涂平　王涵　楊博文

摘 要：近年來，北京市全力以赴加快實施全面創(chuàng)新改革試驗任務(wù)，取得了實實在在的改革成效。但是在改革過程中，面臨著部分相關(guān)政策與法律法規(guī)之間沖突的現(xiàn)象，為深化全面創(chuàng)新改革帶來一定不利影響。本文深入分析了相關(guān)政策與法律法規(guī)之間沖突的原因，提出了確立法律政策協(xié)同新理念、建設(shè)法律政策協(xié)同新機(jī)制、加強政策立法、依據(jù)新的政策精神適時修訂法律法規(guī)等促進(jìn)法律政策協(xié)同的對策建議。

關(guān)鍵詞：全面創(chuàng)新改革;政策與法律法規(guī);協(xié)同

中圖分類號：G322.7? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2020）3-42-8

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.03.005

改革開放四十年來，我國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。法治建設(shè)是法律法規(guī)不斷完善的過程，也是改革政策與法律法規(guī)逐步協(xié)同的過程。這個過程主要體現(xiàn)在，對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革政策，及時上升為法律，以法律形式把改革成果固化下來;對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革舉措，按照法定程序做出授權(quán);對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，及時修改和廢止，不讓一些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”[1]。

近年來，北京市實施全面創(chuàng)新改革試驗，取得了顯著成效。但改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性顯著增強，觸及的深層次問題增多，各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)增多，對改革的協(xié)調(diào)性、有序性提出了更高要求。如何全面深化改革，是擺在北京市面前的一個重大課題，只有做到立法和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，不斷完善法治建設(shè)才能為改革保駕護(hù)航。首先，改革風(fēng)險需要通過法治化解，法治能夠保障改革走得更穩(wěn)、風(fēng)險更低、質(zhì)量更高[2]。其次，改革成果需要法治保護(hù)，法治可以將改革的成功經(jīng)驗和有效政策以法律的形式固定下來，鞏固改革的成果[3]。最后，改革的失誤需要法治及時糾偏。法治具有社會調(diào)整的功能，能夠檢驗改革的成效、糾正改革的失誤。這就更加需要我們不斷推進(jìn)法律政策協(xié)同，營造完善的法律政策制度環(huán)境，只有把改革納入法治軌道，才能把改革發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，爭取塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型發(fā)展，保障全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)。

1 北京市全面創(chuàng)新改革試驗成效顯著

自2016年以來，北京市圍繞科技創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、科技創(chuàng)新市場導(dǎo)向制度、科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、引進(jìn)和使用人才機(jī)制、中關(guān)村示范區(qū)改革創(chuàng)新和科技創(chuàng)新治理體系等方面，全力推進(jìn)各項改革試驗任務(wù)落地實施，取得了顯著成效，也為科技創(chuàng)新中心建設(shè)營造了良好的制度環(huán)境。

1.1 完善科技創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

一是強化頂層設(shè)計。會同科技部等10個國家相關(guān)部委和單位組建北京市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)辦公室，建立了“一處七辦”組織架構(gòu)，其中，設(shè)立了全面創(chuàng)新改革與中關(guān)村先行先試專項辦，主攻政策創(chuàng)新和先行先試。二是統(tǒng)籌推進(jìn)“三城一區(qū)”建設(shè)。圍繞聚焦中關(guān)村科學(xué)城、突破懷柔科學(xué)城、搞活未來科學(xué)城、升級北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，構(gòu)建科技基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化、高精尖產(chǎn)業(yè)等“五位一體”的創(chuàng)新鏈。

1.2 健全科技創(chuàng)新市場導(dǎo)向制度

一是完善“首都科技條件平臺”機(jī)制。采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的市場化運營方式，促使北京市重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放，促進(jìn)科技資源開放共享。二是實施科技創(chuàng)新券制度。鼓勵北京市小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊充分利用國家級和市級重點實驗室、工程技術(shù)研究中心、市設(shè)計創(chuàng)新中心以及經(jīng)認(rèn)定的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源開展研發(fā)活動和科技創(chuàng)新;與津冀兩地共同簽訂創(chuàng)新券合作協(xié)議，推動科技創(chuàng)新券在京津冀區(qū)域互認(rèn)互通。三是完善政府采購支持創(chuàng)新政策。研究起草北京市創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)政府首購、訂購的實施細(xì)則，及促進(jìn)北京市首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用的實施意見和辦法。

