高志宏,汪忠瑞

(南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106)

一、問題的提出

經(jīng)濟社會的發(fā)展在帶動我國公民生活水平整體提升的同時，也促使擁有較好物質基礎的公民在條件允許的情況下，有意向地開展私人飛行。由此，我國低空空域私人飛行的消費需求增多，私人飛行市場亟需拓展。中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA-China)發(fā)布的2017年度工作報告顯示，國家層面的政策支持與駕駛員培訓機制的完善，促使我國的航空器擁有者與駕駛員數(shù)量顯著增加。中國民用航空局發(fā)布的2018年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報表明，截止2018年底，我國私用駕駛員執(zhí)照達3735本，其中非在職部分為801本。在此背景下，私人飛行或將成為推動通用航空事業(yè)高質量發(fā)展的重要增長極。

在助推私人飛行高速發(fā)展的同時，嚴格審慎地對其高度安全保障需求進行考量是監(jiān)管方應當正視的問題。2018年6月11日，民用航空局發(fā)布的《關于明確私人飛行申請等有關問題的通知》表明，我國民航行政管理部門開始對私人飛行的法律監(jiān)管予以重視，在明確具體問題的同時，有力助推了私人飛行乃至通用航空整體的有序、健康發(fā)展。目前，我國將私人飛行的法律監(jiān)管放置于通用航空法律監(jiān)管體系中進行統(tǒng)籌式監(jiān)管，在“安全至上”的監(jiān)管理念驅動下，依托《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等五部法律、行政法規(guī)的基礎性規(guī)定，制定并發(fā)布了26部民航規(guī)章與大量的行政規(guī)范性文件，構建了包含私人飛行法律監(jiān)管制度在內的通用航空法律體系。當前，學界對私人飛行相關法律問題的專題研究有限，多數(shù)學者將私人飛行的監(jiān)管放置于通用航空事業(yè)的法律監(jiān)管中進行總體論述，提出應當重視對航空領域不同價值的衡量，并在此基礎上，針對未來有重大影響的通用航空活動進行法律規(guī)制，構建統(tǒng)一、有序的航空法體系(1)刁偉民.我國通用航空法律制度及其完善[J].法學雜志，2011，(3)：128.。另有學者對比美國實施的私人飛行管理政策，認為我國現(xiàn)行的管理政策缺乏可操作性(2)車彤，劉蓉. 我國私人飛行安全管理研究[J]. 西南石油大學學報(社會科學版)， 2012，14(4)：53.。還有學者從空域管理角度出發(fā)，分析了法律漏洞的存在對相應航空活動的制約(3)郝秀輝. 我國低空空域管理法規(guī)體系建構論[J]. 北京理工大學學報(社會科學版)，2012，(1)：99.。

現(xiàn)階段，我國私人飛行法律監(jiān)管體系尚未成型，缺乏對私人飛行特點的把握和理解，呈現(xiàn)出將私人飛行制度約束邊緣化的趨勢?；诖耍疚膰@“如何構建科學合理的私人飛行法律監(jiān)管體系”這一邏輯主線，從私人飛行法律監(jiān)管的理論基礎和現(xiàn)實考察兩方面入手。在理論基礎方面，明確私人飛行在通用航空事業(yè)中的地位，闡明利益平衡理論對私人飛行法律監(jiān)管體系構建之影響；在現(xiàn)實考察方面，以現(xiàn)行各類法律文件為基礎，分析現(xiàn)階段私人飛行法律監(jiān)管的現(xiàn)狀，并評價其法律效果；再依托對美國與歐盟的私人飛行法律監(jiān)管研究，在本國法律語境下有選擇地對其經(jīng)驗做法吸收借鑒；最終從監(jiān)管體系構建、監(jiān)管模式創(chuàng)新、低空空域管理改革等方面提出合理的監(jiān)管方案，為私人飛行法律監(jiān)管理論的發(fā)展提供助力。

二、私人飛行法律監(jiān)管的理論基礎

法律監(jiān)管是國家基于實現(xiàn)某種社會需求而設計的系列制度安排，其本質目的在于促使該社會需求所對應的領域更具秩序性。對于私人飛行而言，實現(xiàn)充分、有效的法律監(jiān)管應當以其內涵特征為基礎，進而認識到不同利益主體所追求價值的差異性以及實現(xiàn)利益平衡的重要性。

(一)私人飛行的內涵特征剖析

私人飛行由“私人”與“飛行”二詞構成，前者在此作為屬性概念而存在，是對后者外延的限定；而后者作為實體概念，所反映的則是私人飛行的本質內涵。在現(xiàn)有語義環(huán)境中，可將該概念簡要解讀為：公民個人開展的飛行活動，即飛行活動的一個子類型。究其來源，私人飛行經(jīng)歷了由民間詞匯轉換為官方詞匯這一過程。前一階段已無可考證，后一階段卻是有跡可循。2004年發(fā)布的《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)首次在官方文件中開創(chuàng)性地提出了“個人飛行”，而2012年發(fā)布的《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》則對“私人飛行”這一概念進行了確認，但并未明確其內涵。依據(jù)上述兩文件內容進行體系解釋，“私人飛行”與“個人飛行”的內涵基本一致，但“私人飛行”的后續(xù)使用頻率較高，更為官方所認可。

首次對私人飛行的內涵進行明確闡釋的文件是2018年6月11日民用航空局運行監(jiān)控中心、空管局聯(lián)合下發(fā)的《關于明確私人飛行申請等有關問題的通知》。該通知強調，“本通知所稱的私人飛行是指中華人民共和國境內的中國公民駕駛民用航空器，以個人名義從事非經(jīng)營性的通用航空飛行活動。”一方面，該定義要求飛行主體為公民個人，排除了其他類型主體，即不可以以其他類型主體的名義開展私人飛行。另一方面，私人飛行的駕駛員需要取得特定的私用駕駛員執(zhí)照，才可合法開展相關飛行活動。在飛行員執(zhí)照頒發(fā)與管理方面，現(xiàn)行有效的規(guī)章為《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)(4)《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R4)于2016年頒布，2018年交通運輸部對該規(guī)則進行修改，并于2019年1月1日施行，現(xiàn)行規(guī)范的編號為CCAR-61-R5。。該規(guī)章F章整章對私用駕駛員執(zhí)照與等級取得條件、權利及限制進行了規(guī)定，明確了私人飛行相關活動的專業(yè)性，體現(xiàn)出駕駛員的類職業(yè)化特點。前述私人飛行的定義所指向的飛行主體僅應當為航空器駕駛員，而不包括乘客，進一步確認了飛行主體的私人性特點。

