倪鵬飛

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情及其全球蔓延，給處在下行中的宏觀經(jīng)濟(jì)造成異乎尋常的沖擊，構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)，也帶來(lái)比較嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)。但是這次疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響不同于之前歷次的外生沖擊及內(nèi)生問(wèn)題的影響，因而也需要一些特別的救助辦法和應(yīng)對(duì)措施。

疫災(zāi)經(jīng)濟(jì)的重要特點(diǎn)是企業(yè)休克。首先，經(jīng)濟(jì)是停擺而不是危機(jī)。當(dāng)?shù)匾咔橹苯訉?dǎo)致供需同時(shí)暫停但不是消失。其他地區(qū)的疫情間接導(dǎo)致供給或者需求的暫時(shí)萎縮。其次，企業(yè)是休克而不是死亡。雖然供需停擺了，企業(yè)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系仍在運(yùn)行中，雖然銷售和利潤(rùn)消失或者下降，但包括工資、租金和利息的成本仍在發(fā)生。雖然多數(shù)企業(yè)內(nèi)部沒(méi)有問(wèn)題，但如果只付成本沒(méi)有收益，超出一定時(shí)間，將使企業(yè)從休克走向死亡，形成倒閉潮和失業(yè)潮。最后，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)影響“因小失大”。雖然疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是全面的，但中小企業(yè)因產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)受到的影響最大，處在旋渦的中心。

救助經(jīng)濟(jì)的基本指向是急難險(xiǎn)重。疫災(zāi)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定救助的特點(diǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)是休克不是死亡，疫情也是短期的，所以采取全力、果斷和迅速的措施，可以有效地救助休克的企業(yè)，降低疫情的經(jīng)濟(jì)沖擊。盡管各類市場(chǎng)主體都需要救助，但是中小企業(yè)不僅受影響最大、就業(yè)人員多、最脆弱而且與數(shù)億的家庭尤其中低收入家庭并聯(lián)。因此，需要給因疫情而休克的市場(chǎng)主體提供維系生命體征的緊急“血氧”，使之在疫情期間能夠活下來(lái)，而不是解決中小微企業(yè)業(yè)已存在的長(zhǎng)期性問(wèn)題。

救助經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵方法是“擴(kuò)容療法”。擴(kuò)容療法是指當(dāng)人體在病理上出現(xiàn)血容量不足時(shí)，通過(guò)增加血容量以滿足人體各項(xiàng)生理功能需要，維持人體生命體征的臨床治療方法，它也是應(yīng)對(duì)人體休克的重要療法。借鑒拯救休克的病人，快速啟動(dòng)拯救休克的中小微企業(yè)，在多策并舉的同時(shí)，重點(diǎn)要采取資金“血液”的“擴(kuò)容”療法。即及時(shí)補(bǔ)充和增加中小微企業(yè)維持生存所必需的資金。一方面，銀行對(duì)中小微企業(yè)貸款利息損失能夠被彌補(bǔ)，不僅讓已獲貸款的企業(yè)增加貸款的可能，減少被抽貸、斷貸和壓貸的可能，而且可以讓沒(méi)有獲得貸款但受疫情影響沒(méi)有現(xiàn)金流不能生存的潛力中小微企業(yè)獲得貸款或再貸款。另一方面，銀行對(duì)中小微企業(yè)實(shí)施免息，可以在供需停擺的疫情影響期內(nèi)中小微企業(yè)因?yàn)樽畲蟊壤睦⒊杀精@得免除，從而可以防止休克的企業(yè)因成本負(fù)擔(dān)而提前死亡。

常規(guī)宏觀政策對(duì)中小微企業(yè)難救治

支持受疫情沖擊最嚴(yán)重的中小微企業(yè)早已形成共識(shí)，國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府部門(mén)也陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，但是由于中小微企業(yè)的弱勢(shì)以及國(guó)家促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的服務(wù)體系還不夠完善，目前常規(guī)的宏觀政策還無(wú)法支持“擴(kuò)容療法”，以拯救處在生死危急關(guān)頭的中小微企業(yè)。

