劉成瀚/文

隨著城市化進(jìn)程的日益推進(jìn)，國(guó)內(nèi)大城市面臨的交通壓力不斷增加。在此背景下，城市軌道交通項(xiàng)目得到了優(yōu)先發(fā)展的機(jī)遇。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市化率由1978年的17.9%增加至2017年的58.5%。在我國(guó)快速城市化進(jìn)程中，隨著人口不斷向大城市聚集，公共交通需求急劇增加，并由此引發(fā)了交通擁擠、環(huán)境污染以及更多的交通事故等一系列問(wèn)題。相較于公共汽車(chē)等傳統(tǒng)公共交通方式，城市軌道交通在運(yùn)量、能耗、環(huán)保和速度等方面都具有顯著的優(yōu)勢(shì)。因此，將PPP模式引入城市軌道交通行業(yè)能有效緩解政府財(cái)政壓力、提高公共交通供給效率，由此如何保障城市軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展是我們面臨的重要課題。

一、城市軌道交通PPP項(xiàng)目可持續(xù)三維結(jié)構(gòu)

我國(guó)PPP項(xiàng)目融資模式興起于20世紀(jì)中后期，到目前已經(jīng)經(jīng)歷了5個(gè)主要發(fā)展階段。國(guó)內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，較好地解決了地方政府的資金壓力，提高了公共項(xiàng)目的管理效率和水平，促進(jìn)了公共項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的提升。以蘭州地鐵為例，一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的軌道交通系統(tǒng)，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和安全這幾個(gè)要素的結(jié)合。通過(guò)香港地鐵運(yùn)營(yíng)的良好效果探索出軌道交通可持續(xù)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任三方面的要求，建立了城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境三維結(jié)構(gòu)來(lái)考量其可持續(xù)發(fā)展能力。本文結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，以中國(guó)國(guó)情為依托，主張經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)同發(fā)展的軌道交通系統(tǒng)，從以上三方面考量城市軌道交通從而維持其可持續(xù)發(fā)展，以此研究中國(guó)城市軌道交通發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

1.經(jīng)濟(jì)支撐城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通是對(duì)資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，這種開(kāi)發(fā)利用并不是無(wú)償?shù)?，必須通過(guò)相應(yīng)的形式獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益，這樣才會(huì)實(shí)現(xiàn)線(xiàn)網(wǎng)系統(tǒng)不斷擴(kuò)展以及成本回收。但城市軌道交通是投入巨大、投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)成本都非常高的項(xiàng)目。例如，沈陽(yáng)地鐵所需車(chē)輛達(dá)200—400輛，購(gòu)車(chē)所需費(fèi)用在10—20億元之間，維修費(fèi)用達(dá)5—10億元，因此，建設(shè)資金的來(lái)源和資源的有效利用是軌道交通持續(xù)發(fā)展的重要條件。同時(shí)，堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)、實(shí)用、安全、可靠”的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，努力降低工程造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本，提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力，縮短投資回收期，也是城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)因素中的成本控制、資源有效利用、建設(shè)資金來(lái)源和投資回收期是考量城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)就是能準(zhǔn)確定位軌道交通行業(yè)的性質(zhì)，在保證其社會(huì)服務(wù)功能的同時(shí)，注重資源的有效利用以及體現(xiàn)軌道交通在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能發(fā)揮的作用。

2.環(huán)境考驗(yàn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

綠色建設(shè)主要在于檢驗(yàn)工程建設(shè)中降低環(huán)境破壞程度的大小以及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中減少環(huán)境污染取得的效果。一個(gè)可持續(xù)的城市軌道交通系統(tǒng)必須一方面是環(huán)境友好的，另一方面是低能耗的?！碍h(huán)境友好”旨在降低軌道交通從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)中對(duì)外部環(huán)境造成的不利影響。“低能耗”則是對(duì)軌道交通從裝備到運(yùn)營(yíng)管理等一系列環(huán)節(jié)中的節(jié)能減排提出要求。同時(shí)，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的噪聲污染和空氣污染嚴(yán)重影響人們的正常生活和身心健康，也阻礙城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

因此，社會(huì)因素中的項(xiàng)目規(guī)劃科學(xué)合理、保護(hù)群眾利益、合理票價(jià)和旅客滿(mǎn)意度，以及環(huán)境因素中的自然環(huán)境保護(hù)、低噪聲、低空氣污染和低能耗，是評(píng)價(jià)城市軌道交通項(xiàng)目能否持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。

3.社會(huì)考量城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)體現(xiàn)公益性和公平性，應(yīng)當(dāng)基本滿(mǎn)足社會(huì)各階層的交通需求，也不影響后代人享有同等的發(fā)展權(quán)利，當(dāng)代人不能提前將資源消耗完而把矛盾轉(zhuǎn)嫁給后代人。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的主要城市如紐約、倫敦、巴黎、東京等已基本完成了地鐵網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)?？v觀(guān)這些城市軌道交通系統(tǒng)的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)一些共性：在規(guī)劃層面都考慮了網(wǎng)絡(luò)的層次性，針對(duì)不同的服務(wù)范圍，采用不同的裝備、不同的運(yùn)營(yíng)組織模式等，充分發(fā)揮軌道交通系統(tǒng)為公眾出行帶來(lái)的便利和品質(zhì)的提升；在系統(tǒng)改造、新線(xiàn)擴(kuò)充時(shí)會(huì)充分利用原有的線(xiàn)路，在已有基礎(chǔ)上改善系統(tǒng)設(shè)施設(shè)備，盡可能減少對(duì)環(huán)境的破壞及資源的浪費(fèi)。因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)分析項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、人文條件相互適應(yīng)的程度，從而推動(dòng)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