私人飛行的內涵在對飛行主體的私人性進行闡述的同時，也直接明確了其飛行活動具有非經(jīng)營性的特點，這是私人飛行賴以獨立存在的重要基礎。依據(jù)不同的法律規(guī)范進行橫向考察，其非經(jīng)營性業(yè)已得到確認。依據(jù)航空活動承擔任務的區(qū)別，航空活動一般分為民用航空活動與國家航空活動，而對于民用航空活動的劃分不同地區(qū)和組織有所差異。根據(jù)《民用航空法》第九章、第十章之規(guī)定，我國將民用航空活動主要分為公共運輸航空活動與通用航空活動兩大類。在通用航空活動項下，我國又依據(jù)活動目的進行分類，分為經(jīng)營性通用航空活動與非經(jīng)營性通用航空活動，私人飛行被歸置于非經(jīng)營性通用航空活動中(5)參見《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)第5條。?！睹裼煤娇掌黢{駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)第F章第61.137條(6)參見《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)第61.137條。同樣規(guī)定了私用駕駛員執(zhí)照持有人不得以取酬為目的開展飛行活動。國際民航組織STA/10-WP/7號文件附錄A中將民用航空活動主要劃分為商業(yè)航空運輸活動與通用航空活動兩大類與其他機場服務、空中航行服務等活動，該分類標準與我國現(xiàn)行分類基本一致。與國際民航組織的分類有所區(qū)別的是，我國臺灣地區(qū)有關規(guī)定則將航空活動分為民用航空運輸活動、普通航空活動以及自用航空器飛航活動等航空活動。另外，諸如歐盟、美國等地區(qū)對應的法域也認可了私人飛行中飛行活動的非經(jīng)營性特征，并依此進行規(guī)制。

私人飛行的興起，在推動航空保障服務進一步完善的同時，也激勵了航空器市場的競爭。在此背景下，對私人飛行法律監(jiān)管機制的構建應當充分考量其航空器類型化的特點，把握不同航空器對于飛行活動的影響。1919年《巴黎公約》規(guī)定，航空器是指“大氣層中依靠空氣的反作用力作支撐的任何器械”。1968 年國際民航組織則將其定義為：“大氣中靠空氣的反作用力而不是靠空氣對地(水)面的反作用力作支撐的任何器械?！?7)趙維田.國際航空法[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.58.我國臺灣地區(qū)立法具有詞義解釋的特點，認為航空器是“指任何藉空氣之反作用力，而非藉空氣對地球表面之反作用力，得以飛航於大氣中之器物”。上述定義雖有所差異，但皆指出航空器是人造的器械、活動范圍在大氣層內并依靠空氣反作用力航行。除此之外，1944年《國際民航公約》附件七《航空器國籍和登記標志》中，依據(jù)機械構造與相較于空氣的比重劃分為重于空氣的航空器與輕于空氣的航空器兩大類，并據(jù)此形成了航空器類型劃分的標準體系。我國《民用航空法》雖未對“航空器”一詞作解釋，但對民用航空器的范疇作了排除性規(guī)定，即“除用于執(zhí)行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器?！?8)參見《民用航空法》第5條。學術界多數(shù)學者依法律性質及從事的活動將航空器分類為“民用航空器與國家航空器”或“民用航空器與軍事航空器”(9)董杜驕,顧琳華.航空法教程[M].北京：對外經(jīng)濟貿易大學出版社，2016.16.。

依據(jù)前述“私人飛行”的界定，私人飛行所使用的航空器僅能確認其非經(jīng)營性與非單位性，不同種類的航空器皆有可能出現(xiàn)在私人飛行中。但囿于我國空域審批的嚴格限制并參考其他國家較為成熟的經(jīng)驗，私人飛行使用的航空器類型一般為輕于空氣的航空器以及重于空氣的航空器中的輕小型飛行和直升機。但輕于空氣的航空器飛行速度與范圍非常有限，法律規(guī)制業(yè)已充分。在確認輕于空氣的航空器與重于空氣的航空器具有較大差異性的基礎上，本文重點論述的對象為爭議較大的重于空氣的航空器的私人飛行相關活動。

(二)私人飛行中的利益沖突與平衡

從私人飛行法律監(jiān)管制度構建角度論，其內在多元法律關系主體所對應的利益主體亦呈現(xiàn)多元化趨勢，而不同利益主體對于價值的追求具有差異性，從而使得利益平衡的實現(xiàn)頗具難度?！叭魏沃档帽环Q為法律制度的制度，必須關注……某些基本價值?！?10)[美]埃德加·博登海默.法理學——法哲學及其方法[M].鄧正來,姬敬武譯.北京：華夏出版社，1987.中文版前言.私人飛行乃至通用航空活動的法律監(jiān)管制度體系構建過程中，最為基礎的兩項價值為基于公共利益而產(chǎn)生的安全價值與基于個體利益而產(chǎn)生的自由價值。在私人飛行相關活動開展過程中，二者共同作用于飛行活動的方方面面，但又不免產(chǎn)生沖突。對于監(jiān)管方而言，如何處理不同利益間的沖突，找到價值平衡點是制度構建的關鍵所在。

在法律制度構建的過程中，毫無例外會摻雜著對于不同價值的衡量，并形成價值位階。法律價值的確認是法律制度存在的思想先導，安全、自由、平等、秩序、效率、正義等皆為立法者所應當重視之價值。在諸多價值中，安全是較為基礎的價值。安全因其訴求主體不同而被分為個體安全與群體安全。個體所享有的最為基礎的安全以其自身生命、財產(chǎn)不受威脅為限。但在航空活動領域，對安全的需求更多的來自于對群體危險的防范，保障群體安全。在私人飛行相關活動開展過程中，公共利益方所持的安全價值往往是監(jiān)管方所要考量的重點。私人飛行作為航空活動的分支，高風險特征決定其對于安全有著高度需求。在航空業(yè)長期發(fā)展的過程中，飛行活動的開展必須要以較高的安全保障為前提。在航空立法活動中，安全亦是立法者們關注的重要問題。

我國《民用航空法》與《通用航空飛行管制條例》皆突出強調航空安全的重要性(11)《民用航空法》第1條規(guī)定：“為了維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業(yè)的發(fā)展，制定本法?！薄锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》第1條規(guī)定：“為了促進通用航空事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范通用航空飛行活動，保證飛行安全，根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》，制定本條例?！?。對于航空活動而言，安全理念貫穿始終。用于規(guī)范航空活動的各類航空法律規(guī)范，亦是將安全價值融入到各章各節(jié)之中。在私人飛行尚未普及的階段，我國立法部門與民用航空行政主管機關對其發(fā)展長期保持著謹慎、警惕的態(tài)度，亦是出于公共利益的考量，保證飛行安全。私人飛行的安全主要體現(xiàn)于三方面：首先是航空器安全，開展私人飛行所使用航空器具有特定的類型化要求，為保持其操作簡單、低成本的優(yōu)勢，該類航空器往往具有體型小、防護能力弱等特點，因而安全性能保證有限；其次是駕駛員安全，如機動車駕駛員一般，私人飛行航空器的駕駛員是私人飛行安全保證的核心，且該安全保證不僅體現(xiàn)于駕駛員資格取得以及航空器駕駛過程中，更體現(xiàn)在駕駛員對于私人飛行各類安全要求和信息更新的接收能力上。最后是飛行活動安全，由于開展私人飛行所用航空器具有特殊性，因而在監(jiān)測、甄別過程中具有相當難度。另外私人飛行的配套措施尚不完善，在執(zhí)行具體的飛行任務時，不穩(wěn)定因素長期存在。總而言之，基于公共利益之考量，安全價值在私人飛行的法律監(jiān)管中具有重要地位。

