唐云鋒 劉清杰

摘? ?要：地區(qū)所處經(jīng)濟(jì)階段差異會使地方政府行為激勵產(chǎn)生異質(zhì)性，進(jìn)而影響地區(qū)舉債壓力彈性。從經(jīng)濟(jì)閾值效應(yīng)的獨(dú)特視角，探究不同經(jīng)濟(jì)門檻區(qū)間壓力波動引起的地方政府舉債行為變化，利用舉債壓力彈性解釋地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張成因?；谖覈?83個地級市數(shù)據(jù)，構(gòu)建門檻面板模型對理論假設(shè)進(jìn)行經(jīng)驗檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：從低到高的經(jīng)濟(jì)閾值區(qū)間下地方政府舉債壓力彈性翻倍增長，尤其是在第三經(jīng)濟(jì)閾值區(qū)間，舉債規(guī)模擴(kuò)張呈現(xiàn)加速度特征;財政壓力對地方政府舉債的刺激作用，只有在第三經(jīng)濟(jì)閾值區(qū)間才會得以釋放;“土地財政”的存在強(qiáng)化了地方政府舉債對壓力變化的敏感度，并助推了地方政府舉債壓力的彈性波動。經(jīng)濟(jì)處于發(fā)達(dá)階段的地方政府的舉債壓力敏感度，顯著高于處于欠發(fā)達(dá)階段的地方政府，因此，高水平的城市舉債壓力彈性及其潛在的債務(wù)風(fēng)險應(yīng)成為下一步關(guān)注的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);財政壓力;發(fā)展壓力;經(jīng)濟(jì)閾值效應(yīng)

中圖分類號：F812.5? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）05-0080-14

防控地方政府債務(wù)風(fēng)險是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要任務(wù)之一。自2014年8月修訂的《預(yù)算法》放開地方政府發(fā)債后，我國地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度加快，存在風(fēng)險爆發(fā)的隱患。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)213 072億元，其中，地方政府債券占99.11%，地方政府償債壓力巨大。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，過快增長的債務(wù)規(guī)模潛藏的風(fēng)險逐漸增大。而1994年的分稅制改革與近些年加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使地方政府面臨不斷增大的財政支出壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，這些壓力是否激發(fā)了債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張？我國長期以來的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異在其中扮演了什么角色？研究這些問題，有助于從源頭上有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，因而具有重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實價值。

已有文獻(xiàn)主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政體制、管理制度等方面探討地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的成因。一方面，Bird等認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的巨額資金需求迫使地方政府通過借款進(jìn)行資本性支出融資[1];另一方面，Akai等提出財政收支不對等帶來的支出壓力迫使地方政府大規(guī)模舉債以彌補(bǔ)財政缺口[2]，而地區(qū)本身存在的體制性問題如財政體制不完善、投融資體制不健全、預(yù)算軟約束、政績考核制度不合理等均有可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張[3-4]。中國地區(qū)間發(fā)展差距較大，忽略地區(qū)異質(zhì)性而研究地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張成因顯然不符合現(xiàn)實。田偉、田紅云研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政績產(chǎn)出系數(shù)越大，地方官員的晉升激勵也會更強(qiáng)[5]。進(jìn)一步地，曹婧、毛捷、薛熠通過實證研究指出，我國東部地區(qū)在面臨發(fā)展壓力時的反應(yīng)更敏感，更偏好通過舉債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)以緩解壓力[6]。受以上研究的啟發(fā)，本文提出如下問題：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯的地區(qū)之間地方政府面臨財政壓力和發(fā)展壓力時的舉債反應(yīng)是否一致？本文重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同的地區(qū)間地方政府舉債的壓力彈性問題。

