范喜珍

摘 要：2012年11月29日，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。本文結(jié)合內(nèi)部控制報告的編報要求，分析總結(jié)了行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制易存在的問題，并提出相應(yīng)的改進對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;探討

一、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在問題

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制缺失或者控制力度不夠

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本業(yè)務(wù)流程一般經(jīng)歷“二上二下”的流程，每年各單位會按照當?shù)刎斦块T的要求，根據(jù)單位實際業(yè)務(wù)需要，編制三年中期財政規(guī)劃預(yù)算，包括基本支出預(yù)算和專項支出預(yù)算，二級預(yù)算單位編制本單位預(yù)算后交由一級預(yù)算單位匯總上報至本級財政部門審核（一上）。財政部門根據(jù)各部門上報的預(yù)算提出修改意見，并下達預(yù)算控制數(shù)（一下），各單位根據(jù)財政下達的預(yù)算控制數(shù)修改年度預(yù)算并上報財政審批（二上），財政根據(jù)各單位上報的二上數(shù)據(jù)再進行審核并下達年度預(yù)算數(shù)（二下），各部門的年度預(yù)算報經(jīng)本級財經(jīng)委審批后，財政部門批復(fù)年度預(yù)算至各部門，二級預(yù)算單位由一級預(yù)算單位根據(jù)財政部門批復(fù)的預(yù)算數(shù)下達至各二級預(yù)算單位。各單位收到批復(fù)的預(yù)算數(shù)后根據(jù)業(yè)務(wù)科室的工作需求及項目發(fā)展需要，分解預(yù)算指標至各業(yè)務(wù)科室。但是各行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時，較易存在如下問題。

（1）預(yù)算編制集中由財務(wù)或是總務(wù)全盤統(tǒng)籌編。單位預(yù)算數(shù)據(jù)的采集應(yīng)由各處室根據(jù)下一年度工作計劃及要求，把本處室下一年度所需經(jīng)費報由財務(wù)科或是總務(wù)處匯總后，審核通過后方面能列入單位一下年度的預(yù)算。但是在日常工作中，單位的預(yù)算業(yè)務(wù)往往交由財務(wù)科或是總務(wù)科全盤編制，容易造成預(yù)算數(shù)據(jù)失真，所編預(yù)算不符合單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，容易造成鋪張浪費現(xiàn)象，也容易產(chǎn)生違規(guī)行為。

（2）預(yù)算數(shù)據(jù)脫離實際。有些部門為了實現(xiàn)任期內(nèi)的政績，在編制預(yù)算時不根據(jù)實際情況，存在多上項目，并把項目金額加大，存在只管本部門利益不管本級財力是否允許，不該上的專項預(yù)算也編制到部門預(yù)算當中。

（3）隨意調(diào)整預(yù)算及預(yù)算分析不及時。首先，由于預(yù)算編制的不科學，在執(zhí)行預(yù)算過程中，容易產(chǎn)生項目預(yù)算難執(zhí)行，執(zhí)行難的現(xiàn)象，由于預(yù)算執(zhí)行率涉及部門的績效考評，為了達到預(yù)算執(zhí)行率，頻頻向財政部門提出申請調(diào)整預(yù)算。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于單位沒有制定完善的預(yù)算分析制度，沒有做到按月或是按季對預(yù)算執(zhí)行進行分析，部分科目容易超預(yù)算執(zhí)行等現(xiàn)象。

2.收支業(yè)務(wù)控制力度不夠

收入業(yè)務(wù)控制度包括非稅收入及財政撥款收入、事業(yè)收入等，收入控制存在主要問題是截留非稅收入，私設(shè)小金庫等，部分單位國有資產(chǎn)出租出借收入由于缺少有力的監(jiān)管力度，存在出租資產(chǎn)的租金收入不能足額收取上繳財政，從另一層面來講也造成了國有資產(chǎn)的流失。支出業(yè)務(wù)控制存在較為突出問題是“三公經(jīng)費”特別是培訓費往往沒有按照年初批復(fù)指標執(zhí)行，尤其在中小學校表現(xiàn)較為突出。由于當?shù)刎斦块T在安排預(yù)算時，沒有參照文件安排中小學校的培訓費的預(yù)算，學校又必須按照年度培訓計劃安排教師參加培訓，在中小學校就較為容易產(chǎn)生培訓費超預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象發(fā)生。