安全的需求來自于對整體生存狀態(tài)的維護，因而在高風險的航空領域，各項安全措施較為完備，以求避免事故的發(fā)生。而自由是人類依據(jù)自身意志來實現(xiàn)對自我行為的支配，嚴格來說，亦應當對自我行為的后果承擔責任。如果說安全是人類生存的需要，那么自由則是人類尊嚴存續(xù)的保證?！爸挥凶杂?，才能體現(xiàn)人的創(chuàng)造，才能獲得人的高貴。”(12)熊培云. 自由在高處[M].北京：新星出版社，2015.92.在航空活動法律監(jiān)管及民用航空市場規(guī)制的歷史演變中，嚴格管控逐步向自由化監(jiān)管方式轉變，但更多的是強調公共航空運輸活動或是包含通用航空活動在內的整個民用航空活動及其市場的自由，較少提及社會個體飛行自由的需要。雖然在通用航空市場逐步自由化的過程中，整體的自由趨勢有助于個體飛行自由的實現(xiàn)，但收效甚微。與公共航空運輸活動以及經(jīng)營性通用航空活動的法律監(jiān)管有所差異的是，私人飛行的監(jiān)管更需要重視對飛行自由的保障。社會個體開展私人飛行之目的是出于非經(jīng)營性生活需要，意圖將私人飛行作為出行或娛樂的方式。我國當前對私人飛行的法律監(jiān)管亦有意采取放松管制的態(tài)度，在放松管制的理念指導下，安全與自由孰輕孰重的考量是必須正視的問題。

人類文明的發(fā)展伴隨著各類或潛或顯的危險，從生存的角度看，安全具有重要的價值。勿論個體或群體，趨利避害是最為基礎的選擇，滿足自身安全需求，而后才能滿足更多需要。群體安全不局限于特定個體的安全追求，它所指向的是代表公共利益的安全價值。在實現(xiàn)公共利益的過程中，不可避免會引起其與個體利益間的沖突。私人飛行的法律監(jiān)管制度設計過程中，基于公共利益考量而備受關注的安全價值通常與代表社會個體利益的自由價值相沖突。立法活動的進行往往因立法動機的差異性選擇而制定出內容相悖的法律規(guī)范。對于一部良法而言，立法動機的選擇通常是利益平衡的結果。公共利益與個體利益之間一般處于對立統(tǒng)一的狀態(tài)(13)童之偉. 公民權利國家權力對立統(tǒng)一關系論綱[J].中國法學，1995，(6)：15.，個體自由與群體安全之間必然存在緊密聯(lián)系。但在特定的領域或安全事件中，公共利益的需求往往要高于個體利益。在傳統(tǒng)的航空法理論研究中，航空活動中的公共安全保障是所有航空法律規(guī)范制定的基礎，為此而限制個體自由亦在肯許范圍之內。公共利益的濫用無疑會對私人權利造成沖擊(14)王景斌. 論公共利益之界定——一個公法學基石性范疇的法理學分析[J]. 法制與社會發(fā)展，2005，(1)：130.，而對個體利益的過度維護則會影響到公共利益的實現(xiàn)。公共航空運輸活動與多數(shù)通用航空活動因其單項活動涉及公共利益的權重較高，因而需要嚴格監(jiān)管、保證安全。但私人飛行單項活動則更多是由公民個體開展的，應當予以更多自由。對于私人飛行法律監(jiān)管而言，在低空空域的分類管理、私人飛行駕駛員資格取得、飛行活動審批報備以及私人飛行團體利益維護等方面進行柔性調整，進而保障公民私人飛行自由，是實現(xiàn)利益平衡的重要方面。當然，在實現(xiàn)私人飛行自由發(fā)展的同時予以必要的安全限制是適當?shù)?，有助于完善私人飛行法律監(jiān)管的相關制度設計。

三、私人飛行法律監(jiān)管的現(xiàn)實考察

我國私人飛行的發(fā)展長期受制于通用航空整體效能的提升?，F(xiàn)階段，我國涉及私人飛行法律監(jiān)管的法律規(guī)范主要有《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等法律、行政法規(guī)以及其他具體的規(guī)章與標準規(guī)范。由于我國未對私人飛行進行獨立而統(tǒng)一的監(jiān)管，因而現(xiàn)有的監(jiān)管措施分散于上述各類法律法規(guī)以及規(guī)范性文件中，自上而下地從飛機引進、駕駛員培訓、航空登記、飛行計劃申請等各方面進行了規(guī)定。

(一)航空器國籍監(jiān)管

擁有私人飛機對于物質水平較高的公民而言并非難事，但開展飛行活動，則首先需要賦予航空器合法的“身份”。依據(jù)我國《民用航空法》《民用航空器國籍登記條例》《民用航空器國籍登記規(guī)定》與《民用航空器國籍登記管理程序》之規(guī)定，公民購置或引進民用航空器后應當對其進行國籍登記。

我國現(xiàn)行《民用航空法》第7條明確指出，應當進行國籍登記的民用航空器有三類，分別是國家機構、企業(yè)法人所有的航空器以及國務院民用航空主管部門準予登記的其他民用航空器。值得注意的是，該條款并未將公民擁有的民用航空器納入國籍登記范疇類。但依照其他飛行活動監(jiān)管的相關法規(guī)與規(guī)章，幾乎所有民用航空器都應當進行國籍登記(15)但也有例外，如《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)第8條第2款規(guī)定：“對于使用民航規(guī)章《一般運行和飛行規(guī)則》中規(guī)定的超輕型飛行器的，不要求其具有國籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求?！?，否則其不準許開展航空活動。通過查閱2016年《民用航空法》(修訂征求意見稿)可知，該意見稿意圖將公民所有的航空器納入《民用航空法》規(guī)定的國籍登記范疇內，但最終并未采用。1998年6月10日中國民航總局(16)當時中國民航總局屬于國務院直屬機構，擁有規(guī)章制定權。頒布的《民用航空器國籍登記規(guī)定》中關于國籍登記范疇的條款較之于《民用航空法》要多出兩類，分別為：事業(yè)單位法人和在中華人民共和國境內有住所或者主要營業(yè)所的中國公民的民用航空器。依據(jù)上述規(guī)定，私人飛行的開展需要對公民個人所有的航空器進行國籍登記。另外，自境外租賃的民用航空器亦應當在我國進行國籍登記方可開展飛行活動，且應當先注銷原國籍登記。

(二)適航許可及機載無線電臺執(zhí)照監(jiān)管

依據(jù)《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“從事通用航空飛行的單位或個人，經(jīng)營通用航空業(yè)務的企業(yè)，都應當按照下列規(guī)定，履行申請審批手續(xù)?！钡?條則對申請通用航空許可證應當具備的條件進行了規(guī)定(17)參見《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》第5條。。而民航局下發(fā)“對《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》條款的說明”的通知中對第5條進行了說明，“本條第(一)款所指的‘其他有關證件’，主要指航空器國籍登記證、適航證、機載無線電設備電臺執(zhí)照。”