二、城市軌道交通PPP項(xiàng)目可持續(xù)性分析

中國(guó)城市軌道交通PPP行業(yè)可持續(xù)發(fā)展是“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境可持續(xù)協(xié)同發(fā)展”，一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的軌道交通系統(tǒng)，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境這幾個(gè)要素的結(jié)合，因此本文依次從這三個(gè)維度構(gòu)建城市軌道交通PPP項(xiàng)目可持續(xù)評(píng)價(jià)框架，并對(duì)其可持續(xù)性路徑進(jìn)行具體分析，詳見(jiàn)附圖。

附圖 城市軌道交通PPP項(xiàng)目可持續(xù)評(píng)價(jià)框架

1.經(jīng)濟(jì)維度的可持續(xù)性路徑

從經(jīng)濟(jì)維度看，政府和社會(huì)資本存在經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性會(huì)促進(jìn)城市軌道交通PPP行業(yè)的發(fā)展；相反，由于外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)和項(xiàng)目?jī)?nèi)部融資困難等因素，公私雙方的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性還有待進(jìn)一步提高，這將會(huì)阻礙PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通是投入巨大、投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)成本都非常高的項(xiàng)目，PPP模式可以極大緩解其資金壓力及風(fēng)險(xiǎn)。例如，濟(jì)青（濟(jì)南—青島）高鐵的濰坊段項(xiàng)目采用PPP模式，引入實(shí)力雄厚、投融資和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)投資人，由社會(huì)資本承擔(dān)資金籌集并參與濟(jì)青高鐵的運(yùn)營(yíng)管理，有效緩解了政府資金投入壓力，激發(fā)了社會(huì)資本的投資潛力。該項(xiàng)目中社會(huì)資本承擔(dān)籌資、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)項(xiàng)目推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本享受高鐵運(yùn)營(yíng)分紅和財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼，政府享受未來(lái)股權(quán)優(yōu)先運(yùn)作權(quán)。因此，公私雙方的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性將促進(jìn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。然而當(dāng)政府和社會(huì)資本間缺乏經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)時(shí)，將會(huì)阻礙PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境維度的可持續(xù)性路徑

從環(huán)境維度看，項(xiàng)目符合環(huán)境容納能力得以促進(jìn)軌道交通PPP行業(yè)的發(fā)展，項(xiàng)目超出環(huán)境容納能力，致使空氣污染、噪聲污染、能源消耗，則會(huì)阻礙其可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通作為全球范圍內(nèi)存在已久的公共交通方式，具有運(yùn)量大、安全快捷以及減少大氣污染排放等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)能夠增加其他公共設(shè)施用地，有效維系城市自然景觀(guān)和人文景觀(guān)，這對(duì)保障城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展具有積極影響。如果項(xiàng)目超出城市環(huán)境承載力，則會(huì)阻礙其持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通對(duì)環(huán)境的影響是雙向的，從環(huán)境角度分析評(píng)價(jià)軌道交通使其符合環(huán)境承載力，從而促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

3.社會(huì)維度的可持續(xù)性路徑

從社會(huì)維度看，社會(huì)公眾具有長(zhǎng)期的需求能力能夠促進(jìn)軌道交通PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；若社會(huì)公眾不存在公共服務(wù)的長(zhǎng)期需求或需求程度較低，就會(huì)使PPP項(xiàng)目建設(shè)失去意義，從而阻礙城市軌道交通PPP行業(yè)的發(fā)展。

城市軌道交通的建設(shè)符合社會(huì)公眾的需求，如為市民帶來(lái)福祉、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加稅收等。如果社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)存在不滿(mǎn)，只能調(diào)整或終止PPP項(xiàng)目。例如，北京國(guó)際機(jī)場(chǎng)高速公路PPP項(xiàng)目，由于其過(guò)高的費(fèi)用和高額的利潤(rùn)被新聞界披露，不斷有群眾要求停止收取過(guò)路費(fèi)，在強(qiáng)大的輿情壓力下，政府和項(xiàng)目投資方不得不重新談判，原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自2011年7月1日起減半。再比如北京地鐵4號(hào)線(xiàn)大興線(xiàn)高米店北站附近產(chǎn)生的噪音嚴(yán)重?cái)_民，致使社會(huì)公眾因無(wú)法忍受其噪聲和振動(dòng)而投訴，從而阻礙了PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。因此，當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)城市軌道交通具有長(zhǎng)期需求時(shí)，項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展得以促進(jìn)；當(dāng)軌道交通危及公眾利益致使社會(huì)公眾存在不滿(mǎn)，則會(huì)阻礙其可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)、對(duì)比發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展主要應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。本文將PPP模式引入城市軌道交通行業(yè)，建立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境并行的城市軌道交通可持續(xù)三維結(jié)構(gòu)，并從以上三個(gè)維度來(lái)分析評(píng)價(jià)城市軌道交通的可持續(xù)性。其推動(dòng)作用和阻礙作用相輔相成，從而促進(jìn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目良序發(fā)展。