稟賦結(jié)構(gòu)不同的地區(qū)面臨財政壓力和發(fā)展壓力變化時，地方政府的反應(yīng)可能呈現(xiàn)異質(zhì)性特征。將地方政府視為同質(zhì)的個體，難以解釋地區(qū)間經(jīng)濟(jì)績效差異或市場化進(jìn)程不一致的現(xiàn)象。已有研究關(guān)注地方政府行為的差異多是從財政分權(quán)理論下的財政激勵角度來探討，經(jīng)濟(jì)與要素稟賦等差異下的地方政府所受激勵和約束也可能不同，從而表現(xiàn)出不同的行為方式。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府越偏好努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。周業(yè)安從政治晉升的角度來解釋這一現(xiàn)象，其基于政治晉升理論，根據(jù)地方政府參與競爭的行為將地方政府分為進(jìn)取型、保護(hù)型、掠奪型[7]。田偉、田紅云進(jìn)一步探討了引發(fā)政府行為差異背后的體制性原因，以及政治晉升激勵下地方官員行為差異的演進(jìn)趨勢，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，政績產(chǎn)出系數(shù)越大，地方政府官員更傾向于通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)以追求政治晉升[5]。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)面臨財政壓力和發(fā)展壓力的變化時，也會反應(yīng)更加敏感。陳菁、李建發(fā)提出，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的晉升激勵機(jī)制會刺激地方官員主動借債[8]，為了在晉升錦標(biāo)賽中獲得晉升位次的提高，他們會通過各種手段攫取金融資源。因此，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)可能在面臨壓力變化時會越敏感，反應(yīng)會更加迅速，可能通過擴(kuò)大債務(wù)融資等資金來源緩解壓力。

綜上所述，本文試圖回答如下問題：對于我國市級層面的地方政府，其面臨財政壓力和發(fā)展壓力時必然會希望通過舉債緩解壓力嗎？在地區(qū)所處經(jīng)濟(jì)階段存在異質(zhì)性的現(xiàn)實情況下，城市間舉債壓力彈性一致嗎？地方政府舉債反應(yīng)是否存在經(jīng)濟(jì)閾值效應(yīng)？這背后的機(jī)理是什么？本文使用2006—2015年283個地級市為樣本，以發(fā)展壓力和財政壓力為切入點(diǎn)，探究不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的城市舉債面臨壓力變化時的敏感度和壓力彈性。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)的提出

發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響邏輯來自政府官員的晉升激勵。晉升激勵的存在使政府官員在面臨外部刺激時的反應(yīng)帶有較強(qiáng)的政治色彩。余泳澤、楊曉章研究認(rèn)為，我國地方政府官員具有績效目標(biāo)設(shè)定的主動權(quán)[9]，晉升期望越強(qiáng)烈的地方官員，在政治激勵的影響下，越傾向于選擇更高的績效目標(biāo)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實現(xiàn)晉升[10]。因此，晉升期望強(qiáng)烈的官員對本地區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力也會越敏感，緩解壓力的動機(jī)也會越強(qiáng)。賈俊雪等認(rèn)為，在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的晉升激勵機(jī)制下，地方政府官員傾向于通過借債獲取金融資源[11]。以往關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模成因的研究多是以政府為整體，忽略了官員的動機(jī)問題。事實上，何楊和王蔚指出，官員特征及其面臨的政治激勵對政府債務(wù)的影響顯著[12];繆小林和伏潤民認(rèn)為，政府官員的任期和債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不一致，導(dǎo)致舉債權(quán)利與償還責(zé)任分離，加劇了地方政府官員的超常規(guī)舉債行為[13]。而政治晉升動機(jī)下的地方政府傾向于選擇投入基礎(chǔ)設(shè)施等資源密集型工程，這類項目可以在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長，這就需要大規(guī)模的資金投入。Baskaran認(rèn)為，迫于發(fā)展壓力的影響，地方政府舉債不僅要考慮到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會關(guān)注其他地區(qū)舉債，競爭金融資源，形成舉債的關(guān)聯(lián)性[14]。吳小強(qiáng)、韓立彬研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展壓力越大，債務(wù)關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張越快[15]。

常晨和陸銘認(rèn)為，財政分權(quán)體制改革遺留下的問題是財權(quán)不斷上移，而事權(quán)逐級下放，再加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量人口向城市集中的同時伴隨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)支出需求，財權(quán)事權(quán)不對等形成財政收支“剪刀差”[16]。財政壓力一方面來自財政分權(quán)引起的財力上移和事權(quán)下移造成的天然缺口，另一方面來自官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與晉升競爭所需的大量資金支出形成的競爭型財力缺口，財政壓力的存在迫使地方官員尋求體制外資金來源[17]。范劍勇、莫家偉認(rèn)為，地方政府通過大規(guī)模舉債以緩解財政壓力就是這樣的一種財政機(jī)會主義行為[18]。已有研究主流觀點(diǎn)認(rèn)為，財政壓力顯著刺激地方政府舉債，財政壓力越大，地方政府債務(wù)規(guī)模也會隨之增長。龐保慶、陳碩從我國省級層面延伸到市級層面，發(fā)現(xiàn)了財政壓力對地方政府債務(wù)助推作用的經(jīng)驗證據(jù)[19]。然而，黃春元、毛捷研究認(rèn)為，財政缺口壓力并沒有顯著影響地方政府舉債[20]。王術(shù)華認(rèn)為，地區(qū)異質(zhì)性的存在可能會具有顯著影響，在一些地區(qū)財政壓力并沒有促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，甚至表現(xiàn)出抑制作用或者作用不顯著[21]。

