卿 菁

(湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430062)

2019年底新冠肺炎疫情在中部特大城市武漢暴發(fā)，此后在湖北省和全國快速發(fā)展，成為新中國成立以來疫情傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最高的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對公共衛(wèi)生體系和公共治理能力提出了嚴(yán)峻考驗。現(xiàn)代化的城市治理體系和治理能力既要能夠應(yīng)對常態(tài)化問題，同時也要能夠經(jīng)受得住“非常態(tài)”危機(jī)的考驗。誠如中共中央政治局常務(wù)委員會在針對疫情防控工作時所強(qiáng)調(diào)的，“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考”。疫情防控歷程及成效是對特大城市治理能力的一次全面檢驗，如何注重科學(xué)化、精細(xì)化、智能化，不斷探索提升城市治理的精細(xì)化水平，精心謀劃城市治理新路子(1)《習(xí)近平在上海考察時強(qiáng)調(diào)堅定改革開放再出發(fā)信心和決心加快提升城市能級和核心競爭力》，《人民日報》2018年11月8日，第1版。，是提升特大城市公共安全治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、特大城市的公共危機(jī)與疫情防控

改革開放40多年來，中國的城鎮(zhèn)化率已突破60%，超過5億人口從農(nóng)村遷入城市。人口向特大城市聚集，極大地推動了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但伴隨著城市規(guī)模擴(kuò)大和人口急劇增長，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域大量涌現(xiàn)，城市運行系統(tǒng)膨脹，安全風(fēng)險抬升，特大城市治理難度也快速提高，不斷面臨新挑戰(zhàn)。城市公共安全為城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會秩序提供保障，現(xiàn)代城市隱藏著各種風(fēng)險和不安全、不確定因素構(gòu)成的危機(jī)，這促使20世紀(jì)90年代起諸多發(fā)達(dá)國家開始重視城市安全，紛紛提倡構(gòu)建城市安全戰(zhàn)略，內(nèi)容涉及公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、犯罪管理等。關(guān)于危機(jī)，學(xué)界普遍認(rèn)可荷蘭學(xué)者羅森塔爾于1989年的界定：“危機(jī)是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間性和不確定性很強(qiáng)的情況下必須對其作出關(guān)鍵性決策的事件”(2)Rosenthal Uriel，Charles Michael T，Coping With Crisis：the Management of Disasters，Riots and Terrorism，Springfield：Charles C. Thomas，1989，p.122.。公共危機(jī)通常是指超出了政府和社會常態(tài)管理能力，需要采取特殊措施加以應(yīng)對的危機(jī)(3)張成福：《構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)管理模式》，《中國減災(zāi)》2005年第4期?！，F(xiàn)代城市是多種要素高度集中的復(fù)雜社會系統(tǒng)，城市安全面臨諸多不確定性，城市安全管理應(yīng)當(dāng)在公共危機(jī)出現(xiàn)之時尋求適應(yīng)與轉(zhuǎn)變(4)高恩新：《防御性、脆弱性與韌性：城市安全管理的三重變奏》，《中國行政管理》2016年第11期。。

城市公共安全為城市發(fā)展提供動力和保障。2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，為強(qiáng)化城市運行安全保障，有效防范事故發(fā)生，從源頭治理、應(yīng)急防控、安全監(jiān)管、安全保障等方面，提出了城市安全發(fā)展全流程的制度性措施(5)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，《人民日報》2018年1月8日，第1版。。綜觀我國城市公共安全治理，目前仍處于實踐探索階段，雖取得了一定成績，但仍然存在一些亟待解決的問題：重風(fēng)險處置，輕常態(tài)防范；重各自為政，輕聯(lián)動整合；重政府主導(dǎo)，輕社會參與；重外松內(nèi)緊，輕公共溝通。這些有關(guān)治理體系和治理能力的問題正是當(dāng)前城市公共安全治理的困境所在，也為未來城市治理能力提升指明了方向。

疫情是發(fā)病率或者死亡率高的傳染疫病突然發(fā)生，迅速傳播，并對公眾身體健康與生命安全造成危害的社會公共危機(jī)。一旦疫情發(fā)生在超大城市和特大城市，疫情防控、風(fēng)險應(yīng)對就尤為復(fù)雜、困難。2019年12月以來，湖北省武漢市陸續(xù)發(fā)現(xiàn)病毒性肺炎病例，均診斷為病毒性肺炎肺部感染。2020年2月8日，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布會上將新型冠狀病毒感染的肺炎統(tǒng)稱為“新型冠狀病毒肺炎”，簡稱“新冠肺炎”(Novel Coronavirus Pneumonia)。2月11日，世界衛(wèi)生組織將新型冠狀病毒感染的肺炎命名為“COVID-19”。截至目前，新冠肺炎已在全球除南極洲以外的六大洲，超200個國家和地區(qū)暴發(fā)，世界衛(wèi)生組織于2020年3月11日正式確認(rèn)其為“全球性大流行病”(pandemic)。

疫情發(fā)生在特大城市，往往波及面廣、擴(kuò)散快、防控難度大，究其原因，主要在于以下幾方面。首先是城市人口規(guī)模大和流動人口多。武漢市常住人口約有1500萬，其中逾500萬流動人口，且武漢是國內(nèi)連接?xùn)|西、貫通南北的重要交通樞紐，高速、高鐵、航空運輸高度發(fā)達(dá)，便捷的交通助長了人口大規(guī)模流動而帶來的疫情擴(kuò)散風(fēng)險。作為中部特大城市，武漢不得不面對人口規(guī)模龐大和人口快速流動的疫情防控雙重壓力給城市安全治理帶來的巨大挑戰(zhàn)。其次，特大城市體量龐大，疫情發(fā)生時還面臨著醫(yī)療資源供給和各種生活物資保障短缺等諸多問題。在新冠肺炎疫情全球暴發(fā)后，曾經(jīng)出現(xiàn)在武漢的醫(yī)療資源擠兌、防護(hù)用品缺乏等衍生問題，再現(xiàn)于紐約、羅馬等城市，甚至程度更為嚴(yán)重。第三，疫情發(fā)展和危害具有高度的不確定性和難以預(yù)測性，特大城市一般是一定地域的經(jīng)濟(jì)、社會、文化輻射中心，呈現(xiàn)出高度的動態(tài)開放性，各子系統(tǒng)之間的依存度較高，使得突發(fā)事件具有復(fù)雜的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和快速的擴(kuò)散效應(yīng)，所有的風(fēng)險預(yù)案都要建立在更多不確定性基礎(chǔ)上，防控難度更大。

此次新冠肺炎疫情對包括公共危機(jī)管理、衛(wèi)生防疫工作、醫(yī)療資源供給、生活物資保障，以及政策執(zhí)行、信息公開、應(yīng)急處置、社區(qū)管理等諸多領(lǐng)域的城市治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其引發(fā)學(xué)界對“非常態(tài)”下政府治理能力的思考。目前，學(xué)界已有一些學(xué)術(shù)眼光敏銳、高度關(guān)注現(xiàn)實的學(xué)者展開了研究探討。