《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》第11條第6項規(guī)定，個人申請登記的，應當提交的材料包含“ 擁有民用航空器的國籍登記證、適航證和機載無線電臺執(zhí)照(民航規(guī)章《一般運行和飛行規(guī)則》中規(guī)定超輕型飛行器(18)參見《一般運行和飛行規(guī)則》(CCAR-91-R3)第91.1301條。除外)”。在進行國籍登記后，航空器需要具備適航許可并持有機載無線電臺執(zhí)照。此三證屬于私人航空器開展飛行活動的前提。國內曾發(fā)生過部分擁有私人飛機的公民由于未能使飛機處于適航狀態(tài)而被判定為“黑飛”的事件。對于航空器而言，機載無線電臺是便于聯(lián)系、保證安全的手段，而保持適航狀態(tài)是飛行安全的基礎。依據(jù)《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》第14條規(guī)定：“任何單位或者個人的民用航空器取得適航證以后，必須按照民航局的有關規(guī)定和適航指令，使用和維修民用航空器，保證其始終處于持續(xù)適航狀態(tài)。”對于私人飛行而言，取得適航證是事前監(jiān)管，而按照民航局的規(guī)定和指令，使用和維修航空器則是事中監(jiān)管。

(三)駕駛員資格審定

同機動車駕駛員一樣，航空器駕駛員亦應當通過駕駛員資格審定，擁有駕駛資格。開展私人飛行最低需要擁有私用駕駛員執(zhí)照。根據(jù)《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)規(guī)定，航空駕駛員執(zhí)照包括六類：(1)學生駕駛員執(zhí)照；(2)運動駕駛員執(zhí)照；(3)私用駕駛員執(zhí)照；(4)商用駕駛員執(zhí)照；(5)多人制機組駕駛員執(zhí)照；(6)航線運輸駕駛員執(zhí)照。其中，學生駕駛員執(zhí)照有效期為24個日歷月，而其他駕駛員執(zhí)照有效期限為6年。私用駕駛員執(zhí)照可用于私人飛行或娛樂，代表著航空器駕駛員所要具備的基礎水平。相對于機動車駕駛證，航空器私用駕駛員執(zhí)照與C證有類似之處。但值得注意的是，成為私用駕駛員除飛行技能與飛行時間外，還有其他的資格要求。在年齡方面，需要年滿17周歲。在文化程度方面，需要有初中或者初中以上文化程度，即需要完成我國現(xiàn)行規(guī)定的九年義務教育。在社會行為方面，需要5年內無犯罪記錄。這一要求應當是出于公共安全的角度考慮，對私用駕駛員設定了準入資格限制。在駕駛航空器類別上，私用駕駛員執(zhí)照可以用于駕駛飛機、飛艇、直升機和傾轉旋翼機類航空器。對于私人飛行愛好者而言，擁有私用駕駛員執(zhí)照是必要的。同時，在6年的有效期內，每24個月需要對駕駛員進行相應的檢查。

(四)飛行計劃申請及非經(jīng)營性通用航空登記

與機動車駕駛不同，私人飛行中的航空器在低空飛行中處于區(qū)域飛行狀態(tài)。在我國《通用航空飛行管制條例》《一般運行和飛行規(guī)則》(CCAR-91)以及《通用航空飛行任務審批與管理規(guī)定》等法規(guī)和民航規(guī)章的規(guī)定中，開展私人飛行應當向航空管理部門提交飛行計劃申請。而且需要注明機長、任務性質、起降地點、飛行時間、次數(shù)、飛行區(qū)域、航路、航線等信息。為明確私人飛行計劃申請的相關事宜，中國民航總局于2018年6月11日發(fā)布了《關于明確私人飛行申請等有關問題的通知》，對申請條件、程序與方式進行了梳理，要求各民航各地區(qū)管理局與各地區(qū)空管局嚴格落實，該文件的出臺是響應通用航空專項督查整改工作的體現(xiàn)。依據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，從事通用航空飛行活動的單位、個人，必須取得從事通用航空活動的資格，并遵守國家有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。而《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》將私人飛行納入了非經(jīng)營性通用航空活動項目中，該規(guī)定要求從事非經(jīng)營性通用航空活動的任何單位和個人，都要進行登記，登記證書的有效期為3年。值得注意的是，該規(guī)定對個人申請登記作出了其他要求，其中第11條第4項要求提供無犯罪記錄和本人簡歷，第5項則要求提供“本人擬從事非經(jīng)營性通用航空活動的目的和經(jīng)費來源，以及投保的地面第三者責任險證明復印件”。上述要求亦是出于公共安全的角度對個人規(guī)定了額外的條件。

(五)評析

上述監(jiān)管措施中，航空器國籍登記、適航許可及機載無線電臺執(zhí)照取得、駕駛員資格審定、飛行計劃申請及非經(jīng)營性通用航空登記基本屬于事前監(jiān)管的范疇，但其中適航狀態(tài)的保持、駕駛員資格年度檢查又涉及到事中監(jiān)管。另外，事中監(jiān)管還包含活動信息備案，即從事非經(jīng)營性通用航空活動，應當向相應的航空管理部門備案(19)參見《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，第25條。。通過現(xiàn)有監(jiān)管法律規(guī)范以及上述監(jiān)管措施，私人飛行的安全性得到充分保障，有益于正向規(guī)范與引領各項涉及公共安全利益的航空活動。但由于缺乏經(jīng)驗以及監(jiān)管方內在化的思維慣性，我國私人飛行的法律監(jiān)管存在諸多問題，這在一定程度上阻礙了私人飛行的發(fā)展。

1.監(jiān)管制度未成體系

近年來，我國航空立法呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。在《民用航空法》修訂的同時，《航空法》與各項配套的航空行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章也在制定和整合之中。其中，被實務界與理論界長期關注的通用航空活動發(fā)展問題受到了國務院的重視。自2016年《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》發(fā)布以來，通用航空業(yè)內的資源整合、機場建設、事業(yè)轉型、安全監(jiān)管等活動較為頻繁。

私人飛行作為通用航空活動的項下分類，對其監(jiān)管多以通用航空業(yè)的法律規(guī)定為依據(jù)。但我國現(xiàn)行《民用航空法》中對通用航空活動一章的總體規(guī)定僅有6條。除此之外，在國務院頒布的行政法規(guī)中，直接對通用航空活動進行專項規(guī)定的僅有《通用航空飛行管制條例》。值得注意的是，該條例僅是對通用航空進行飛行管理的一部法規(guī)，未對其他方面作出專項規(guī)定，我國通用航空的法律監(jiān)管大都以交通運輸部和中國民航總局發(fā)布的規(guī)章和標準規(guī)范為準，法律層級較低。在施行過程中若遇到較高層次的問題，則解決受限。另外，通用航空立法專注于對該行業(yè)的管理和促進，對所涉主體的權利關注較少。以《民用航空法》第十章“通用航空”為例，6條規(guī)定中除第1條是對通用航空進行解釋外，其他5條皆使用了“應當”二字，更勿論《通用航空飛行管制條例》中的規(guī)定。對通用航空活動所直接對應的主體以及善意第三人的權利保護幾乎依賴于其他規(guī)范，缺乏體系化構建。

