涂淑娟 黃厚生 王玲

【摘 要】 在“放管服”背景下，隨著科研經(jīng)費(fèi)管理模式由監(jiān)督管理向監(jiān)督管理和規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)變、由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制向法人責(zé)任制轉(zhuǎn)變、由過(guò)程控制向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變、由精細(xì)預(yù)算向包干預(yù)算轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的重點(diǎn)也發(fā)生了變化，由項(xiàng)目層面為主的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝粚用鏋橹鞯娘L(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前如何更好地對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行內(nèi)部控制？文章分析了全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的有效性，提出將全面預(yù)算績(jī)效管理的考核指標(biāo)與內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相結(jié)合，引導(dǎo)科研管理部門(mén)和科研人員通過(guò)完成考核指標(biāo)來(lái)完善內(nèi)部控制措施，從而達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)，并采用案例法就上述情況進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算績(jī)效管理; 科研經(jīng)費(fèi); 內(nèi)部控制

隨著科研領(lǐng)域“放管服”改革的不斷深入，科研經(jīng)費(fèi)的管理模式已發(fā)生相應(yīng)變化。對(duì)于科研承擔(dān)單位來(lái)講，一方面，國(guó)家先后出臺(tái)文件，要求持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高效能;另一方面，科研經(jīng)費(fèi)的使用又是一個(gè)重要的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如何做到兩者兼顧，既充分放權(quán)、做好服務(wù)，又能規(guī)范管理、控制風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到科研項(xiàng)目效益的最大化，值得科研管理部門(mén)認(rèn)真研究。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理模式的轉(zhuǎn)變

（一）由監(jiān)督管理向監(jiān)督管理和規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)變

科研經(jīng)費(fèi)作為一項(xiàng)巨大的創(chuàng)新性投入，受到公眾重點(diǎn)關(guān)注。在之前的科研經(jīng)費(fèi)管理政策中更偏向于精細(xì)預(yù)算、嚴(yán)格規(guī)范、重點(diǎn)審計(jì)和檢查?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理文件更多出現(xiàn)“嚴(yán)格規(guī)范”“不得”“必須”等對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的限制性詞語(yǔ)，在科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中更有中期檢查、結(jié)題審計(jì)、驗(yàn)收后再審計(jì)等過(guò)程監(jiān)控，預(yù)算編制要求過(guò)嚴(yán)過(guò)細(xì)、報(bào)銷(xiāo)程序煩瑣、單位自主權(quán)欠缺等問(wèn)題，為廣大科研人員所詬病。近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施》等文件，給科研松綁，下放權(quán)力，激發(fā)活力，產(chǎn)生動(dòng)力，要求科研經(jīng)費(fèi)管理要簡(jiǎn)化流程、放開(kāi)權(quán)限，讓科研人不要陷入財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)瑣事。相應(yīng)新出臺(tái)的科研經(jīng)費(fèi)管理文件中更多出現(xiàn)“優(yōu)化”“簡(jiǎn)化”“下放”等放權(quán)性詞語(yǔ)，充分放權(quán)科研承擔(dān)單位和課題組，更加突出了科研的自主性。同時(shí)要求科研管理部門(mén)做好管理服務(wù)工作，強(qiáng)調(diào)對(duì)科研人員的管理和服務(wù)。從這樣的政策性轉(zhuǎn)變，可以看出國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理由原來(lái)的監(jiān)督管理轉(zhuǎn)向了監(jiān)督管理與規(guī)范服務(wù)并重。

（二）由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制向法人責(zé)任制轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)管理是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，并按規(guī)定使用經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查，及時(shí)辦理科研項(xiàng)目結(jié)題、結(jié)賬手續(xù)，同時(shí)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的有效性、真實(shí)性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。但《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》中明確提出要強(qiáng)化法人責(zé)任，規(guī)范資金管理。文件要求項(xiàng)目承擔(dān)單位要強(qiáng)化自我約束和自我規(guī)范，加強(qiáng)預(yù)算審核把關(guān)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑，規(guī)范財(cái)務(wù)支出行為，保證資金的使用安全規(guī)范有效[1]。由此可以看出，科研經(jīng)費(fèi)的管理由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制轉(zhuǎn)向法人責(zé)任制?？蒲许?xiàng)目的承擔(dān)單位要切實(shí)擔(dān)起服務(wù)科研人員，規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任。堅(jiān)持放、管、服相結(jié)合，讓科研人員潛心研究，為激發(fā)科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）由過(guò)程控制向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

