王郅強 彭睿

摘要：我國現(xiàn)代應急管理體系建設是從2003年“非典”之后起步，作為國家治理體系的重要組成部分，我國應急管理體系已初步彰顯了自身特色：集中力量辦大事的舉國體制、綜合性的應急管理格局、具有韌性的應急管理能力，以及從災難中學習的與時俱進品質(zhì)。追根溯源，我國應急管理體系的運轉邏輯，是與“黨的集中統(tǒng)一領導”“以人民為中心”“激發(fā)社會活力”“植根中國文化土壤與順應時代發(fā)展潮流”等密切相關。展望未來，進一步凸顯我國應急管理體系的治理效能，就更應該著眼于引導未來應急管理體系改革朝著全主體、全過程、全災種、全球化轉變，進一步將應急管理體制優(yōu)勢轉化為應急管理機制和能力優(yōu)勢，構建指揮統(tǒng)一有力、靈活高效的應急管理體制，完善預防為主、防抗救相結合的應急管理運行機制，優(yōu)化政府與社會公眾協(xié)同聯(lián)動的綜合應急網(wǎng)絡等。

關鍵詞：家治理;應急管理;治國理效能

中圖分類號：C93? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）02-0012-007

2020年2月23日，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出：“中華民族歷史上經(jīng)歷過很多磨難，但從來沒有被壓垮過，而是愈挫愈勇，不斷在磨難中成長、從磨難中奮起。”（1）在高度復雜和高度不確定的風險社會中，各類突發(fā)事件復雜性、非常規(guī)性、流動性激增，我國各類巨災風險、極端事件和新型風險更是層出不窮。安全風險的日益增加，給我國人民生命財產(chǎn)安全和社會秩序帶來了嚴重威脅：1998年特大洪水、2003年“非典”、2008年南方雪災和汶川地震、2009年甲型H1NI流感、2010年甘肅舟曲泥石流和青海玉樹地震、2013年四川蘆山地震等，舊“災”尚未遠去，新冠肺炎疫情又來勢洶洶……正如習近平總書記所說：“我國災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情?！保?）與此同時，新時代下我國邁入現(xiàn)代化進程的快車道，人民群眾對安全的需求也日益增長。此次疫情應對中暴露出來的短板和不足，也對我國做好公共安全和應急管理工作提出了新的更高要求，不斷考驗也推動著我國應急管理體系和能力建設。立足當前、放眼長遠，如何從歷次重大災害應對實踐中總結經(jīng)驗教訓，推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設，將成為新時代應急管理的重要議題。有鑒于此，本文著力關注我國應急管理體系建設的發(fā)展歷程、優(yōu)勢表現(xiàn)，探尋應急管理制度優(yōu)勢轉化為治理效能的內(nèi)在邏輯，以及未來如何將這種制度優(yōu)勢更好地凸顯出來。

一、我國應急管理體系建設的發(fā)展脈絡

我國應急管理體系的發(fā)展，不僅植根于中國漫長的社會進程中積累的災害應對寶貴經(jīng)驗，也受國家治理體系變革、重特大事件等關鍵歷史節(jié)點所推動?？傮w而言，我國應急管理體系建設大體經(jīng)歷了四個階段。

第一階段，從新中國成立到改革開放前，主要是“政府應急為主體的單一災害管理體系”。這一時期，面對的主要是自然災害為主的單一災種，風險復雜性相對不高，且由于社會結構單一、政治動員成本較低，以中央生產(chǎn)救災委員會為代表的政府部門，主要通過自上而下的政治動員迅速調(diào)動社會資源加以應對。

第二階段，從1978年改革開放到2003年“非典”，形成“由議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構牽頭協(xié)調(diào)”的應急管理體系。改革開放使中國的政治、經(jīng)濟與社會等方面發(fā)生了翻天覆地的變化，社會風險的不確定性與復雜性突顯，以控制為導向的應急管理方式難以奏效。應急管理呈現(xiàn)出屬地責任、黨政力量與社會力量協(xié)同得以強化與發(fā)展的特征[1]，但核心還是“單一災害管理+部門協(xié)調(diào)”模式。