從政府治理角度看，席酉民、李維安等學(xué)者提出健全重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理頂層設(shè)計，賦能各級決策者、社會和市場力量以提升快速反應(yīng)能力，構(gòu)建以“效能政府”為核心主體的突發(fā)疫情治理體系(6)《17位管理學(xué)家談“突發(fā)疫情下的政府治理”》，2020年2月6日，http:finance.sina.com.cnchina2020-02-06doc-iimxyqvz 0646358.shtml，2020年3月15日。；祝哲等提出疫情防控中政府角色包括風(fēng)險溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進(jìn)者，政府角色在疫情應(yīng)急響應(yīng)中面臨巨大挑戰(zhàn)，需要積極適應(yīng)環(huán)境變化(7)祝哲、彭宗超：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定：挑戰(zhàn)和對策》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第2期。；肖文濤等認(rèn)為公共價值與應(yīng)對重大危機(jī)事件密切相關(guān)，疫情防控機(jī)制在“非常態(tài)”環(huán)境中難以有效創(chuàng)造和維護(hù)公共價值(8)肖文濤、曹冬英：《公共價值管理視閾下重大危機(jī)事件的應(yīng)對之策——兼論新冠肺炎疫情防控》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第2期。。從社會治理角度看，卞克文提出從價值觀、全局觀、發(fā)展觀三個維度理解中國特色社會治理的優(yōu)勢，并把這一制度優(yōu)勢最大限度地轉(zhuǎn)化為治理效能(9)官錫強(qiáng)：《發(fā)揮社會治理優(yōu)勢確保疫情防控落到實處》，《當(dāng)代廣西》2020年第4期。；王國斌等認(rèn)為社會動員策略應(yīng)以政府為主導(dǎo)，最大限度地進(jìn)行社會動員、調(diào)動社會資源是應(yīng)對危機(jī)的重中之重(10)王國斌、蔣飄逸：《國家治理現(xiàn)代化背景下公共危機(jī)中社會動員策略研究——以新型冠狀病毒肺炎的實際發(fā)展為例》，《中共石家莊市委黨校學(xué)報》2020年第3期。。從應(yīng)急管理角度看，童星提出應(yīng)急管理體制應(yīng)區(qū)分為常態(tài)化和非常態(tài)化兩種狀態(tài)，應(yīng)急運行機(jī)制重在理順政府內(nèi)部關(guān)系，應(yīng)急輿情管理必須由管控型轉(zhuǎn)為共治型，應(yīng)急資源管理要強(qiáng)化政府、市場與社會三方的合作(11)童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理》，《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第2期。；高小平認(rèn)為深化“放管服”改革是提升應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵路徑，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理效能，把公共管理理性轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理能力，把輿情管理轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理勢能(12)高小平：《中國應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向、路徑及其保障》，《廣州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第2期。。

學(xué)界對疫情防控中呈現(xiàn)的公共危機(jī)應(yīng)對、政府治理理念、社會治理方式等方面的探討，對于完善疫情防控機(jī)制，提升政府危機(jī)治理能力具有重要的借鑒意義?；谶@些研究，筆者擬從城市治理的角度，梳理武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制演進(jìn)過程，總結(jié)武漢市新冠肺炎疫情防控中的治理經(jīng)驗與困境，并圍繞未來特大城市治理中的公共安全應(yīng)對和風(fēng)險管控提出建立“常態(tài)+應(yīng)急”動態(tài)融合發(fā)展的長效機(jī)制思路。對轉(zhuǎn)型期的中國特大城市來說，以疫情為問題之源、改進(jìn)之機(jī)，總結(jié)經(jīng)驗反思教訓(xùn)，完善疫情防控機(jī)制，加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對和構(gòu)筑系統(tǒng)的應(yīng)急管理機(jī)制，進(jìn)一步提升城市抵御風(fēng)險的能力，保障城市公共安全，對推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)、健康、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制的演進(jìn)過程

目前，新冠肺炎在全世界呈快速蔓延態(tài)勢，疾控專家至今無法對疫情防控的走向給予準(zhǔn)確判斷。這次席卷全球的疫情“給人民生命安全和身體健康帶來巨大威脅，給全球公共衛(wèi)生安全帶來巨大挑戰(zhàn)”，是一場人類與重大傳染性疾病的斗爭(13)習(xí)近平：《攜手抗疫，共克時艱——在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會上的發(fā)言》，《人民日報》2020年3月27日，第2版。。關(guān)于危機(jī)生命周期，美國學(xué)者古斯(Guth)提出了“危機(jī)征兆期”(Precrisis)、“危機(jī)發(fā)展期”(Crisis)、“危機(jī)痊愈期”(Postcrisis)三階段的劃分(14)David W.Guth，“Organization Crisis Experience and Public Relation Roles”，Public Relation Review，Vol.19,No.2，1995.：危機(jī)征兆期是危機(jī)信號出現(xiàn)，潛藏危機(jī)因素發(fā)展的階段；危機(jī)發(fā)展期是突破預(yù)警防線，引起危機(jī)的暴發(fā)和擴(kuò)散，并進(jìn)行危機(jī)應(yīng)急處理的階段；危機(jī)痊愈期是危機(jī)控制、逐步痊愈的階段。

從危機(jī)管理和應(yīng)對的角度看，危機(jī)管理的階段界定或演進(jìn)過程就是政府危機(jī)管理行為滲透進(jìn)危機(jī)生命周期中，這為從整體上動態(tài)分析公共危機(jī)管理提供了思路。筆者依據(jù)疫情發(fā)生發(fā)展的過程特征，結(jié)合政府疫情防控的階段性特點，將截至目前武漢市新冠肺炎疫情防控工作劃分為三個階段：一是疫情防控初始階段(2019年12月初至2020年1月22日)，此時疫情危機(jī)初現(xiàn)，出現(xiàn)少數(shù)病例，不同渠道出現(xiàn)了危機(jī)預(yù)警信號，武漢地區(qū)對相關(guān)病例進(jìn)行通報，采取醫(yī)療措施，尚未開展嚴(yán)格的疫情防控工作。二是疫情防控升級階段(2020年1月23日至2020年2月12日)，確診病例大幅上升，疫情危機(jī)開始暴發(fā)和擴(kuò)散，武漢關(guān)閉離漢通道，疫情防控全面升級，全面建立群防群控網(wǎng)絡(luò)，醫(yī)療資源一度出現(xiàn)擠兌，“火神山”、“雷神山”醫(yī)院與各“方艙醫(yī)院”相繼交付啟用，各省和軍隊救援隊馳援武漢，擴(kuò)充武漢醫(yī)療收治能力。三是疫情防控控制階段(2020年2月13日至今)，實施嚴(yán)格的社區(qū)隔離和疑似感染者的全面篩查、定點隔離政策，對新冠肺炎患者實現(xiàn)“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”，新增確診人數(shù)實現(xiàn)清零，建立常態(tài)化疫情防控體系，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點繼續(xù)做好防控工作，疫情得到有效控制。

(一)疫情防控初始階段

2019年12月初，武漢陸續(xù)發(fā)現(xiàn)不明原因病毒性肺炎患者，檢測結(jié)果顯示不屬于任何一種科學(xué)已知病毒，至12月底，發(fā)現(xiàn)多名不明原因肺炎感染患者，12月29日湖北省、武漢市衛(wèi)健委組織開展流行病學(xué)調(diào)查，至2020年1月22日，湖北省啟動突發(fā)公共事件二級應(yīng)急響應(yīng)。