3.政府采購業(yè)務(wù)控制效果不佳

單位沒有建立健全政府采購制度，政府采購預(yù)算與采購計劃管理沒有做到很好銜接。采購驗收環(huán)節(jié)不夠規(guī)范，重要技術(shù)指標參數(shù)沒有聘請第三方參與驗收，容易導(dǎo)致采購貨品與采購需求不相符。崗位職責權(quán)限不明確，沒有根據(jù)本單位實際需求和相關(guān)標準編制政府采購預(yù)算。沒有指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進行驗收，工程類項目的驗收也沒有邀請專門的資質(zhì)部門進行驗收。

4.資產(chǎn)控制與管理混亂

一是各行政事業(yè)單位沒有建立起完善的資產(chǎn)管理制度，對資產(chǎn)管理的重視度不足，沒有專門設(shè)立資產(chǎn)管理部門負責對單位資產(chǎn)的管理。二是就算是成立了資產(chǎn)管理部門的單位，資產(chǎn)管理人員責任心不強，崗位形同虛設(shè)，沒有肩負起應(yīng)盡的職責。三是沒有形成有效的資產(chǎn)管理制度，資產(chǎn)臺賬不完善，沒有定期進行資產(chǎn)盤點，對已達報廢年限并已不使用的資產(chǎn)進行及時清理報廢，造成單位資產(chǎn)賬面價值虛高。四是沒有完善的資產(chǎn)出入庫的登記手續(xù)，容易造成資產(chǎn)的流失。五是資產(chǎn)購置沒有根據(jù)行政事業(yè)單位與其承擔的職責職能、業(yè)務(wù)規(guī)模是否匹配來進行采購，容易造成很多資產(chǎn)閑置，造成浪費。六是單位對調(diào)撥資產(chǎn)由于存在無人監(jiān)管狀態(tài)，對調(diào)撥的資產(chǎn)沒有及時交至財務(wù)處登記入賬。七是對資產(chǎn)的出租沒有進行可行性論證，沒有通過資產(chǎn)交易平臺進行公開招投標招租，容易產(chǎn)生暗箱操作，滋生違規(guī)行為。

5.建設(shè)項目控制風險大

部分行政事業(yè)單位建設(shè)項目內(nèi)部管理制度不健全，基建管理崗位設(shè)置不合理，工程進度款沒有按照規(guī)定支付，對已完工并已交付使用的資產(chǎn)沒有及時轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，對基建往來賬務(wù)長期掛賬，沒有及時進行清理，由于年限太久，容易造成壞賬損失。

6.合同管理體制不完善

行政事業(yè)單位合同一般包含業(yè)務(wù)合同和人員崗位聘用合同，在實務(wù)工作中多數(shù)行政事業(yè)單位沒有完善的合同管理制度，對重要合同的簽訂通常沒有經(jīng)過三重一大會議審議通過，沒有完善的合同臺賬管理，合同用章管理混亂，沒有明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，合同資料編號歸檔等管理工作滯后。

二、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

1.健全內(nèi)部會計控制體系，強化內(nèi)部牽制

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當健全內(nèi)部會計控制體系，設(shè)立獨立財務(wù)部門，經(jīng)濟業(yè)務(wù)量超3000萬元以上單位應(yīng)當設(shè)立會計主管崗位，建立健全單位內(nèi)部不相容崗位的分離制度，財務(wù)人員也應(yīng)當要加強自身業(yè)務(wù)技能的提升，加單位內(nèi)部的輪崗位制度，如果因為人員編制少，不適合進行輪崗的，應(yīng)定期進行外部審計，確保單位各項業(yè)務(wù)的風險控制在合理范圍。

其次，加強會計憑證控制。在現(xiàn)行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付體制下，行政事業(yè)單位應(yīng)當進一步加強對原始憑證的審核、復(fù)核管理，包括對原始憑證的真實性和合法性進行審核。特別要加強對 “假發(fā)票” 的監(jiān)控。