一直以來(lái)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理都注重過(guò)程控制?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整要報(bào)科研主管部門(mén)審批?？蒲许?xiàng)目實(shí)施有中期檢查和中期審計(jì)，科研結(jié)題有項(xiàng)目結(jié)題和財(cái)務(wù)結(jié)題，而且同一個(gè)科研項(xiàng)目要接受不同層次的財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)檢查。有的科研項(xiàng)目在結(jié)題多年后還要接受再檢查。為擴(kuò)大科研人員自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性，激發(fā)強(qiáng)勁的創(chuàng)新活力，不斷壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，李克強(qiáng)總理在2018年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，改革科研管理方式，充分相信科研人員，賦予更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。要加大科研人員薪酬激勵(lì)，建立重結(jié)果、重績(jī)效的評(píng)價(jià)體系。要開(kāi)展“綠色通道”試點(diǎn)，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，把該有的服務(wù)做到位[2]。國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施》中強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)推動(dòng)項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量、重過(guò)程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變[3]。從這些國(guó)家層面的改革精神中可以看出，科研經(jīng)費(fèi)的管理也將由過(guò)程控制向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

（四）由精細(xì)預(yù)算向包干預(yù)算轉(zhuǎn)變

在科研項(xiàng)目和資金管理使用方面，科研項(xiàng)目管理的原有文件強(qiáng)調(diào)精細(xì)預(yù)算，預(yù)算要細(xì)化到每一個(gè)科目，而且在執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算的調(diào)整程序復(fù)雜。比如國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算編制要求都很細(xì)，驗(yàn)收流程繁雜、耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算需按照不同資金類(lèi)型和費(fèi)用類(lèi)型分別填報(bào)材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等預(yù)算明細(xì)表。在財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)，除審計(jì)報(bào)告外，還要提供大量的財(cái)務(wù)憑證及附件。鑒于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算耗費(fèi)科研人員大量精力，中央文件中明確提出了要下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，簡(jiǎn)化預(yù)算編制;提高間接費(fèi)用比例，加大績(jī)效激勵(lì)力度;明確勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍，不再設(shè)比例限制;改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用方式;自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)等措施。在2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理更是提出要充分尊重、信任科研人員，賦予更大的人財(cái)物支配權(quán)，不設(shè)科目比例限制，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。由此可以推測(cè)，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理將由原來(lái)的精細(xì)預(yù)算逐步向包干預(yù)算轉(zhuǎn)變。

二、“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)分析

在“放管服”背景下，要求簡(jiǎn)化預(yù)算，下放權(quán)限。科研承擔(dān)單位可根據(jù)科研工作實(shí)際需要開(kāi)支勞務(wù)費(fèi)、完善差旅會(huì)議管理、改進(jìn)優(yōu)化政府采購(gòu)管理，擴(kuò)大基本建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)限等。因此，單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也發(fā)生了變化，重點(diǎn)不是預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)劃撥、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和決算審計(jì)等具體項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)，更多的是單位層面的風(fēng)險(xiǎn)，更加重要的是落實(shí)法人責(zé)任制。從科研項(xiàng)目承擔(dān)單位層面看，在“放管服”背景下，科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：

（一）單位層面的風(fēng)險(xiǎn)

1.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制工作的組織情況。單位是否確定內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén);是否建立單位各部門(mén)在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況。單位科研項(xiàng)目管理是否實(shí)現(xiàn)申報(bào)、立項(xiàng)、監(jiān)督相分離，科研經(jīng)費(fèi)使用是否實(shí)現(xiàn)使用、報(bào)銷(xiāo)、監(jiān)督相分離，是否定期研究科研經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題，定期開(kāi)展單位自查和內(nèi)部審計(jì)。

3.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制制度的完善情況。單位是否健全預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、決策機(jī)制等方面的制度并保證制度在科研經(jīng)費(fèi)管理中的有效實(shí)施。

4.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的情況。單位內(nèi)部是否建立科研項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、決策管理的內(nèi)部分工，并保證不相容崗位與職責(zé)相互分離。單位是否梳理優(yōu)化各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支流程，制定權(quán)力運(yùn)行圖。

5.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況。單位科研經(jīng)費(fèi)核算是否統(tǒng)一核算，專(zhuān)款專(zhuān)用，經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算是否實(shí)現(xiàn)課題組、財(cái)務(wù)、審計(jì)聯(lián)動(dòng)，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整合規(guī)。

6.單位科研經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況。單位是否建立了科研管理內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，具體業(yè)務(wù)是否與相應(yīng)的財(cái)務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、采購(gòu)系統(tǒng)對(duì)接等。

（二）項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)