1.3 健全科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制

一是制定出臺法規(guī)政策。出臺《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，以實現(xiàn)有的轉(zhuǎn)、有權(quán)轉(zhuǎn)、愿意轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)得順為主線設(shè)計并突破相關(guān)制度。制定《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》（京政辦發(fā)〔2016〕50號），深化科技成果使用、處置和收益權(quán)等改革。與教育部、中科院等聯(lián)合發(fā)文支持更多科技成果在京轉(zhuǎn)化落地。二是搭建平臺。推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與服務(wù)平臺建設(shè)，建立符合科技創(chuàng)新規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的成果轉(zhuǎn)化工作體系。推動成立北京高校技術(shù)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟，建設(shè)首批12家高校技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室。三是設(shè)立北京市科技創(chuàng)新基金，與天使投資、創(chuàng)業(yè)投資等社會資本形成合力，引導(dǎo)投資高端“硬技術(shù)”創(chuàng)新、前端原始創(chuàng)新和符合首都戰(zhàn)略定位的高端科研成果，促使其落地孵化轉(zhuǎn)化。

1.4 創(chuàng)新人才引進(jìn)和使用機(jī)制

一是創(chuàng)新高端外籍人才出入境管理。推進(jìn)落實2016年出臺的公安部支持北京創(chuàng)新發(fā)展的20項出入境政策措施，涉及外國人簽證、入境出境、停留居留等方面。2018年會同公安部提出7項支持中關(guān)村引進(jìn)外籍人才的出入境政策創(chuàng)新意見，首次將中國籍高層次人才的外籍家屬納入永久居留“直通車”范疇。二是完善科技人員雙向流動機(jī)制。出臺《關(guān)于支持和鼓勵市屬高校專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施辦法》，對鼓勵科技人員在崗創(chuàng)業(yè)和離崗創(chuàng)業(yè)提出集合式政策支持。高校院所可根據(jù)工作需要設(shè)置流動崗位，聘用有創(chuàng)新實踐經(jīng)驗的各類人才兼職，不受崗位總量限制，不占高級崗位職數(shù)。三是改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時出國管理。將醫(yī)院教學(xué)科研人員納入政策受益范圍;明確“專業(yè)技術(shù)進(jìn)修”為學(xué)術(shù)交流合作活動;創(chuàng)新納入政策適用范圍單位的確認(rèn)方式，實行單位“自證”和主管部門“聯(lián)審”。將學(xué)術(shù)交流合作的具體界定職責(zé)賦予高校院所和醫(yī)院，學(xué)術(shù)交流合作年度計劃由高校院所負(fù)責(zé)管理。四是開展職稱制度改革。全面推進(jìn)職稱分類評價標(biāo)準(zhǔn)和代表作清單制定工作，在2018年、2019年大部分職稱系列的評審工作中采用分類評價標(biāo)準(zhǔn)和代表作制度。推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)職稱評審權(quán)下放，在市農(nóng)林科學(xué)院、市科學(xué)技術(shù)研究院等機(jī)構(gòu)開展職稱自主評聘改革。拓展中關(guān)村高端人才直通車評價范圍至全市，讓更多的專業(yè)人才通過直通車取得正高級職稱。

1.5 深化中關(guān)村示范區(qū)改革創(chuàng)新

一是強化科技金融深度融合。推進(jìn)中關(guān)村投貸聯(lián)動試點，提出支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展投貸聯(lián)動的十條措施，鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，探索適合科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展的可復(fù)制金融服務(wù)模式。推進(jìn)外匯管理改革試點，在全國率先實施外債宏觀審慎管理試點，試點業(yè)務(wù)筆數(shù)和金額在全國試點范圍內(nèi)均居第一位。擴(kuò)大外債便利化試點范圍和提高借用外債額度，開展資本項目收入結(jié)匯支付便利化試點。二是推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域改革。設(shè)立中關(guān)村核心區(qū)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險處置資金池，由海淀區(qū)政府與北京知識產(chǎn)權(quán)運營管理有限公司共建，首期規(guī)模為4 000萬元。建設(shè)中國（中關(guān)村）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，面向中關(guān)村新材料和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)開展專利快速授權(quán)、確權(quán)、維權(quán)。

1.6 健全科技創(chuàng)新治理體系

一是深化科技體制改革。出臺《關(guān)于新時代深化科技體制改革加快推進(jìn)全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)的若干政策措施》（京政發(fā)〔2019〕18號），聚焦全市科技創(chuàng)新重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出30條改革措施。二是深化科技項目和經(jīng)費管理改革。制定《北京市進(jìn)一步完善財政科研項目和經(jīng)費管理的若干政策措施》（京辦發(fā)〔2016〕36號），實施28條政策措施，簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，下放科研儀器設(shè)備采購管理權(quán)限等。三是賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展自主權(quán)。2018年印發(fā)的《北京市支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實施辦法（試行）》，在運行管理機(jī)制、財政資金支持與使用、績效評價、知識產(chǎn)權(quán)和固定資產(chǎn)管理等方面賦予其更大的自主權(quán)，建設(shè)了北京石墨烯研究院等四家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。