在疫情防控初始，從發(fā)現(xiàn)病患，到國務(wù)院確認(rèn)為法定傳染病，再到啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)，疫情發(fā)展迅速，全省累計確診人數(shù)達(dá)444人(15)胡蔓、龍華：《全省確診新型冠狀病毒感染的肺炎444列》，《湖北日報》2020年1月23日，第4版。。由于是新發(fā)病毒引起的疫情，防控初期的識別難度較大，確診能力有限。此階段疫情防控以公開通報病例、組織專家研究評判為主(參見表1)，有三個方面特點。一是新冠肺炎疫情在初期是一個風(fēng)險不斷積聚、擴(kuò)散和升級的過程，具有超出常規(guī)的傳染性和傳播速度，社會風(fēng)險鏈已形成，但由于是新發(fā)病毒，在醫(yī)學(xué)上尚未得到充分認(rèn)知，無法明確相應(yīng)的應(yīng)對措施，武漢市采取通報確診病例的方式及時發(fā)布疫情信息，并未采取嚴(yán)格的防控措施。二是疫情防控初始階段，在“非常態(tài)”下依照常態(tài)行政程序處置，按行政層級逐級上報和傳達(dá)，未及時進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。三是疫情監(jiān)測機(jī)制反應(yīng)不及時，新發(fā)病毒的科學(xué)認(rèn)知具有一定困難，必須經(jīng)過一個過程，加之新冠病毒的超常規(guī)特性增加了認(rèn)知的難度，故在疫情防控初始階段，由于缺乏明確的診斷，只能層層人工上報(16)《專家復(fù)盤：“不明原因肺炎”上報失靈的背后》，2020年3月11日，http：www.inewsweek.cnsociety2020-03-118791.shtml，2020年3月15日。，而沒有通過網(wǎng)絡(luò)直報進(jìn)入“中國疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)”中，既有預(yù)警機(jī)制未真正奏效(17)《當(dāng)事各方回應(yīng)疾控論文爭議，疫情響應(yīng)失靈環(huán)節(jié)仍不明》，2020年1月31日，http：www.caixin.com2020-01-31101509793.html，2020年3月15日。。

(表1) 武漢市新冠肺炎疫情防控初始階段主要舉措

資料來源：武漢市、湖北省及國家衛(wèi)健委官網(wǎng)；中國疾病預(yù)防控制中心、湖北省人民政府官網(wǎng)等。

(二)疫情防控升級階段

2020年1月23日武漢市關(guān)閉離漢通道，標(biāo)志著疫情防控全面升級。這一階段武漢市確診人數(shù)從1月23日的495人，猛增至2月12日的32994人，死亡人數(shù)從23人上升到1036人。由于防控初始階段核酸試劑盒供應(yīng)不足，檢測能力受限，同時確診標(biāo)準(zhǔn)過高，使得大量疑似病患未能得到及時確診。隨著檢測能力提升和確診標(biāo)準(zhǔn)的更加合理化，大量病患在疫情防控升級階段得到確診，因此一方面造成確診人數(shù)在短期內(nèi)激增，另一方面大量病人集中確診收治，也對醫(yī)療體系帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一階段武漢市新冠肺炎疫情防控工作堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格貫徹黨中央、國務(wù)院以及湖北省委、省政府對疫情防控工作的決策部署和要求，相關(guān)舉措主要以黨中央決策指示、會議精神、通知和武漢市疫情防控指揮部通告形式發(fā)布(參見表2)。

這一階段新冠肺炎疫情呈暴發(fā)突然、蔓延迅速和感染率高的特點，每日新增病例人數(shù)眾多，在原有定點醫(yī)院的基礎(chǔ)上，“火神山”、“雷神山”醫(yī)院按照戰(zhàn)地醫(yī)院模式建設(shè)，分別于2月3日和6日啟用，主要用于救治重癥和危重癥患者。2月3日，武漢市首批3處“方艙醫(yī)院”投入使用，主要收治輕癥患者，累計共有16處方艙醫(yī)院在疫情防控中投入使用。同時全國各地2萬多醫(yī)護(hù)人員組成180多個醫(yī)療隊支援湖北和武漢，這些舉措極大地緩解了疫情防控升級階段醫(yī)療資源緊張的狀況，一定程度上控制了疫情惡化。但在此階段，病患激增一度造成醫(yī)療資源擠兌，防護(hù)用品短缺，為防控工作帶來極大挑戰(zhàn)。防控升級階段的疫情防控有幾個突出問題：一是“封城”措施嚴(yán)格，但政策及時性不夠，關(guān)閉離漢通道前已經(jīng)有“傳染源”擴(kuò)散城外，對疫情防控造成不利影響。二是“禁行”措施得當(dāng)，但市民就醫(yī)和生活缺少配套措施，“禁行”政策部分走形。三是“收治”、“隔離”措施迫切，但政策落實不徹底，確診與收治沒有全覆蓋，精準(zhǔn)隔離不到位，造成患者、疑似病患、密切接觸人群等高危群體游離于指定的救治和隔離體系之外，成為市內(nèi)移動傳染源。

(三)疫情防控控制階段

黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運行，“封城”、“禁行”、“封閉式管理”、“隔離”等剛性防控措施的實施，全國人民特別是各省市、軍隊醫(yī)護(hù)人員的巨大支援及湖北武漢人民的堅守支持，武漢疫情防控成效日益顯現(xiàn)。正如習(xí)近平總書記在2020年2月12日中共中央政治局常委會會議上提出的“疫情形勢出現(xiàn)積極變化，防控工作取得積極成效”(18)《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議分析新冠肺炎疫情形勢研究加強(qiáng)防控工作》，2020年2月13日，http：cpc.people.com.cnn120200213c64094-31584316.html，2020年3月15日。，標(biāo)志疫情防控進(jìn)入控制階段。

(表2) 武漢市新冠肺炎疫情防控升級階段主要政策效應(yīng)分析

資料來源：人民網(wǎng)、武漢市人民政府官網(wǎng)。

2月13日，武漢市新冠肺炎確診人數(shù)達(dá)39551人，日新增確診數(shù)2997人，截至3月中旬，日新增病例、疑似已經(jīng)歸零，疫情防控取得階段性成果。在控制階段，新冠肺炎新增確診人數(shù)顯著下降，表明防控措施逐步顯示成效，疫情得到有效控制(參見表3)。主要體現(xiàn)在：一是疫情控制取得階段性成效。從新冠肺炎在境外的暴發(fā)及對多國醫(yī)療體系的重大挑戰(zhàn)來看，新冠肺炎疫情的防控難度是史無前例的，武漢市超常規(guī)、最嚴(yán)格的“封城”、“禁行”、“隔離”、“小區(qū)封閉”、“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”等疫情防控措施和中國強(qiáng)大的社會動員力成效顯著，及時控制住疫情蔓延，實現(xiàn)新增病例零增長。二是政策應(yīng)對主動性增強(qiáng)。疫情防控升級階段主要以應(yīng)對醫(yī)療資源擠兌、集中收治與定點隔離、社區(qū)隔離等措施為主，處于政策被動應(yīng)對；進(jìn)入疫情控制階段，防控政策轉(zhuǎn)向主動控制，從公共場所疫情防控管理，到全覆蓋的疫情排查制度建立，疫情防控打提前量，控制疫情傳播源和切斷疫情傳播鏈，大大提升疫情防控主動性。三是政策延展空間拓展。出臺滯留在漢外地人員政策，制定防止境外人員疫情輸入舉措，疫情防控政策從集中控制疫情擴(kuò)展到關(guān)注民生、防范境外輸入等方面。四是積極推進(jìn)社會秩序的恢復(fù)。為有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和恢復(fù)常態(tài)社會秩序，制定專門方案，實現(xiàn)定點輸送滯留在漢外地人員及滯留在外的武漢籍人員返鄉(xiāng)，有序組織援漢醫(yī)務(wù)人員分批撤離，分步驟分階段進(jìn)行復(fù)工復(fù)產(chǎn)，在控制疫情的同時，逐步恢復(fù)常態(tài)化社會秩序。五是推進(jìn)常態(tài)化疫情防控體系建設(shè)。控制階段整體形勢向好，防控工作進(jìn)入常態(tài)化，精準(zhǔn)制定分類疫情防控指引，有效落實各項防控措施，推動建立預(yù)防為主、閉環(huán)管理的常態(tài)化防控體系。