“擴(kuò)容療法”的資金“血液”需財(cái)政提供。救助危難中的中小微企業(yè)是一項(xiàng)公共工程，主要責(zé)任應(yīng)有政府承擔(dān)。商業(yè)銀行貸款是市場(chǎng)行為，疫情本身也對(duì)商業(yè)銀行造成一定負(fù)面沖擊，免除中小微企業(yè)階段性銀行存量和新增貸款利息會(huì)造成銀行的虧損。因此，中小企業(yè)休克期間的貸款利息負(fù)擔(dān)應(yīng)主要由政府公共政策給予解決，即應(yīng)由政府財(cái)政代中小企業(yè)向銀行支付疫情期間的階段性貸款利息或者彌補(bǔ)銀行免息的虧損。

常規(guī)的財(cái)政政策或力不從心或鞭長(zhǎng)莫及。除了對(duì)中小微企業(yè)免租、減稅、降費(fèi)外，一方面，目前各級(jí)財(cái)政已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法再直接拿出更多的真金白銀為中小微企業(yè)彌補(bǔ)銀行利息。過(guò)去兩年財(cái)政收支缺口逐步擴(kuò)大。而在疫情期間，除股票印花稅、個(gè)稅外，各項(xiàng)稅收均出現(xiàn)嚴(yán)重的減收，且由于稅收遞延等因素，未來(lái)稅收收入下降將更加嚴(yán)重。另一方面，政府發(fā)行的債券還無(wú)法惠及中小微企業(yè)。未來(lái)抗疫特別國(guó)債發(fā)行估計(jì)有其他特別的用處，目前安排的政府專項(xiàng)債券和地方債券等主要用于新老基建等投資，均難惠及中小微企業(yè)。

常規(guī)的貨幣政策無(wú)法“擴(kuò)容”中小微企業(yè)。首先，更加靈活穩(wěn)健貨幣政策對(duì)中小微企業(yè)救助有限。疫情出現(xiàn)以來(lái)，靈活的貨幣政策雖然向市場(chǎng)釋放較多的流動(dòng)性。但由于中小企業(yè)規(guī)模小、素質(zhì)低、風(fēng)險(xiǎn)大，商業(yè)銀行并沒(méi)有意愿向中小微企業(yè)放貸。在過(guò)去，每次大水漫灌的擴(kuò)張性貨幣政策最后最少得益的中小微企業(yè)，而每次緊縮性的貨幣政策最先最大受影響的也是中小微企業(yè)。對(duì)于這次疫情中的中小微企業(yè)，總體的貨幣政策仍然是失靈的。其次，針對(duì)中小微企業(yè)結(jié)構(gòu)性金融政策具有局限性。疫情出現(xiàn)以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)增加政策性銀行3500億元專項(xiàng)信貸額度，增加面向中小銀行的再貸款再貼現(xiàn)額度1萬(wàn)億元，為企業(yè)特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶提供低成本貸款2.85萬(wàn)億元，下調(diào)支農(nóng)、支小再貸款利率0.25個(gè)百分點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)110多萬(wàn)戶中小微企業(yè)超過(guò)1萬(wàn)億元貸款本息辦理延期還本或付息等，多渠道支持中小微企業(yè)。但是，一方面，相對(duì)于近億家中小微企業(yè)和37萬(wàn)億元的存量貸款，這些措施惠及面比較小。另一方面，雖然出臺(tái)了一系列貨幣及金融救助政策，由于沒(méi)有相應(yīng)的尤其在財(cái)政方面的成本分?jǐn)偤惋L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)至少?gòu)睦碚撋险f(shuō)缺乏落實(shí)政策的積極性，從而使這些政策大打折扣。

中小微企業(yè)難以通過(guò)直接發(fā)債實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)容”。由于中小微企業(yè)弱質(zhì)，自身也無(wú)法向大企業(yè)那樣，可以通過(guò)直接發(fā)債從市場(chǎng)大規(guī)模融資，從而實(shí)現(xiàn)資金血液“自我擴(kuò)容”以解決其流動(dòng)性問(wèn)題。3月31日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中小微企業(yè)普惠性金融支持措施，其中包括支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)行3000億元小微金融債券，全部用于發(fā)放小微貸款，但這一發(fā)行規(guī)模也相對(duì)較小。另外，雖有“發(fā)行增信集合債券、小微企業(yè)信貸資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和債券化，給受到疫情影響的中小微企業(yè)提供流動(dòng)性支持”等建議，但由于存在諸多短期內(nèi)難以逾越的制度和政策及配套服務(wù)條件等障礙，難以立即付諸實(shí)施，可謂遠(yuǎn)水解不了近渴。