以上研究就財政壓力和發(fā)展壓力對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響尚未得到一致結(jié)論，然而一致的觀點(diǎn)是財政壓力和發(fā)展壓力可能通過晉升激勵這一路徑顯著影響地方政府債務(wù)規(guī)模。田偉、田紅云發(fā)現(xiàn)，我國晉升考核標(biāo)準(zhǔn)存在地域差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，“政績產(chǎn)出系數(shù)”更大，因此也更加傾向于通過追求晉升以獲得自利性的滿足，晉升激勵更強(qiáng)，其進(jìn)一步在實證研究中發(fā)現(xiàn)了我國東部地區(qū)的地方官員更加偏好于努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)驗證據(jù)[5]。曹婧、毛捷、薛熠研究了地區(qū)差異是否會導(dǎo)致債務(wù)對發(fā)展壓力的敏感度不同，其研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的地方官員在發(fā)展壓力的作用下更傾向于通過舉債來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，以緩解壓力;其研究還認(rèn)為財政壓力對地方政府債務(wù)影響不顯著，但是其未進(jìn)一步展開異質(zhì)性研究[6]。東部地區(qū)整體相對來說經(jīng)濟(jì)更加發(fā)達(dá)，發(fā)展壓力對地方政府債務(wù)的影響可能因為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而呈現(xiàn)差異化特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)，地方官員晉升激勵越強(qiáng)，對發(fā)展壓力的敏感度也會越高，進(jìn)而通過舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)以緩解壓力的動機(jī)也會越大?；诖?，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方政府債務(wù)對財政壓力和發(fā)展壓力的波動越敏感，地方政府的舉債壓力彈性越高，尤其是在發(fā)達(dá)階段，這種刺激作用釋放得更強(qiáng)烈。

推行分稅制改革后，地方政府財政壓力逐漸增加，其財政收入高度依賴“土地財政”，并以土地融資的債務(wù)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資金來源。土地資源在地方政府債務(wù)融資中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)國家審計署的地方政府債務(wù)審計結(jié)果，在地方政府債務(wù)中有40%承諾以土地出讓收入償還，而這一比例在部分省份高達(dá)60%。蔣省三等認(rèn)為，大多數(shù)地方政府投融資平臺貸款是依靠土地抵押獲得[22]。一方面，何楊、滿燕云認(rèn)為地方政府融資平臺在發(fā)行城投債時往往以土地為抵押品進(jìn)行擔(dān)保[23]，另一方面齊天翔等認(rèn)為地方政府財政收入為融資平臺舉債提供保障[24]，這種依靠土地資源資本化拓展債務(wù)資金的行為就是“土地財政”現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為“土地財政”顯著促進(jìn)了地方政府舉債規(guī)模的增加，地方政府的土地出讓收入越高，其通過土地抵押獲得的貸款規(guī)模越大，對應(yīng)的地方政府債務(wù)規(guī)模也越大，而這種以土地為杠桿的債務(wù)融資進(jìn)一步加大了債務(wù)風(fēng)險。王華春等研究發(fā)現(xiàn)，地方財政收支缺口越大，地方政府越有動力通過“土地財政”行為彌補(bǔ)缺口，以緩解財政壓力[25]?！巴恋刎斦币蕾嚩仍礁撸胤秸畟鶆?wù)規(guī)模越大，地方政府通過“土地財政”融資的后果是地價的上漲和伴隨的地方政府舉債動機(jī)的增強(qiáng)。本文認(rèn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)張是發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”綜合作用的結(jié)果。地方政府對“土地財政”的依賴度越強(qiáng)，當(dāng)其面臨發(fā)展壓力和財政壓力時，就越傾向于選擇通過舉債獲取資金，以緩解壓力。由此，提出如下假設(shè)：