私人飛行的體量決定其現(xiàn)階段未能成為立法活動的重點，通過前述有關私人飛行的監(jiān)管措施可見，私人飛行的監(jiān)管主要集中于行政法規(guī)、規(guī)章和標準規(guī)范層次。在通用航空立法缺乏法律和技術管理的同時，私人飛行的監(jiān)管亦受制約。另外，私人飛行的監(jiān)管存在被通用航空整體監(jiān)管同化的趨勢，缺乏對私人飛行進行專項管理的法規(guī)或規(guī)章。除《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》與私人飛行直接相關外，對私人飛行監(jiān)管及其所涉主體權利的保護皆零散規(guī)定于其他法律文件中。這種統(tǒng)籌式的監(jiān)管模式，一方面不利于監(jiān)管部門對監(jiān)管法律依據(jù)的掌握；另一方面亦不利于明確私人飛行主體的權利、義務與責任，不能有效引導私人飛行的健康發(fā)展。

2.監(jiān)管模式過于嚴格

表1 駕駛員執(zhí)照數(shù)量統(tǒng)計表(飛機、直升機類)(20)鄭志剛.2019年4月駕駛員數(shù)據(jù)統(tǒng)計簡報 [EB/OL].(2019-04-29)[2019-06-21].https://mp.weixin.qq.com/s/GPvAqgkEwPdyr7ELA388mw。

相較于我國龐大的人口基數(shù)而言，私用駕駛員人數(shù)相對較少且增長較慢。截至2019年4月20日，我國現(xiàn)有私用駕駛員執(zhí)照3763本(飛機與直升機類)，近四年來年均增長僅200余本，遠低于航空駕駛員整體年均增長10%左右的速度。對于普通公民而言，開展私人飛行重要前提有兩項：一項是需要有一架私用的航空器(或購或租)，二是需要擁有私用駕駛員的資格。我國私人飛行難以開展的原因之一在于公民財富基礎有限，但更為重要的是監(jiān)管模式過于復雜、嚴格。

頻繁出現(xiàn)“黑飛”的事件暴露出兩個問題：一是監(jiān)管部門未能及時掌握私人飛行的動態(tài)；二是管理程序過于嚴格，未能充分考慮到私人航空器持有者的現(xiàn)實需求。2007年，山東私人飛行事故發(fā)生后，學界對此展開熱議并針對審批手續(xù)繁瑣、缺乏充分的法律規(guī)制等問題展開論述。但時至今日，私人飛行的管理依然服從于通用航空整體的管制要求，將經(jīng)營性通用航空與非經(jīng)營性通用航空進行相類似的管理，未能充分區(qū)分二者間的實質差異。雖然民用航空局于2004年業(yè)已出臺《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)以及其他有關規(guī)定，但始終未能放寬限制。

例如上述規(guī)定第11條第4項要求個人申請非經(jīng)營性通用航空登記應當提供本人簡歷和無犯罪記錄證明；第五項要求提供本人擬從事非經(jīng)營性通用航空活動的目的和經(jīng)費來源。而《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)則要求私用駕駛員的文化程度達到初中或者初中以上文化程度，同時要求想要取得私用駕駛員執(zhí)照的公民5年內無犯罪記錄(21)參見《民用航空器駕駛員合格審定規(guī)則》(CCAR-61-R5)，第61.123條。。后一部有關私用駕駛員文化程度的規(guī)定所指向的立法目的不明確，對于有能力通過駕駛資格考試并有經(jīng)濟能力購置或租賃私人航空器的公民而言，該項規(guī)定未免缺乏合理性。如若是出于對相關文件學習方面的考量，則可以通過駕駛資格理論考試來進行篩選。而駕駛資格中要求5年內無犯罪記錄這一規(guī)定，一方面與《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》(CCAR-285)不相一致，缺乏體系化的構建；另一方面，這兩項規(guī)定對部分公民而言要求過于嚴格。另外，上述登記管理的規(guī)定中對經(jīng)濟來源有所要求，對于私人飛行而言，這一信息的收錄缺乏依據(jù)。除此之外，有關私人飛行的各項監(jiān)管規(guī)定中仍然存在監(jiān)管過于嚴苛的問題，整體的監(jiān)管模式有待更新。

3.空域管理相對滯后

空域資源的有效利用是推動各類航空活動走向繁榮的必備條件，而完善的空域管理制度以及高效運作的空域管理模式則是空域資源得以有效利用的前提。在學界眾多學者的研究著述中，制約我國通用航空發(fā)展的一項重要因素是空域資源劃分和空域管理制度存在局限。同時，私人飛行的消費增長亦受制于空域管理滯后的影響。在我國，民用航空空域資源的有限性與民用航空日益增長的飛行活動需求之間存在一定的矛盾，“低空空域管理滯后是我國通航發(fā)展的瓶頸。”(22)高志宏.通用航空發(fā)展路徑法治化研究[M].北京：法律出版社，2018.198.

民航曾在一段時間內由軍方代管，直至1980年國務院、中央軍委發(fā)出《關于民航總局不再由空軍代管的通知》，明確除航行管制仍按《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》執(zhí)行外，其他工作均向國務院請示報告。但要在高速發(fā)展中實現(xiàn)高質量發(fā)展，亟須深化空域管理體制改革(23)李軍.一體縱深破難關——對空中交通管理體制改革的回顧與展望 [EB/OL].(2018-09-06)[2019-06-21].http://www.caacnews.com.cn/zk/zj/dajiatan/201809/t20180906_1255339.html.?，F(xiàn)階段，我國空域管理依然以軍方為主體，空域管理最為重要的規(guī)定是《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》。《通用航空飛行管制條例》則對通用航空活動的空域管理作出了具體規(guī)定。空域使用的程序是民航申請、軍方審批，民航所能獲取的空域資源本就有限，在資源劃分上尚且需要考慮到公共運輸活動的重要性，那么通用航空活動所能獲取的空域資源就更為有限。由于通用航空以使用低空空域為主，其活動與低空空域管理密不可分，相關規(guī)范和要求也主要是通過低空空域管理法規(guī)、規(guī)章體現(xiàn)出來(24)趙曉冬. 關于低空空域管理法制建設的思考[J]. 中國民用航空，2010，(6)：18.。雖然國務院與中央軍委在十余年前對此問題予以重視并作出了空域管理改革的安排，但時至今日，效果依然不盡人意。私人飛行的開展雖然不需要飛行任務審批，但依然需要申請飛行計劃，該申請依然是需要得到主管部門批準的。待條件成熟之時，私人飛行領域最有效的活動方式是備案即可飛，充分保障公民個體自由飛行的利益。然而，現(xiàn)階段空域管理整體呈現(xiàn)的局限卻限制了私人飛行的發(fā)展，應當破除“空域無法有效使用”(25)董念清. 中國通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對策探析[J]. 北京理工大學學報(社會科學版)，2014，(1)：116.所帶來的弊端。

四、私人飛行法律監(jiān)管的域外借鑒

縱觀世界私人飛行法律監(jiān)管模式的發(fā)展歷史，法律制度及法律措施的構建與實施是決定私人飛行能否有效開展的關鍵所在。由于通用航空活動的發(fā)展條件具有差異性，各國在私人飛行的法律政策制定方面也有些許不同。在探究私人飛行法律監(jiān)管的過程中，依托現(xiàn)有之國情，在當下的法律框架內，適當?shù)貙τ蛲饨?jīng)驗與做法進行借鑒是必要的。私人飛行法律監(jiān)管制度的完善依賴于通用航空整體法律體系的構建，在此方面，美國以及歐盟走在世界前列。

(一)歐美私人飛行法律監(jiān)管的基本理路

在過去的二十年間，我國眾多學者從地緣政治環(huán)境、空域劃分現(xiàn)狀以及飛行員培訓等方面指出，中美在私人飛行的發(fā)展方面不具有可比性，因而在對私人飛行的法律監(jiān)管進行頂層設計時不可參照美國模式。但現(xiàn)階段，我國私人飛行發(fā)展條件有著根本轉變，因而需要重新進行頂層設計，參考域外監(jiān)管思路與經(jīng)驗。

表2 美國聯(lián)邦航空局(FAA)頒發(fā)的各類飛行執(zhí)照和地區(qū)現(xiàn)役飛行員執(zhí)照(26)美國聯(lián)邦航空局.U.S.Civil Airmen Statistics[EB/OL].(2019-02-04)[2019-06-20].https://www.faa.gov/data_research/aviation_data_statistics/civil_airmen_statistics/.