專項(xiàng)國(guó)債可助力“擴(kuò)容醫(yī)治”中小微企業(yè)

專項(xiàng)國(guó)債可以助力“擴(kuò)容醫(yī)治”。中小微企業(yè)抗疫專項(xiàng)國(guó)債（下稱“專項(xiàng)國(guó)債”）就是：財(cái)政向市場(chǎng)發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債籌集資金，專門(mén)用于彌補(bǔ)已經(jīng)發(fā)生和將要發(fā)生的商業(yè)銀行對(duì)中小微企業(yè)貸款免息損失，從而保證中小微企業(yè)在疫情期間資金“血容量”及時(shí)得到補(bǔ)充或增加。主要有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，財(cái)政根據(jù)彌補(bǔ)銀行免息損失的實(shí)際需求向市場(chǎng)發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債。其次，商業(yè)銀行向中小微企業(yè)實(shí)施階段性免息或者退息。再次，財(cái)政使用發(fā)債籌集資金彌補(bǔ)商業(yè)銀行免息的損失。

在疫災(zāi)的急難時(shí)期，在常規(guī)的財(cái)政政策和貨幣政策對(duì)中小微企業(yè)紓困失靈的情況下，將財(cái)政政策與貨幣政策相結(jié)合，發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債專門(mén)用于銀行貸款中小微企業(yè)疫情影響期間免息補(bǔ)貼等，可以防止暫時(shí)休克的中小微企業(yè)因信貸利息成本重壓而死亡，可以避免銀行斷貸、抽貸和壓貸而立即死亡，可以使銀行為中小微企業(yè)繼續(xù)提供信貸從而使其活起來(lái)。

專項(xiàng)國(guó)債是“擴(kuò)容療法”的杠桿。專項(xiàng)國(guó)債不是用于直接向中小企業(yè)貸款。而是用于彌補(bǔ)疫情導(dǎo)致的利息損失，財(cái)政通過(guò)彌補(bǔ)這個(gè)損失，可以使商業(yè)銀行對(duì)中小微企業(yè)提供的資金“血容量”得以維持和擴(kuò)容，同時(shí)使得中小微企業(yè)因疫情凍結(jié)利潤(rùn)的同時(shí)成本也得以凍結(jié)。因此，專項(xiàng)國(guó)債是擴(kuò)大中小微企業(yè)資金“血容量”的“泵血資金”，這是對(duì)休克的中小微企業(yè)實(shí)施擴(kuò)容救治的杠桿性和機(jī)制性措施。

專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行具有可行性。首先，政府發(fā)債的市場(chǎng)需求還較大。商業(yè)銀行和住戶部門(mén)有積極性購(gòu)買(mǎi)安全性高的國(guó)債資產(chǎn)。居民金融資產(chǎn)占比較低，商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金率高，都有條件購(gòu)買(mǎi)政府專項(xiàng)國(guó)債;其次，政府發(fā)債的操作空間還較大。2019年底中國(guó)政府債務(wù)率為54.2%，一般預(yù)算赤字率2.8%，都處于世界平均水平之下。目前初步安排1萬(wàn)億元的抗疫特別國(guó)債和1.6萬(wàn)億元的專項(xiàng)國(guó)債，總體規(guī)模偏小，可以考慮再增加1萬(wàn)億元的專項(xiàng)國(guó)債用。

專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行應(yīng)做到“三定”。專項(xiàng)國(guó)債不是用于直接向中小企業(yè)貸款，而是用于彌補(bǔ)疫情導(dǎo)致的利息損失，從而維持和擴(kuò)容銀行對(duì)中小微企業(yè)的資金“血容量”，同時(shí)使得中小微企業(yè)因疫情凍結(jié)利潤(rùn)的同時(shí)成本也得以凍結(jié)。專項(xiàng)國(guó)債是“擴(kuò)容療法”的杠桿。為此，專項(xiàng)債券應(yīng)做到：一是定向使用，作為銀行對(duì)小微企業(yè)的貸款利息彌補(bǔ)和貸款獎(jiǎng)勵(lì)，不是給中小微企業(yè)直接貸款和大水漫灌的補(bǔ)貼，而是聚焦到非常狹窄的中小微企業(yè)的貼息這個(gè)“點(diǎn)”上;二是定量發(fā)行，應(yīng)控制發(fā)行的總量。一方面，考慮專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行總量占全部政府債券的比例以及政府赤字率、釋放流動(dòng)性對(duì)金融市場(chǎng)影響的安全和合理區(qū)間等。另一方面，考慮發(fā)行規(guī)模主要是滿足小企業(yè)的銀行利息部分彌補(bǔ)和貸款獎(jiǎng)勵(lì)。2019年底全國(guó)小微企業(yè)貸款余額36.9萬(wàn)億元，按照中型企業(yè)與此規(guī)模相當(dāng)?shù)墓浪悖壳爸行∥⑵髽I(yè)總貸款余額應(yīng)在80萬(wàn)億元左右，年利息4萬(wàn)億元，考慮到一些救助條件可以減少50%，再考慮僅彌補(bǔ)三分之二的利息損失比例，如果考慮對(duì)一些企業(yè)僅部分減息，發(fā)行總額1萬(wàn)億元專項(xiàng)國(guó)債比較可行;三是定期發(fā)行，在總量確定的情況下，可以根據(jù)需求情況及其動(dòng)態(tài)變化，把握節(jié)奏分期發(fā)行。

