余悅森貝

編者按：0～3歲是嬰幼兒生理和心理發(fā)育最迅速、最關(guān)鍵的時(shí)期，高質(zhì)量的早期保育與教育對(duì)嬰幼兒的發(fā)展有積極的影響。近年來(lái)，0～3歲保育與教育頗受關(guān)注。2019年5月9日我國(guó)頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，再一次掀起了我國(guó)關(guān)于0～3歲保育與教育的研究熱潮。本刊特組織“0～3歲保育與教育”專題，邀請(qǐng)學(xué)者與幼兒園教師就相關(guān)政策對(duì)0～3歲保育與教育的影響、0～3歲保育與教育工作者應(yīng)具備的素養(yǎng)、幼兒園與托育機(jī)構(gòu)應(yīng)如何實(shí)施0～3歲保育與教育等問(wèn)題發(fā)表自己的看法，以期為0～3歲保育與教育工作者提供參考。

隨著我國(guó)“全面二孩”政策（2015年）的實(shí)行，公眾對(duì)托育服務(wù)的需求與日俱增，相關(guān)配套政策的不足以及日益突出的托育供需矛盾引起了各方關(guān)注[1]。相關(guān)研究顯示，我國(guó)托育服務(wù)的發(fā)展存在機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏、公共托育服務(wù)缺失、布局空白甚多、行業(yè)缺乏規(guī)范和監(jiān)管、主管部門不清晰、市場(chǎng)機(jī)制建立不完善等問(wèn)題[2]。為此，個(gè)別地區(qū)開始探索解決這些問(wèn)題的辦法，最具代表性的則是上海2018年出臺(tái)的“1+2” 文件（包括《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《上海市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《上海市3歲以下托兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》）。

2019年5月9日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。為我國(guó)3歲以下嬰幼兒保育與教育服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱托育服務(wù)）領(lǐng)域的首個(gè)國(guó)家級(jí)指導(dǎo)意見，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)托育事業(yè)發(fā)展的高度重視?！兑庖姟奉C布后，各地區(qū)、各部門紛紛響應(yīng)，相繼出臺(tái)符合地方實(shí)情的政策。截至2020年2月，共有安徽、浙江、四川等15個(gè)?。òㄖ陛犑?、自治區(qū)），南京、南昌、合肥等11個(gè)市、縣陸續(xù)通過(guò)了包含但不限于《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》的托育政策文件。此外，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家衛(wèi)健委）、人力資源和社會(huì)保障部等10個(gè)部門也相繼出臺(tái)了各自負(fù)責(zé)對(duì)接托育服務(wù)發(fā)展的政策文件。那么，這些政策對(duì)我國(guó)的托育服務(wù)及其未來(lái)發(fā)展有什么影響呢？本文將對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探析。

托育政策對(duì)托育服務(wù)發(fā)展的影響

走在實(shí)踐前面的托育政策為其發(fā)展提供了科學(xué)的方向引領(lǐng)，明確了提供服務(wù)的質(zhì)量要求，為實(shí)施托育服務(wù)提供了政策支持和制度保障，這將有利于公共托育服務(wù)的健康發(fā)展。

1.理念先導(dǎo)：托育服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持兒童優(yōu)先

蒙臺(tái)梭利在《發(fā)現(xiàn)兒童》中提出：要更加關(guān)注和保護(hù)孩子在胎兒時(shí)期和兒童時(shí)期的成長(zhǎng)，給他們更多的關(guān)愛和幫助，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期對(duì)他們以后的健康以及對(duì)整個(gè)人類未來(lái)的發(fā)展都有著很重要的影響[3]?？梢_(dá)成這一共識(shí)，單靠個(gè)人發(fā)聲或個(gè)別團(tuán)體的力量難成氣候。若國(guó)家通過(guò)出臺(tái)政策、制定法律等措施廣而告之，則能在短時(shí)間內(nèi)引起公眾的關(guān)注和重視。