2 北京市全面創(chuàng)新改革相關(guān)政策與法律法規(guī)的沖突

北京市全面創(chuàng)新改革試驗取得了顯著成效，但仍面臨相關(guān)政策與法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象，給身處改革中的創(chuàng)新主體帶來一定的困惑和消極影響。這些沖突主要表現(xiàn)在法律之間、法規(guī)與法律之間、政策與法律法規(guī)之間、改革政策之間等方面相互不協(xié)同。

2.1 法律之間、法律與法規(guī)之間不協(xié)同

2.1.1 科技成果權(quán)屬的確定在《科技成果轉(zhuǎn)化法》與《科技進(jìn)步法》之間存在不協(xié)調(diào)。由于對科技成果權(quán)屬確定上的觀點存在分歧，《科技成果轉(zhuǎn)化法》《科技進(jìn)步法》之間存在協(xié)調(diào)障礙。《科技成果轉(zhuǎn)化法》明確賦予了科研機(jī)構(gòu)、高等院校依法享有對科技成果的轉(zhuǎn)化自主權(quán)和轉(zhuǎn)化收益占有、使用和處分的自主權(quán)，但回避了科技成果權(quán)屬確定方式的本質(zhì)問題。

《科技進(jìn)步法》第20條及解讀規(guī)定：利用財政性資金設(shè)立的科學(xué)技術(shù)基金項目或者科學(xué)技術(shù)計劃項目所形成的發(fā)明專利權(quán)、計算機(jī)軟件著作權(quán)、集成電路布圖設(shè)計專有權(quán)和植物新品種權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的外，授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得。項目承擔(dān)者既可以是企事業(yè)單位，也可以是個人[4]。從《科技進(jìn)步法》第20條的規(guī)定可以看出，科技成果權(quán)屬可以歸個人所有。

2.1.2 職務(wù)成果轉(zhuǎn)化獎酬的規(guī)定在《科技成果轉(zhuǎn)化法》與《專利法》及其實施細(xì)則之間存在差異?！犊萍汲晒D(zhuǎn)化法》與《專利法》及其實施細(xì)則的規(guī)定在職務(wù)科技成果獎勵報酬比例方面，對象一致、但標(biāo)準(zhǔn)顯著差異。如《科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，科技成果完成單位對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬的比例為：科技成果轉(zhuǎn)讓凈收入或者許可凈收入不低于50%的比例;科技成果形成的股份或者出資比例中不低于50%的比例;在成功投產(chǎn)后連續(xù)三至五年，每年科技成果轉(zhuǎn)化營業(yè)利潤不低于5%的比例。

但是《專利法》實施細(xì)則規(guī)定，被授予專利權(quán)的單位給予發(fā)明人或者設(shè)計人獎金的比例為：一項發(fā)明專利的獎金最低不少于3 000元;一項實用新型專利或者外觀設(shè)計專利的獎金最低不少于1 000元;在專利權(quán)有效期限內(nèi)，從實施該項發(fā)明或者實用新型專利的營業(yè)利潤中提取不低于2%的比例，或者從實施該項外觀設(shè)計專利的營業(yè)利潤中提取不低于0.2%的比例，或者是專利許可使用費不低于10%的比例。

專利也是一種科技成果，《科技成果轉(zhuǎn)化法》與《專利法》實施細(xì)則規(guī)定的不同導(dǎo)致了具體實施人員對于法律適用的諸多困惑和疑慮，也直接增加了相關(guān)獎勵政策實施的成本和難度。

2.1.3 高等院校職責(zé)的規(guī)定在《高等教育法》與《科技成果轉(zhuǎn)化法》之間不同。對高等院校而言，核心使命是培養(yǎng)優(yōu)秀的人才?！陡叩冉逃ā返谖鍡l規(guī)定，高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。但《科技成果轉(zhuǎn)化法》賦予了高等院校更多科技成果轉(zhuǎn)化的職責(zé)。并且，為促進(jìn)高校院所重視科技成果轉(zhuǎn)化工作，《科技成果轉(zhuǎn)化法》還規(guī)定，高校院所的主管部門以及財政、科技等相關(guān)行政部門應(yīng)建立有利于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的績效考核評價體系，以此來督促高等院校重視科技成果轉(zhuǎn)化。

兩部法律對高等院校的職責(zé)定位和要求不同，造成高等院校對自身職責(zé)認(rèn)定不清，容易產(chǎn)生對培養(yǎng)人才和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化兩項職能在認(rèn)識上的割裂，導(dǎo)致教書育人、科研成果轉(zhuǎn)化不能很好地相互促進(jìn)。另外，《科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定的轉(zhuǎn)化方式之一“自行投資實施轉(zhuǎn)化”一般不適合高等院校。因為自行投資實施轉(zhuǎn)化是一種營利性的經(jīng)營行為，必須具有豐富的經(jīng)營管理能力和較強的市場拓展能力，包括產(chǎn)品開發(fā)能力、生產(chǎn)條件、市場渠道、經(jīng)營團(tuán)隊等。顯然自行投資實施轉(zhuǎn)化與高等院校的使命、自身條件極其不符[5]。