(表3) 武漢市新冠肺炎疫情防控控制階段主要政策效應(yīng)分析

資料來源：人民網(wǎng)、武漢市人民政府官網(wǎng)。

武漢市新冠肺炎疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)是全國重中之重，這些階段性成果的取得，標(biāo)志著在新冠肺炎全球大流行的背景下，中國率先控制住疫情，并在抗擊疫情的實踐中積累了寶貴經(jīng)驗。我國新冠肺炎疫情防控工作充分彰顯了中國的制度優(yōu)勢和治理能力，也得到國際社會的高度評價，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞認(rèn)為：“中方行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，我們對此表示高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢，有關(guān)經(jīng)驗值得其他國家借鑒。”(19)陳付龍：《為維護(hù)世界公共衛(wèi)生安全作出巨大貢獻(xiàn)防控疫情向世界展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象》，《人民日報》2020年2月21日，第9版。此次疫情是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，中國在做好疫情防控的同時，秉持人類命運共同體理念，倡導(dǎo)國際社會建立“信息共享、資源互助、政策協(xié)調(diào)”的國際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)。

三、武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制的經(jīng)驗與困境

(一)武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制的經(jīng)驗

1.強(qiáng)大的社會動員能力，充分展示中國特色社會主義制度優(yōu)勢。從防控升級至今，武漢市新冠肺炎疫情防控體現(xiàn)了強(qiáng)大的社會動員能力，依靠整體性社會動員機(jī)制和系統(tǒng)化的社會治理網(wǎng)絡(luò)取得疫情防控階段性成果。一是領(lǐng)導(dǎo)力，突發(fā)公共事件的應(yīng)急反應(yīng)和處理是對領(lǐng)導(dǎo)力的嚴(yán)峻考驗，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央決策果斷，先后主持召開5次中央政治局常委會議、1次中央政治局會議，專題研究疫情防控工作，明確統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動的黨中央決策部署，提出疫情防控要堅持全國一盤棋的戰(zhàn)略部署，為武漢疫情防控工作提供了根本依循和行動指引。二是組織力，組織動員全國人民集中力量開展湖北和武漢保衛(wèi)戰(zhàn)，全國19個省市對口支援湖北省16個地市，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部和職工下沉社區(qū)，醫(yī)務(wù)工作者救死扶傷，人民解放軍沖鋒在前，志愿者隊伍服務(wù)高效，千萬武漢人民自我隔離，逆行者、志愿者、堅守者團(tuán)結(jié)一心共同參與疫情防控，展現(xiàn)出舉世矚目的組織力。三是執(zhí)行力，疫情防控是龐大而復(fù)雜的綜合治理系統(tǒng)工程，涉及多環(huán)節(jié)、多部門、多層級、多主體，需要跨區(qū)域跨部門進(jìn)行資源調(diào)配，執(zhí)行難度極大。“火神山”和“雷神山”醫(yī)院、各方艙醫(yī)院、集中隔離安置點等醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)的火速建成、有序運轉(zhuǎn)，展示了武漢市疫情防控中集中統(tǒng)一高效的執(zhí)行能力。這也成為疫情防控的戰(zhàn)略部署和政策設(shè)計落實到具體防控工作的關(guān)鍵之舉，是有效控制疫情的行動保障。

強(qiáng)大的社會動員能力源于中國特色社會主義制度優(yōu)勢，能夠在短時間之內(nèi)舉全國之力抗擊疫情，最為重要的是堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強(qiáng)政治保證的通知》，提出“把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為疫情防控的強(qiáng)大政治優(yōu)勢”(20)中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強(qiáng)政治保證的通知》，2020年2月3日，http：cpc.people.com.cnn120200203c419242-31569221.html，2020年3月15日。。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是確保疫情防控高效和有效的根本，中國力量、中國速度、中國規(guī)模、中國效率根基于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也是我國最大的政治優(yōu)勢。同時，社會主義制度使得我們在面對重大危機(jī)時，能夠在最短時間內(nèi)，以舉國體制集中和調(diào)配人力、物力、財力等資源去積極應(yīng)對。作為單一制國家，我國具有更強(qiáng)的政治勢能，體現(xiàn)在從頂層設(shè)計上制定全局性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的決策部署；體現(xiàn)在堅持全國一盤棋，形成有效協(xié)同機(jī)制；體現(xiàn)在能凝聚思想和戰(zhàn)斗力，以強(qiáng)有力的國家整體形態(tài)推進(jìn)公共危機(jī)應(yīng)對。還有以人民為中心的執(zhí)政理念，“始終把人民放在心中最高的位置”(21)《習(xí)近平在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上的講話》，《人民日報》2018年3月21日，第2版。，“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”(22)《要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位堅決遏制疫情蔓延勢頭》，《人民日報》2020年1月21日，第1版。，這是人民至上的生動詮釋，是新冠肺炎疫情防控取得階段性成果的關(guān)鍵因素。

2.超常規(guī)的防控舉措，最大限度抑制疫情傳播。武漢是交通要道、九省通衢，疫情暴發(fā)又處于春運時期，人群流動頻繁，作為千萬級人口的特大城市，為有效切斷病毒傳播途徑，精準(zhǔn)遏制疫情蔓延勢頭，確保全國人民生命安全和身體健康，武漢市采取了“關(guān)閉離漢通道”、“禁行”、“公共交通停運”、“全覆蓋排查”、“小區(qū)封閉”、“四類人員集中收治隔離”等一系列超常規(guī)、最嚴(yán)格的防控舉措，體現(xiàn)了決策層直面疫情發(fā)展?fàn)顩r的勇氣和堅決控制疫情蔓延的決心和信心。在疫情防控工作執(zhí)行過程中，嚴(yán)查疫情防控工作中履職不到位、消極應(yīng)付、弄虛作假等形式主義官僚主義問題，以最嚴(yán)作風(fēng)為疫情防控提供堅強(qiáng)紀(jì)律保障。這些超常規(guī)防疫措施的落實，對有效減少人群流動，切斷病毒傳播鏈，控制新冠肺炎傳播起到了重要作用，也對為控制疫情向全國蔓延爭取時間，起到了至關(guān)重要的作用。

3.暢通的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，彰顯群防群治特色。習(xí)近平總書記指出，“基層是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線，也是復(fù)工復(fù)產(chǎn)的第一線，是確保各項措施落實到位的關(guān)鍵所在”(23)習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，2020年2月23日，http:www.gov.cngongbaocontent2020content_5488908.htm，2020年3月15日。。此次新冠肺炎疫情防控所建立的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制是多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺，涵蓋疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，保障疫情防控中橫向部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，同時依托基層社區(qū)作為“第一道防線”，建立市—區(qū)—街道—社區(qū)縱向不同層級之間的四級防控網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起縱向貫通、橫向整合的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成疫情防控的有效合力。

