王少棠

(北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871)

國(guó)有企業(yè)作為國(guó)際投資者參與到國(guó)際投資市場(chǎng)已經(jīng)成為穩(wěn)定的趨勢(shì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)公布的《2019年世界投資報(bào)告》：國(guó)有跨國(guó)企業(yè)總數(shù)已經(jīng)穩(wěn)定，在1500家左右。就我國(guó)而言，截止到2017 年末，在對(duì)外非金融類直接投資16062.5億美元存量中，國(guó)有企業(yè)占49.1%。中國(guó)對(duì)外直接投資者達(dá)到2.55萬家,從其在中國(guó)工商行政管理部門登記注冊(cè)情況看,國(guó)有企業(yè)占5.6%，較上年增長(zhǎng)0.4個(gè)百分點(diǎn)(1)參見2017年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。不過《2019年世界投資報(bào)告》也指出，國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)正在放緩。截至2012年，跨境交易的增長(zhǎng)與國(guó)有跨國(guó)企業(yè)數(shù)量的增長(zhǎng)一致，這期間新興市場(chǎng)的國(guó)有跨國(guó)企業(yè)數(shù)量不斷增加，業(yè)務(wù)也逐漸國(guó)際化。然而在過去五年中，來自新興市場(chǎng)國(guó)家的跨境收購(gòu)一直處于下降趨勢(shì)，主要是各國(guó)尤其是美國(guó)和歐洲對(duì)于外國(guó)國(guó)家所有權(quán)的擔(dān)憂日益增加，以及各國(guó)日益嚴(yán)格的外資審查，特別在國(guó)家安全審查上。顯然，國(guó)有企業(yè)雖然能夠進(jìn)行國(guó)際投資，但是也因?yàn)槠浜退饺送顿Y者屬性不同，至少在國(guó)內(nèi)法層面已經(jīng)有了不同的處理方式(2)KP Sauvant, LE Sachs and WPFSJongbloed. Sovereign Investment: Concerns and Policy Reactions[M], Oxford University Press, 2012:16-21.。

上升到國(guó)際投資協(xié)定層面，東道國(guó)是否能夠違反非歧視原則而對(duì)國(guó)有企業(yè)及其投資進(jìn)行區(qū)別對(duì)待？國(guó)有企業(yè)是否能夠享受國(guó)際投資協(xié)定中的國(guó)民待遇？以上問題雖未在國(guó)際投資仲裁中出現(xiàn)，但在我國(guó)國(guó)有企業(yè)日益頻繁的國(guó)際投資活動(dòng)的將來未嘗不可預(yù)見。一方面需要確認(rèn)國(guó)有企業(yè)是否能夠享有國(guó)民待遇，另一方面也需要明確東道國(guó)對(duì)國(guó)民待遇的違反是否違背了協(xié)議義務(wù)。為解決上述問題，本文首先探討國(guó)際投資協(xié)定下國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇的一般情況，其次分別對(duì)適用國(guó)民待遇時(shí)的適用條件以及適用例外進(jìn)行分析，然后就我國(guó)國(guó)際投資協(xié)定實(shí)際簽署情形進(jìn)行解析，得出我國(guó)國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇的實(shí)際情況，最后總結(jié)國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)情況給予對(duì)策。

一、國(guó)民待遇適用的一般情況

(一)解剖國(guó)民待遇

通常來說，國(guó)際投資協(xié)定中會(huì)規(guī)定東道國(guó)有應(yīng)當(dāng)給予外國(guó)投資者及其投資以“不低于在相似情形下給本國(guó)投資者以及本國(guó)投資的待遇”的義務(wù)。通過嵌入國(guó)民待遇，國(guó)際投資協(xié)定力求保障外國(guó)投資者和東道國(guó)投資者能夠公平地競(jìng)爭(zhēng)，是非歧視原則的重要體現(xiàn)。典型的國(guó)民待遇條款如美墨加協(xié)定在投資章節(jié)中對(duì)國(guó)民待遇的規(guī)定：“每一締約方應(yīng)當(dāng)給予另一締約方投資者在設(shè)立、收購(gòu)、擴(kuò)張、管理、行為、經(jīng)營(yíng)、銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇，不得低于在相似情形下給予其國(guó)內(nèi)投資者的待遇”“任一締約方給予涵蓋投資在收購(gòu)、擴(kuò)張、管理、行為、經(jīng)營(yíng)、銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇，不得低于在相似情形下給予其國(guó)內(nèi)投資者投資的待遇?！?3)See USMCA Article 14.4.按照該條款的規(guī)定，可以看出如下內(nèi)容：第一，國(guó)民待遇授予的對(duì)象是適格的投資者和協(xié)定涵蓋的投資，也就是建立了一個(gè)可推翻的假設(shè)：當(dāng)某一主體成為適格的投資者后就可以享有國(guó)民待遇，這是一個(gè)資格性判斷。第二，具體待遇如何需要通過比對(duì)。投資者獲得怎么樣的待遇是要通過比較才能得來的，而比較需要放在一定的條件下即相似情形下進(jìn)行。將外國(guó)投資者和國(guó)內(nèi)投資者在相似情形下比較才知前者待遇如何。除此之外，國(guó)際投資協(xié)定里還會(huì)對(duì)國(guó)民待遇的適用作出限制，例如中國(guó)加拿大雙邊投資協(xié)定第8條規(guī)定國(guó)民待遇不適用于“一締約方境內(nèi)維持的任何現(xiàn)存的不符措施”(4)見《中國(guó)加拿大促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第8條。。因此，在考慮一般情況時(shí)判斷國(guó)有企業(yè)是否享受國(guó)民待遇應(yīng)當(dāng)在以上三個(gè)方面逐一進(jìn)行分析：首先看國(guó)有企業(yè)是否是適格的投資者，如若是則滿足了主體條件，應(yīng)當(dāng)享受國(guó)民待遇；其次，根據(jù)相似情形判斷其是否享受到具體的國(guó)民待遇以及待遇程度；最后，看是否存在排除國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇的情況。當(dāng)然，在不考慮例外的情況下，一般只考慮國(guó)有企業(yè)是否是適格投資者便可確定其是否能夠享有國(guó)民待遇。

