白玲

[摘 要]我國在推進農村“廁所革命”治理的過程中取得了明顯的成果，但仍面臨著治理主體單一、資金信息不透明、后續(xù)管護缺監(jiān)管、“廁所革命”相關治理文化不足等問題。農村“廁所革命”治理需堅持黨的領導與政府負責、發(fā)揮基層政府與農村社會組織的協(xié)同治理優(yōu)勢、培養(yǎng)農民“廁所革命”的主人翁意識及建立協(xié)同聯動監(jiān)管機制，從而使“廁所革命”政策真正落到實處，有效解決農村廁改問題。

[關鍵詞]基層治理; “廁所革命”;協(xié)同治理

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確提出要“合理選擇改廁模式，推進廁所革命”。在國家政策指導下，我國各省市農村“廁所革命”治理工作有序推進并取得了明顯的成果，但基層政府在推進工作中暴露出了一些問題，因此，探討我國“廁所革命”治理有效路徑具有重要的意義。

一、農村“廁所革命”治理面臨的挑戰(zhàn)

“廁所革命”這一議題是聯合國兒童基金會為改善人民健康和環(huán)境狀況首次提出的。在我國，“廁所革命”這一概念最早指旅游廁所的改建，后來主要指城鄉(xiāng)公廁以及旅游廁所等公共廁所以及農村戶廁等的改造、建設。本文所提的“廁所革命”主要是指農村戶廁及相關配套措施的改造、建設。

我國“廁所革命”政策取得的成效有目共睹。2004—2013年， 中央政府累計投入82.7億元，實際改造2103萬農戶的廁所;農村衛(wèi)生廁所普及率從1993年的7.5%提高到2013年年底的74.1%;《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動方案 （2015—2020年） 》提出了農村衛(wèi)生廁所的普及率在2020年達到85%的目標①。我國農村億萬農民的生活方式和居住環(huán)境得到了極大改善，有效地控制了傳染疾病在農村的發(fā)生和流行;農村吸引了越來越多的城市游客，促進了農村鄉(xiāng)村旅游經濟發(fā)展，增強了農民的生活幸福感。但部分地區(qū)農村

“廁所革命”治理不到位，出現 “為改而改” “一改了之” “生搬硬套、一刀切”等不良現象。現階段，農村“廁所革命”的推進，主要面臨以下挑戰(zhàn)：

1.治理主體單一

改革開放后我國逐漸建立了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，伴隨基層社會治理中出現的新問題和新矛盾， 僅依靠傳統(tǒng)的單一政府治理模式已不能適應新形勢的需要②。

農村“廁所革命”也是如此，在中央出臺相應指示文件（規(guī)定）后，各級地方政府紛紛開始推行改革。一般工作推進程序主要是由省政府牽頭制定省級改革工作方案;各市政府成立由各級人民政府、部門等主要領導人組成的實施方案制定工作小組或委員會;確立市、縣級“廁所革命”示范鎮(zhèn)、村;市級政府組織開展啟動大會;縣級政府領任務，進行積極宣傳、開展技術招標和技術培訓;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負責執(zhí)行廁改任務;廁改實施過程中，一般由政府驗收小組檢查驗收。由此程序可以看出，農村“廁所革命”政策主要是自上而下執(zhí)行落實，整個過程主要依賴上級政府推動進行，基層自主性未得到充分激活。因此，這種政府為主導、自上而下的治理，在實際的政策實施過程中，由于主體單一，缺乏協(xié)商監(jiān)督，容易出現急于求成、“一刀切”的情況。