2020年3月10日習(xí)近平總書記在武漢考察疫情防控工作時提出，“要做好深入細(xì)致的群眾工作，把群眾發(fā)動起來，構(gòu)筑起群防群治的人民防線”，“要緊緊依靠人民群眾，充分發(fā)動人民群眾，提高群眾自我服務(wù)、自我防護(hù)能力”(24)《毫不放松抓緊抓實抓細(xì)各項防控工作堅決打贏湖北保衛(wèi)戰(zhàn)武漢保衛(wèi)戰(zhàn)》，《人民日報》2020年3月11日，第1版。。群防群治作為當(dāng)前應(yīng)對疫情的基本性策略，能夠有效動員各方力量，是基層社會治理的鮮明底色。群防群治是群眾路線在基層社區(qū)層面的重要體現(xiàn)，在新冠肺炎疫情防控中，基層社區(qū)發(fā)揮了重要作用，通過社區(qū)網(wǎng)格化管理精準(zhǔn)到戶，責(zé)任到人，落實疫情監(jiān)測、排查、預(yù)警、防控等工作。由社區(qū)負(fù)責(zé)全面排查轄區(qū)發(fā)熱病人，實行社區(qū)醫(yī)療中心首診制，對確診患者、疑似病人、親密接觸者進(jìn)行篩選、分類，社區(qū)負(fù)責(zé)居家隔離居民的送藥送餐、生活保障、勸阻外出等工作。而疫情防控除了依托基層社區(qū)以外，加強(qiáng)社會合作是必由之路，引導(dǎo)社會力量整合融入群防群治體系，將區(qū)域治理、單位治理、基層社區(qū)治理有機(jī)結(jié)合起來。武漢市疫情防控中，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體組織動員所聯(lián)系的群眾積極加入，行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢引導(dǎo)會員單位精準(zhǔn)防疫，社工、志愿者廣泛參與，為疫情防控作貢獻(xiàn)，成為群防群治的重要力量。

4.科學(xué)的分級診療體系，優(yōu)化醫(yī)療資源配置效率。分級診療是按照疾病的輕重緩急及治療的難易程度進(jìn)行分級，不同級別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同疾病的治療過程，以強(qiáng)調(diào)基層為重點的分級診療模式有助于提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，優(yōu)化醫(yī)療資源配置。新冠肺炎疫情的快速蔓延性、強(qiáng)烈傳染性、感染潛伏隱蔽性和感染群體基數(shù)大的特點，使得武漢市盡管采取了嚴(yán)格的城市“封城”、道路“禁行”、小區(qū)“封閉”和人員分類“隔離”等防控措施，最大程度避免了疫情向全國蔓延，但也造成了城市醫(yī)療資源、防護(hù)物資的嚴(yán)重不足，并形成醫(yī)療資源的擠兌現(xiàn)象，建立分級診療體系刻不容緩。

為了緩解醫(yī)療資源供給與需求之間的巨大缺口，滿足治療與防控的需要，武漢市采取社區(qū)首診制，由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)新冠肺炎初篩工作，將有癥狀的、疑似的病人轉(zhuǎn)到醫(yī)院進(jìn)行進(jìn)一步確診和救治，充分發(fā)揮基層衛(wèi)生服務(wù)體系的功能。同時建構(gòu)完整的三級診療體系，對不同病癥患者進(jìn)行分級處置，新建的火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院和武漢市原有的定點醫(yī)院為一級診療，集中收治重癥患者和重癥疑似患者；方艙醫(yī)院為二級診療，主要收治輕癥確診患者；集中隔離點為三級診療，用于分別收治疑似患者、不能排除感染可能的發(fā)熱患者和密切接觸者。分級診療體系最大程度地實現(xiàn)了確診者、疑似患者、不能排除感染可能的發(fā)熱人群和密切接觸者分別隔離，并確保不同群體得到相應(yīng)的診療和救治，有效緩解了醫(yī)療資源承受的巨大壓力，有助于優(yōu)化醫(yī)療資源配置，統(tǒng)籌醫(yī)療資源使用，提高收治診療效果。

5.信息化的防控體系，提升疫情防控實效。新冠肺炎疫情信息化防控體系能夠?qū)崟r掌控疫情數(shù)據(jù)和病患收治信息，將虛擬網(wǎng)絡(luò)信息與實體診療有效對接，實現(xiàn)可視指揮、應(yīng)急聯(lián)動、信息共享、協(xié)同處置、快速響應(yīng)，全面分析疫情發(fā)展態(tài)勢，高效調(diào)配應(yīng)急醫(yī)療資源，實時共享與更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多部門協(xié)同應(yīng)急指揮聯(lián)動，極大地提升了疫情防控統(tǒng)籌指揮、疾病診斷治療、患者治療康復(fù)和民生保障的科學(xué)化、系統(tǒng)化和高效化。

在疫情監(jiān)測方面，信息化防控體系實現(xiàn)了對疫情報告和信息處理的“個案、實時、在線”的目標(biāo)，對提高疫情監(jiān)測質(zhì)量和及時有效應(yīng)對有重要作用。在疫情應(yīng)急處置方面，信息化防控體系形成了各橫向部門、縱向?qū)哟稳B通的一體化應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)，有助于一線部門果斷決策、快速響應(yīng)、協(xié)同處置；同時，疫情處置人員手機(jī)APP、執(zhí)法記錄儀、隔離病房布控球等多種終端設(shè)備的兼容接入，有助于疫情防控的科學(xué)決策與執(zhí)行監(jiān)管。在疫情信息聯(lián)動方面，信息化防控體系實現(xiàn)市民健康和疫情防控資源、物資、預(yù)案的數(shù)據(jù)管理，信息共享、動態(tài)變化、科學(xué)評估，有助于全社會形成合力共同抗疫，提高疫情防控效率。

在這場史無前例的挑戰(zhàn)面前，武漢作為疫情中心城市所展現(xiàn)出的中國智慧、中國力量、中國精神和中國效率，令世人矚目?？v觀過去，“非典”之后中國所積累的重大疫情防控經(jīng)驗與不斷完善的城市治理體系，為此次“武漢戰(zhàn)疫”奠定了堅實基礎(chǔ)；橫向?qū)Ρ龋噍^于世界上其他疫情暴發(fā)的國家和地區(qū)，中國制度特色、中國智慧力量和中國文化精神率先控制住疫情蔓延，為世界抗疫樹立了典范。“武漢戰(zhàn)疫”中打造了制度引領(lǐng)、全域整合、分級治理、科技支撐的疫情防控治理格局，形成應(yīng)對特大城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“武漢經(jīng)驗”，對世界各國人民抗擊疫情具有重要借鑒意義。集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅決有力的防控措施展現(xiàn)了出色的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和執(zhí)行力，縱向貫通與橫向整合的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制搭建起嚴(yán)密的疫情防控防線、群防群治以整合全社會力量來應(yīng)對重大疫情、分級診療優(yōu)化了醫(yī)療資源配置、數(shù)字化防控機(jī)制實現(xiàn)虛擬空間與實體空間的有效對接。黨中央強(qiáng)有力的決斷、基層廣泛而有效的協(xié)作、人民群眾的積極參與，充分彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，探索出了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新路徑。

(二)武漢市新冠肺炎疫情防控機(jī)制遭遇的困境

1.防控初始階段：新生風(fēng)險預(yù)警滯后。新生風(fēng)險是基于風(fēng)險環(huán)境變化或未知風(fēng)險突發(fā)等情況而產(chǎn)生的風(fēng)險。新冠肺炎疫情屬于新生風(fēng)險，風(fēng)險源的隱蔽性給風(fēng)險識別造成很大困難。新冠肺炎風(fēng)險源未納入識別范圍，識別標(biāo)準(zhǔn)模糊，以至出現(xiàn)之初，未確定為傳染病，也未在網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)直報，造成了疫情擴(kuò)散，給后來的疫情防控帶來很大困難。

建立疫情風(fēng)險預(yù)警機(jī)制就是要及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險因素，預(yù)判疫情走向，提高疫情防控效率，減少社會損失。我國公共衛(wèi)生重大風(fēng)險研判機(jī)制尚不完善，對引發(fā)潛在風(fēng)險的因素及其作用機(jī)制的調(diào)研、研判、防范仍須加強(qiáng)，城市疫情風(fēng)險預(yù)警機(jī)制不健全。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，由于新生風(fēng)險難以識別，風(fēng)險預(yù)警相對滯后，未能在風(fēng)險因子出現(xiàn)之初快速識別；同時，疫情預(yù)警系統(tǒng)尚未完善，突發(fā)疫情預(yù)警存在著預(yù)警指標(biāo)體系難以確立、信息來源有待擴(kuò)大、預(yù)控對策不足等問題，導(dǎo)致防控過程中發(fā)生判斷不準(zhǔn)、決策不力、處置不當(dāng)?shù)葐栴}。