(二)投資者——國(guó)民待遇享受主體

一般來說，一份國(guó)際投資協(xié)定在第一章(如果是自由貿(mào)易協(xié)定等，則在其投資章節(jié)的第一部分)會(huì)對(duì)什么是投資者做出規(guī)定。對(duì)投資者定義的模式比較單一，基本上是以列舉的方式將組成投資者的主體進(jìn)行分類，其中第一類是自然人，第二類根據(jù)其已有的名稱可以是企業(yè)(enterprise)、法人(legal person、 juridical person)、公司(company)、實(shí)體(entity)等。不過在一些國(guó)際投資協(xié)定中也會(huì)出現(xiàn)第三類主體，既締約國(guó)本身(contracting party、government)(5)Eg, article 1 of Agreement between the Republic of Austria and the United Arab Emirates for the Promotion and Protection of Investments“For the purpose of this Agreement (1) “investor of a Contracting Party”means: a) a natural person having the nationality of a Contracting Party in accordance with its applicable law; or b) an enterprise constituted or organised under the applicable law of a Contracting Party; or c) the Government of either Contracting Party; d) making or having made an investment in the other Contracting Party’s territory.”。國(guó)有企業(yè)可以歸納到投資者定義中的第二類主體之中，至于具體是否包括在其中，還需要第二類主體的更詳細(xì)解釋才知。對(duì)于協(xié)定中投資者定義已經(jīng)包含國(guó)家的情況該如何判斷？假如國(guó)有企業(yè)的行為經(jīng)過相關(guān)規(guī)則判斷可以歸因于國(guó)家時(shí)，國(guó)有企業(yè)自然可以成為適格的投資者。但是在這種情況下，該條款內(nèi)容針對(duì)地并非國(guó)有企業(yè)，而是國(guó)家。換句話說，國(guó)家直接可以成為投資者，只要某一主體被辨認(rèn)為國(guó)家，即便是私人投資者也可以以該條款內(nèi)容而成為適格投資者，這便與某主體自身的性質(zhì)失去了聯(lián)系。所以即便存在第三類主體的情況下，判斷國(guó)有企業(yè)是否是適格的投資者仍然需要對(duì)第二類主體的定義進(jìn)行分析。

假如第二類主體可以用一個(gè)求和的方程式表示，那么根據(jù)國(guó)際投資協(xié)定現(xiàn)有條款內(nèi)容，等式右側(cè)可以列的項(xiàng)包括：成立方式、組織形式、所有制狀況、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。根據(jù)所列的項(xiàng)的多少，第二類主體具體可以出現(xiàn)以下兩種情形：第一，全部包括。典型的如奧地利與吉爾吉斯斯坦雙邊投資協(xié)定中關(guān)于“企業(yè)”的定義。即指“根據(jù)締約方國(guó)家法律組建或組織的任何法人實(shí)體或其他組織，不論是否為了營(yíng)利，以及是否為私人或政府擁有或控制，如公司、合伙企業(yè)、合資企業(yè)或任何其他協(xié)會(huì)、以及信托、獨(dú)資企業(yè)或位于締約方領(lǐng)土內(nèi)并在那里開展實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)”(6)See Agreement for the Promotion And Protection of Investment Between the Government of The Republic of Austria and The Government of The Kyrgyz Republic Article 1.。這是目前第二類主體最為全面的定義，依據(jù)國(guó)內(nèi)法成立，既體現(xiàn)了對(duì)締約國(guó)國(guó)內(nèi)法的尊重，也賦予了該類主體類型上、組織上的多種可能。幾乎將所有有可能進(jìn)行的主體涵蓋其中，更是排除了營(yíng)利要求和所有制要求。因此，國(guó)有企業(yè)當(dāng)然包括在其中。

第二， 包含經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、成立方式或組織形式但不包括所有制情況。例如阿根廷荷蘭雙邊投資協(xié)定關(guān)于投資者定義“根據(jù)該締約方的法律組成的法人，根據(jù)現(xiàn)行法律在該締約方領(lǐng)土內(nèi)地方所在地開展業(yè)務(wù)，同時(shí)也是其有效管理所在地”(7)See Agreement on Encouragement and Reciprocal Protection ofInvestments between the Kingdom of the Netherlands and theArgentine Republic Article 1.。又如中國(guó)加拿大雙邊投資協(xié)定“根據(jù)締約一方法律組成或組織的任何實(shí)體，例如公共機(jī)構(gòu)、公司、基金會(huì)、代理、合作社、信托、社團(tuán)、協(xié)會(huì)和相似實(shí)體，以及私人公司、企業(yè)、合伙、機(jī)構(gòu)、合資企業(yè)和組織，不論是否以盈利為目的、也不論其責(zé)任是有限責(zé)任還是其他形式”(8)見《中國(guó)加拿大關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第1條。。雖然內(nèi)容上不提及所有制狀況，但是這也表明所有制狀況并不是投資者判斷的阻礙因素。而從正面看，只要滿足了以締約國(guó)國(guó)內(nèi)法成立即可。雖然沒有像提及所有制那樣正面表明國(guó)有企業(yè)是否可以做投資者，但是這種側(cè)面暗示、不排除的方式也讓國(guó)有企業(yè)成為投資者成為可能。

有的國(guó)際投資協(xié)定還會(huì)直接在投資者定義中把國(guó)有企業(yè)確定為適格的投資者，例如加拿大中國(guó)香港雙邊投資協(xié)定中投資者包括“締約方的一方，或該締約方的個(gè)人或政府企業(yè)，其尋求、正在或已經(jīng)進(jìn)行投資”(9)See Agreement Between the Government of Canada and the Government of the Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China for the Promotion and Protection of Investments Section A Article 1.。其中政府企業(yè)(government enterprise)是“由政府或者(如適用)地方政府直接或間接擁有或控制的企業(yè)”(10)See Agreement Between the Government of Canada and the Government of the Hong Kong Special Administrative Region of the People’s Republic of China for the Promotion and Protection of Investments Section A Article 1.。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)當(dāng)然可以成為適格的投資者。