作為世界頂級航空強國，在完備的法律監(jiān)管制度的保障下，美國私人飛行的發(fā)展較為成熟，主要體現(xiàn)在以下三方面：第一，充分考量各利益主體間的利益平衡問題，引導了私人飛行的良性發(fā)展。美國聯(lián)邦政府與各州皆具有對航空活動進行立法規(guī)制的權力，其私人飛行蓬勃發(fā)展的重要內因在于聯(lián)邦政府與州政府之間的利益平衡。在此之外，考慮到私人飛行的特殊性，給予公民更多的飛行自由，進而形成了一套相對完善的法律監(jiān)管體系。第二，監(jiān)管與服務相輔相成，完善機場服務建設，提升航空器保有量。私人飛行的發(fā)展離不開通用航空整體的進步，截至2016年底，美國通用航空航空器數(shù)量是273,211架，其中多為私人所有的飛機。而超過2萬個機場中，過半數(shù)為私人機場。美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)推動的國家一體化機場體系規(guī)劃(NPIAS)涵蓋了其中的3300個機場，而這些機場皆是對民眾開放的。第三，重視駕駛員培訓，調動公民私人飛行的積極性。在駕駛員培養(yǎng)方面，截止2018年12月31日，美國現(xiàn)有私用駕駛員飛行執(zhí)照163695本，私用駕駛員數(shù)量眾多，私人飛行活動開展頻率高，私人飛行員可以與乘客共同分擔飛行費用(27)[美]杰里·A·艾肯博格.美國通用航空法——法規(guī)解析與應用[M].陳靜嫻譯.北京：航空工業(yè)出版社，2014.22.。

歐洲各國通用航空業(yè)的發(fā)展較之美國有著較大差距，但自20世紀中后期以來歐洲各國有意識地整合全歐洲的航空技術及航空業(yè)發(fā)展經(jīng)驗后，通用航空的整體發(fā)展亦得到有力推進。2002年，歐盟決定成立“歐洲航空安全局”(EASA)，確保為歐盟公民提供最高水平的航空安全保護，促進實現(xiàn)單一監(jiān)管和認證程序，促進國內航空與國際航空共同發(fā)展，從而建立一個公平而有效的監(jiān)管機構。2015年，EASA開始制定了通用航空(GA(28)“GA”為General Aviation的縮寫，即“通用航空”。)發(fā)展路線圖，確立了歐洲通用航空未來的發(fā)展方向。GA發(fā)展路線圖的重點是發(fā)展更加完善、更為寬松的通用航空管制。2019年3月，EASA對GA發(fā)展路線圖2.0版本進行了更新。在更新后的發(fā)展路線圖中，私人飛行的發(fā)展及法律監(jiān)管是重要內容。自2015年路線圖制定并落實后，私用駕駛員的培訓變得更容易，用于私人飛行的非商業(yè)飛機的操作規(guī)則得到簡化，在EASA基本規(guī)則允許的范圍內，新監(jiān)管制度的制定更具靈活性(29)歐洲航空安全局.GA Roadmap 2.0 Update 2019 [EB/OL].(2019-03-29)[2019-06-20].https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/220931_EASA_GA_ROADMAP_2019_EN.pdf.。依據(jù)通用航空制造商協(xié)會(GAMA)的統(tǒng)計，當前歐洲各國通用航空飛機的保有量占全球三成左右，而其私用駕駛員的數(shù)量也較多。在EASA各會員國將通用航空的發(fā)展及法律監(jiān)管制度的完善工作置于優(yōu)先位置的背景下，歐洲地區(qū)私人飛行的法律監(jiān)管措施也在不斷更新優(yōu)化。

(二)歐美私人飛行法律監(jiān)管的具體實踐

在美國，蓬勃發(fā)展的私人飛行在帶動消費型通用航空產(chǎn)業(yè)質量提升的同時，反向推動了相關法律監(jiān)管措施的更新、法律監(jiān)管規(guī)范的出臺以及法律監(jiān)管體系的構建。美國聯(lián)邦航空局(FAA)為私人飛行法律監(jiān)管設計了一套較為完備的規(guī)則，從駕駛員培訓、空域管理、行業(yè)自律、適航指令、飛行活動監(jiān)測、航空指導與服務等方面構建了相對獨立的監(jiān)管模式。而由于立法傳統(tǒng)及私人飛行發(fā)展的特點具有差異性，相較于美國，歐盟對于私人飛行相關活動的法律監(jiān)管制度的設計也有其自身的特點。本文從監(jiān)管機構設置、監(jiān)管規(guī)則制定以及具體監(jiān)管措施三方面對美國與歐盟在私人飛行法律監(jiān)管過程中的具體實踐進行研究。

在監(jiān)管機構設置方面，美國私人飛行的監(jiān)管權主要歸屬于FAA與國家運輸安全委員會(NTSB)。在其下，由通用航空與商業(yè)部等機構在管理法規(guī)、政策指導、認證、檢驗和監(jiān)測等方面對包含私人飛行在內的通用航空活動進行管理。另有在聯(lián)邦政府主導下成立的通用航空聯(lián)合指導委員會(GAJSC)等組織通過數(shù)據(jù)分析來降低私人飛行安全風險。當然，這類組織工作的重點是教育、培訓以及在是否啟用新設備的問題上提出建議(30)通用航空聯(lián)合指導委員會.General Aviation Joint Steering Committee [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-20].http://www.gajsc.org/.。值得注意的是，行業(yè)協(xié)會的自律管理是美國私人飛行法律監(jiān)管的突出特點，在相關法律規(guī)范、政策指導以及飛行標準的出臺方面發(fā)揮著重要作用，進而成為聯(lián)邦和地方政府管理私人飛機及其駕駛員的助手，承接部分行政管理職能。

而在歐盟，EASA作為歐洲32國(31)除28個歐盟成員國外，歐洲航空安全局的成員國還包括瑞士、挪威、冰島與列支敦士登4國。航空安全管理的最高機構，同時也是歐盟委員會的直屬機構。其職責范圍與FAA有所類似，但更具獨立性。EASA在其GA發(fā)展路線圖中指出，EASA將保持通用航空在機構事項列表中的高排名優(yōu)先位置，并通過EASA安全會議報告進展情況，通用航空的報告周期為4年，報告事項包含私人飛行。