第三階段，從2003年“非典”之后至2018年應急管理部成立前，為政府應急管理機構和部際聯(lián)席會議牽頭協(xié)調(diào)的應急管理體系。[2]2003年“非典”事件暴露出了我國在公共衛(wèi)生領域預防與應對的不足，單災種管理模式難以應對后工業(yè)時代各類新興復雜性風險的特征。由此，我國現(xiàn)代應急管理建設正式起步，以“一案三制”即應急預案，應急管理體制、機制和法制為核心的綜合性應急管理體系初步建立。體制方面從國務院到各級政府辦公廳、辦公室均設立了應急辦，逐步形成了“國家安全委員會+黨政同責+部門協(xié)調(diào)”新模式?！耙话溉啤痹趹惫芾眢w系架構建立初期發(fā)揮了較好作用，但是缺陷在實踐中也日益凸顯，如作為內(nèi)設機構的應急辦難以發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，應急體制分散化、被動化，應急管理規(guī)劃缺乏長期性等。應急管理體系還需要依靠應急能力現(xiàn)代化建設，推動以黨委政府為核心、應急管理部門為主責、以應急管理職業(yè)人的應急能力等管理體系改革。

第四階段，2018年應急管理部成立以后。根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，整合了11個部門的13項職責并組建應急管理部，這對我國應急管理體系發(fā)展而言意義深遠。應急管理部的成立，旨在形成“黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”的應急管理新格局，將應對單一災種向綜合減災轉變，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和專業(yè)救援能力，發(fā)揮中央的指導作用和地方的主體作用，整合災害應急救援的隊伍、財物、信息，形成災害風險整合式治理的局面。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時明確提出：“要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。”習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。

二、我國應急管理體系建設的效能體現(xiàn)

“多難興邦者，涉庶事之艱而知敕慎也?！保?）我國應急管理體系經(jīng)歷了一系列重大突發(fā)事件的磨礪與考驗，黨和政府總結經(jīng)驗、審時度勢，逐漸形成了具有中國特色的應急管理體系，應急管理體系的效能也在實踐中得以體現(xiàn)。

第一，集中力量辦大事的舉國體制，能夠形成應急管理“全國一盤棋”。黨的十九屆四中全會系統(tǒng)總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢”是重要內(nèi)容之一。習近平總書記強調(diào)，“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事”，中國突發(fā)事件應對最根本的優(yōu)勢就在于在災害發(fā)生時，能夠迅速、充分地調(diào)動全國人力、物力、財力，共同凝聚抵御風險與災害挑戰(zhàn)的全社會合力，保障人民生命與財產(chǎn)安全、維護社會和諧穩(wěn)定。一方面，政治動員是我黨強有力的政治優(yōu)勢。突發(fā)事件發(fā)生后，黨和政府在戰(zhàn)勝災害的過程中充分發(fā)揮堅強的領導核心作用，保障了國家在非常態(tài)下的高效有序運轉。另一方面，有效的社會動員是調(diào)動整個社會多元應急力量的重要渠道。當今突發(fā)事件呈現(xiàn)出極強的跨越性、流動性，政府作為單一主體必然難以應對，這就需要政府吸納企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體廣泛參與，理順政府、市場、社會三者之間的關系，構建高效的社會動員網(wǎng)絡，整合全社會在人力、技術、資金等方面的優(yōu)勢與力量。

第二，綜合性的應急管理格局，是應急管理得以持續(xù)高效運轉的重要基石?！渡罨h和國家機構改革方案》強調(diào)：“推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制”，組建應急管理部，通過整合從深層次上改變了我國應急管理的格局。這主要體現(xiàn)在：橫向上，整合應急管理各類救援的資源和力量。原先內(nèi)設于各級政府辦公廳或辦公室的應急辦，由于權責不匹配，應急管理體制難以履行綜合協(xié)調(diào)的職能，難以滿足應對現(xiàn)代復雜性風險和非常規(guī)突發(fā)事件的需求。應急管理部整合了安監(jiān)、消防、林業(yè)、地震等部門的應急管理職責，組建了編制共19萬人的國家綜合性消防救援隊伍、各類專業(yè)應急救援隊伍，整合社會應急力量，人民解放軍、武警部隊作為我國應急處置與救援的突擊力量，發(fā)揮軍地協(xié)同、軍民合作的搶險救援作用?？v向上，理順中央和地方各級黨委和政府領導責任，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。當前，應急管理的屬地與行業(yè)權責層級未完全理順，把握統(tǒng)與分、放與管、條與塊的關系仍是難點?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，理順中央和地方權責關系，推進應急管理體制現(xiàn)代化，必須將中央和地方的積極作用有機結合?！币蠹訌娭醒牒暧^事務管理，賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作，形成政府主導、屬地管理、配合有力、全社會參與的應急工作格局。當下，應急管理體制不斷革新，繼續(xù)朝重心下移、資源下傾，旨在形成“大應急、大安全、全災種”的應急管理格局。

