huì)的自治力。 街居之間的這種支配性權(quán)力關(guān)系，通過層層分解的目標(biāo)責(zé)任制，自上而下的社區(qū)書記任命制以及嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理、財(cái)政兜底及激勵(lì)制度而得以有效維系。 以上環(huán)節(jié)，層層相扣，較為全面地展現(xiàn)了“居委會(huì)行政化”的生成，“壓力型體制”則是貫穿其中的主線[15]。 實(shí)際上，社區(qū)居委會(huì)上有街道政府之高壓，旁有垂直職能部門之延伸，內(nèi)有“居財(cái)街管”、“選聘結(jié)合”體制之侵蝕，其行政化生成也就具有了必然性。

本研究將街道與居委會(huì)的互動(dòng)置于“壓力型體制”范疇中加以分析，同時(shí)嵌入“控制權(quán)分配”的分析框架，豐富和深化了對(duì)居委會(huì)行政化生成的研究成果。 但是，控制權(quán)能的三維分析難以囊括基層社區(qū)層面互動(dòng)實(shí)踐的豐富性、不同議題間的多變性以及“類行政關(guān)系”轉(zhuǎn)變中的復(fù)雜性。 而且從本質(zhì)上看，“控制權(quán)分配”是內(nèi)嵌于“壓力型體制”之中的，隨著研究重心的不斷下移，“壓力型體制”在基層場(chǎng)域中的解釋限度會(huì)更明顯，“控制權(quán)”視角的分析效度也會(huì)收縮。 由此，在社區(qū)為本的、以居委會(huì)作為行為主體的研究中如何更好地吸納這一分析視角，“控制權(quán)”維度如何實(shí)現(xiàn)自身的拓展以適用于新的情勢(shì)，是需要后續(xù)研究進(jìn)一步思考的。

注：

①注意力分殊，指的是國家的不同層級(jí)、維度所考慮和關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)是有細(xì)微差異的。 因此，不僅政策的出臺(tái)是多方博弈的結(jié)果，而且政策的執(zhí)行過程中也存在“博弈”互動(dòng)以及“偏離”的可能空間。

②居委會(huì)的被動(dòng)行政化是學(xué)界的共識(shí)，但是對(duì)于居委會(huì)被動(dòng)行政化的研究多以理論性的闡釋分析為主，缺乏運(yùn)用明確有力的分析模型進(jìn)行的較為精致的實(shí)證解讀。 本文可以看作這方面研究的一個(gè)嘗試。

③ 該細(xì)則圍繞社區(qū)建設(shè)（20 分）、社區(qū)管理（20 分）、社區(qū)服務(wù)（30 分）、社區(qū)教育（20 分）、社區(qū)經(jīng)濟(jì)（10 分）等 5個(gè)欄目 （計(jì)100 分）（基本上對(duì)應(yīng)了當(dāng)前社區(qū)工作的主要內(nèi)容），共60 個(gè)考核指標(biāo)進(jìn)行操作，并且就“考核標(biāo)準(zhǔn)”以及“加減分情況”進(jìn)行了詳細(xì)的操作化說明。

④筆者在宜街調(diào)研期間沒有機(jī)會(huì)參與到街道對(duì)居委會(huì)書記（主任）的考評(píng)過程中，此部分主要是根據(jù)對(duì)街道副主任XWB 的訪談?wù)矶鴣怼?/p>

⑤其實(shí)這“三個(gè)梯隊(duì)”的考核結(jié)果，沒有充分考慮社區(qū)本身資源稟賦的差異和原先所處的發(fā)展態(tài)勢(shì)。 從筆者的調(diào)研來看，這“三個(gè)梯隊(duì)”的社區(qū)歸屬3 年來很少發(fā)生變動(dòng)，這也就說明了“機(jī)會(huì)分配”的存在及其重要性。從這個(gè)意義上講，宜街的考核體系也是存在重大缺陷的。

⑥之所以稱之為“準(zhǔn)項(xiàng)目制”，是因?yàn)橐私值墓鎰?chuàng)投項(xiàng)目雖具有項(xiàng)目制的形式，但是其項(xiàng)目報(bào)告、申請(qǐng)、立項(xiàng)與完成以及評(píng)估等過程都與嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目制相差較大，不夠規(guī)范，而且存在重申報(bào)、輕評(píng)估和驗(yàn)收的情況。