假設(shè)2：“土地財政”的存在強(qiáng)化了地方政府舉債對財政壓力和發(fā)展壓力變化的敏感度，進(jìn)一步刺激了舉債壓力彈性的增加。

二、研究設(shè)計

財政壓力和發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響可能受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段的影響，表現(xiàn)出閾值效應(yīng)。為了規(guī)避由某個指標(biāo)而人為地劃分區(qū)間，產(chǎn)生具有主觀性的回歸分組結(jié)果，本文參考Hansen的非線性計量經(jīng)濟(jì)模型[26]，檢驗壓力對地方政府舉債的非線性關(guān)系。這種方法在彌補(bǔ)人為劃分缺陷的同時，能夠結(jié)合數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮^(qū)間劃分?；谇拔牡睦碚摷僭O(shè)，本文引入門檻面板模型，以各城市人均GDP為門檻變量，財政壓力和發(fā)展壓力為解釋變量，地方政府發(fā)債規(guī)模為被解釋變量，通過模型估計得到有效門檻值，劃定門檻區(qū)間，以討論壓力對地方政府舉債的非線性影響。

由此，構(gòu)建的門檻面板模型如下：

式（1）中的被解釋變量lndebti，t表示的是地方政府發(fā)債規(guī)模，本文使用發(fā)債金額（加1取對數(shù)）的方法得到發(fā)債規(guī)模數(shù)據(jù)。為了增強(qiáng)實證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文參考Faber & Gaubert的處理方法[27]，對發(fā)債金額通過Inverse Hyperbolic Sine（IHS）變換得到發(fā)債規(guī)模，引入模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，其中IHS轉(zhuǎn)換公式為：ln（debtIHS）=ln[debt+（debt2+1）1/2]。本文的解釋變量stressi，t-1為地方政府面臨的壓力，包括財政壓力和發(fā)展壓力，其中財政壓力用財政缺口表示，測算公式為地方財政支出與收入的差值除以財政收入;而在發(fā)展壓力的選擇方面，本文參考繆小林等的研究，使用經(jīng)濟(jì)趕超壓力作為城市發(fā)展壓力指標(biāo)[28]。根據(jù)本文研究需要及理論假設(shè)，本部分選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力作為發(fā)展壓力的代理變量，測算方法是使用同省份排名前一位地級市的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與本地級市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比重來表示。門檻變量lnpgdpi，t-1是地區(qū)人均GDP，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也是考察本研究閾值效應(yīng)的重要變量。Xi，t-1為控制變量，依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，選擇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度、“土地財政”依賴度等經(jīng)濟(jì)社會特征，作為影響城投債規(guī)模擴(kuò)張的重要因素引入模型。I（·）為示性函數(shù)，當(dāng)滿足括號內(nèi)條件時，取值為1，否則取值為0。γ1，γ2，…，γn-1，γn為特定的門檻值;λ1，λ2，…，λn為區(qū)間估計參數(shù);λ0反映的是不同地區(qū)的個體效應(yīng);εit為隨機(jī)干擾項。

根據(jù)本文的假設(shè)2，“土地財政”是地方政府償債的重要來源，為進(jìn)一步考察“土地財政”背景下城市發(fā)債受到發(fā)展壓力和財政壓力的影響差異，在模型（1）中引入發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”的交互項，構(gòu)建以下門檻面板模型進(jìn)行檢驗：

模型（2）中解釋變量stress*landi，t-1為經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”依賴度的交互項，探究的是“土地財政”依賴度越高的地區(qū)，發(fā)展壓力和財政壓力與地方政府債務(wù)的非線性關(guān)系，考察“土地財政”是否強(qiáng)化了發(fā)展壓力和財政壓力對城市舉債的激勵強(qiáng)度。

本文采用2006—2015年283個地級市面板數(shù)據(jù)，模型（1）和模型（2）中所有解釋變量、控制變量、門檻變量均采用一階滯后變量。在數(shù)據(jù)來源方面，已有研究通常使用Wind數(shù)據(jù)庫提供的城投債數(shù)據(jù)作為地方債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)來源，然而目前Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)存在較大的局限性，一方面Wind數(shù)據(jù)庫對城投債的定義不清導(dǎo)致在不同時點(diǎn)從Wind數(shù)據(jù)庫中導(dǎo)出的城投債數(shù)據(jù)差異較大，另一方面Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)大量遺漏了地方融資平臺的債券發(fā)行信息，以及存在重復(fù)計算、部分信息真實性有待考證等問題，因此曹婧、毛捷、薛熠重新測算中國城市發(fā)行的城投債，分別計算使用銀監(jiān)會口徑或Wind口徑對全國城投債發(fā)行情況進(jìn)行統(tǒng)計的評價標(biāo)準(zhǔn)誤，由此得到了更加準(zhǔn)確的城投債數(shù)據(jù)[6]。為保證研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文參考曹婧、毛捷、薛熠測算的數(shù)據(jù)作為地方政府債務(wù)規(guī)模的原始數(shù)據(jù)來源[6]，以更加準(zhǔn)確地反映中國地級城市的發(fā)債水平。而模型中的發(fā)展壓力、財政壓力、“土地財政”依賴度、人口密度等解釋變量、門檻變量和控制變量測算過程中的原始數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國國土資源年鑒》。