第三，具有韌性的應急管理能力，能夠抵御復雜多元風險情境與非常規(guī)突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。習近平指出：“要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。”（4）在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型的過程中，常規(guī)突發(fā)事件與非常規(guī)突發(fā)事件相互交織，尤其是非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生日益頻繁，不可預見性、不確定性與不可控性極高，增強應急管理系統(tǒng)抵御不可預測風險的“韌性”，提升應急管理防災減災救災能力，對我國應急管理能力建設提出了更高要求。多年來，我國對處置常規(guī)突發(fā)事件積累了豐富經(jīng)驗，建立了以“一案三制”為代表的應急管理體系。但是，政府按科層制原則設計、強調(diào)效率的組織結構，體現(xiàn)在應急管理體系上即強調(diào)控制、可預測性與流程標準的特征[3]，應對非常規(guī)突發(fā)事件時暴露出結構僵化，靈活性、適應性不足的弊端?！皥猿殖B(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉變?！保?）應急管理部的成立，增強了機構間協(xié)調(diào)，提升了靈活響應水平與非常規(guī)應急管理能力，同時向專業(yè)性、綜合性轉變。通過向企業(yè)、社會組織、公民等社會力量資源輸出與賦權，以構建多元主體合作治理網(wǎng)絡，為社會編織“安全網(wǎng)”，增強全社會抵御系統(tǒng)性風險與非常規(guī)突發(fā)事件的韌性與彈性。

第四，從災難中學習并與時俱進，推動著應急管理體系與能力的進步與變革。“中國特色社會主義制度是當代中國發(fā)展進步的根本制度保障，是具有鮮明中國特色、明顯制度優(yōu)勢、強大自我完善能力的先進制度?！保?）中國特色社會主義制度展現(xiàn)出強大的自我完善與發(fā)展能力，在復雜多元的風險情境以及每一次災害應對中，應急管理體系通過學習不斷調(diào)整和創(chuàng)新，應對和預防災害的能力不斷提高，在實踐中展現(xiàn)出與時俱進的品質(zhì)。突發(fā)事件無疑是推動制度變遷的重要力量，應急管理體系的演進與發(fā)展，與重大事件的發(fā)生也密切相關。2003年抗擊“非典”的公共衛(wèi)生事件，暴露了我國缺乏運行有效的應急管理機制的弱點，繼而推動了“一案三制”應急管理體系的建設歷程;2013年雅安地震中，四川省委省政府探索出了“屬地為主、分級負責”的中國巨災應對新模式，增強了應急管理體系的敏銳性、靈活性，發(fā)揮了地方黨委政府在應急管理工作中的主體作用，這一模式在云南魯?shù)榈卣鹬械靡詰貌⒉粩嗤晟?。[4]新冠肺炎疫情發(fā)生后，黨和國家迅速反應，強調(diào)完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。我國應急管理體系在不同歷史時期及時適應現(xiàn)實情況，從其他國家汲取成功經(jīng)驗，在實踐中對不適應的制度進行改革，對契合未來需要的制度進行創(chuàng)新，逐步健全國家應急管理體系，推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

三、將制度優(yōu)勢轉化為國家應急管理

效能的內(nèi)在邏輯應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，以制度優(yōu)勢轉化為應急管理體系與能力的優(yōu)勢，以應急管理體系和能力現(xiàn)代化彰顯制度優(yōu)勢，思考這一關鍵性轉化的內(nèi)在邏輯，可以從四個維度出發(fā)。