這一段時(shí)間密集出臺(tái)的各級(jí)各類托育政策吸引了社會(huì)各界的注意。這些托育政策文本中提倡的理念有：堅(jiān)持兒童優(yōu)先的原則，遵循嬰幼兒成長(zhǎng)的特點(diǎn)和規(guī)律，保障嬰幼兒的安全與健康，以游戲?yàn)橹饕顒?dòng)形式，豐富嬰幼兒的直接經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持正面引導(dǎo)，注意個(gè)別差異，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語(yǔ)言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性等方面全面發(fā)展等。如此明確的托育服務(wù)理念省去了民間自發(fā)進(jìn)行曲折摸索的時(shí)間。此外，這些政策既直接制定了機(jī)構(gòu)育兒的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，又指定了通過(guò)上門宣傳或網(wǎng)絡(luò)授課等方式提升家庭科學(xué)育兒能力的負(fù)責(zé)部門，這將有助于全社會(huì)達(dá)成科學(xué)育兒的共識(shí)，形成合力為嬰幼兒的健康發(fā)展提供良好環(huán)境。

2.質(zhì)量先行：提升質(zhì)量應(yīng)與增加托育服務(wù)的供給同步

國(guó)家在鼓勵(lì)增加3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給的同時(shí)，也重視托育服務(wù)的質(zhì)量。主要體現(xiàn)在：對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建筑場(chǎng)地、基本設(shè)施、準(zhǔn)入登記、入托編班、人員要求、衛(wèi)生保健、生活護(hù)理、科學(xué)教養(yǎng)、監(jiān)督管理、部門分工等方面做出了明確的規(guī)定。例如，國(guó)家衛(wèi)健委組織制定的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）中明確提出：在選址方面，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有自有場(chǎng)地或租賃期不少于3年的租賃場(chǎng)地;在服務(wù)人員方面，乳兒班托育工作人員與嬰幼兒的比例應(yīng)當(dāng)不低于 1∶3，托小班應(yīng)不低于1∶5，托大班應(yīng)不低于1∶7;在監(jiān)管方面，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)營(yíng)利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的注冊(cè)登記，對(duì)各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的飲食、用藥安全進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)虐童行為零容忍，對(duì)有虐童行為的相關(guān)個(gè)人和直接管理人員實(shí)行終身禁入;等等[4]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發(fā)展的質(zhì)量[5]。因此，我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)政策嚴(yán)把3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)質(zhì)量關(guān)，切實(shí)把嬰幼兒的身心健康發(fā)展放在首位是十分必要的。

3.有據(jù)可依：為托育服務(wù)提供政策支持和制度保障

《意見》中提到的托育服務(wù)方式主要有三種：一是“加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)”，二是“加大對(duì)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度”，三是“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。每一種方式涉及的利益主體、責(zé)任主體都有所不同，具體工作的展開及人員的安排紛繁復(fù)雜，稍有疏漏，就可能出現(xiàn)“政策雖好，落實(shí)難”的情況。

好在《意見》出臺(tái)后，各地區(qū)、各部門出臺(tái)的配套政策燃起了托育服務(wù)工作者們的希望。如國(guó)家衛(wèi)健委提出“全面落實(shí)產(chǎn)假”政策以支持《意見》中倡導(dǎo)的“以家庭養(yǎng)育為主”的托育模式。重慶市人民政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》中提出：鼓勵(lì)各區(qū)縣政府將社區(qū)居家嬰幼兒照護(hù)服務(wù)內(nèi)容列入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，實(shí)行項(xiàng)目化運(yùn)作[6]。這一政策是對(duì)“發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)功能”的支持。中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持養(yǎng)老、家政、幼托等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的試點(diǎn)方案》中提出：在已有的校園責(zé)任險(xiǎn)、監(jiān)護(hù)人責(zé)任險(xiǎn)和少兒平安意外險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，為幼托行業(yè)提供更多的保險(xiǎn)保證[7]。這一政策是對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的金融支持。中華人民共和國(guó)財(cái)政部等六個(gè)部門出臺(tái)的《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的公告》中提出的“提供社區(qū)托育服務(wù)取得的收入，免征增值稅”政策[8]是對(duì)托育服務(wù)發(fā)展的稅收支持。國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》中提出的“采用補(bǔ)助的方式，對(duì)于承擔(dān)一定指導(dǎo)功能的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施，中央預(yù)算內(nèi)投資按每個(gè)新增托位給予1萬(wàn)元的補(bǔ)助”政策[9]，則是對(duì)“優(yōu)先發(fā)展普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的財(cái)政支持。這些配套政策的出臺(tái)和實(shí)行，讓每一種托育服務(wù)形式都能找到依據(jù)和相關(guān)支持，為從業(yè)者更好地提供服務(wù)鋪平了道路。