三、模型估計結(jié)果與分析

（一）財政壓力、發(fā)展壓力與地方政府債務(wù)模型估計結(jié)果

門檻效應(yīng)檢驗的目的是尋找適合本研究的門檻值，檢驗?zāi)Ｐ痛嬖诘挠行чT檻區(qū)間，檢驗方法是從單一門檻到多重門檻模型逐一估計。本文對模型（1）依次估計了單一門檻模型、雙重門檻模型和三重門檻模型，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，單一門檻模型和雙重門檻模型均顯著，而三重門檻效應(yīng)模型不顯著，因此應(yīng)該選擇雙重門檻模型。另外，估計了線性模型，用于比較分析線性模型與非線性模型的估計結(jié)果差異，由此得到四個模型的估計結(jié)果（見表1，下頁）。

為進(jìn)一步檢驗門檻效應(yīng)是否顯著，我們利用Bootstrap反復(fù)抽樣400次計算F值，對門檻模型進(jìn)行有效性檢驗，得到如表1所示的檢驗結(jié)果。單一門檻模型和雙重門檻模型都通過了1%的顯著性水平檢驗，P值均小于0.01，而三重門檻效應(yīng)未通過顯著性檢驗，因此從估計結(jié)果來看可以拒絕不存在門檻效應(yīng)的原假設(shè)，認(rèn)為顯著存在雙重門檻值。故這里選擇雙重門檻效應(yīng)模型，分析其估計結(jié)果。門檻效應(yīng)檢驗結(jié)果說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力影響地方政府舉債的閾值效應(yīng)確實存在，且存在雙重門檻值。這兩個門檻值劃分出三個門檻區(qū)間，在三個門檻區(qū)間下經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響呈現(xiàn)異質(zhì)性特征。表1中線性基準(zhǔn)模型估計結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力對地方政府舉債為正向影響，且通過了10%的顯著性檢驗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力每增加1單位，地方政府債務(wù)規(guī)模增加0.318個單位。門檻效應(yīng)檢驗結(jié)果顯示雙重門檻模型是合適的，因此模型估計得到95%置信水平下的兩個有效門檻值，分別是10.5619和11.0927，本文的門檻變量是人均GDP，兩個門檻值對應(yīng)的人均GDP為38 634.46元/人和65 689.87元/人。這兩個門檻值將閾值效應(yīng)劃分為三個門檻區(qū)間，當(dāng)?shù)貐^(qū)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平時，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的敏感度不同。由雙重門檻模型的估計結(jié)果可知，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，地方政府舉債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的敏感度逐漸增強(qiáng)且越來越顯著。

具體來看，在第一門檻區(qū)間時，也即城市的人均GDP小于38 634.46元/人時，地方政府舉債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的敏感度為0.092，但是此時的影響系數(shù)不顯著，也即經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的增加尚未釋放出對地方政府舉債的刺激作用。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跨過第一門檻區(qū)間，進(jìn)入第二門檻區(qū)間，人均GDP介于38 634.46元/人至65 689.87元/人之間時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響表現(xiàn)為顯著正向影響，彈性系數(shù)為0.579，也即經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力每提高1個單位，將導(dǎo)致地方政府舉債增加0.579個單位，在這個區(qū)間內(nèi)地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感度開始變得顯著。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨過第二門檻區(qū)間，進(jìn)入第三門檻區(qū)間，人均GDP提高到大于65 689.87元/人時，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力仍然顯著刺激地方政府舉債，且影響的顯著性明顯增強(qiáng)，t值從0.18增加到0.234，影響系數(shù)從0.579提高到1.340。

以上實證模型估計結(jié)果表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感性不顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)的地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的作用下，舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性更高，這符合理論預(yù)期。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，說明地方官員越有動力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，這些地區(qū)更傾向于考察地方官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政績，因此經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其對努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的偏好就越強(qiáng)烈，那么對經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的敏感度也會越強(qiáng)，面臨較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力時，往往傾向于通過舉債促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長以緩解壓力。這也從閾值效應(yīng)的角度印證了田偉、田紅云在早期的猜想，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，伴隨著越大的政績產(chǎn)出，官員會為了獲得“自利性”的滿足，傾向于追求政治晉升的方式，對經(jīng)濟(jì)趕超壓力的敏感性更強(qiáng)，更加有動機(jī)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[5]。