第一，黨的集中統(tǒng)一領導是我國社會主義制度最大的政治優(yōu)勢。十九屆四中全會強調(diào)，“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領導力量?！痹谥袊?，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，我國不同階段防范和化解重大風險和災害事故的思想、原則、方法、體系等，都是圍繞黨的路線方針和政策來開展。[1]突發(fā)事件發(fā)生后，任務量大、涉及面廣，對公眾的生命、健康和財產(chǎn)安全造成重大威脅，對跨部門、跨層級、跨機構、跨領域的協(xié)同整合提出了更高要求。這需要黨始終發(fā)揮應急管理工作總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，為處置突發(fā)事件作出科學全局謀劃，黨委領導、政府主導、社會和市場力量廣泛參與的防災減災救災體系橫向到邊、縱向到底，在應對跨層級、跨地域、跨領域的災害時能夠統(tǒng)一指揮并整合多元力量，有序有效應對一系列重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。此次新冠疫情期間，各級黨組織和黨員干部沖鋒在前、日夜奮戰(zhàn)，充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用。應急管理建設將越加注重朝總體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展，在發(fā)揮制度優(yōu)勢時更需要發(fā)揮黨的主導作用，完善各級黨員干部和基層黨組織網(wǎng)絡建設，將黨的領導落實到應急管理工作的各個流程與領域。為此，要進一步健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，完善基層黨組織與各級黨員干部組織網(wǎng)絡，把黨的領導落實到應急管理的各個方面。

第二，以人民為中心是提升應急管理效能的價值根基。在此次新冠肺炎疫情防控期間，習近平總書記多次強調(diào)“要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”。全心全意為人民服務是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，一切從人民出發(fā)、維護人民利益，不僅是推進國家治理效能的出發(fā)點和落腳點，更是我國不斷完善應急管理體系和能力的根本思想與價值取向。其一，中國作為社會主義國家，強調(diào)國家一切權力屬于人民，其制度體系設計保障了人民當家作主。在堅持和完善人民代表大會制度過程中，黨的領導與人民意志不斷實現(xiàn)有機統(tǒng)一，更加注重保障公民個人權利、維護公民集體利益。其二，中國將“以人為本”作為指導應急管理工作的總體原則，充分體現(xiàn)了執(zhí)政為民的價值理念?！耙匀藶楸尽睂戇M了突發(fā)事件應對法和各類應急預案，在頂層設計即強調(diào)以人民的生命安全、財產(chǎn)安全和其他各類安全為本[5];黨和政府也采取多種措施加強國家綜合應急救援力量建設，在突發(fā)事件發(fā)生后，應急救援隊伍挽救了大量人員的生命，最大程度減少突發(fā)事件造成的人員傷亡。其三，我國國家制度深深植根于人民之中，應急管理建設也充分調(diào)動人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，體現(xiàn)了人民的智慧與力量。在涉及群眾切身利益的重大決策方面，堅持進行社會穩(wěn)定風險評估，充分聽取群眾的意見和建議，妥善加以解決。汶川地震后，大批民間組織、志愿者自發(fā)奔向災區(qū)第一線，從事災民搜救、照料傷員、發(fā)放物資等工作。在新冠肺炎疫情期間，廣大民眾主動登記、及時隔離、科學防控，積極為疫情防控一線捐款捐物，憂患意識和互助精神也越發(fā)增強。

第三，激發(fā)社會活力是推動應急管理現(xiàn)代化的直接動力。十九屆四中全會指出，社會活力是人民群眾自主性和創(chuàng)造性的集中體現(xiàn)，也是國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在動能。將社會力量納入應急管理實踐，是激發(fā)社會活力的重要方法，也是挖掘和整合資源并形成多元主體合作治理的關鍵。究其原因，中國幅員遼闊、人口眾多，加之轉型時期的社會背景，突發(fā)事件呈現(xiàn)出高度不確定性、影響社會性和非程序性決策等特征[6]，僅憑政府難以做到分類統(tǒng)籌、件有專責。激發(fā)多元應急管理主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性，構建跨層級、多主體、全方位系統(tǒng)聯(lián)動的應急管理網(wǎng)絡，一方面可以減輕政府風險預防與應急救援壓力，另一方面能更高效、更專業(yè)、更靈活地應對突發(fā)事件，提升應急管理的總體效能。突發(fā)事件發(fā)生后，應急行業(yè)組織可以提供豐富的專業(yè)資源，并為應急管理提供裝備技術支撐;非營利組織、地方專業(yè)隊伍、志愿者隊伍為受災地區(qū)和人員實施幫助，增強了綜合性應急救援隊伍的力量;媒體作為重要的信息媒介，在危機中迅速向公眾傳遞信息，加強危機管理中的輿論監(jiān)督，傳達政府的措施與政策以更好解決危機。正是社會主義制度，為應急管理社會動員提供了有效的制度保障。