1.項(xiàng)目實(shí)施是否完成立項(xiàng)時(shí)的績(jī)效目標(biāo)。包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、效益指標(biāo)等。

2.經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性。在“放管服”的背景下，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用給予了科研人員更多的自主權(quán)，但也要求科研承擔(dān)單位要建立科研管理制度。各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)執(zhí)行這些管理制度，比如預(yù)算安排和調(diào)整按規(guī)范流程執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)規(guī)范等。

三、“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，需要持續(xù)加大科研創(chuàng)新投入，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入近2萬(wàn)億元。如此大的投入如何做到既要落實(shí)“放管服”政策下科研經(jīng)費(fèi)管理措施，做到服務(wù)高效，又要控制科研經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)，做到管理規(guī)范，本文建議通過(guò)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)結(jié)合，基于全面預(yù)算績(jī)效管理做好科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制。

（一）全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的有效性分析

1.全面預(yù)算績(jī)效管理與單位內(nèi)部控制的目標(biāo)一致

全面預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)管理的重要手段?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中指出，“要建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障”[4];《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，“內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果”[5]。由此可見(jiàn)，全面預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制體系建設(shè)的目標(biāo)都是規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高資源配置效益，提升政府公共服務(wù)效能。兩者是同向而行，目標(biāo)一致的，共同推進(jìn)行政事業(yè)單位的科學(xué)化管理。

2.全面預(yù)算績(jī)效管理與單位內(nèi)部控制相互作用、相互促進(jìn)

一方面全面預(yù)算績(jī)效管理是單位內(nèi)部控制的一種有效控制方法。預(yù)算控制和績(jī)效考評(píng)控制都是企業(yè)內(nèi)部控制的方法，同樣也適用于行政事業(yè)單位。而全面預(yù)算績(jī)效管理是一種預(yù)算管理新機(jī)制，注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束。它的有效實(shí)施對(duì)單位內(nèi)部控制來(lái)講是一種全面、系統(tǒng)、高效的控制方法。另一方面單位內(nèi)部控制情況影響全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施效果。單位的內(nèi)部控制情況影響和決定著單位各方面的工作，同樣也會(huì)影響全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施效果。從一定程度上說(shuō)，一個(gè)單位預(yù)算績(jī)效是基礎(chǔ)，內(nèi)部控制是保障，兩者相輔相成。

3.全面預(yù)算績(jī)效管理與單位內(nèi)部控制管理緊密聯(lián)系促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理

全面預(yù)算績(jī)效管理與單位內(nèi)部控制管理是正相關(guān)的關(guān)系，可以相互借鑒、相互融合。將內(nèi)部控制指標(biāo)融入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，將內(nèi)部控制目標(biāo)融入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，可以達(dá)到雙贏效果。在實(shí)踐工作中，可以根據(jù)具體對(duì)象，充分整合兩者指標(biāo)體系，從而減少基礎(chǔ)工作，提高工作效率，做到雙評(píng)價(jià)雙促進(jìn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制要求都很高的具體業(yè)務(wù)，基于全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施內(nèi)部控制管理，將兩項(xiàng)工作相結(jié)合，將兩項(xiàng)指標(biāo)相統(tǒng)一，順應(yīng)國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的要求，符合單位科研管理實(shí)際。

（二）實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的環(huán)境條件

實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是提升國(guó)家治理能力和治理體系的有效手段。黨的十九大報(bào)告首次提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。目前中央已出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)，但各個(gè)單位實(shí)施時(shí)還缺少具體支撐。在單位實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理需要一些環(huán)境條件，概括為“四有”：一是有意識(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，全體職工要提高站位，全員有預(yù)算觀念、績(jī)效理念，提高全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。二是有機(jī)構(gòu)。要明確專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員組成，該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是，構(gòu)建單位全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算管理制度，硬化預(yù)算績(jī)效管理約束。三是有體系。單位要建立適應(yīng)各部門(mén)各項(xiàng)目的分層次、分類(lèi)型的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。四是有系統(tǒng)。全面預(yù)算績(jī)效管理高度依賴(lài)信息化系統(tǒng)，單位需建設(shè)較為完善的信息化系統(tǒng)。

（三）全面預(yù)算績(jī)效管理的組織實(shí)施

科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向明確的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效管理也是非常復(fù)雜的，因?yàn)榭蒲许?xiàng)目的績(jī)效要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐的檢驗(yàn)。本文僅就科研項(xiàng)目結(jié)題完成后，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定依據(jù)任務(wù)書(shū)，對(duì)科研項(xiàng)目及資金的管理實(shí)行績(jī)效分類(lèi)評(píng)價(jià)。同時(shí)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位的科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理情況和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于如何實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)的全面預(yù)算績(jī)效管理，主要有以下四方面內(nèi)容。