2015年OECD公布了國(guó)際投資工作文件(international investment working paper series)《The Policy Landscape for International Investment by Government-controlled Investors: A Fact Finding Survey》(11)Shima, Y. (2015), “The Policy Landscape for InternationalInvestment by Government-controlled Investors: A FactFinding Survey”, OECD Working Papers on InternationalInvestment, 2015/01, OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/5js7svp0jkns-en.。該文件對(duì)46個(gè)國(guó)家地區(qū)截止到2015年簽訂的1813個(gè)國(guó)際投資協(xié)定的文本進(jìn)行了分析，其中包括各協(xié)定中“投資者”定義。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中絕大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定并沒有在投資者定義中提及任何形式的“國(guó)家控制投資者”，包括state owned enterprise、state owned investment funds或者government，占到全部統(tǒng)計(jì)協(xié)定總數(shù)的84%。也就是上述第二類主體規(guī)定不提及所有制的情況。而有287個(gè)協(xié)定中提到了國(guó)有企業(yè)(具體用語包括governmentally owned、governmentally control、public institutions、state corporations and agencies、governmental institutions、state enterprise等，即上文提到的第一種情況)，這其中只有三個(gè)將國(guó)有企業(yè)明確排除在投資者外。該文件提出，這樣的調(diào)查結(jié)果反映出這樣一個(gè)事實(shí)：與國(guó)際慣例相符合，國(guó)際投資協(xié)定里關(guān)于投資者定義一般不會(huì)因?yàn)橥顿Y者的所有權(quán)屬性而有所區(qū)別對(duì)待。

因此，國(guó)際投資協(xié)定中往往不會(huì)以所有制區(qū)分外國(guó)投資者，無論在國(guó)際投資協(xié)定中是否提及所有制狀況，也沒有正面排除國(guó)有企業(yè)成為適格投資者，甚至一些協(xié)定還明確把國(guó)有企業(yè)包括在適格投資者之中。實(shí)際上國(guó)際投資協(xié)定中投資者定義中第二類主體是十分開放的狀態(tài)，締約國(guó)的國(guó)內(nèi)法成為了最優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)，一旦國(guó)有企業(yè)是依據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法組成，在沒有其他反面要求的情況下，國(guó)有企業(yè)自然也是協(xié)定下的投資者。換句話說，在既無明確排除，也在正面含義范圍投射之內(nèi)時(shí)，國(guó)有企業(yè)當(dāng)然可以成為適格的投資者。如此以來，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)享受國(guó)民待遇。

二、國(guó)民待遇適用條件——相似情形

相似情形(like circumstance)是判斷外國(guó)投資者是否享受國(guó)民待遇的條件，換句話說，外國(guó)投資者需要在一定的條件下與國(guó)內(nèi)相應(yīng)的投資者相比較，才能得知前后兩者待遇是否一致，非出于相似情形下的主體比較并無意義。實(shí)踐中，仲裁庭應(yīng)當(dāng)首先判斷外國(guó)投資者和本國(guó)投資者是否處于相似情形，如果處于相似情形則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步比較兩者的待遇以判斷東道國(guó)是否違反國(guó)民待遇(12)See United Parcel Service of America v. Government of Canada, NAFTA(UNCITRAL), Award on the Merits, para.83.。國(guó)際投資仲裁中東道國(guó)作為被申請(qǐng)人，往往也會(huì)提出因?yàn)橥鈬?guó)投資者和國(guó)內(nèi)投資者不處于相似情形，而不能享受相同的或者更優(yōu)的待遇。因此，如何解讀相似情形就成為了判斷國(guó)有企業(yè)是否實(shí)際享受國(guó)民待遇的重要條件。

對(duì)相似情形的分析應(yīng)當(dāng)從個(gè)案出發(fā)，并結(jié)合具體案例的具體情況、事實(shí)進(jìn)行分析(13)See Pope & Talbot, Inc. v. Government of Canada, NAFTA(UNCITRAL), Award on the Merits of Phase 2, para.75.。這里應(yīng)當(dāng)明確地是，國(guó)際投資仲裁發(fā)展到如今也僅僅只有數(shù)例是以國(guó)有企業(yè)作為投資者提起的，包括CSOB訴捷克、北京城建訴也門，而這些案例中也并未涉及國(guó)有企業(yè)享有國(guó)民待遇的具體狀況。因此對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)際如何享受國(guó)民待遇更多地是通過對(duì)具體協(xié)定條文的理解，以及其他投資仲裁實(shí)踐做法進(jìn)行類比得出。而在實(shí)踐當(dāng)中，國(guó)際投資仲裁庭也會(huì)結(jié)合具體案例提出來法律環(huán)境與同一領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、政府行為三點(diǎn)值得考慮的因素。