表2（下頁）是地方政府舉債對財政壓力的敏感度的模型估計結(jié)果?？梢钥闯?，線性基準(zhǔn)模型的估計結(jié)果中財政壓力對地方政府債務(wù)的影響為正，系數(shù)為0.023，但是沒有通過10%的顯著性檢驗。因此，從線性關(guān)系檢驗來看，財政壓力對地方政府舉債的影響不顯著，這一結(jié)果與曹婧、毛捷、薛熠的研究結(jié)論一致[6]，然而當(dāng)我們進(jìn)一步進(jìn)行非線性關(guān)系分析時，發(fā)現(xiàn)了不一樣的結(jié)果。本文對門檻面板模型進(jìn)行檢驗，發(fā)現(xiàn)單門檻模型和雙重門檻模型的門檻效應(yīng)均顯著，通過了1%的顯著性檢驗，三重門檻效應(yīng)不顯著，因此存在兩個有效門檻值，使財政壓力對地方政府債務(wù)呈現(xiàn)顯著的閾值效應(yīng)。具體來看，兩個門檻值分別為9.2401和11.0927，對應(yīng)的人均GDP分別為10 302.07元/人和65 689.87元/人，由此劃定的三個門檻區(qū)間中，地方政府債務(wù)對財政壓力表現(xiàn)的敏感度也不同。

具體來看，在第一門檻區(qū)間，城市人均GDP低于10 302.07元/人時，財政壓力對地方政府債務(wù)的影響顯著為正，影響系數(shù)為0.096，顯著性較弱，僅通過了10%的顯著性水平檢驗，這期間地方政府債務(wù)對財政壓力的敏感度較弱，財政壓力的激勵能力還未釋放出來。當(dāng)城市人均GDP跨過第一門檻，介于10 302.07元/人至65 689.87元/人之間，進(jìn)入第二門檻區(qū)間時，財政壓力對地方政府債務(wù)的影響從弱顯著變得不顯著，財政壓力的刺激作用消失。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入第三門檻區(qū)間，人均GDP超過65 689.87元/人時，財政壓力對城市舉債的影響顯著增強(qiáng)，系數(shù)為1.377，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前兩個門檻區(qū)間，并且通過了1%的顯著性檢驗。城市面臨的財政壓力每增加一個單位，地方政府債務(wù)規(guī)模將提高1.377個單位。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市，科技、文化、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)相關(guān)的財政支出越多，其越可能對面臨的財政壓力敏感，從而通過舉債緩解壓力的可能性也越大。這一實證結(jié)果符合理論預(yù)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市，要求的配套公共服務(wù)支出規(guī)模也越大，其對財政壓力變化也會越敏感，當(dāng)其面臨的財政壓力增加時，更加傾向于通過大規(guī)模舉債以緩解壓力。

（二）考慮“土地財政”中介作用的模型估計結(jié)果

“土地財政”影響著地方政府行為，也可能影響地方政府舉債對財政壓力和發(fā)展壓力的敏感度。為考察“土地財政”背景下的地方政府舉債是否因“土地財政”依賴度的增加，而受到財政壓力和發(fā)展壓力的影響程度有所變化，以及“土地財政”在其中呈現(xiàn)怎樣的中介效應(yīng)，本部分分別引入“土地財政”依賴度與發(fā)展壓力、財政壓力的交互項，估計得到如表3（下頁）和表4所示的結(jié)果。