2.2 改革政策與法律法規(guī)之間不協(xié)同

2.2.1 北京市新技術(shù)新產(chǎn)品支持政策與《政府采購法》之間不協(xié)調(diào)?！墩少彿ā反嬖谥焕谕ㄟ^政府采購支持創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展的規(guī)定。其第二十三條規(guī)定，采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況。一些新技術(shù)新產(chǎn)品參與政府采購時，雖然代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向、具有較大市場潛力，但由于首次投向市場或尚未走向市場缺乏銷售業(yè)績，實操中科研單位承擔(dān)科技計劃項目所開展試點示范應(yīng)用的情況也不能作為相關(guān)業(yè)績，難以與成熟產(chǎn)品競爭，影響了新技術(shù)新產(chǎn)品推廣。

而北京市新技術(shù)新產(chǎn)品政策卻大力支持其參與政府采購?！侗本┦行录夹g(shù)新產(chǎn)品（服務(wù)）認(rèn)定管理辦法》（京科發(fā)〔2014〕622號）提出：經(jīng)認(rèn)定的新技術(shù)新產(chǎn)品（服務(wù)），可享受政府采購和推廣應(yīng)用等政策支持。

2.2.2 科研財務(wù)助理制度政策“模糊”與《勞動合同法》保護(hù)勞動者規(guī)定“明確”之間不協(xié)調(diào)?！侗本┦羞M(jìn)一步完善財政科研項目和經(jīng)費管理的若干政策措施》（京辦發(fā)〔2016〕36號）提出，承擔(dān)市財政科研項目并使用財政科研經(jīng)費的單位可根據(jù)實際需要建立科研財務(wù)助理制度?？蒲胸攧?wù)助理制度的設(shè)立初衷非常好，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，把科研人員從煩瑣的事務(wù)中解放出來。但是，上述政策并沒有具體規(guī)定科研財務(wù)助理所需費用的解決渠道，并且在具體執(zhí)行過程中，科研財務(wù)助理的聘用受到以下限制：一是承擔(dān)財政科研項目的事業(yè)單位的編制數(shù)量有限，一般優(yōu)先給科研人員解決編制，而科研財務(wù)助理主要以科研項目有無而設(shè)立，并非科研事業(yè)單位的主要崗位，因而對事業(yè)單位來說，沒有編制就沒有事業(yè)撥款來解決財務(wù)助理所需的經(jīng)費。二是若事業(yè)單位對科研財務(wù)助理實行聘任制，所需經(jīng)費從科研項目的間接經(jīng)費支出。但是，按照《勞動合同法》第十四條第二款第三項規(guī)定①，用人單位與科研財務(wù)助理連續(xù)簽訂兩次聘用合同后，再簽訂合同時，用人單位不能拒絕續(xù)簽。一旦事業(yè)單位無法承接到科研項目，就無法保證科研財務(wù)助理的薪酬。另外，若用人單位與不同科研財務(wù)助理簽訂非連續(xù)兩次合同，同樣會給用人單位造成人員管理麻煩，也不利于科研經(jīng)費管理工作的連貫性和延續(xù)性。

2.2.3 北京市科研項目經(jīng)費政策與《政府采購法》之間存在沖突?！侗本┦羞M(jìn)一步完善財政科研項目和經(jīng)費管理的若干政策措施》（京辦發(fā)〔2016〕36號）提出下放科研儀器設(shè)備采購管理權(quán)限;明確規(guī)定項目承擔(dān)單位可自行采購科研儀器設(shè)備。為此，北京市財政局發(fā)布了與之配套的相關(guān)文件，強調(diào)可以自行組織采購科研儀器設(shè)備。但是，《政府采購法》明確規(guī)定事業(yè)單位使用財政性資金必須執(zhí)行政府采購程序。這就造成了北京市出臺的關(guān)于科研儀器設(shè)備采購的創(chuàng)新政策與《政府采購法》之間出現(xiàn)不一致、不協(xié)調(diào)，存在“新規(guī)”與“原法”沖突的問題。

2.3 改革政策之間不協(xié)同

2.3.1 中關(guān)村示范區(qū)條例與中關(guān)村科學(xué)城規(guī)劃在區(qū)域劃分上存在重合?！吨嘘P(guān)村科學(xué)城規(guī)劃（2017年—2035年）》指出，中關(guān)村科學(xué)城確定的規(guī)劃區(qū)范圍為中關(guān)村海淀園，未來建設(shè)將擴(kuò)大至海淀區(qū)全域。而《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》規(guī)定中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是由海淀園等多園構(gòu)成。二者在區(qū)域規(guī)劃上，海淀園是重合的部分。目前，海淀園是中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的核心區(qū)，又是中關(guān)村科學(xué)城的主要區(qū)域。