當(dāng)前，我國特大城市公共安全體系尚不完善，一旦疫情突發(fā)，城市安全風(fēng)險突顯。城市公共安全風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不健全，往往容易導(dǎo)致城市陷入公共危機(jī)。必須將城市公共安全體系建設(shè)納入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城市公共安全體系與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)的緊密結(jié)合。忽視安全體系常態(tài)化建設(shè)，只關(guān)注臨時性應(yīng)急管理，是目前城市安全戰(zhàn)略缺失的突出表現(xiàn)，制定全局的、長遠(yuǎn)的特大城市公共安全戰(zhàn)略勢在必行。

2.防控升級階段：應(yīng)急機(jī)制被動響應(yīng)。從新冠肺炎疫情應(yīng)急反應(yīng)來看，在新冠肺炎發(fā)生初期，各部門按照日常的工作流程，分別向自己的上級歸口部門匯報，等待請示，執(zhí)行中再請示匯報，周而復(fù)始。疫情反應(yīng)處置流程繁瑣、處置時間長，疫情防控處于相對被動狀態(tài)，既沒有建立應(yīng)對突發(fā)事件的辦事規(guī)則和程序，也沒有啟動高效運轉(zhuǎn)機(jī)制對疫情進(jìn)行動態(tài)控制。對疫情發(fā)展走向預(yù)判不準(zhǔn)、疫情應(yīng)對預(yù)案準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致“禁行”、“隔離”、“收治”、“保障”進(jìn)展與實際疫情發(fā)展存在不匹配情況，出現(xiàn)分類隔離不到位，集中隔離不徹底，確診與收治沒有全覆蓋，疫情防控不精準(zhǔn)的現(xiàn)象，嚴(yán)重弱化疫情防控效果。

應(yīng)對危機(jī)常態(tài)化儲備不足也是突出問題。應(yīng)急物資儲備不足，在疫情發(fā)生之初，武漢市各類醫(yī)療物資，包括口罩、醫(yī)療防護(hù)用品、消毒液等存在較大缺口，既增加了醫(yī)護(hù)人員的感染風(fēng)險，又不利于疫情救治工作的開展；醫(yī)療設(shè)備或物資老化，不適應(yīng)新發(fā)、罕見病等事件的快速鑒別和處置，不能滿足應(yīng)急需求；應(yīng)急物資儲備缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，物資儲備分散于各個部門和單位中，缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲備常態(tài)規(guī)劃和管理。規(guī)劃謀劃的不足，使得城市在危機(jī)突發(fā)時，秩序出現(xiàn)混亂，處置相對被動。

3.防控控制階段：城市治理面臨考驗?，F(xiàn)代治理體系不僅是行政區(qū)劃和部門分工的職責(zé)體系劃分和職能行使問題，還特別需要處理好政府、市場與社會的關(guān)系，應(yīng)在政府的元角色下，充分發(fā)揮市場和社會的能動性、積極性，共同協(xié)同治理。從新冠肺炎疫情防控來看，社會參與不足、社會力量發(fā)揮不夠。盡管疫情防控中，社區(qū)成為治理體系鏈中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，幾萬志愿者也在為求醫(yī)、問藥、購物等民生服務(wù)而付出大愛，很多學(xué)者專家也在為疫情防控建言獻(xiàn)策，但受長期的“大政府、小社會”治理模式的影響，政府對社會力量特別是社區(qū)力量如社區(qū)組織、物業(yè)管理組織、業(yè)委會和志愿者組織等的培育、引導(dǎo)、鍛煉、扶持不夠，以至于當(dāng)前的疫情防控基本依賴政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生單位，非政府組織、企業(yè)和社會公眾參與引導(dǎo)機(jī)制尚不明晰，缺乏統(tǒng)一的、有效的、有組織的管理和運行機(jī)制，疫情防控作用發(fā)揮不夠。政府未能充分調(diào)動更廣泛的社會資源和社會力量參與疫情防控，以致政府應(yīng)急管理負(fù)擔(dān)重；同時，社會資源和社會力量也因缺乏明晰的路徑參與疫情防控，導(dǎo)致社會資源被閑置或未配置到最急需的領(lǐng)域，造成資源配置的不均衡甚至浪費。

對武漢地區(qū)各級政府和管理部門而言，新冠肺炎疫情防控是對其治理能力的一次大考。盡管目前結(jié)果顯示疫情防控有成效，但考驗中也暴露出了準(zhǔn)備不足、作風(fēng)不實不細(xì)等問題：如部分崗位領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險意識不夠、執(zhí)政能力不足；紅十字會、慈善總會等機(jī)構(gòu)管理不力、作風(fēng)拖拉、公信力缺失；個別政策發(fā)布流程不嚴(yán)謹(jǐn)，影響政策的權(quán)威性，造成不良社會影響；政策系統(tǒng)性不足，如超常規(guī)的“封城”、“禁行”、“隔離”、“市民排查”等對疫情控制意義重大，但政策的配套落實和精細(xì)化程度不夠，影響政策執(zhí)行力和效果等。種種問題表明，地方政府治理體系和治理能力亟待提升。疫情是“試金石”，是對治理體系、治理隊伍、治理政策和治理能力的全面檢驗，要化疫情之“?！睘橹卫斫ㄔO(shè)之“機(jī)”，完善地方政府治理體系、提升治理能力，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

新冠肺炎以極強(qiáng)傳染性和超常隱蔽性，成為世界性難題，而武漢暴發(fā)疫情之時恰逢春節(jié)期間，人群流動性大，新冠病毒的異常性與時空環(huán)境的特殊性兩者疊加造成前所未有之防控困境。綜覽整個疫情防控過程，武漢市也存在著新生風(fēng)險研判預(yù)警不足、重大疫情防控體系不健全、應(yīng)急物資保障體系不完善以及城市現(xiàn)代化、精細(xì)化、科學(xué)化治理能力不高等問題。補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項勢必成為未來應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)的長期努力方向。

四、特大城市疫情防控機(jī)制的重構(gòu)：“常態(tài)+應(yīng)急”的動態(tài)融合發(fā)展

特大城市疫情防控機(jī)制的健全與完善，既是基于對新冠肺炎疫情防控的反思，也是提升地方政府治理能力的整體考量。正如習(xí)近平總書記在武漢考察時提出的“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”(25)《毫不放松抓緊抓實抓細(xì)各項防控工作堅決打贏湖北保衛(wèi)戰(zhàn)武漢保衛(wèi)戰(zhàn)》。，這是對當(dāng)前區(qū)域中心城市、超大和特大城市應(yīng)對重大風(fēng)險時所需要的綜合應(yīng)對能力提出的新要求，也是探索中國城市現(xiàn)代化治理的新路徑?！叭芷诠芾怼北灰氤鞘兄卫眍I(lǐng)域，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新主張，也是對疫情防控中暴露出來的城市治理短板和斷裂帶的新回應(yīng)?；诖?，筆者提出“常態(tài)+應(yīng)急”動態(tài)融合發(fā)展的思路(如圖1所示)，重構(gòu)疫情城市風(fēng)險防控“全周期管理”機(jī)制，其中常態(tài)機(jī)制是未發(fā)生公共危機(jī)時的治理體系運轉(zhuǎn)與能力建設(shè)，應(yīng)急機(jī)制則是應(yīng)對危機(jī)的主動積極應(yīng)變和有效應(yīng)對。