在監(jiān)管規(guī)則制定方面，除《聯(lián)邦航空條例》(FAR)在空中交通管制、駕駛員資格取得、航空器適航標準等方面進行規(guī)制外，在美國開展私人飛行還需要遵守具體的監(jiān)管規(guī)范，例如《一般操作和飛行規(guī)則》(CFR第91部分)、《飛行員、飛行教官和地面教官認證規(guī)則》(CFR第61部分)等聯(lián)邦法規(guī)。在FAA網(wǎng)站中，航空器項下的通用航空與休閑飛機序列對不同種類的通用航空器進行分類，列出相關法律規(guī)定及安全管理政策，對小型飛機、輕型運動飛機等航空器的使用進行政策引導。小型飛機類型認證的監(jiān)管標準和政策由小型飛機理事會負責制定和維護，并在此基礎上對該類型的飛行監(jiān)管標準進行歸類整理，便于查詢與使用。

在歐盟，歐洲議會及理事會以2018/1139號法規(guī)作為基本規(guī)則，對民用航空活動整體進行規(guī)制，其內容包含：民用航空活動基本規(guī)則、航空安全管理、持續(xù)適航的實質性要求、空中交通管制、監(jiān)督機制等內容。該規(guī)章在其基本規(guī)則中指出，對于所有航空器適用相同的管理制度是不合適的，因而要實現(xiàn)航空器分類管理。歐盟委員會聯(lián)合EASA在上述法規(guī)的基礎上細化制定了以駕駛員培訓、空域使用、空中交通管制等為內容的法律規(guī)范，其中皆有涉及私人飛行的內容。除此之外，歐盟委員會與EASA還針對非經(jīng)營性通用航空制定了具有體系化的法律規(guī)范。2016年8月25日，EASA針對非經(jīng)營性航空活動的規(guī)定在所有32個會員國生效(32)歐洲航空安全局.A single set of rules governing non-commercial air operations in all of Europe [EB/OL].(2016-08-25)[2019-06-10].https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/single-set-rules-governing-non-commercial-air-operations-all-europe.。一套全新的規(guī)則取代了原有的國家在航空領域的規(guī)定。這些規(guī)則的適用目的即在于改變原有規(guī)則零散地規(guī)定在不同法律規(guī)范和各國法律文件中的情況，使非經(jīng)營性航空活動的法律監(jiān)管更為體系化。

在具體措施實施方面，美國航空法律監(jiān)管體系的總體設計主要以安全價值為導向，因而對航空器安全與飛行安全尤為重視。FAA定期設置了安全計劃目標，并由聯(lián)邦航空局安全組(FAASTeam)通過培訓、宣傳和教育來降低全國航空事故率。該機構總部制定并提供國家安全促進計劃以及國家政策和指導。區(qū)域飛行標準部門(RFSD)和飛行標準地區(qū)辦事處(FSDO)負責完成國家FAASTeam工作計劃，以實現(xiàn)FAA的安全計劃目標(33)聯(lián)邦航空局安全組.About the FAASTeam [EB/OL].(2019-01-01)[2019-06-18].https://www.faasafety.gov/about/mission.aspx.。在該安全計劃目標中，私人飛行的安全是工作重點。在開展私人飛行相關活動的過程中，航空安全報告系統(tǒng)(ASRS)與服務困難和故障/缺陷報告系統(tǒng)(SDR)在為公民及時提供相關報告便利的同時，亦有效推動了法律監(jiān)管制度的更新。美國的低空空域為真高3000米以下，這也是私人飛行的主要區(qū)域，而美國的這部分空域是開放的。在沒有特殊情況時，“在目視飛行規(guī)則下，飛行員起飛前不需要進行任何申報，在空中也沒有管制員指揮。”(34)商承灝.從美國通航看我國通航未來發(fā)展 [N].中國民航報， 2017-07-19 (7)[ 2019-06-19 ].

EASA則設置了通用航空委員會(GA.COM(35)“GA.COM”為General Aviation Committee 的縮寫，即“通用航空委員會”。)，用于提供更有針對性的監(jiān)管建議，確保通用航空活動更具安全性，其所代表的是相關領域的各類協(xié)會的利益。而另有通用航空技術機構和通用航空扇形委員會(GA TeB and GA Sectorial Committee)作為通用航空規(guī)則制定過程中的主題問題咨詢機構而存在。在此之外，為保證私用駕駛員及其他乘客能夠及時接收安全信息，加強私人飛行相關活動的安全，EASA與多家在線平臺簽署促進非經(jīng)營性通用航空飛行安全的協(xié)議，主要包括：(1)告知乘客與商業(yè)航空運輸業(yè)務相比，非商業(yè)通用航空輕型飛機的不同安全級別；(2)積極推行飛行員和旅客安全行為準則；(3)為飛行員提供安全檢查清單的指導和教程；(4)向旅客提供準確、有意義的航空器型號和駕駛員目前的經(jīng)驗和資格；(5)提供在線論壇，推動通用航空試點社區(qū)內最佳實踐經(jīng)驗的共享；(6)收集飛行活動、航空器和飛行員資料，并與EASA和國家主管機關共享等內容(36)歐洲航空安全局.Charter to promote the safety of non-commercial General Aviation [EB/OL].(2017-07-27)[2019-06-15].https://www.easa.europa.eu/charter-promote-safety-non-commercial-general-aviation.。EASA還在其官網(wǎng)與部分在線平臺上設置了“Sunny Swift”飛行教官，定期為駕駛員分享飛行經(jīng)驗和故事。

上述法律監(jiān)管體系與我國有較大不同，在將私人飛行歸于通用航空乃至民用航空整體法律框架內進行規(guī)制的同時，又對其進行特別規(guī)定，形成相對獨立的法律監(jiān)管體系。空域開放及相對寬松的監(jiān)管模式的選擇則體現(xiàn)出美國與歐盟在私人飛行法律監(jiān)管制度設計時，對安全利益與自由利益衡量的結果。在形成相對獨立的監(jiān)管體系的同時，上述措施的目的在于將法律監(jiān)管與航空服務相結合。以歐盟為例，監(jiān)管方將依托更新后的非經(jīng)營性通用航空法律監(jiān)管體系，促使歐洲主要以私人飛行為內容的非經(jīng)營性通用航空活動更為健康、有序、安全的發(fā)展。

五、私人飛行法律監(jiān)管的發(fā)展路徑

如前述，隨著人民生活水平的提升，私人飛行的消費需求必將增大，私人飛行的范圍擴張以及參與人數(shù)的增多是航空活動發(fā)展的必然趨勢。私人飛行能夠帶動通用航空事業(yè)的進一步發(fā)展，其內在蘊含的價值與潛力巨大，因而需要完善私人飛行法律監(jiān)管制度，解決當下及未來存在之阻礙，激發(fā)其發(fā)展之活力。

(一)監(jiān)管制度體系化

針對我國私人飛行法律監(jiān)管缺乏體系的情況，依據(jù)私人飛行歸屬于通用航空活動的國情，我國當下應當整合現(xiàn)有法律法規(guī)與規(guī)章，補充有所缺漏的法律規(guī)定，形成體系完備、邏輯合理、層次分明、結構完善的通用航空法律體系。在條件成熟、討論充分的前提下，有針對性地梳理航空法律關系(37)郝秀輝. 航空法律關系的思考與研究[J]. 中國民航大學學報，2004，22(1)：45.，考慮制定《通用航空法》。如若條件不成熟，亦應當在現(xiàn)有《通用航空飛行管制條例》之外，制定如《通用航空業(yè)管理條例》等行政法規(guī)，提高通用航空部分規(guī)定的法律層次。