(一)法律環(huán)境與同一領(lǐng)域

相似情形所處的法律環(huán)境(legal context)是分析的出發(fā)點(diǎn)，投資者是否處于相同領(lǐng)域是最終分析的抓手。法律環(huán)境是一個(gè)極為復(fù)雜綜合的因素，可能被仲裁員自由裁量所左右。以S. D. Myers, Inc. v. Canada案為例，申請(qǐng)人SDMI是位于美國(guó)俄亥俄州處理多氯聯(lián)苯(PCB)的公司，1998年10月30日，申請(qǐng)人根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則 (the UNCITRAL Rules)向加拿大提起投資仲裁。申請(qǐng)人認(rèn)為加拿大政府在1995年末采取的PCB出口禁令違反了北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)第1102條關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定。仲裁庭提出對(duì)相似(like)的理解應(yīng)當(dāng)從其所在的法律環(huán)境中探尋，包括相似情形所處的條款、NAFTA的原則、與NAFTA相關(guān)的協(xié)定等，也包括其他考慮因素例如國(guó)家有權(quán)建立高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)要求，國(guó)家避免對(duì)貿(mào)易形成扭曲，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)共存。由于本案涉及的NAFTA締約國(guó)美國(guó)、墨西哥和加拿大三國(guó)均是OECD的成員國(guó)，因此仲裁庭借鑒了OECD相關(guān)實(shí)踐做法并得出結(jié)論(14)See S. D. Myers, Inc. v. Canada, NAFTA (UNCITRAL), Partial Award, 13 November 2002, para 243-251.。同樣在Pope & Talbot訴加拿大案中，仲裁庭認(rèn)為也需要將NAFTA投資自由化的目標(biāo)考慮進(jìn)來(15)See Pope & Talbot, Inc. v. Government of Canada, NAFTA (UNCITRAL), Award on the Merits ofPhase 2, 10 April 2001, para.77.。那么由此看來，一份國(guó)際投資協(xié)定的序言、制定目的、準(zhǔn)備材料等都會(huì)成為仲裁庭參考的因素(16)張倩雯.國(guó)際投資仲裁中國(guó)民待遇條款的“ 相似情形”問題研究[J].武大國(guó)際法評(píng)論，2015,(2): 295.。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，尤為值得注意的是有可能仲裁庭認(rèn)為一份國(guó)際投資協(xié)定的主旨在于促進(jìn)私人國(guó)家投資而非其他主體投資，或者考慮東道國(guó)規(guī)制權(quán)背景下而加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)投資的限制等。

同一領(lǐng)域是比較相似情形是否有效的實(shí)際著手點(diǎn)。仍然是在S. D. Myers, Inc. v. Canada案中，仲裁庭分析相似情形的基礎(chǔ)是領(lǐng)域(sector)，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(economic sector)和商業(yè)領(lǐng)域(business sector)，因此國(guó)民待遇里相似情形比較的對(duì)象就是處于同樣領(lǐng)域(same sector)的國(guó)內(nèi)投資者。在Pope & Talbot v. Canada案中，仲裁庭認(rèn)可 S. D. Myers v. Canada案中所作出的需要在同樣的商業(yè)或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中去尋找可比較的投資者的裁決(17)See Pope & Talbot, Inc. v. Government of Canada, NAFTA (UNCITRAL), Award on the Merits ofPhase 2, 10 April 2001, para.74-87.。Olin Holdings Limited v. State of Libya案中也提出相同的商業(yè)領(lǐng)域是考慮因素(18)See Olin Holdings Limited v. State of Libya(ICC Case No. 20355/MCP), Final Award dated 25 May 2018，Para.205.。此點(diǎn)可能對(duì)國(guó)有企業(yè)較為有利，根據(jù)OECD的報(bào)告可以得知，如今國(guó)有企業(yè)投資的領(lǐng)域比較集中，無論是在一國(guó)內(nèi)還是在一國(guó)外，國(guó)有企業(yè)基本會(huì)集中在能源資源、金融、交通等領(lǐng)域(19)OECD (2015), State-Owned Enterprises in the Development Process, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/9789264229617-en p203。這樣國(guó)有企業(yè)對(duì)于同領(lǐng)域里的競(jìng)爭(zhēng)也更為熟悉，尋找同領(lǐng)域的比較對(duì)象也更為容易。

(二)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

投資者是否處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即具體產(chǎn)品是否相互競(jìng)爭(zhēng)并不是判斷相似情形的決定因素。在Cargill, Incorporated v. United Mexican States案中，仲裁庭借助與WTO中對(duì)相似產(chǎn)品的判斷比對(duì)來說明此問題。仲裁庭指出NAFTA條文明確使用了“l(fā)ike circumstance”這一術(shù)語，區(qū)別于“l(fā)ike product”。如果締約各方意圖把相似情形的比較僅僅局限于產(chǎn)品，那么他們就會(huì)在締約之時(shí)如此書寫。因此，在解釋NAFTA第1102條時(shí)，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)維也納條約法公約第31條第1款條約，即依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之?！癈ircumstance”相較于“product”含義更為豐滿，誠(chéng)然，如本案申請(qǐng)人所說產(chǎn)品的相似是重要的考慮因素，但并不是考慮因素的全部，僅僅是產(chǎn)品相似并不能說明判定處于相似情形。因此，在Mexico-Tax on Soft Drinks案中，WTO專家組提出的“產(chǎn)品具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或者可替代”，只是相關(guān)的考察因素但是并不是決定因素(20)Cargill, Incorporated v. United Mexican States(ICSID Case No. ARB(AF)/05/2), Award Para.193-203.。也有仲裁庭在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的基礎(chǔ)上對(duì)相似情形判斷進(jìn)行了完善，在Apotex Holdings Inc. and Apotex Inc. v. United States of America (III)案中，仲裁庭總結(jié)爭(zhēng)議雙方的觀點(diǎn)，得出相似情形的比較量時(shí)的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：處于同一經(jīng)濟(jì)商業(yè)領(lǐng)域；就其服務(wù)或者商品而言，已經(jīng)投資于或者從事與相關(guān)投資者或者投資競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域；在可比較的法律制度或者管理要求下(21)Apotex Holdings Inc. and Apotex Inc. v. United States of America (III)(ICSID Case No. ARB(AF)/12/1), Award Para.8.15.。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，以“情形”而非“產(chǎn)品”來判斷相似無疑是更為有利的，當(dāng)然對(duì)于投資者而言總體上都是非常有利的，它不會(huì)因狹窄的判斷范圍而使相似情形失去了比較量，讓待遇的比較有據(jù)可循。