專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行意義重大。發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債，為中小微企業(yè)的“擴(kuò)容療法”提供杠桿資金，投入小，作用大。中小微企業(yè)占市場(chǎng)主體的90%，貢獻(xiàn)80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)。如果發(fā)行1萬(wàn)億元專項(xiàng)特別國(guó)債，讓超過(guò)50%的中小微企業(yè)獲得免息的“擴(kuò)容醫(yī)治”，加上其他政策支持，多數(shù)中小微企業(yè)就能夠獲得應(yīng)救盡救，可以保住數(shù)億人的就業(yè)和收入。

避免“擴(kuò)容醫(yī)治”副作用需完善機(jī)制設(shè)計(jì)

為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策與貨幣政策更好地結(jié)合與協(xié)調(diào)，確保專項(xiàng)國(guó)債能夠精準(zhǔn)而高效地“擴(kuò)容醫(yī)治”中小微企業(yè)，同時(shí)避免產(chǎn)生副作用及衍生的問(wèn)題，應(yīng)在政策操作層面做出合意的制度創(chuàng)新和機(jī)制安排。具體應(yīng)做出以下五方面的完善機(jī)制設(shè)計(jì)：

第一，建立專項(xiàng)國(guó)債與其他政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，制定專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行的機(jī)制性方案。專項(xiàng)國(guó)債是財(cái)政與貨幣政策相結(jié)合的政策工具，同時(shí)涉及多個(gè)政府部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)。應(yīng)對(duì)專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行和使用的相關(guān)事宜做出明確規(guī)定，對(duì)各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合和通報(bào)會(huì)商做出機(jī)制性規(guī)定，對(duì)各環(huán)節(jié)的目標(biāo)區(qū)間、底線和紅線做出明確規(guī)定，同時(shí)就管控反應(yīng)及其力度做出機(jī)制性規(guī)定;其次，完善包括專項(xiàng)國(guó)債的宏觀政策協(xié)調(diào)機(jī)制。將專項(xiàng)國(guó)債納入宏觀政策的工具箱，圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)政策的多重目標(biāo)，確定宏觀政策的組合及其動(dòng)態(tài)變化。考慮專項(xiàng)國(guó)債對(duì)中小微企業(yè)、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政赤字率和市場(chǎng)流動(dòng)性的定量影響和動(dòng)態(tài)變化，統(tǒng)籌確定其他國(guó)債發(fā)行的規(guī)模與節(jié)奏、其他中小微企業(yè)政策的力度和節(jié)奏，以及其他貨幣政策工具收放的規(guī)模和節(jié)奏。

第二，建立銀行對(duì)中小微企業(yè)免息的補(bǔ)償機(jī)制。首先，實(shí)行對(duì)銀行免息的累進(jìn)補(bǔ)償制度。將專項(xiàng)國(guó)債籌集來(lái)的資金用于補(bǔ)償銀行免息與銀行貸款利息的規(guī)模掛鉤，研究確定合適的累進(jìn)率，確保補(bǔ)償比例與規(guī)模成正比，最高達(dá)到由財(cái)政全額補(bǔ)貼。其次，實(shí)行延期償還貸款的銀行免息由財(cái)政全補(bǔ)制度。支持中小微企業(yè)因疫情向銀行申請(qǐng)延期償付到期貸款，財(cái)政全額補(bǔ)償銀行免息的損失。再次，實(shí)行銀行信貸利潤(rùn)損失考核免責(zé)制度。對(duì)于商業(yè)銀行向中小微企業(yè)貸款的利潤(rùn)損失，銀行承擔(dān)的損失可以在董事會(huì)考核或外部考核時(shí)予以考慮和免責(zé)，也應(yīng)在商業(yè)銀行內(nèi)部各層級(jí)的考核予以承認(rèn)和免責(zé)。另外，也可以設(shè)定條件，對(duì)一些企業(yè)實(shí)行減息而不是免息。