(圖1) 特大城市疫情防控“常態(tài)+應(yīng)急”動態(tài)融合發(fā)展機(jī)制

“全周期管理”所蘊(yùn)含的動態(tài)性、整體性和統(tǒng)籌性要求城市在常態(tài)時需做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提前規(guī)劃部署，提升應(yīng)對潛在危機(jī)的能力，減少危機(jī)損害，提升非常態(tài)下的應(yīng)對能力；而應(yīng)急機(jī)制聚焦于危機(jī)應(yīng)對，保障應(yīng)急狀態(tài)下化解風(fēng)險，控制損失，維護(hù)系統(tǒng)的可持續(xù)運行，其危機(jī)處置結(jié)果的評價與反饋又能促進(jìn)常態(tài)機(jī)制不斷修正完善，動態(tài)調(diào)整。常態(tài)機(jī)制與應(yīng)急機(jī)制辯證統(tǒng)一，兩者動態(tài)融合發(fā)展，實現(xiàn)疫情防控“全周期管理”，方能擔(dān)負(fù)起特大城市的風(fēng)險防控。疫情防控常態(tài)機(jī)制的建設(shè)，重在提升疫情防控能力儲備，優(yōu)化觸發(fā)模塊。疫情防控能力儲備涵蓋了城市安全戰(zhàn)略、法律法規(guī)體系、疫情監(jiān)測系統(tǒng)和市民日常宣教機(jī)制等，是從根本上夯實疫情應(yīng)對能力。疫情防控觸發(fā)模塊包括應(yīng)急物資管理系統(tǒng)、疫情預(yù)警系統(tǒng)和疫情預(yù)案系統(tǒng)等，提高疫情監(jiān)控預(yù)警的靈敏度，增強(qiáng)快速反應(yīng)能力，一旦疫情達(dá)到觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，則隨即進(jìn)入疫情防控應(yīng)急機(jī)制。疫情防控應(yīng)急機(jī)制是針對疫情的應(yīng)急管理機(jī)制，包含疫情響應(yīng)模塊和疫情控制模塊。疫情響應(yīng)模塊主要是針對疫情發(fā)展采取的應(yīng)急措施，包括領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)、應(yīng)急管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和社會參與機(jī)制。疫情控制模塊是對疫情發(fā)展的有效控制，涵蓋輿情控制系統(tǒng)、疫情善后系統(tǒng)和疫情評估系統(tǒng)。

在特大城市疫情防控“常態(tài)+應(yīng)急”動態(tài)融合發(fā)展機(jī)制構(gòu)建中，儲備模塊重在加強(qiáng)能力建設(shè)，觸發(fā)模塊重在疫情預(yù)警，響應(yīng)模塊重在危機(jī)應(yīng)對，控制模塊重在疫情控制與反饋，由此形成整合常態(tài)與應(yīng)急、涵蓋儲備—觸發(fā)—響應(yīng)—控制的疫情防控“全周期管理”體系。

(一)優(yōu)化儲備機(jī)制，夯實疫情防控常態(tài)能力

建立特大城市公共安全戰(zhàn)略。特大城市公共安全戰(zhàn)略事關(guān)城市發(fā)展和社會穩(wěn)定，應(yīng)把城市安全提升到城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從綜合防控和應(yīng)急管理入手，樹立科學(xué)的城市安全觀，全面提升城市公共防控能力。要將城市公共安全體系納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃，從戰(zhàn)略高度重視城市安全防控工作，重視公共安全體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，保障城市的安全運行和經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。組建高規(guī)格城市風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，風(fēng)險出現(xiàn)時及時啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，整合城市醫(yī)療衛(wèi)生、公安、消防、通信、信息等部門及政府其他職能部門和民生保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一納入重大事件運行模式，相互協(xié)調(diào)協(xié)同，控制和消解城市風(fēng)險。

健全疫情防控法律法規(guī)體系。我國的疫情防控法制建設(shè)更多在國家、省級層面，特大城市需要加強(qiáng)疫情防控的法制化和制度化建設(shè)，在《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上，根據(jù)實際制定地方性法規(guī)、配套政策、實施細(xì)則和工作規(guī)范。明確疫情防控各主體的法律責(zé)任，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府應(yīng)急處置權(quán)限，依法依規(guī)規(guī)范各主體防控行為。

完善疫情數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)。完善網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，整合醫(yī)療機(jī)構(gòu)資源，規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)上報傳染病的權(quán)限、程序和責(zé)任，及時網(wǎng)絡(luò)直報，把握疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處理、早控制”，為疫情處置提供全方位信息。組建專門的數(shù)據(jù)團(tuán)隊，與疾控中心等部門合作開展數(shù)據(jù)采集和建模分析，及時把握監(jiān)測數(shù)據(jù)變動、研判疫情，確保監(jiān)測準(zhǔn)確有效。

強(qiáng)化應(yīng)急防控宣傳教育。疫情防控關(guān)系到公眾生命健康、財產(chǎn)安全、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要全社會共同參與和全面配合。廣泛開展疫情防控知識普及，多渠道、多媒體、多形式向公眾進(jìn)行應(yīng)急知識的科普和宣教工作，借助互聯(lián)網(wǎng)新媒體、電視廣播等傳統(tǒng)媒體提升宣傳的覆蓋面，開展科普知識講座、科普展覽等多種形式加大宣傳力度，培養(yǎng)公眾危機(jī)意識和敏感性。制定規(guī)范性家庭應(yīng)急用品儲備清單，指導(dǎo)公眾做好應(yīng)急防護(hù)用品日常儲備，以應(yīng)對突發(fā)危機(jī)。

(二)重構(gòu)預(yù)警觸發(fā)機(jī)制，提升疫情防控精準(zhǔn)度

健全常態(tài)應(yīng)急資源管理系統(tǒng)。常態(tài)應(yīng)急資源管理系統(tǒng)是將疫情資源儲備工作納入常態(tài)化、規(guī)范性管理體系。建立經(jīng)費投入長效化機(jī)制，確保疫情防控各個環(huán)節(jié)的經(jīng)費保障。建議地方財政預(yù)算安排專項資金用于常態(tài)疫情防控工作，確保疫情防控經(jīng)費預(yù)算安排到位、撥付到位，切實保障疫情防控工作需要。針對當(dāng)前疫情危機(jī)應(yīng)對儲備不足的突出問題，需要地方衛(wèi)健委和疾控中心日常性公共衛(wèi)生應(yīng)急儲備系統(tǒng)，不斷完善應(yīng)急物資儲備目錄，將必需的醫(yī)療防護(hù)物資納入常態(tài)戰(zhàn)略儲備，增強(qiáng)抵御風(fēng)險的能力。

完善疫情預(yù)警系統(tǒng)。針對特大城市人口多、情況雜、涉及面廣、疫情防控難度大及對重大風(fēng)險研判機(jī)制要求高的特點，需要完善疫情預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。一是預(yù)警系統(tǒng)端口前移。加強(qiáng)風(fēng)險因子研判，強(qiáng)化流行病學(xué)調(diào)查，分析疫情分布特征和影響因素，制定針對性應(yīng)急預(yù)案，確保盡可能涵蓋各類公共衛(wèi)生事件。二是建立數(shù)據(jù)驅(qū)動預(yù)警機(jī)制。無論是公共衛(wèi)生事件分析，還是響應(yīng)應(yīng)對，不只是出自領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗反映、主觀判斷，還應(yīng)該是基于大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、高效化決策，依靠數(shù)據(jù)驅(qū)動、預(yù)警程序分析、作出科學(xué)適度的危機(jī)應(yīng)對處置。三是建立公共衛(wèi)生事件觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，一旦觸發(fā)，直接進(jìn)入預(yù)案和危機(jī)應(yīng)對流程。