(三)政府行為

政府行為也是相似情形考慮因素。例如東道國(guó)采取的措施本身是否合理。在Pope & Talbot v. Canada案中，仲裁庭認(rèn)為加拿大政府軟木出口配額政策，是考慮到加拿大政府和美國(guó)接近20年的軟木爭(zhēng)端制定的，并不是以國(guó)籍為基礎(chǔ)形成的歧視，具有合理性，進(jìn)而排除了相似情形的存在。國(guó)家的公共利益考量也是分析要素。在S. D. Myers v. Canada案中，仲裁庭認(rèn)為需要考慮東道國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)制權(quán)。同時(shí)也提出比例原則，既環(huán)境保護(hù)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，不能因?yàn)槠娴沫h(huán)境保護(hù)而扭曲了貿(mào)易。當(dāng)然之所以提出環(huán)境保護(hù)，一方面是因?yàn)樵摪干婕暗搅思幽么笳诃h(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，另一方面也因?yàn)镹AFTA有環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定。至于公共利益的具體涵蓋范圍尚不明確，現(xiàn)有案例僅提及環(huán)境保護(hù)和貿(mào)易扭曲的問題，其內(nèi)容仍在不斷的發(fā)展和完善中(22)劉芳. 國(guó)際投資協(xié)定國(guó)民待遇條款“相似情形” 的認(rèn)定[J]. 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)學(xué)報(bào)，2018,(6):105.。

雖然仲裁實(shí)踐只提及了東道國(guó)以公共利益為主的規(guī)制權(quán)，但如果站在國(guó)際投資法律體系“南北矛盾”向“公私矛盾”的矛盾轉(zhuǎn)移，以及“新自由主義”范式向“嵌入式自由主義”范式變化的發(fā)展中強(qiáng)調(diào)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的角度看(23)漆彤，余茜. 從新自由主義到嵌入式自由主義——論晚近國(guó)際投資法的范式轉(zhuǎn)移[J]. 國(guó)際關(guān)系與國(guó)際法學(xué)刊, 2014,(4): 201.，對(duì)東道國(guó)利益的保護(hù)將會(huì)是發(fā)展趨勢(shì)。而國(guó)有企業(yè)是西方國(guó)家高度警示的對(duì)象，其投資更是被指出多有不公平、威脅性大等問題(24)此方面的結(jié)論可以參考OECD一系列關(guān)于國(guó)有企業(yè)國(guó)際投資影響的報(bào)告，例如 Christiansen, H. and Y. Kim (2014), “State-Invested Enterprises in the Global Marketplace: Implications for a Level Playing Field”, OECD Corporate Governance Working Papers,No. 14, OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/5jz0xvfvl6nw-en Kowalski, P. et al. (2013), “State-Owned Enterprises:Trade Effects and Policy Implications”, OECD Trade Policy Papers, No. 147, OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/5k4869ckqk7l-en.。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)假借國(guó)家安全之名，行規(guī)制權(quán)之便，采取限制國(guó)有企業(yè)投資之實(shí)的可能性就會(huì)提升許多。

實(shí)際上看似仲裁庭多樣的分析標(biāo)準(zhǔn)，卻暗含著以行為為中心的分析模式，而非以身份為中心。比方“同一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”這一要素，是以外國(guó)投資者和國(guó)內(nèi)投資者的投資行為所處的領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)；再比如東道國(guó)政府政策合理性，是以東道國(guó)政府政策做出、施行等一系列行為為考慮。進(jìn)一步而言，投資者身份目前看并不是解釋相似情形的考慮因素，也就是說外國(guó)投資者是否是私人投資者、是否是國(guó)家所有或控制沒有構(gòu)成相似情形構(gòu)成要素的一部分，仲裁庭既沒有以此排除外國(guó)投資者享有國(guó)民待遇的權(quán)利，也沒有以此來為外國(guó)投資者尋找國(guó)內(nèi)比較量。一來可能是由于目前尚未有國(guó)有企業(yè)投資者就國(guó)民待遇方面提出過爭(zhēng)議，二來可能是一旦確定為國(guó)際投資協(xié)定里適格的投資者，便無須再考慮身份問題。

這種分析模式從第一個(gè)層面來講，意味著在分析相似情形時(shí)，只需考慮國(guó)有企業(yè)相關(guān)投資行為便可。在尋找比較量時(shí)，只關(guān)注與國(guó)有企業(yè)從事相同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域的投資者，東道國(guó)政府政策合理性、公共利益需求等。第二個(gè)層面來講，卻也會(huì)有著一絲隱憂，正如仲裁庭反復(fù)提及的，相似情形判斷是個(gè)案判斷，并沒有任何一個(gè)能夠完全適用于所有案件的方法(25)See S. D. Myers, Inc. v. Canada, NAFTA (UNCITRAL), Partial Award, 13 November 2002, para.244.。假如仲裁庭注意到國(guó)有企業(yè)的身份，提出東道國(guó)境內(nèi)沒有合適的比較量，不存在相似情形比較，進(jìn)而導(dǎo)致東道國(guó)可以隨意對(duì)待國(guó)有企業(yè)投資者而不至于違反國(guó)民待遇。又或者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)投資者和國(guó)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)比較，這樣一來有可能像UPS v. Canada案，因?yàn)閲?guó)內(nèi)國(guó)有企業(yè)的政策特殊性排除相似情形；也有可能即便國(guó)內(nèi)國(guó)有企業(yè)成為可以比較的對(duì)象，也很難說外國(guó)投資者的待遇就低于它。

再者，基于相似情形判斷的開放性，無法排除將來可能會(huì)出現(xiàn)越來越多的限制條件，讓相似情形更加難以尋找，這就意味著即便國(guó)有企業(yè)成為了投資者，也難以找到能夠和其進(jìn)行待遇比對(duì)的國(guó)內(nèi)投資者，那么國(guó)有企業(yè)具體的待遇究竟如何就無從判斷。同時(shí)也可能會(huì)出現(xiàn)排除國(guó)有企業(yè)但卻合理的政策，排除國(guó)有企業(yè)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共利益，或者仲裁員在法律環(huán)境的裁量之時(shí)提出對(duì)國(guó)有企業(yè)不利的因素等情況。這種不確定性給國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇帶來一定隱患。