1.確定全面預(yù)算績(jī)效管理的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)或牽頭部門(mén)，履行績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)，保障人員到位、組織到位、評(píng)價(jià)到位。定期組織對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的預(yù)算績(jī)效考核，保證管理、服務(wù)、評(píng)價(jià)、考核一體化運(yùn)行。

2.基于內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系。建立指標(biāo)體系是全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵，也是內(nèi)部控制實(shí)施的關(guān)鍵?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理指標(biāo)的建立要綜合考慮多種因素：首先是參照性，要結(jié)合政策，即結(jié)合內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和科研專(zhuān)項(xiàng)共性績(jī)效考核指標(biāo);其次是針對(duì)性，要對(duì)癥下藥即針對(duì)現(xiàn)行制度下科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，要分層設(shè)計(jì)，即該指標(biāo)體系一方面評(píng)價(jià)單位總體的科研經(jīng)費(fèi)管理水平，另一方面要評(píng)價(jià)每個(gè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效情況;最后是可操作性。可操作性原則要求在選擇績(jī)效考評(píng)指標(biāo)時(shí)必須要充分的考量可操作性以及現(xiàn)實(shí)條件，指標(biāo)值要較易獲取[6]。

因此，設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)首先要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行具體分析。在單位層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要考慮兩方面的內(nèi)容，一方面是管理方面，比如組織和機(jī)制建設(shè)情況、制度建設(shè)情況、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況、業(yè)務(wù)流程控制、內(nèi)部信息溝通情況[7]、財(cái)務(wù)管理情況等等;另一方面是效果方面，實(shí)際上科研承擔(dān)單位對(duì)于科研成果及其產(chǎn)生的效應(yīng)是非常注重的。在內(nèi)部控制的目標(biāo)中也有一項(xiàng)就是要提高公共服務(wù)的效率和效果。因此在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)除了考慮規(guī)范性的管理風(fēng)險(xiǎn)也要考慮增值性的效果風(fēng)險(xiǎn)。比如產(chǎn)出情況、效益情況、滿(mǎn)意度情況等等。在對(duì)項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也可主要考慮兩方面的內(nèi)容，即執(zhí)行制度情況和成果效應(yīng)情況。

根據(jù)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)情況的分析，結(jié)合全面預(yù)算績(jī)效管理的通行指標(biāo)體系，可設(shè)計(jì)科研管理層面和項(xiàng)目層面績(jī)效指標(biāo)。具體可設(shè)定四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)，滿(mǎn)意度指標(biāo)，同時(shí)在每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下面可設(shè)定二、三級(jí)指標(biāo)。表1中列出了科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的框架體系，不同的單位對(duì)于指標(biāo)層次、級(jí)次、數(shù)量和內(nèi)容的設(shè)定可以據(jù)實(shí)調(diào)整。

3.建立全面預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程的信息化管理體系?？?jī)效考核是一個(gè)復(fù)雜的體系，但在“放管服”的政策要求下，實(shí)施考評(píng)時(shí)又不能增加科研人員的負(fù)擔(dān)，這就需要建立以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的信息化管理體系。單位應(yīng)充分運(yùn)用信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，流程的優(yōu)化，服務(wù)的便捷。積極構(gòu)建合同管理、實(shí)驗(yàn)耗材采購(gòu)及管理、辦公用品采購(gòu)管理、差旅管理等平臺(tái)，打通資產(chǎn)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)的通路，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，充分利用這些業(yè)財(cái)融合平臺(tái)，構(gòu)建科研管理管財(cái)一體化信息系統(tǒng)（見(jiàn)圖1）。這樣一方面方便廣大科研人員，真正讓他們減少填報(bào)資料和報(bào)賬的煩瑣;另一方面便于績(jī)效考核時(shí)的指標(biāo)取值，保證指標(biāo)考核的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性和公允性。

4.建立全面預(yù)算績(jī)效管理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。國(guó)家已提出對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位實(shí)行誠(chéng)信考核。單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理情況也是一個(gè)重要的考查點(diǎn)，因此單位應(yīng)依據(jù)指標(biāo)體系定期開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，并將考核結(jié)果與科研人員項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、職稱(chēng)晉升等掛鉤，同時(shí)與科研管理部門(mén)的考核掛鉤，形成約束機(jī)制，強(qiáng)化全體人員的績(jī)效意識(shí)和內(nèi)控意識(shí)。