我國可在前文所述構建的法律體系的基礎上，借鑒歐盟、美國以及我國臺灣地區(qū)的航空立法經(jīng)驗，將私人飛行相關法律制度單獨以規(guī)章形式予以規(guī)定，將其監(jiān)管規(guī)定由零散分布于各法律文件的狀態(tài)變?yōu)橛上鄬Κ毩⒌慕y(tǒng)一的法律文件進行規(guī)制，并在此規(guī)章之下或之外進行擴充，形成相對獨立的體系。這一做法亦符合《民航局關于通用航空分類管理的指導意見》(民航發(fā)〔2018〕80號)文件中提及的“對公共運輸航空與通用航空、經(jīng)營性與自用性通用航空、載客類與非載客類飛行活動實施分類管理”的意見。

立法者與執(zhí)法者的思維直接影響到法律體系的構建與執(zhí)行。我國航空立法部門與執(zhí)法管理部門應當轉變管理思維，落實現(xiàn)有改革措施，將自我定位由監(jiān)管者變更為服務者，并注重保障所涉法律關系中的當事人權益，關注弱勢一方權益(38)郝秀輝. 論“航空運輸總條件”的合同地位與規(guī)制[J]. 當代法學，2016，(1)：102.。將單一而嚴格的監(jiān)管型法律變更為相對人性化的服務型管理的法律，在實現(xiàn)私人飛行監(jiān)管制度體系化的同時，對該體系下的法律規(guī)范整體原則進行調整，并以此為指導，強化私人飛行法律監(jiān)管制度體系的內在邏輯聯(lián)系。

(二)監(jiān)管模式柔性化

我國對私人飛行的法律監(jiān)管除體系缺失以外，亦存在其監(jiān)管模式與公共運輸活動的監(jiān)管以及經(jīng)營性通用航空活動的監(jiān)管趨同化的問題，如此一來，監(jiān)管過于嚴格的問題隨即出現(xiàn)。而這種嚴格化監(jiān)管的趨勢并不僅僅是因為現(xiàn)存法律監(jiān)管制度的規(guī)定，更是監(jiān)管者長期以來過分強調嚴格監(jiān)管理念并將之內在習慣化的結果。

針對現(xiàn)有監(jiān)管模式固化，監(jiān)管過嚴的問題，監(jiān)管部門在轉變管理思維，打造服務型管理機制的同時，應當充分認識到私人飛行廣闊的發(fā)展前景以及對民生領域的影響。中國民航總局提出“民航強國”之口號，并據(jù)此征求社會意見建議，發(fā)布了系列改革意見和推進措施，然而這些意見和措施對私人飛行領域乃至通用航空領域的發(fā)展依然未能起到足夠的推動作用。改革需要各方聯(lián)動，如此才能達到理想的效果。從國務院到交通運輸部再到民用航空局，如果各類文件所安排的措施無法撬動現(xiàn)有監(jiān)管模式，那么改革或許會有失敗的風險。近兩年，民用航空局開展了針對通用航空的專項督查工作，這可以促使地方管理局提高認識，但依然需要更高層次的聯(lián)動以及各省級行政區(qū)的重視。

在構建私人飛行法律體系或者通用航空法律體系時，應當注重對法律條文之間的聯(lián)系進行審視，發(fā)現(xiàn)并及時糾正不合時、不合理的規(guī)定，改變相對嚴苛的規(guī)則，使監(jiān)管模式更為柔性。對于私人飛行而言，最為關鍵的是在適當?shù)陌踩芾碇饨o予其發(fā)展的動力和機會，給予法律規(guī)范與政策的支持，實現(xiàn)公共利益與個體利益之間的平衡。

(三)空域保障完備化

空域管理制度的改革不僅是私人飛行發(fā)展所必須的，更是通用航空事業(yè)乃至整個民用航空事業(yè)發(fā)展所亟須的。依據(jù)前述域外經(jīng)驗，私人飛行的空域需求大小與航空器的數(shù)量有著密切聯(lián)系。在當下我國自用航空器有限的前提下，適當調整空域管理制度，優(yōu)化空域服務保障能力著實必要。

國務院、中央軍委于2010年底發(fā)布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，提出了未來十年我國低空空域管理改革的目標及任務安排等內容。如今十年之期將至，空域管理改革雖在推進但尚未完成。在民用航空局2018年9月印發(fā)的《低空飛行服務保障體系建設總體方案》中，監(jiān)管方充分認識到“低空飛行服務保障體系建設相對滯后，服務保障能力嚴重不足，無法滿足低空空域有效開發(fā)利用的需要”以及“缺乏體系建設的頂層設計，一定程度上存在與通用航空發(fā)展需求脫節(jié)的現(xiàn)象”。較為遺憾的是，法律界長期關注的《低空空域管理使用規(guī)定》似乎難產(chǎn)，遲遲未能正式出臺。空域作為重要的戰(zhàn)略資源，在對其進行科學、合理的劃分的同時，亦應當從服務民航的角度出發(fā)，改變當下低空空域使用效率低下、管理手段落后、民商事航空活動飛行審批繁瑣的局面，從技術和人力角度保障私人飛行安全的同時，兼顧公民飛行自由的利益需求。

自2010年以來，空域管理改革試點工作在多地都有實施，對私人飛行而言，這是進一步發(fā)展的突破點。我國當下應當在十年之期到來之前盡快出臺國家統(tǒng)一空域管理的具體法律規(guī)范，在低空空域中為私人飛行留存一定空間，助推國家私人飛行乃至通用航空事業(yè)的進步與發(fā)展。

六、結語：推動以利益平衡為導向的監(jiān)管制度改革

綜上，構建科學合理的私人飛行法律監(jiān)管體系是“放管服”改革的應然路徑，亦是我們時代的現(xiàn)實吁求。誠然，受制于生活水平尚未進一步提升等因素，我國私人飛行的發(fā)展較為緩慢，但基于利益平衡之考量，對該領域進行有序、體系而明晰的規(guī)制頗為必要。關注公共利益與個體利益的平衡問題，轉變過去單一以安全價值為導向的監(jiān)管路徑依賴，采取監(jiān)管與服務一體化的柔性監(jiān)管措施，才能正確地回應民眾訴求，實現(xiàn)公共利益之最大化。

私人飛行作為通用航空事業(yè)的組成部分，在不久的未來會躋身成為航空法所不可忽視的重要部分。域外的經(jīng)驗表明，對私人飛行的監(jiān)管應當在充分認知本國國情的基礎上，采取區(qū)別于其他航空活動的監(jiān)管模式，并賦予其更多的空域自由。雖然，法律監(jiān)管模式的創(chuàng)新以及空域管理改革并非短時間內即可完成，但我相信民航系統(tǒng)與其他空域管理部門能夠破除現(xiàn)存體制機制障礙，實現(xiàn)公民追求幸福美好生活的權利。