三、國(guó)民待遇適用的排除

一般國(guó)際投資協(xié)定還會(huì)規(guī)定一些例外條款，這些條款通過事先的規(guī)定把締約國(guó)行為的違法性排除，目的是對(duì)締約國(guó)規(guī)制權(quán)的保護(hù)、對(duì)投資者和東道國(guó)之間關(guān)系的調(diào)整。目前來說，例外條款并沒有統(tǒng)一的定義以及分類，不過按照實(shí)踐中的做法即實(shí)踐中出現(xiàn)的名稱，可以列舉如下三個(gè)例外：一般例外(general exception)、根本安全例外(essential security)、不符措施(Non-Conforming Measures)。其中一般例外和根本安全例外兩者通常針對(duì)的是國(guó)際投資協(xié)定中的所有條款，允許締約國(guó)在出現(xiàn)特定情形時(shí)總體上背離協(xié)定中規(guī)定。而不符措施往往是針對(duì)特定條款，如國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入等。就內(nèi)容上來說，一般例外涉及的是包括人類、動(dòng)物和植物的生命和健康、不可再生自然資源、公共道德和公共秩序、環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；根本安全例外涉及本國(guó)基本安全利益即國(guó)家安全；不符措施在內(nèi)容上比較分散，基本散落于與相關(guān)待遇有出入的國(guó)內(nèi)各立法當(dāng)中。從最終結(jié)果上有可能對(duì)國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇有所影響的是根本安全例外和不符措施。之所以排除一般例外，是與其適用方式有關(guān)，以中國(guó)東盟自貿(mào)協(xié)定投資協(xié)定第 16 條第 1 款為例，其規(guī)定“在此類措施的實(shí)施不在情形相似的締約方、締約方的投資者或投資者的投資之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)任何一方的投資者或其設(shè)立的投資的變相限制的前提下，本協(xié)議的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采取或?qū)嵤┮韵麓胧?。其中“情形相似”“任意或不合理歧視的手段”等?nèi)容就明確了一般例外在適用時(shí)不得違反非歧視原則，也即不得違反國(guó)民待遇和最惠國(guó)民待遇原則。如此，能夠?qū)?guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇進(jìn)行排除的便只有根本安全例外和不符措施。

(一)不符措施對(duì)待遇的排除

就不符措施而言，又可稱為負(fù)面清單(negative list)，是締約國(guó)以清單的形式列出與國(guó)際投資協(xié)定中相關(guān)待遇不相符的措施，清單以外的行業(yè)領(lǐng)域?qū)ν鈬?guó)投資者開放，是“法無禁止即自由”原則的體現(xiàn)。以美墨加協(xié)定為例，在其附錄I與II中列出了三國(guó)針對(duì)投資中國(guó)民待遇的不符措施。在不符措施中一般會(huì)列出相應(yīng)的部門和行業(yè)、不符措施的類型、具體的不符措施描述、現(xiàn)存的措施等。不符措施一般會(huì)結(jié)合準(zhǔn)入前國(guó)民待遇一起使用，不過即便采取準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，也會(huì)制定不符措施。由此可見，無論準(zhǔn)入前還是準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行投資仍然可能因?yàn)樨?fù)面清單的規(guī)定而在投資上受到限制。就負(fù)面清單羅列的情況而言，一般會(huì)體現(xiàn)出行業(yè)特點(diǎn)與一國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與法律的狀況。以美國(guó)為例，其負(fù)面清單體現(xiàn)出在開放的前提下兼顧國(guó)別與產(chǎn)業(yè)差異的特征。以所有權(quán)屬性來排除投資的情形并不常見，但是負(fù)面清單在不同的條約實(shí)踐中會(huì)有不同的呈現(xiàn)，加之負(fù)面清單往往和一國(guó)的國(guó)內(nèi)立法高度相關(guān)，國(guó)有企業(yè)是否會(huì)因此而在特定的投資領(lǐng)域里被排除國(guó)民待遇，還需要結(jié)合具體的條款才能確定。仍然以美墨加協(xié)定為例，附錄I中美國(guó)列出的不符措施規(guī)定：根據(jù)《1954年原子能法案》，從事原子能方面的投資必須獲取相應(yīng)的許可，而該許可的不能由外國(guó)政府所有或者控制的實(shí)體獲得，由此就排除了國(guó)有企業(yè)在該領(lǐng)域投資的可能，國(guó)民待遇也就無從談起(26)See USMCA Annex I Investment and Services Non-Conforming Measures-United States sector Atomic Energy.。