四、實(shí)例探討

為加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制，提高科研管理績(jī)效，某高校對(duì)所屬科研部門(mén)及其2015—2017年科研項(xiàng)目情況進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。為此，全面預(yù)算績(jī)效管理考核小組針對(duì)科研項(xiàng)目情況成立了由相關(guān)職能部門(mén)和專(zhuān)家組成的績(jī)效評(píng)價(jià)組，負(fù)責(zé)對(duì)部門(mén)自評(píng)情況進(jìn)行審核及再評(píng)價(jià)、出具評(píng)價(jià)報(bào)告等工作;評(píng)價(jià)組制定了績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，并明確了績(jī)效評(píng)價(jià)基本原則、主要方法、工作內(nèi)容、基本步驟、責(zé)任分工和工作要求。

（一）項(xiàng)目基本情況

1.立項(xiàng)背景、依據(jù)和目的：科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。在發(fā)展科學(xué)技術(shù)及進(jìn)行科學(xué)研究中，高等學(xué)校是一支重要力量。根據(jù)國(guó)家和省教育主管部門(mén)及學(xué)?？傮w規(guī)劃要求，按照每年行業(yè)需求及發(fā)展趨勢(shì)，立足學(xué)校發(fā)展進(jìn)行教職工孵育項(xiàng)目撰寫(xiě)及申報(bào)，收集并挖掘潛力項(xiàng)目，推動(dòng)學(xué)校教師從事科學(xué)研究的積極性，加強(qiáng)學(xué)校青年科技人才隊(duì)伍的建設(shè)，提高爭(zhēng)取國(guó)家和部省級(jí)科研項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)能力，提高學(xué)校學(xué)術(shù)地位，促進(jìn)科研事業(yè)的全面繁榮與進(jìn)步，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，更好地為行業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2.項(xiàng)目?jī)?nèi)容：評(píng)價(jià)范圍包括博士啟動(dòng)基金、青年教師培養(yǎng)計(jì)劃、人才模式創(chuàng)新等11類(lèi)項(xiàng)目，約200個(gè)子項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算共計(jì)2 800萬(wàn)元。

（二）項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)置

本次預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要目的是評(píng)價(jià)整個(gè)科研管理活動(dòng)是否合規(guī)有效，科研內(nèi)部控制措施是否有效實(shí)施，科研投入是否產(chǎn)生合理效益。據(jù)此評(píng)價(jià)組的主要工作是基于每個(gè)科研項(xiàng)目的業(yè)務(wù)評(píng)審專(zhuān)家的意見(jiàn)，對(duì)科研管理部門(mén)組織、管理、績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，根據(jù)此次科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)的目的和特點(diǎn)，評(píng)價(jià)組從兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，即科研管理層面和科研項(xiàng)目層面，分值均為100分。在科研管理層面，主要是評(píng)價(jià)科研管理職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的管理情況，因此在科研管理層面只設(shè)置了管理指標(biāo)一個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并設(shè)置了業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)設(shè)置多個(gè)三級(jí)指標(biāo)（如表2）。為便于項(xiàng)目自評(píng)和專(zhuān)家評(píng)審，指標(biāo)評(píng)價(jià)表特別對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了解釋?zhuān)忻髁嗽u(píng)價(jià)方法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

在科研項(xiàng)目層面考慮到所評(píng)價(jià)的項(xiàng)目均已完成項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算及審計(jì)工作，故不再設(shè)置項(xiàng)目管理指標(biāo)，而是設(shè)置了產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)，滿(mǎn)意度指標(biāo)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，六個(gè)二級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表3）。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)表，科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目自評(píng)分為94.80分。評(píng)價(jià)組根據(jù)自評(píng)情況，采用案卷研究法、專(zhuān)家評(píng)議法、抽樣法、訪談法等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了深入分析，尤其是充分利用學(xué)?？蒲泄芾?、采購(gòu)平臺(tái)、財(cái)務(wù)查詢(xún)等系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和資金使用情況進(jìn)行了核實(shí)。通過(guò)評(píng)價(jià)組最后認(rèn)定，該項(xiàng)目評(píng)價(jià)得分為90分。評(píng)價(jià)組認(rèn)為該項(xiàng)目能夠按財(cái)務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行，內(nèi)部控制措施有效，較好地實(shí)現(xiàn)了預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，但高質(zhì)量科研成果的產(chǎn)出不多，建議繼續(xù)支持該項(xiàng)目。

綜上所述，在“放管服”背景下，基于全面預(yù)算績(jī)效管理，將科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)與內(nèi)部控制指標(biāo)相互融合、互為補(bǔ)充，可以較好地達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制的雙重目標(biāo)，有利于科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范管理和高效服務(wù)。

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