2.資金信息不透明，后續(xù)管護缺監(jiān)管

我國農村廁改主要依靠政府的補貼資金力量，各地區(qū)的農村戶廁改廁資金一般采用各級政府按照一定比例補助、群眾自籌的多元投入模式。實際建造中，中央財政資金投入的補助只是補助部分建設經費，農村改廁的資金大多數還是需要各縣級政府自籌以及群眾自籌的方式，并且未建立有效資金監(jiān)管機制，在這一經費籌備和使用過程中，大多地區(qū)經費的收支明細不透明，信息未公開。首先，建設中的項目資金運用缺乏有效監(jiān)管，在政策制定中對資金的監(jiān)管沒有做詳細要求以及獎懲措施，改廁過程中沒有公開設立明晰的臺賬，未公開獲得資金補助的改廁農戶的具體相關信息。其次，存在建設資金浪費或者套取改廁資金的現象，同時，改廁項目資金可能存在多頭管理、項目重復上報、資金挪用等情況，農戶廁所改造的質量得不到保障。最后，沒有公開透明的監(jiān)管機制，便不能接受人民和政府內部的有效監(jiān)管，從而使廁改工作無法保質保量完成。

已完成改造的農戶廁所的后續(xù)管理不當也是“廁所革命”治理中出現的普遍性問題，主要存在缺乏管護機制、管護資金，監(jiān)管不力等問題。隨著農村人居環(huán)境的深入推進，農村建立起了較為健全的生活垃圾收集和轉運機制，但有的鎮(zhèn)街、村莊在廁改后，在糞便的收集運輸方面多是靠農民個人或村委會組織村民進行處理，沒有建立起統(tǒng)一、有效的標準管理長效機制，由于廁改后需要投入大量人工、水、電和維修、運輸等費用，各級財政特別是財力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農戶個體經濟壓力較重。因此，“建而不用”是農村“廁所革命”的常見現象。

3.“廁所革命”治理文化淡薄

盡管農村“廁所革命”是一項惠民工程，但實際調查中卻發(fā)現農民積極性與參與度很低。 “廁所革命”不僅僅是改造農戶傳統(tǒng)廁所的過程，更重要的是一種關于人居環(huán)境治理的思想觀念的轉變。受傳統(tǒng)生活習慣和思維影響，村民對人居環(huán)境重視程度不夠，對于改廁的必要性和緊迫性認識不足。從全國農村“廁所革命”推進進程中可以看出，“廁所革命”文化建設及宣傳薄弱是治理遇阻的原因之一。雖然基層政府在制定“廁所革命”實施方案時，都涉及加大宣傳引導的措施，但在實際宣傳中常以內容枯燥的小冊子的形式分發(fā)給農戶，或以大喇叭和開村民代表會議的方式宣傳，宣傳效果不佳，農民難以理解舊廁對健康的危害和“廁所革命”的意義。因此“廁所革命”仍然處于一種政府主導、農民被動參與的狀態(tài)，“廁所革命”參與主體積極性不高成為改革推進的一大挑戰(zhàn)。

二、農村“廁所革命”治理的可行性邏輯

1.堅持黨的引領與政府負責

在農村“廁所革命”治理模式中，要堅持黨在農村“廁所革命”治理中的引領作用，發(fā)揮黨員參與“廁所革命”治理的積極引導和帶頭模范作用。各級政府在農村“廁所革命”治理中要扮演指導者的角色，主要負責確定地方農村“廁所革命”的目標方向，統(tǒng)籌融合各方治理資源，協(xié)調多元主體利益和矛盾，將多元的治理力量整合成統(tǒng)一有效的治理結構③。在治理觀念和政策執(zhí)行上實現政府主動放權，最大程度推行農村自主治理，上級政府給予基層政府與組織更多的引導和支持，如技術指導、資金投入，將農村“廁所革命”資金列入市、縣、鄉(xiāng)各級財政預算，為農村改廁工作提供專項經費支持，?？顚Ｓ谩⒔洕^為薄弱地區(qū)的農村改廁相關的工作納入重點資金、技術扶植的范圍，鼓勵群眾以投工、投勞的方式參與改廁。農村“廁所革命”治理中，黨的組織與政府要突出宏觀把控與服務意識，農村基層組織內的具體事務交由其自治組織負責，引導鼓勵企業(yè)提供經濟幫助，促進農民積極參與“廁所革命”治理。