(二)根本安全例外對(duì)待遇的排除

根本安全例外通常用來保護(hù)國(guó)家和其居民免受廣泛的威脅(27)韓秀麗. 論國(guó)際投資協(xié)定中的 “根本安全利益 ”與 “公共目的 ”[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2010,(2):105.。根本安全例外頗受發(fā)達(dá)國(guó)家青睞，根據(jù)OECD 的報(bào)告，美國(guó)、加拿大、德國(guó)、比利時(shí)盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟等都會(huì)在其國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定根本安全例外(28)See OECD: International Investment Perspectives: Freedom of Investment in a Changing World, 2007,pp.96-98.。就其內(nèi)容上來說，有的根本安全例外條款沒有對(duì)條款內(nèi)容進(jìn)行深入界定，比如美國(guó)阿根廷雙邊投資協(xié)定第11條“本條約不應(yīng)妨礙任一締約方實(shí)施維護(hù)公共秩序、與履行維護(hù)或保持國(guó)際和平與安全相關(guān)義務(wù)或保護(hù)其根本安全利益所必需之措施”(29)See Treaty between United States of America and the Argentine Republic Concerning the Reciprocal Encouragement and Protection of Investment, Article XI.。當(dāng)然也有詳細(xì)規(guī)定根本安全例外情形，例如加拿大幾內(nèi)亞雙邊投資協(xié)定第18條第4款“本協(xié)議不包括：1.要求一方提供或允許接觸其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其基本安全利益的任何信息；2.阻止締約方采取其認(rèn)為必要的行動(dòng)以保護(hù)其基本安全利益：a.關(guān)于武器、彈藥和戰(zhàn)爭(zhēng)工具的販運(yùn)以及為供應(yīng)軍事或其他安全機(jī)構(gòu)而直接或間接進(jìn)行的其他貨物、材料、服務(wù)和技術(shù)的交易；b.在戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況下采取，或c.與執(zhí)行關(guān)于不擴(kuò)散核武器或其他核爆炸裝置的國(guó)家政策或國(guó)際協(xié)定有關(guān)的問題; 要么3.阻止締約方履行聯(lián)合國(guó)憲章規(guī)定的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)”(30)See Agreement for the Promotion and Reciprocal Protection of Investments between Canada and the Republic of Guinea, Article 18.。這種詳細(xì)規(guī)定是以GATT第21條為藍(lán)本制定，將根本安全限制在該國(guó)政治軍事安全相關(guān)的利益，以及該國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》承擔(dān)的維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)。從類別上來說，根本安全例外可以分為自判斷和非自判斷根本安全例外，前者的特征是在條款中包含“it considers”的用語，意味著應(yīng)當(dāng)由東道國(guó)在特定情況下自行判斷是否符合條款中規(guī)定的根本安全情形。而沒有包含該用語時(shí)，國(guó)家是否處于根本安全的狀態(tài)之中就需要經(jīng)過仲裁庭的審查。自判斷式的根本安全例外也是對(duì)GATT第21條、GATs第24條的借鑒。

根本安全例外是否會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)享有國(guó)民待遇造成影響，關(guān)鍵點(diǎn)在于其含義。對(duì)于那些以完全列舉方式規(guī)定根本安全例外條款而言，只需要依據(jù)條款內(nèi)容進(jìn)行解釋便可知。且一般這一條款只是與一國(guó)政治軍事安全相關(guān)，并不針對(duì)國(guó)有企業(yè)。但是對(duì)于那些言語簡(jiǎn)略的條款而言，則需要進(jìn)一步解釋。在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，2002年阿根廷因遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引起的五起投資仲裁案件涉及到這種語言簡(jiǎn)略式根本安全例外內(nèi)容。由于遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)，阿根廷政府采取了一系列措施如取消固定匯率、強(qiáng)制凍結(jié)美元存款等方式以求解決問題。但此舉引起了投資者的不滿，其中Sempra國(guó)際能源公司、CMS燃?xì)鈧鬏敼?、安然公司、LG&E公司和大陸災(zāi)害保險(xiǎn)公司分別提起投資仲裁，而阿根廷政府均援引1991年美國(guó)阿根廷雙邊投資協(xié)定第11條進(jìn)行抗辯。由于該條并不是自判斷條款，因此仲裁庭均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由仲裁庭完成對(duì)其中國(guó)家安全、國(guó)家核心利益的內(nèi)容進(jìn)行解釋。不過在具體什么是國(guó)家安全上，各仲裁庭的結(jié)論卻并不相同，重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)問題是否是國(guó)家安全問題的一部分。如Sempra國(guó)際能源公司案中，仲裁庭不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重到危害國(guó)家的存在(31)Sempra Energy International v. Argentine Republic(ICSID Case No. ARB/02/16), Award, para.348-349.。CMS公司案中，仲裁庭也表示由于經(jīng)濟(jì)問題不同于軍事問題，因此不屬于國(guó)家安全問題(32)CMS Gas Transmission Company v. The Argentine Republic(ICSID Case No. ARB/01/8), Award,para.373.。與此相反，在大陸災(zāi)害保險(xiǎn)公司案與LG&E公司案當(dāng)中，各仲裁庭都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)是第11條所規(guī)定的范圍(33)Continental Casualty Company v. Argentine Republic(ICSID Case No. ARB/03/9), Award,para.180. LG & E Energy Corp., LG&E Capital Corp. and LG&E International Inc. v. Argentine Republic(ICSID Case No. ARB/02/1), Decision on Liability, para.231.。而安然公司案中，仲裁庭認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為責(zé)任草案》的規(guī)定界定阿根廷政府的行為(34)Enron Creditors Recovery Corporation (formerly Enron Corporation) and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic(ICSID Case No. ARB/01/3), Award, para.333.。由此可見，何為國(guó)家安全，援引根本安全例外是否能夠成功并不是一件確定性事件。特別是由國(guó)際投資仲裁庭去判斷國(guó)家安全內(nèi)涵時(shí)，由于組成人員的臨時(shí)性、沒有先例約束等等條件，讓東道國(guó)能否成功根據(jù)根本安全例外排除國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇并不確定，能否以根本安全例外專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)也不確定。