第四，植根中國文化土壤、順應時代發(fā)展潮流是應急管理制度生命力與學習能力的智慧源泉?！爸袊厣鐣髁x政治制度過去和現(xiàn)在一直生長在中國的社會土壤之中，未來要繼續(xù)茁壯成長，也必須深深扎根于中國的社會土壤?！盵7]中國制度具有深厚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化根基，并植根于中國大地的具體實踐，積極借鑒世界政治文明和制度成果，具有強大的自我完善和發(fā)展能力。我國的應急管理制度建設也與我國風險治理傳統(tǒng)與應急管理現(xiàn)實需求相契合，展現(xiàn)出中國制度有根、有源、有生命力的顯著優(yōu)勢。一是炎黃子孫在延綿千年的災害斗爭史，積淀了獨特的傳統(tǒng)文化基因。在《孫子兵法》《周易》《春秋繁露》等中，“居安思?！薄暗湼Ｏ嘁馈钡葮闼剞q證唯物主義思想[8]，“以德治災”“天人感應”等傳統(tǒng)危機認知[9]，都蘊含著先人博大精深的防災減災救災智慧。二是中國人民在與災害斗爭的具體實踐中，積累了寶貴的救災經(jīng)驗。禳弭、賑濟、蠲緩、安輯、興修水利等預防與應對災害的荒政措施，災后帝王下“罪己詔”、推行德政、為民造福等革除時弊的舉措，都是應急管理的方式。改革開放以來，政府在成功抵御“非典”、南方雪災、汶川地震等重特大災害后的制度變革與創(chuàng)新，不斷推進中國特色應急管理制度建設的形成和發(fā)展。三是在推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化的過程中，借鑒了國外應急管理的有益經(jīng)驗。美國國土安全部、俄羅斯聯(lián)邦安全會議和緊急事務部等統(tǒng)一專門的應急管理機構，為應急管理部將應急管理納入常態(tài)管理提供了借鑒。隨著信息化快速發(fā)展，美國應急科技支撐體系中風險管控和應急處置的新技術，也將對我國提高應急管理科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平提供經(jīng)驗啟示。對應急管理制度建設而言，需要以“創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展”的態(tài)度吸納歷史傳統(tǒng)中優(yōu)秀的災害文化資源，立足中國實踐，汲取人類文明精華，增強面對嚴峻風險挑戰(zhàn)時的底氣和應對能力。

四、積極推進我國應急管理體系建設及其能力現(xiàn)代化的未來思考

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂?！保?）當前面對疫情“大考”，“針對此次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”（8），以問題為導向精準施策，以實事求是的態(tài)度致力于加強制度建設。立足當下，展望未來，新時代我國應急管理體系與能力建設，還需要從以下五個方面做出努力。

第一，秉持以人為本的理念，統(tǒng)籌未來應急管理體系改革朝著全主體、全過程、全災種、全球化轉變?！懊裎┌畋荆竟贪顚帯?，黨的十八大以來，習近平總書記反復強調(diào)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持以人為本，以人民安全為宗旨，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和心理健康，是應急管理體系建設的首要前提。應急管理部成立后，防災減災救災的綜合性、專業(yè)性應急管理模式逐漸清晰，這也將是國家應急管理體系建設的趨勢所在。[10]從以人為本的理念出發(fā)，可以引導國家應急管理體系朝著全主體、全過程、全災種、全球化的方向轉變[11]。綜合性應急管理體系的建設離不開多元主體的參與，加強各業(yè)務部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，整合公安、武警、社會組織、志愿者等全主體與海、陸、空等立體化救援力量，提升應急隊伍體系的專業(yè)化能力。災前預防與全流程建設在應急管理實踐中重要性日益凸顯，這需要重視形成貫穿事前預防與準備、監(jiān)測與預警，事發(fā)快速響應，事中妥善處置與科學救援，事后迅速恢復與重建的全流程應急管理閉環(huán)。我國應急管理體系也從分災種向全災種轉變，綜合自然、工程、社會、人文等多領域的專業(yè)知識，以回應突發(fā)事件的復雜性特征與災害管理的系統(tǒng)性需求。在全球風險上升的背景下，世界各國已日益成為休戚相關、密不可分的命運共同體，未來還需要重視應急管理國際合作體系和能力建設，促進全球應對公共危機經(jīng)驗的交流與借鑒。