最后，加強財務(wù)報告控制。2019年1月1日起行政事業(yè)單位執(zhí)行政府會計制度，在政府會計制度下，財務(wù)報告的編制依據(jù)是以雙基礎(chǔ)為依據(jù)，報告類型為雙報告，即以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財政報告和以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的部門決算報告，單位編制財務(wù)報告應(yīng)當保證財務(wù)報告編制依據(jù)、編制要求、報告內(nèi)容的真實性、合法性，做好財務(wù)報告分析，分析數(shù)據(jù)確?？茖W準確合理，為單位年度預(yù)算編制、經(jīng)濟事項決策提供重要依據(jù)。

2.完善預(yù)算管理制度

首先，各行政事業(yè)單位應(yīng)當成立預(yù)算管理委員會，委員會成員由法人，副職領(lǐng)導(dǎo)及各業(yè)務(wù)處室主要負責人擔任。每年單位應(yīng)當根據(jù)上級部門下達的預(yù)算編制文件，由預(yù)算管理委員會召開部門預(yù)算編制會議，傳達預(yù)算編制要求，各處室根據(jù)部門工作任務(wù)編制下一年度預(yù)算，報經(jīng)預(yù)算管理委員會審議通過并經(jīng)聯(lián)席會議決議后報由財務(wù)部門編制上報。

其次，加強預(yù)算執(zhí)行分析制度。各行政事業(yè)單位應(yīng)每個月對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，應(yīng)充分利用分析結(jié)果及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行調(diào)整，特別是每年第三季度的預(yù)算執(zhí)行分析更顯重要，可作為下一年度預(yù)算編制的重要參考依據(jù)，對個別項目實施較慢或是效果不明顯的，在下一年度中應(yīng)不在安排，而對部分項目對單位事業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要作用的應(yīng)在下一年度中給予重視并在經(jīng)費上給予傾斜。

3.加強資產(chǎn)管理及完善政府采購制度建設(shè)

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當更加重視對單位資產(chǎn)的管理，設(shè)立專門資產(chǎn)管理員，做好日常臺賬的管理制度，做好資產(chǎn)出處庫的登記手續(xù)，定期對資產(chǎn)進行盤點，對達報廢年限的資產(chǎn)進行清理報廢。加強資產(chǎn)的出租出借管理，出租資產(chǎn)要通過地方資產(chǎn)交易平臺進行公開招投標，防止暗箱操作。

其次，完善政府采購制度，采購人與資產(chǎn)管理及預(yù)算編制崗位人員一定為互不相容崗位。對單位的工程類項目達到定點采購限額標準以上的，一定嚴格按照定點采購程序完成采購。加強采購?fù)瓿珊蟮尿炇窄h(huán)節(jié)，特別是涉及重要技術(shù)參數(shù)的貨物或是工程類項目，有必要時聘請第三方有資質(zhì)的技術(shù)人員參與驗收，對不符合要求的，一定拒絕驗收及支付工程（貨）款。

4.加強合同管理

對于重大合同或是涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)組織法律、技術(shù)、財會等相關(guān)人員參與談判。同時加強日常合同臺賬的管理，各部門分類別對合同進行臺賬的登記管理，并編好合同編號，年終了按規(guī)定將合同進行分類歸檔管理。此外，應(yīng)當加強合同履行的監(jiān)督職能，及時發(fā)現(xiàn)問題及時采取有效措施彌補損失。

5.加強建設(shè)項目控制管理

第一，加強建設(shè)項目的制度管理，科學設(shè)置崗位，明確崗位職責權(quán)限，確保項目建議和可行性研究與項目決策、概算編制與審核，項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。第二，建立完善的項目議事決策機制，建設(shè)項目需納入單位三重一大的議事規(guī)程，禁止任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意。第三，完善建設(shè)項目招標環(huán)節(jié)的各項措施和制度，嚴格按照國家的有關(guān)規(guī)定組織項目的招標工作。第四，完善項目資金和工程價款支付進度的管理制度，嚴格按照合同約定支付工程進度款。第五，做好項目的相關(guān)記錄，對建設(shè)項目的相關(guān)文件，資料要及時進行收集、整理、歸檔和保管工作。

參考文獻

1.曹麗華，冉海蓉.行政事業(yè)單位：內(nèi)控為王.新理財，2017（8）.

2.張旻.對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中存在問題的探討.農(nóng)場經(jīng)濟管理，2018（4）.

（責任編輯：王文龍）