表3中的估計結(jié)果顯示，線性基準(zhǔn)模型中發(fā)展壓力在與“土地財政”依賴度交互后對地方政府債務(wù)的影響為正，系數(shù)為0.307，但是沒有通過10%的顯著性檢驗。進(jìn)一步估計門檻效應(yīng)模型時，單門檻模型和雙重門檻模型的門檻效應(yīng)分別通過了1%和5%的顯著性檢驗，三重門檻模型未通過顯著性檢驗，因此據(jù)此可以選擇雙重門檻模型進(jìn)行估計。雙重門檻模型估計結(jié)果顯示，發(fā)展壓力與“土地財政”交互項對地方政府債務(wù)的影響存在兩個門檻值下的閾值效應(yīng)，這兩個門檻值分別為10.5354和11.0758，對應(yīng)的人均GDP分別為37 624.1元/人和64 589.04元/人，由此劃分出三個門檻區(qū)間，可以看出這兩個門檻值與模型（1）估計發(fā)展壓力閾值效應(yīng)的門檻值相近。從估計結(jié)果來看，與模型（1）中發(fā)展壓力對債務(wù)的閾值效應(yīng)相近，均為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)入第一、第二、第三門檻區(qū)間，地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感度逐漸增強(qiáng)，并且越來越顯著。而從發(fā)展壓力與“土地財政”依賴度的交互項系數(shù)來看，在第一門檻區(qū)間，即人均GDP低于37 624.1元/人時，“土地財政”也未能改變地方政府債務(wù)對發(fā)展壓力的敏感度不顯著特征，而當(dāng)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)入第二門檻區(qū)間，即人均GDP介于37 624.1元/人至64 589.04元/人之間時，交互項系數(shù)為0.577，且通過了1%的顯著性檢驗，可見“土地財政”的存在強(qiáng)化了發(fā)展壓力對地方政府債務(wù)的刺激作用，在這一門檻區(qū)間內(nèi)，“土地財政”依賴度越高的地區(qū)，城市舉債對發(fā)展壓力的敏感度也越高。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跨過第二門檻區(qū)間，進(jìn)入第三門檻區(qū)間，即地區(qū)人均GDP超過64 589.04元/人時，交互項系數(shù)為1.227，并且通過了1%的顯著性檢驗。這一區(qū)間內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，對發(fā)展壓力也更加敏感，在這種情況下，對“土地財政”依賴度越高的城市，將會偏好選擇舉債來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

因此，從總體來看，城市經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府對發(fā)展壓力越敏感，對“土地財政”依賴度越高，這會激勵其通過舉債投資來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以緩解其面臨的經(jīng)濟(jì)趕超壓力，這符合本文的理論預(yù)期。正如前文所述的，“土地財政”與地方政府舉債本身存在著天然的關(guān)聯(lián)，“土地財政”依賴度較高的地區(qū)，地方政府傾向于以土地抵押擔(dān)保舉債，同時以土地出讓收入償還債務(wù)，因此土地依賴度越高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市對發(fā)展壓力敏感度也高時，地方政府越偏好以舉債行為來緩解發(fā)展壓力。

表4是對模型（2）中財政壓力與“土地財政”依賴度的交互項對地方政府債務(wù)影響的估計，可以看出在線性基準(zhǔn)模型中，兩者的影響不顯著，進(jìn)一步估計門檻模型，發(fā)現(xiàn)單門檻模型和雙重門檻模型分別通過了1%和5%的顯著性檢驗，三重門檻模型未通過顯著性檢驗。雙重門檻模型估計得到兩個有效門檻值，分別是9.0287和11.0758，對應(yīng)的門檻變量人均GDP分別是8339.012元/人和64 589.04元/人，由此在雙重門檻模型中存在三個門檻區(qū)間，財政壓力與“土地財政”的交互項對地方政府債務(wù)的影響存在閾值效應(yīng)。當(dāng)城市的人均GDP小于8339.012元/人時，進(jìn)入第一門檻區(qū)間，這一區(qū)間內(nèi)的交互項系數(shù)為0.096，說明“土地財政”背景下財政壓力對地方政府債務(wù)的影響為正，但是與模型（1）的估計結(jié)果一樣，估計系數(shù)僅通過了10%的顯著性檢驗，表現(xiàn)為弱影響。這種弱影響一直持續(xù)到第二門檻區(qū)間，即城市人均GDP介于8339.012元/人至64 589.04元/人之間。而當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入第三門檻區(qū)間，即人均GDP高于64 589.04元/人時，交互項系數(shù)開始變得非常顯著，通過了1%的顯著性檢驗，影響系數(shù)為2.003，遠(yuǎn)高于模型（1）中不含“土地財政”交互項的發(fā)展壓力影響。由此可見，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段，發(fā)展壓力本身顯著刺激地方政府舉債的同時，對“土地財政”的依賴強(qiáng)化了這種促進(jìn)作用。