第二，將應急管理體系的制度優(yōu)勢，轉化為應急管理機制和能力的優(yōu)勢。一是將中國制度優(yōu)勢和應急管理體制優(yōu)勢，持續(xù)轉化為機制和能力優(yōu)勢。這需要在大應急、全流程的視角下，持續(xù)推進應急管理體制機制革新，將非常態(tài)優(yōu)勢轉化為常態(tài)優(yōu)勢，將比較優(yōu)勢轉化為實質(zhì)優(yōu)勢，將應急管理制度體系納入國家治理體系的范疇當中。二是增強應急管理大部制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，發(fā)揮其在應對復雜性災害中的應有作用。應急管理部應急職能的“物理整合”更需發(fā)生“化學反應”，這需要政府內(nèi)部、政府與軍隊、企業(yè)、社會等外部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以滿足應對現(xiàn)代風險治理的需要。三是將突發(fā)事件應對的極強政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，轉化為災前風險防范化解機制的優(yōu)勢。這需要健全應急預案體系，落實各環(huán)節(jié)責任和措施。四是以應急職能效率取向向以安全為中心轉變。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要完善國家安全體系，“堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上有機統(tǒng)一”。加強國家安全能力建設，更重視對公眾滿意度、社會價值等的關注，堅決守護好人民群眾的平安生活。

第三，構建指揮統(tǒng)一有力、地方靈活高效的應急管理體制，理順應急管理部門與其他職能部門、應急管理上級部門與地方應急部門的新型關系。長期以來，中國“單部門、單災種”的應急管理體系條塊分割、各自為政的問題突顯，在應對綜合性、復雜性災害時愈發(fā)力不從心。現(xiàn)今，應急管理部的組建，強調(diào)要明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協(xié)調(diào)配合機制，適應“全災種”“大應急”需要。然而，機構整合易，內(nèi)部聯(lián)動難，運行機制的建立，仍是一個循序漸進的過程：應急管理部整合了自然災害和事故災難兩類突發(fā)事件的應對職責，而公共衛(wèi)生與社會安全事件的管理部門分別是國家衛(wèi)生健康委員會和公安部。此次疫情引發(fā)的公共衛(wèi)生事件對全社會造成了嚴重影響，在疫情防控期間也出現(xiàn)了醫(yī)療物資儲備不足、基層和農(nóng)村疾控響應能力薄弱等問題，衛(wèi)生行政部門也難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門開展疫情防控工作。因此，如何在國家應急管理的大框架下，建立明確的責任機制，理順不同部門在突發(fā)事件預防、處置與善后的權責關系，對已經(jīng)整合的國土資源、水利、農(nóng)業(yè)等突發(fā)事件管理職能，要避免“換塊牌子，各干各事”的現(xiàn)象，進一步完善應急管理隊伍整合與協(xié)調(diào)機制，在機構內(nèi)部形成突發(fā)事件應對合力。與此同時，完善分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，將應急管理重心下移。應急管理工作還需理順中央和地方工作權責，通過分級管理和制度化分權，實現(xiàn)分級響應并給予地方第一現(xiàn)場處置權，增強地方在突發(fā)事件應對中的主體意識與主體責任感，提升應急管理體制運轉的靈活性與創(chuàng)新性。