在重合區(qū)域上，目前有中關(guān)村管委會、中關(guān)村科學(xué)城管委會、海淀區(qū)區(qū)委三套管理班子。若部門職責(zé)劃分不清、聯(lián)動配合不夠，可能導(dǎo)致部分區(qū)域交叉重復(fù)管理而某些區(qū)域無人管理的現(xiàn)象。無論是對中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)未來的發(fā)展，還是對中關(guān)村科學(xué)城未來的發(fā)展，都會造成一定的影響。

2.3.2 政府部門之間的政策協(xié)同力度不夠。

北京市科技政策支持促進(jìn)科技成果在本地轉(zhuǎn)化，但是其他部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策卻在執(zhí)行過程中導(dǎo)致一些好的成果落到外地，使得科技成果轉(zhuǎn)化工作沒有形成合力。

《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》（京政辦發(fā)〔2016〕50號）指出，要促進(jìn)中央在京科研院所、中央企業(yè)創(chuàng)新成果在京落地轉(zhuǎn)化。然而，北京市各區(qū)對《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》解釋不一致、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。談疏解多、談發(fā)展少，談產(chǎn)業(yè)禁限多、談投資促進(jìn)少，向社會發(fā)出“北京還要發(fā)展”的預(yù)期信號不夠強烈，導(dǎo)致一些符合首都高精尖標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)出現(xiàn)高端業(yè)務(wù)拆分外遷的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，在京申請注冊科技型企業(yè)，經(jīng)營范圍有“生產(chǎn)”二字的無法完成工商登記。而技術(shù)研發(fā)類科技成果大部分涉及生產(chǎn)制備，如果沒有生產(chǎn)制備也無法完成轉(zhuǎn)化任務(wù)，因此，上述規(guī)定成為這類科技企業(yè)注冊申請無法逾越的障礙。

3 北京市全面創(chuàng)新改革相關(guān)政策與法律法規(guī)不協(xié)同的原因及危害

北京市全面創(chuàng)新改革相關(guān)政策與法律法規(guī)不協(xié)同的原因主要有法律法規(guī)與政策的自身特性、調(diào)整的目標(biāo)及范圍不同、立法與政策制定部門化等，可能導(dǎo)致深化改革于法有據(jù)出現(xiàn)“錯亂”、改革呈現(xiàn)“雙軌”運行狀態(tài)、改革合力難以形成等不利影響。

3.1 改革政策與法律法規(guī)之間不協(xié)同的原因

3.1.1 法律法規(guī)具有穩(wěn)定性和滯后性，改革政策具有靈活性和探索性。法律法規(guī)具有相對穩(wěn)定的特點，因為法律法規(guī)是在總結(jié)經(jīng)過一段時間實施后的政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，集中了大眾的智慧和意見，經(jīng)過實踐檢驗而制定為法律的。法律法規(guī)具有一定程度的滯后性，因為其制定、修訂與實施都須經(jīng)過一套精密、復(fù)雜并耗時耗力的司法程序、立法程序。而社會是快速發(fā)展的，法律法規(guī)的穩(wěn)定性使其不可能及時緊跟社會變化，因而造成了法律法規(guī)的滯后性。例如，現(xiàn)行《專利法》及其實施細(xì)則分別是在2008年、2010年修訂頒布的，與在2015年修訂頒布的《科技成果轉(zhuǎn)化法》在規(guī)定上存在差異，一定程度上是因為《專利法》及其實施細(xì)則制定時間較早，無法體現(xiàn)現(xiàn)在的情況，相對于社會發(fā)展有一定的滯后性。

政策具有靈活性、探索性等特點，可以更快地隨著客觀條件和形勢發(fā)展的變化而變化。政策可以根據(jù)社會發(fā)展的需要，及時解決新出現(xiàn)的社會問題，相對于法律法規(guī)而言，政策靈活多變、穩(wěn)定性不強。政策在對國內(nèi)外發(fā)展趨勢研判、指導(dǎo)社會實踐、解決改革發(fā)展中不斷出現(xiàn)的重點難點問題等方面發(fā)揮著重要作用。

3.1.2 法律法規(guī)與改革政策在目標(biāo)和調(diào)整范圍方面存在不同。一是追求的目標(biāo)不同。法律法規(guī)的基本原則是平等，即同樣情況同樣對待;而政策的目的在于促進(jìn)和保護(hù)社會的公共利益，因而可以通過利益衡量，使得社會福利最大化。