托育服務(wù)在政策引領(lǐng)下的未來(lái)走向

雖然已經(jīng)出臺(tái)了許多政策，但整體來(lái)看，我國(guó)托育服務(wù)政策和托育實(shí)踐尚在探索和試行階段。根據(jù)最近幾年出臺(tái)的各類政策，可以總結(jié)出以下三個(gè)特點(diǎn)：托育政策出臺(tái)的時(shí)間趨向走在托育實(shí)踐的前面;托育政策出臺(tái)的主體由單一性趨向多元性和交叉性;托育政策的內(nèi)容由綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性趨向具體性、針對(duì)性。那么，現(xiàn)階段的托育政策指出了托育服務(wù)的哪些發(fā)展方向呢？筆者在此做一個(gè)小結(jié)。

1.托育服務(wù)的形式：家庭為主，托育補(bǔ)充

從政策中我們可以看到，兒童監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)是父母的法定責(zé)任和義務(wù)，家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)負(fù)主要責(zé)任。因此，發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重點(diǎn)是為家庭提供科學(xué)的養(yǎng)育指導(dǎo)[10]。這一點(diǎn)符合《兒童權(quán)利公約》中第18條提到的“父母對(duì)兒童成長(zhǎng)負(fù)有首要責(zé)任，但各締約國(guó)應(yīng)向他們提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助，并應(yīng)發(fā)展照顧兒童的機(jī)構(gòu)、設(shè)施和服務(wù)”[11]。由此可以設(shè)想，未來(lái)在一個(gè)家庭中，一旦有新生兒誕生，有關(guān)部門（如國(guó)家衛(wèi)健委）的負(fù)責(zé)人員就會(huì)及時(shí)了解家庭的育兒需求，通過(guò)上門指導(dǎo)、線上宣傳或家長(zhǎng)學(xué)校等方式提供科學(xué)育兒知識(shí)，以提升父母的養(yǎng)育能力。

另外，國(guó)家還提倡鼓勵(lì)社會(huì)力量依法舉辦托育機(jī)構(gòu)，為有需求的家庭提供嬰幼兒托育服務(wù)。比如：推進(jìn)托幼一體化，鼓勵(lì)民辦幼兒園開設(shè)托班;采取公辦民營(yíng)、民辦公助等多種形式，引導(dǎo)企事業(yè)單位、園區(qū)和商務(wù)樓宇為職工提供托育服務(wù)[12];優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu);等等。這類托育機(jī)構(gòu)可以提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多樣化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。值得一提的是，在安徽省衛(wèi)健委出臺(tái)的政策中，還支持舉辦臨時(shí)托管看護(hù)試點(diǎn)，即結(jié)合小區(qū)資源，在街道、居委會(huì)或有條件的居民家中設(shè)立“臨時(shí)托管看護(hù)點(diǎn)”，供小區(qū)內(nèi)3歲以下嬰幼兒家庭在遇到照料困難（照料人生病、有事外出等）時(shí)暫時(shí)托管照料嬰幼兒[13]，堪稱一項(xiàng)大膽的創(chuàng)新和嘗試。

2.托育服務(wù)的內(nèi)容：游戲?yàn)橹?，全面發(fā)展

托育服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)包括：健康、安全和保育等。涉及這些方面的文件主要是國(guó)家衛(wèi)建委出臺(tái)的《規(guī)范》及四川省衛(wèi)健委等11個(gè)部門印發(fā)的《四川省3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)指南（試行）》，兩個(gè)文件中既關(guān)注嬰幼兒的身體健康，又重視嬰幼兒的心理發(fā)展，有很多值得托育服務(wù)工作者學(xué)習(xí)的內(nèi)容。例如《規(guī)范》中提出：托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以游戲?yàn)橹饕顒?dòng)形式。這告訴我們嬰幼兒最主要的學(xué)習(xí)方式是游戲，而非識(shí)字、背詩(shī)等。該文件還提出：游戲活動(dòng)應(yīng)當(dāng)重視嬰幼兒的情感變化，這告訴我們不能把嬰幼兒當(dāng)成頭腦空空、沒有感情的“玩具”，再小的孩子也有思維能力和情緒表達(dá)能力。當(dāng)孩子有情緒時(shí)，專業(yè)人員需要及時(shí)、正確地回應(yīng)，因?yàn)楹⒆拥那榫w往往反映出孩子的需求、性格特點(diǎn)等。