第三，建立財(cái)政對(duì)銀行免息的成本分?jǐn)倷C(jī)制。首先，發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債定向用于中小微企業(yè)的銀行免息是金融救助政策的財(cái)政成本分?jǐn)偤惋L(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼銀行信貸免息，既發(fā)揮了金融政策的作用，也使得信貸損失減少和信貸風(fēng)險(xiǎn)降低。其次，建立銀行向中小微企業(yè)免息由財(cái)政（政府專項(xiàng)國(guó)債）與商業(yè)銀行共同分?jǐn)倷C(jī)制。一方面，商業(yè)銀行在疫災(zāi)中利潤(rùn)仍在增長(zhǎng)，應(yīng)該也有條件作些讓利;另一方面，銀行共同分?jǐn)傆兄诜乐广y行與企業(yè)合謀套取財(cái)政補(bǔ)助。再次，建立財(cái)政分?jǐn)偯庀⒀a(bǔ)償?shù)睦圻M(jìn)機(jī)制?？傮w上，實(shí)行“利息由財(cái)政補(bǔ)償三分之二，銀行自擔(dān)三分之一”的制度。但銀行貸款及利息規(guī)模越大，獲得財(cái)政補(bǔ)償?shù)谋壤礁?，銀行提供信貸及利息隨規(guī)模增加而損失遞減。

第四，建立銀行對(duì)中小微企業(yè)貸款的激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)商業(yè)銀行增加中小微企業(yè)貸款。首先，建立銀行向中小微企業(yè)貸款與政府對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)和稅費(fèi)減免相掛鉤的制度，財(cái)政對(duì)銀行獎(jiǎng)勵(lì)和稅費(fèi)減免也實(shí)行累進(jìn)制;其次，建立銀行向中小微企業(yè)貸款與央行向銀行提供低成本再貸款掛鉤的制度，央行根據(jù)商業(yè)銀行向中小微企業(yè)貸款的額度決定對(duì)其再貸款的額度;再次，建立商業(yè)銀行中小微企業(yè)電子信用的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)銀行建立中小企業(yè)電子信用體系給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行建立和完善中小微企業(yè)動(dòng)態(tài)的電子信用檔案，降低中小微企業(yè)的征信成本，精準(zhǔn)測(cè)度中小微企業(yè)的信用水平。

第五，建立財(cái)政補(bǔ)償銀行免息的監(jiān)督制衡機(jī)制。首先，建立監(jiān)督制衡的信息平臺(tái)。嫁接工商、稅務(wù)、金融等部門(mén)數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)，積極利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段，建立全國(guó)性的各部門(mén)共享共用的中小微企業(yè)銀行利息減免和專項(xiàng)國(guó)債補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息共享和披露平臺(tái)，為監(jiān)督制衡提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐。其次，建立嚴(yán)格的專項(xiàng)國(guó)債籌集資金的管理制度。借鑒賑災(zāi)資金管理機(jī)制和管理辦法，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對(duì)套取、私分、截留和挪用專項(xiàng)國(guó)債資金的行為，依據(jù)嚴(yán)重程度分別依紀(jì)依法嚴(yán)懲;再次，建立獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)和違規(guī)連帶追究制度。銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)商業(yè)銀行的金融監(jiān)管，對(duì)一些商業(yè)銀行及其與中小微企業(yè)合謀的套利行為，發(fā)現(xiàn)一起違規(guī)取消全部免息的補(bǔ)償。工信部及工商局負(fù)責(zé)免息企業(yè)的監(jiān)管，對(duì)于個(gè)別中小微企業(yè)無(wú)中生有、以小套大、弄虛作假的行為，以及擅自改變貸款用途的行為，不僅發(fā)現(xiàn)一起違規(guī)取消對(duì)其免息，還應(yīng)實(shí)施必要的經(jīng)濟(jì)懲罰。

（編輯：王延春）