二是調(diào)整社會關(guān)系的范圍不同。法律的調(diào)整范圍是全體公民，對一個國家的所有人都具有約束力;政策的調(diào)整范圍是部分社會成員，對社會其他成員只有號召力和引導(dǎo)力，不具有強制力。法律更加強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性，而政策不強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等關(guān)系。例如，《政府采購法》針對的是參與政府采購的所有主體;而北京市新技術(shù)新產(chǎn)品（服務(wù)）認(rèn)定政策支持新技術(shù)新產(chǎn)品參與政府采購，目的是促進(jìn)本市的新技術(shù)新產(chǎn)品發(fā)展，扶持創(chuàng)新企業(yè)這部分主體。再如，《勞動合同法》保護(hù)的是所有勞動者，而北京市財政科研項目和經(jīng)費管理政策中提到的科研財務(wù)助理只涉及一小部分勞動者。

3.1.3 立法和政策制定部門化，往往是維護(hù)局部利益，難以有整體上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行立法和行政管理體制下，大部分法律法規(guī)是由相關(guān)行政部門起草，然后提交立法機(jī)關(guān)審議通過;大量的改革政策也是直接由相關(guān)部門制定并貫徹執(zhí)行的。不可否認(rèn)，由相關(guān)行政部門起草法律法規(guī)草案和制定改革政策有合理性的一面，行政部門對相關(guān)領(lǐng)域有著豐富的管理經(jīng)驗，對于問題的把握較為清楚，能夠?qū)Ψ煞ㄒ?guī)和政策的制定提供很好的指導(dǎo)。但是也有不可避免的潛在弊病，即立法部門化、政策制定部門化[6]。

立法部門化：個別行政部門利用法定職權(quán)和掌握的立法資源，在起草法律法規(guī)時過于強調(diào)本部門的權(quán)力而弱化相應(yīng)的責(zé)任，就會造成與上位法律、與其他部門立法的內(nèi)容發(fā)生沖突。政策制定部門化：通過政策制定盡力擴(kuò)大和鞏固本部門的職權(quán)和利益，將一定責(zé)任推諉給其他部門承擔(dān)。這不僅與國家大政方針、地方發(fā)展需求難以形成整體上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，部門之間政策也不能形成合力，嚴(yán)重阻礙了全面創(chuàng)新改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

3.2 改革政策與法律法規(guī)之間不協(xié)同的危害

3.2.1 法律之間、法律法規(guī)之間不協(xié)同，導(dǎo)致改革于法有據(jù)出現(xiàn)“錯亂”。改革是一個不斷試錯的過程，全面創(chuàng)新改革需要更大程度地求“變”求“新”;同時改革進(jìn)程需要穩(wěn)步有序地推進(jìn)，防止出現(xiàn)全局性、長期性的失誤，并使改革取得的成果得到維護(hù)和鞏固，這就需要規(guī)則來及時糾偏糾錯、需要法律法規(guī)為改革提供保障。新時代下，全面深化改革和全面依法治國同時推進(jìn)，法制更要發(fā)揮引領(lǐng)和推動改革的作用。

但是如果法律之間、法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，糾偏糾錯的機(jī)制本身就不完善，就無法保障改革成果，使得改革不僅可能淪為空談，甚至?xí)苑煞ㄒ?guī)不協(xié)調(diào)無法作為依據(jù)和保障為名怠于改革，將會對全社會造成更大的傷害，導(dǎo)致原本以破除藩籬為目的的全面創(chuàng)新改革難以推進(jìn)。

3.2.2 改革政策與法律法規(guī)之間不協(xié)同，導(dǎo)致改革呈現(xiàn)“雙軌”運行狀態(tài)。以往的改革是在法律法規(guī)和政策較少、不完善、存在諸多空白情況下進(jìn)行的。隨著改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，目前改革事業(yè)進(jìn)入了前所未有的新階段，法律政策日趨完善，但也出現(xiàn)了“新規(guī)”和“舊法”同時存在的現(xiàn)象，新舊法律制度體系并存，給改革帶來諸多矛盾和沖突，呈現(xiàn)“雙軌”運行狀態(tài)。有些部門敢于改革和行動，按照“新規(guī)”執(zhí)行，改革成效顯著;但是有些部門想改革、想按照“新規(guī)”執(zhí)行，卻又擔(dān)心違反“舊法”，導(dǎo)致改革落后于人。

3.2.3 改革政策之間不協(xié)同，制約了改革合力的形成。有些改革涉及重大利益關(guān)系和體制機(jī)制調(diào)整，牽涉面寬、影響大，無論是對于改革決策部門、改革落實部門還是改革對象，都是一個巨大挑戰(zhàn)。政策制定和落實分散在各個部門，各部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至是部門利益分割、政策不協(xié)調(diào)不配套、改革推進(jìn)工作相互掣肘，均會制約改革合力的形成[7]。有些改革政策的制定、落實和監(jiān)督都由一個部門主導(dǎo)、其他部門配合，但各個部門各自為政，還缺乏有效的改革考核激勵機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)單位推進(jìn)改革的積極性、主動性不高。