第四，從災后突發(fā)事件應對向災前風險預防轉變，建立預防為主、防抗救相結合的應急管理運行機制。突發(fā)事件的應對活動包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等完整流程，我國應急管理體系建設在應急處置與救援等災后應對方面取得了突出進步，但是對災前風險防范、化解和減緩各類潛在風險等方面仍任重道遠。[12]其一，須盡快建立風險評估機制和重大災害事故調(diào)查機制，通過定期評估及時排查各領域潛在風險源，制定規(guī)劃降低和防范各類風險，以實事求是的態(tài)度從問題中吸取教訓，增強政府危機學習能力;其二，以現(xiàn)代科學技術支撐風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，借助人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等及時、精準、安全監(jiān)測信息，并發(fā)布預警信號，為相關部門決策提供參考;其三，將應急管理培訓和演練制度落到實處，明確日常培訓與演練要求并提供經(jīng)費保障，增強應急管理相關人員與廣大民眾的風險防范意識與能力。

第五，完善政府與社會公眾協(xié)同聯(lián)動的綜合應急網(wǎng)絡，優(yōu)化社會力量和市場機制廣泛參與的應急管理合作機制。一是強化社會力量和市場機制的專業(yè)化、組織化能力建設。不論是搶險救援、物資籌備、通信設施搶修還是心理疏導等，都對專業(yè)知識與技能水平提出更高的要求。同時，社會與市場組織內(nèi)部的組織化管理能力也有待提升并系統(tǒng)整合，增強其服務能力的可持續(xù)性。二是開辟社會深度參與的多元渠道。要真正將社會納入突發(fā)事件應對體制之中，需要政府適當“分權”，為社會組織、企業(yè)在提供應急管理產(chǎn)品、參與救援等領域拓寬發(fā)揮協(xié)同作用的空間。三是完善社會與市場參與的政策環(huán)境。政府需及時予以政策支持，通過購買公共服務、財政扶持等方式緩解市場資金困難，同時持續(xù)增強社會的自我造血功能。四是搭建合理有效的激勵機制。政府可以引入招投標等競爭機制，科學長效分配應急管理專項資金，激勵社會組織與企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的應急產(chǎn)品與服務，真正實現(xiàn)“大應急”格局目標。

注釋：

（1）習近平：《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，《新華網(wǎng)》2020年2月23日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-02/23/c_1125616016.htm。

（2）新華社：《習近平在河北唐山市考察時強調(diào)落實責任完善體系整合資源統(tǒng)籌力量全面提高國家綜合防災減災救災能力》，2016年7月28日。

（3）出自[唐]陸贄《論敘遷幸之由狀》。

（4）《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《新華社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（5）《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)充分發(fā)揮我國應急管理體系特色和優(yōu)勢積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《新華社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（6）《中國制度的優(yōu)越性》，《人民網(wǎng)》2019年4月01日，http：//www.qstheory.cn/zhuanqu/bkjx/2019-04/01/c_1124308668.htm。

（7）出自《易經(jīng)·系辭下》。

（8）《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào) 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系 李克強王滬寧韓正出席》，《新華網(wǎng)》2020年2月14日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575922.htm。

參考文獻：

[1]朱正威.中國應急管理70年：從防災減災到韌性治理[J].國家治理，2019，（36）：18-23.

[2]鐘開斌.組建應急管理部的現(xiàn)實意義[J].紫光閣，2018，（4）：35-36.

[3]王宏偉.提升非常規(guī)突發(fā)事件的應對能力：應急管理體制改革成敗的“試金石”[J].公共管理與政策評論，2018，（6）：37-51.

[4]王宏偉.中國應急管理改革：從歷史走向未來[M].應急管理出版社，2019：89-91.

[5]彭宗超.政治制度對應急管理體系及其運行績效的影響——中美比較的視角[J].新視野，2014，（2）：34-40.

[6]薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎[J].中國行政管理，2005，（2）：102-107.

[7]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話[J].求知，2019，（10）：4-10.

[8]王郅強，尉馨元.在傳統(tǒng)中汲取風險治理智慧[N].人民日報，2017-3-23（5）.

[9]王郅強，尉馨元.中國傳統(tǒng)危機的釋因邏輯、行為塑造與文化特征——以“天人感應”思想為分析視角[J].學術研究，2017，（10）：60-67.

[10]彭宗超.中國合和式風險治理的概念框架與主要設想[J].社會治理，2015，（3）：43-51.

[11]閃淳昌.提高應急管理能力 健全公共安全體系[J].中國應急救援，2015，（1）：4-7.

[12]薛瀾.學習四中全會《決定》精神，推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化[J].公共管理評論，2019，（3）：33-40.

（責任編輯 焦德武）