目前尚沒有全國(guó)統(tǒng)一或地方統(tǒng)一的嬰幼兒托育課程頒布，因?yàn)閶胗變弘A段和3～6歲學(xué)前教育階段一樣具有特殊性，需要考慮的因素太多。類似于《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》或《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》的文件以后應(yīng)該也會(huì)出臺(tái)，現(xiàn)階段能夠確定的是“游戲?yàn)橹?，全面發(fā)展”這個(gè)大綱領(lǐng)。

3.托育服務(wù)的工作支持：各部門各司其職，各主體各行其是

從出臺(tái)托育政策的部級(jí)單位來(lái)看，負(fù)責(zé)促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作的有國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家衛(wèi)健委等16個(gè)部門，目前制定出相關(guān)政策的已有8個(gè)部門。教育部辦公廳等7部門出臺(tái)的《關(guān)于教育支持社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見》中提出：“鼓勵(lì)職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)校企合作”“原則上每個(gè)省份至少有1所本科高校開設(shè)托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)”等[14]，這一政策將托育人才的培養(yǎng)工作提上日程。再如人力資源社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布了育嬰員、保育員等16個(gè)職業(yè)最新的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范托育人員的入職資格。托育人才與托育質(zhì)量息息相關(guān)，這些政策的落實(shí)是我國(guó)托育服務(wù)質(zhì)量的有力保障。值得期待的還有嬰幼兒照護(hù)服務(wù)信息管理系統(tǒng)的研發(fā)應(yīng)用，公共場(chǎng)所無(wú)障礙設(shè)施和母嬰設(shè)施的建設(shè)和改造，與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)配套銜接的育兒假、產(chǎn)休假的探索試行，與嬰幼兒照護(hù)相關(guān)的具有安全保障的產(chǎn)品的開發(fā)，科學(xué)育兒的研究工作的開展等。

由此可見，舉國(guó)上下在傾力支持托育工作的規(guī)范化發(fā)展。本文只梳理了以《意見》為主的政策中具有共性或特色的地方，不同地區(qū)具體執(zhí)行的政策會(huì)因地區(qū)差異而有所不同。即便如此，各個(gè)地方的托育政策和托育實(shí)踐已在前行的路上，我國(guó)的托育服務(wù)正經(jīng)歷著從無(wú)序到有序的過(guò)程。

托育政策的不斷涌現(xiàn)、不斷更新、不斷完善是我國(guó)托育服務(wù)發(fā)展的指路牌和定心劑。托育政策與托育實(shí)踐相輔相成、互為補(bǔ)充，也將為切實(shí)做到“幼有所育”鋪好道路。

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[7]中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳.中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持養(yǎng)老、家政、幼托等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的試點(diǎn)方案[EB/OL].（2019-08-07）[2020-02-27].https：//www.jiemodui.com/N/109323.html.

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[9]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì).兩部門關(guān)于印發(fā)《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》的通知[EB/OL].（2019-10-09）[2020-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/24/content_5444458.htm.

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[11]UNICEF. Convention on the Rights of the Child[EB/OL].（2019-04-16）[2020-03-03].https：//www.unicef.org/child-rights-convention/convention-text.

[12]上海市人民政府.關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2019-04-28）[2020-02-24].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw55674.html.

[13]淮北市衛(wèi)生健康委員會(huì).我市在全國(guó)托育服務(wù)工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上作經(jīng)驗(yàn)交流發(fā)言[EB/OL].（2019-12-23）[2020-02-27].http：//wjw.huaibei.gov.cn/xxfb/gzdt/55926991.html.

[14]教育部等七部門.教育部辦公廳等七部門關(guān)于教育支持社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見[EB/OL].（2019-09-12）[2020-02-26].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201909/t20190930_401846.html.