4 促進(jìn)北京市全面創(chuàng)新改革相關(guān)政策與法律法規(guī)協(xié)同的對策建議

推進(jìn)北京市全面創(chuàng)新改革試驗，需要辯證地認(rèn)識和處理政策與法律法規(guī)的關(guān)系，既不能簡單等同，又不能完全割裂、對立起來，要確立法律政策協(xié)同新理念、建立法律政策協(xié)同新機(jī)制。在處理二者實踐上的矛盾，既要堅持依法辦事，維護(hù)法律法規(guī)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，又要依據(jù)新的政策精神適時地修訂法律法規(guī);同時加強政策立法，把成熟的政策經(jīng)驗固化上升為法律法規(guī)，最終使二者在原則和內(nèi)容上達(dá)成協(xié)調(diào)一致，相輔相成。

4.1 確立政策與法律法規(guī)協(xié)同的新理念

統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)協(xié)調(diào)。全面創(chuàng)新改革的各項政策與法律法規(guī)的制定和實施，要放在全面創(chuàng)新改革工作的整體框架內(nèi)綜合考慮，確立政策與法律法規(guī)之間協(xié)同的理念，避免沖突和矛盾，充分發(fā)揮政策指導(dǎo)引領(lǐng)改革的作用及法律法規(guī)維護(hù)鞏固改革成果的作用，使法律法規(guī)、政策之間的協(xié)同效應(yīng)充分發(fā)揮，保障全面創(chuàng)新改革的推進(jìn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動共贏。

4.2 加強政策與法律法規(guī)協(xié)同機(jī)制建設(shè)

強化部門之間的溝通協(xié)調(diào)。立法機(jī)關(guān)、政府法制機(jī)構(gòu)、行政管理部門之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法律法規(guī)、政策制定過程中的重大事項，在咨詢、起草、征求意見等環(huán)節(jié)中，要做到信息溝通保持順暢、規(guī)范要求協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮不同層次治理規(guī)則在宏觀和微觀層面的協(xié)同作用[8]。

在市級層面成立專門工作組清理現(xiàn)有法規(guī)與政策。目前，北京市全面創(chuàng)新改革涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策數(shù)量眾多，存在不同程度的沖突，需要成立專門工作組進(jìn)行系統(tǒng)、細(xì)致的清理。對不符合全面創(chuàng)新改革要求的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策依法予以修改或廢止，確保現(xiàn)行法規(guī)和政策適應(yīng)北京市全面創(chuàng)新改革的需要。

4.3 開展地方立法試點，為改革創(chuàng)新提供法制保障

對國家法律之間、行政法規(guī)與法律之間不協(xié)調(diào)的地方，應(yīng)加強研究，提出修改建議，適時向國家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，推動相關(guān)法律法規(guī)的修改。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)對現(xiàn)行法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)及國家法律空白的地方，組織專家進(jìn)行可行性論證，在符合改革創(chuàng)新要求的情況下，可以授權(quán)地方性法規(guī)先行先試，開展試點，讓地方立法為國家立法積累有益經(jīng)驗，并為當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新提供法制保障[9]。

例如，在職務(wù)科技成果權(quán)屬改革問題上，國家層面陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件提出“探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)和長期使用權(quán)”，為貫徹落實國家改革要求，結(jié)合北京市先期探索實踐和現(xiàn)實需求，《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》在全國地方性法規(guī)層面率先對職務(wù)科技成果權(quán)屬改革進(jìn)行制度安排，明確規(guī)定：政府設(shè)立的高校院所可以將職務(wù)科技成果的知識產(chǎn)權(quán)以及其他未形成知識產(chǎn)權(quán)的科技成果相關(guān)權(quán)利，全部或者部分給予科技成果完成人，并同時約定雙方成果轉(zhuǎn)化收入分配方式[10]。

4.4 政策法律化，加強改革政策與法律法規(guī)之間的有效銜接

政策法律化，又稱為政策立法，是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，把經(jīng)實踐檢驗認(rèn)為成熟和穩(wěn)定，且在較長時期內(nèi)調(diào)整規(guī)范社會關(guān)系的政策上升為國家法律或地方性法規(guī)，使這些政策獲得法律效力和國家強制力的保障。政策法律化是依據(jù)法定權(quán)限和法定程序由法定的有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行的立法活動，它不僅包括制定法律，也包括修改、廢止、認(rèn)可、補充、審查法律的活動。

通過政策法律化的方式使政策上升為法律法規(guī)，是我國法律及地方性法規(guī)制定的重要途徑。如《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》中的部分規(guī)定，首都科技條件平臺、北京市科技創(chuàng)新基金、可以提取不低于科技成果轉(zhuǎn)讓或許可凈收入的70%對科研人員進(jìn)行獎勵等，都是北京市施行多年的科技創(chuàng)新政策固化上升為地方性法規(guī)條款。