四、穩(wěn)健性檢驗

為增強(qiáng)實證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文使用HIS轉(zhuǎn)換后的發(fā)債金額，作為城投債發(fā)行規(guī)模的輔助變量，由此分別引入發(fā)展壓力、財政壓力及其與“土地財政”依賴度的交互項進(jìn)行模型（1）和（2）的估計，得到結(jié)果如表5（下頁）所示①。穩(wěn)健性檢驗結(jié)果表明，使用HIS變換后的發(fā)債金額作為被解釋變量，不影響實證結(jié)論。進(jìn)一步對門檻值的有效性進(jìn)行LR檢驗，結(jié)果如圖1所示。

圖1為實證研究中門檻模型及其穩(wěn)健性檢驗?zāi)Ｐ偷拈T檻效應(yīng)LR統(tǒng)計量與95%置信區(qū)間下的閾值，結(jié)合似然比函數(shù)圖，可以更加清晰地理解門檻值的估計和置信區(qū)間的構(gòu)造過程。門檻參數(shù)的估計值是似然比檢驗統(tǒng)計量LR為零時的取值，門檻估計值的95%置信區(qū)間指的是所有似然比檢驗統(tǒng)計量LR值小于5%的顯著性水平下的臨界值（圖中對應(yīng)的虛線顯示的縱軸值）構(gòu)成的區(qū)間。由圖1的LR檢驗結(jié)果可知，本文門檻模型門檻值的確定是嚴(yán)謹(jǐn)且有效的。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文在理論分析的基礎(chǔ)上提出假設(shè)，并構(gòu)建門檻面板模型，以2006—2015年我國283個地級市為樣本進(jìn)行實證檢驗，得到了與理論預(yù)期一致的結(jié)論，在進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗后，結(jié)論依然成立。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府舉債的壓力彈性存在顯著的經(jīng)濟(jì)閾值效應(yīng)，地方政府舉債對壓力變化的敏感度隨著逐級跨入不同的經(jīng)濟(jì)門檻區(qū)間而不斷增強(qiáng)，尤其是財政壓力波動對地方政府舉債的刺激作用只有在第三門檻區(qū)間即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段才得以釋放。而“土地財政”的存在又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的舉債壓力彈性，助推了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段壓力波動下的地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。為緩解財政壓力和發(fā)展壓力，降低地方政府舉債的壓力敏感性，有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，提出如下政策建議：

第一，在現(xiàn)行分權(quán)體制下構(gòu)建財權(quán)事權(quán)對等的央地財政關(guān)系，以緩解地方政府面臨的巨大財政壓力。黨的十九大已經(jīng)明確提出要建立“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系。長期以來事權(quán)劃分不明確是地方財政壓力增長的重要原因，因此，要明確央地事權(quán)范圍，細(xì)化支出職責(zé)，同時為補(bǔ)充地方可支配財力，應(yīng)推進(jìn)稅制改革，對于中央地方共享稅，應(yīng)合理確定共享方式與比例，并完善包括房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅、資源稅等在內(nèi)的地方稅收體系，減小地方政府財政收支缺口，抑制地方政府財政壓力過大范圍的波動。

第二，健全地方官員政績考核體系，優(yōu)化官員晉升激勵機(jī)制。財政壓力和發(fā)展壓力通過晉升激勵刺激地方政府舉債的作用路徑，論證了貫徹執(zhí)行黨的十九大報告提出的“完善干部考核評價機(jī)制”的必要性。為此，應(yīng)健全官員晉升考核體系，弱化經(jīng)濟(jì)增長績效考核權(quán)重，在考核體系中引入財政可持續(xù)性及債務(wù)風(fēng)險水平等指標(biāo)，并完善民意約束機(jī)制。通過官員晉升激勵機(jī)制的逐步轉(zhuǎn)變，地方政府之間可以形成良性循環(huán)的“示范效應(yīng)”，以改變地方政府的行為激勵，降低地方政府面對壓力時的舉債沖動。

第三，改革現(xiàn)有土地管理制度，規(guī)范地方政府土地征收行為。城鄉(xiāng)二元土地管理和土地所有權(quán)界定不清等問題，強(qiáng)化了地方官員的政治晉升激勵和財政收入激勵，進(jìn)一步導(dǎo)致土地過度出讓，地方政府對“土地財政”的過度依賴刺激了其大規(guī)模舉債行為。因此，應(yīng)在土地交易市場中適度引入競爭機(jī)制，從源頭切斷地方政府對土地的絕對控制和交易壟斷，從法律層面加強(qiáng)對土地資源的合理規(guī)劃和保護(hù)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范地方政府的融資行為，用制度和法律約束地方政府實施“土地財政”的自利性行為，將“土地財政”規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

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（責(zé)任編輯：許志敏）