規(guī)范疫情防控預(yù)案系統(tǒng)。針對特大城市疫情防控應(yīng)急預(yù)案操作性、時效性和針對性不強(qiáng)的突出問題，需要不斷完善疫情防控預(yù)案系統(tǒng)。一是預(yù)案體系的完整性。整合部門和區(qū)域資源，保障疫情發(fā)生時部門之間、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。當(dāng)前應(yīng)急管理體系的突出問題在于依靠臨時的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，缺乏制度性的預(yù)案體系建設(shè)，亟需建立科學(xué)完備的預(yù)案體系，協(xié)調(diào)跨部門、跨區(qū)域應(yīng)急處置工作，以便對特別重大的突發(fā)事件進(jìn)行全面綜合管理。二是建立應(yīng)急預(yù)案動態(tài)調(diào)整機(jī)制。變是現(xiàn)實的常態(tài)，需要依據(jù)實際情況及時調(diào)整應(yīng)急預(yù)案，包括設(shè)置預(yù)案有效年限、定期評估和廣泛采納意見和建議，動態(tài)修訂完善預(yù)案。同時，注重應(yīng)急預(yù)案編制與應(yīng)急物資管理系統(tǒng)的緊密銜接，確保應(yīng)急預(yù)案能夠落到實處整合部門和區(qū)域資源。

(三)完善響應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)疫情防控應(yīng)急管理能力

建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮體系。強(qiáng)化政府疫情防控危機(jī)意識，將重大突發(fā)疫情防控科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)納入政府治理體系之中，形成應(yīng)對重大突發(fā)疫情的戰(zhàn)略模式與指揮體系。建立重大疫情指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力，精準(zhǔn)解決疫情第一線問題，形成統(tǒng)一決策、分工負(fù)責(zé)、運行有序的治理網(wǎng)絡(luò)(26)《完善重大疫情防控體制機(jī)制健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。。建立健全應(yīng)對突發(fā)事件的辦事規(guī)則與程序，達(dá)到觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)則自動啟動應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，行政匯報與審批按照突發(fā)事件流程，快速應(yīng)對。

建設(shè)全方位、立體化、動態(tài)性的應(yīng)急管理體系。特大城市疫情防控是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要明晰職責(zé)任務(wù)體系，整合公共資源和社會力量，協(xié)同屬地區(qū)域間和部門間聯(lián)動，協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源、物資調(diào)配、醫(yī)療救治等合作，整體建構(gòu)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理策略會商制度。需要以社區(qū)(村)為基礎(chǔ)，實施網(wǎng)格化、地毯式聯(lián)防聯(lián)控，形成全域貫通的多級聯(lián)動綜合防控體系。

完善公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)管理平臺建設(shè)。推動疫情防控數(shù)據(jù)和病例資料的開放共享，及時完善防控策略和措施是黨中央對疫情防控工作的特別要求(27)《中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議研究加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日報》2020年2月4日，第1版。。在大數(shù)據(jù)時代，精確的數(shù)據(jù)管理是疫情防控的堅實保障。數(shù)據(jù)管理不只涉及感染、疑似病患等情況，也包括與防疫相關(guān)的床位、醫(yī)療物資、人口流動等數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)越精確，越透明，防控就越主動、越有針對性。一是要完善疫情防控管理信息系統(tǒng)建設(shè)，拓寬信息點面，將疫情數(shù)據(jù)、醫(yī)療資源、應(yīng)急物資等信息整合納入信息系統(tǒng)，規(guī)范信息報告和發(fā)布制度，完善信息統(tǒng)計和分析評估，實現(xiàn)相關(guān)信息的實時共享與互補(bǔ)。二是完善定期疫情防控信息統(tǒng)計與評估制度，通過市-區(qū)-街道-社區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)報送系統(tǒng)，及時對疫情防控數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析和研判，以科學(xué)評估疫情蔓延態(tài)勢，預(yù)測發(fā)展趨勢，增強(qiáng)疫情防控工作的主動性。三是強(qiáng)化疫情防控數(shù)據(jù)管理，利用大數(shù)據(jù)做好與防疫防控直接相關(guān)的床位、醫(yī)療物資、人口流動等數(shù)據(jù)的動態(tài)管理，建成應(yīng)急物資管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，優(yōu)化醫(yī)療資源的合理配置。完善疫情數(shù)據(jù)發(fā)布制度，及時向公眾傳達(dá)權(quán)威、可靠的疫情信息。

(四)強(qiáng)化引領(lǐng)控制機(jī)制，統(tǒng)領(lǐng)精準(zhǔn)防控與善后

完善疫情輿情控制系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件輿情由于其快速擴(kuò)散性、緊迫慌亂性和嚴(yán)重破壞性對政府應(yīng)對能力提出了巨大挑戰(zhàn)，必須強(qiáng)化對輿情的實時控制和及時回應(yīng)。一是通過組織保障與技術(shù)支持，強(qiáng)化疫情輿情監(jiān)測?？沙闪⒌胤骄W(wǎng)絡(luò)宣傳管理辦公室，與各地網(wǎng)信辦組成專班進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測，確保輿情收集的及時準(zhǔn)確。二是維護(hù)政府與公眾的良性互動。政府可通過信息互動平臺，聽取民意，接受媒體、公眾監(jiān)督，對民眾訴求和疑惑進(jìn)行及時回應(yīng)和反饋。三是及時發(fā)布權(quán)威信息。自媒體時代大大提升了信息傳遞效率，增強(qiáng)了公眾話語權(quán)，政府可以充分利用微博、微信等手段作為新型社會管理窗口，先機(jī)回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論，及時、客觀、準(zhǔn)確報道事件動態(tài)，引導(dǎo)輿論。

完善疫情善后處理機(jī)制。重視并規(guī)范疫情補(bǔ)償機(jī)制，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金、補(bǔ)償程序等入手，規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救治補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評估并依受害程度補(bǔ)償。嚴(yán)格疫情善后救助資金管理制度，保證救助資金有法可依，實現(xiàn)資金審批順暢、撥付到位、使用透明、監(jiān)督有力。建立社會化、多元化補(bǔ)償渠道，鼓勵社會保險、商業(yè)保險等參與補(bǔ)償，拓寬資金來源從而減輕并分散政府財政壓力。

建構(gòu)疫情控制效應(yīng)評價機(jī)制。深入研究非典、新冠肺炎等疫情防控，探討公共衛(wèi)生突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律和疫情傳播機(jī)制，通過對客觀事實和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的深入分析，明確反映疫情防控效果的核心指標(biāo)，建立疫情防控應(yīng)急響應(yīng)效果評價體系，為疫情防控的科學(xué)評價提供客觀依據(jù)，進(jìn)而完善防控體系和政策，提升疫情防控能力。

黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)(28)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，北京：人民出版社，2019年，第17頁。?！巴晟粕鐣揽伢w系，健全公共安全體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善國家安全體系”(29)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，第14頁。。特大城市運行日趨精細(xì)和復(fù)雜，城市治理現(xiàn)代化既要關(guān)注常態(tài)下的治理問題，也要聚焦“非常態(tài)”下的治理效能和治理能力問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展的視角來看，此次疫情不失為一次自我改革的良好契機(jī)，建立基于“全周期管理”視角的“常態(tài)+應(yīng)急”動態(tài)融合治理機(jī)制，目標(biāo)核心就是推進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。