4.5 科學(xué)立法，加強立法的前瞻性

立法要加強在實踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。立法模式要改變過去被動回應(yīng)式的立法、事后總結(jié)式的立法，不能總是在“跟跑”，要加強主動謀劃式的、前瞻性的立法[11]。根據(jù)社會發(fā)展變化，加強對未來發(fā)展的判斷和制度設(shè)計，通過法定程序融入法律之中;將人民對于改革發(fā)展的愿望，通過法律表達(dá)出來;在亟須改革的空白領(lǐng)域及時立法，將與社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律及時修改或廢止，讓法律及時而準(zhǔn)確地適應(yīng)社會的需求，確保法律成為一切重大領(lǐng)域改革的先行者。如《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》中關(guān)于統(tǒng)籌制定應(yīng)用場景建設(shè)有關(guān)規(guī)劃和政策，就是北京市立法機(jī)關(guān)和起草部門針對北京市目前面臨的科技成果轉(zhuǎn)化形成的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式需要在本市測試和應(yīng)用這種未來發(fā)展的形勢，從而做出的前瞻性規(guī)定。

4.6 創(chuàng)新立法起草模式，委托專家起草法規(guī)

委托有關(guān)專家或?qū)I(yè)第三方起草法律法規(guī)草案，通過中立、多元的主體參與，提高立法的科學(xué)性、公正性，以消除立法過程中的部門利益傾向，最大限度地實現(xiàn)立法的公平公正及社會效益[12]。同時，應(yīng)建立和完善立法職業(yè)化制度，組建立法職業(yè)化隊伍，提高立法者的立法水平和技術(shù);擴(kuò)大法律法規(guī)草案征求意見的范圍，邀請相關(guān)法律專家、法規(guī)執(zhí)行主體和利益相關(guān)人員參加立法座談會、論證會，共同研究和討論，廣泛聽取各界人士的意見和建議。

4.7 強化政策制定科學(xué)性，減少政策法規(guī)間的沖突

一是強化政策文件制定的科學(xué)性。政府各部門在制定地方政策文件時，要提高政策文件的質(zhì)量，減少政策文件與地方性法規(guī)的沖突、減少政策之間的沖突。二是重視政策的備案審查工作。要求政府部門出臺的政策報立法機(jī)關(guān)或人民政府備案，由立法機(jī)關(guān)或人民政府對政策是否與現(xiàn)行法規(guī)及政策相沖突進(jìn)行審查處理。

4.8 實行部門聯(lián)合發(fā)文，強化政策協(xié)同

要從全局利益最大化和各主體福利最大化的角度考慮政策的制定，進(jìn)一步加強政府部門間的協(xié)調(diào)配合，對于涉及多部門職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文;對于某項改革政策的推進(jìn)需要其他各種配套政策措施跟進(jìn)時，要加強部門之間的溝通協(xié)調(diào)，形成政策合力，積極推動改革的順利實施;對于僅涉及本部門的政策，出臺前要充分征求其他部門意見，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力。

注釋：

①《勞動合同法》第十四條第二款第三項規(guī)定，連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者沒有本法第三十九條和第四十條第一項、第二項規(guī)定的情形，續(xù)訂勞動合同的，勞動者提出或者同意續(xù)訂、訂立勞動合同的，除勞動者提出訂立固定期限勞動合同外，應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限勞動合同。

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Research on the Coordination between the Comprehensive Innovation and Reform Related Policies and Laws & Regulations in Beijing

Tu Ping， Wang Han， Yang Bowen

（Beijing Study Center of Science of Science， Beijing 100089）

Abstract： In recent years， Beijing has been going all out to speed up the implementation of comprehensive innovation and reform test task， and achieved real reform results. However， during the reform， it is confronted with the conflict between some relevant policies and laws & regulations， bringingcertain adverse effects to the deepening of comprehensive innovation and reform. This paper made an in-depth analysis on the causes of those conflicts between relevant policies and laws & regulations， and put forward some countermeasures and suggestions to promote the coordination between laws and policies， such as establishing a new concept of coordination between laws and policies， building a new coordinationmechanism between laws and policies， strengthening policy legislation， and revising laws and regulations timely according to the new policy spirit.

Key words： comprehensive innovation and reform; policiesand laws & regulations; coordination

收稿日期：2020-01-10

基金項目：北京市科技計劃課題“全面創(chuàng)新改革相關(guān)法規(guī)政策協(xié)同性研究”（Z181100007218007）。

作者簡介：涂平（1980—），女，碩士，副研究員，研究方向：創(chuàng)新政策、科研管理;王涵（1976—），女，博士，副研究員，研究方向：創(chuàng)新政策、科研管理;楊博文（1983—），女，碩士，助理研究員，研究方向：創(chuàng)新政策、科研管理。