當(dāng)然，另一個(gè)對(duì)根本安全例外有所影響的便是國(guó)家安全審查機(jī)制，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞都建立了國(guó)家安全審查機(jī)制，在外國(guó)投資者的投資準(zhǔn)入階段便進(jìn)行國(guó)家安全審查，將不符合要求的投資者和投資排除在外。但也會(huì)出現(xiàn)既規(guī)定了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，也規(guī)定了根本安全例外，同時(shí)還擁有國(guó)家安全審查機(jī)制的情況，如美墨加協(xié)定(35)根據(jù)美墨加協(xié)定的第14條第4款可知，國(guó)民待遇包括了準(zhǔn)入階段。第32條第2款又規(guī)定了自判斷式以及未解釋根本安全例外內(nèi)容的根本安全例外條款，而美國(guó)、加拿大兩國(guó)又均有自己的國(guó)家安全審查機(jī)制。。這種情況的出現(xiàn)意味著根本安全例外中國(guó)家安全的解釋會(huì)受到一國(guó)國(guó)家安全審查機(jī)制的影響，會(huì)將國(guó)家安全審查機(jī)制中判斷因素納入到國(guó)際投資協(xié)定里的例外中。尤其是涉及到根本例外時(shí)所采取的自判斷模式，更加深了對(duì)國(guó)家安全審查機(jī)制的影響。從美國(guó)、加拿大兩國(guó)建立的國(guó)家安全審查機(jī)制看，國(guó)有企業(yè)是非常重要的考慮因素。如2016年美國(guó)的美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)的一份報(bào)告就建議國(guó)會(huì)授權(quán) CFIUS 禁止中國(guó)國(guó)有企業(yè)獲得對(duì)美國(guó)企業(yè)的有效控制權(quán)，以免中國(guó)國(guó)有企業(yè)以此獲得美國(guó)的技術(shù)、情報(bào)，進(jìn)而影響美國(guó)的國(guó)家安全(36)See USCC 2016 Annual Report, pp.3-5.。

美墨加協(xié)定的這種規(guī)定的新趨勢(shì)，讓國(guó)民待遇適用于國(guó)有企業(yè)時(shí)面臨了新的情況，按照上述分析之前根本安全例外在排除國(guó)民待遇時(shí)考察的因素包括軍事問題、經(jīng)濟(jì)問題等，不涉及主體因素，而這種新情況把國(guó)有企業(yè)這一特殊投資者身份納入考慮。一旦國(guó)家自己判斷國(guó)有企業(yè)是一個(gè)足以影響國(guó)家安全的因素，便可以針對(duì)國(guó)有企業(yè)投資者做出與國(guó)際投資協(xié)定義務(wù)相背離的行為，同時(shí)援引根本安全例外條款進(jìn)行抗辯。這無疑對(duì)國(guó)有企業(yè)跨境投資十分不利。

四、我國(guó)國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇情況

目前我國(guó)已簽訂了上百份雙邊投資協(xié)定(37)具體信息可以參見商務(wù)部條法司統(tǒng)計(jì)，根據(jù)網(wǎng)站顯示截至到2016年12月我國(guó)已簽訂了104份雙邊投資協(xié)定http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.，其中大部分規(guī)定了國(guó)民待遇條款。在我國(guó)“一帶一路”發(fā)展的背景下，我國(guó)國(guó)有企業(yè)必然會(huì)承擔(dān)更多使命，走向更多國(guó)家(38)國(guó)有企業(yè)作為“一帶一路”的主力軍，近些年積極投資沿線國(guó)家，取得了諸多成績(jī)。相關(guān)報(bào)道并不少見，例如：六年！“一帶一路”讓更多優(yōu)質(zhì)的國(guó)企“走出去”，http://economy.gmw.cn/2019-04/09/content_32727420.htm，國(guó)有企業(yè)推動(dòng)共建一帶一路走深走實(shí)，http://finance.people.com.cn/n1/2019/0226/c1004-30901795.html.。此時(shí)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)能否享受國(guó)民待遇，在享受國(guó)民待遇之時(shí)有何種限制對(duì)其國(guó)際投資進(jìn)展有著重要影響。結(jié)合上文分析，立足我國(guó)所簽署的國(guó)際投資協(xié)定的文本，分析投資者定義、相似情形及其例外規(guī)定便可摸清我國(guó)國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇的狀況。

(一)國(guó)民待遇條款的制定狀況

我國(guó)目前已經(jīng)簽訂了一百多個(gè)國(guó)際投資協(xié)定，但并不是所有的協(xié)定都規(guī)定了國(guó)民待遇條款。從國(guó)民待遇的角度進(jìn)行觀察，可以清楚地發(fā)現(xiàn)我國(guó)的投資協(xié)定經(jīng)歷了發(fā)展和變遷的過程，總體趨勢(shì)是順應(yīng)投資自由化的要求加大對(duì)投資者的保護(hù)，限制東道國(guó)政府的權(quán)力并不斷尋求這二者之間的平衡(39)朱文龍. 我國(guó)在國(guó)際投資協(xié)定中對(duì)國(guó)民待遇的選擇[J]. 河北法學(xué)，2014,(3): 186.。從具體內(nèi)容上看，我國(guó)所簽署的國(guó)民待遇條款呈現(xiàn)三個(gè)時(shí)段特征。

第一個(gè)階段是20世紀(jì)80年代至90年代中期。即我國(guó)簽署國(guó)際投資協(xié)定的早期，此時(shí)我國(guó)簽署的國(guó)際投資協(xié)定基本不包括國(guó)民待遇，如中國(guó)和意大利、巴基斯坦、泰國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定。只有極個(gè)別的雙邊投資協(xié)定中規(guī)定了國(guó)民待遇條款，例如1986年中國(guó)英國(guó)雙邊投資協(xié)定第3條投資待遇第3款：“除本條第一、二款的規(guī)定外，締約任何一方應(yīng)盡量根據(jù)其法律和法規(guī)的規(guī)定給予締約另一方的國(guó)民或公司的投資與其給予本國(guó)國(guó)民或公司以相同的待遇?！?40)見《中華人民共和國(guó)政府和大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資協(xié)定》第3條。1988年中國(guó)日本雙邊投資協(xié)定第3條第2款：“締約任何一方在其境內(nèi)給予締約另一方國(guó)民和公司就投資財(cái)產(chǎn)、收益及與投資有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的待遇，不應(yīng)低于給予該締約一方國(guó)民和公司的待遇?！?41)見《中華人民共和國(guó)和日本國(guó)關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》第3條。

第二個(gè)階段是20世紀(jì)90年代中期至2014年。此時(shí)我國(guó)已經(jīng)在國(guó)際投資協(xié)定中普遍規(guī)定國(guó)民待遇條款。例如中國(guó)斯洛文尼亞雙邊投資協(xié)定第3條：“一、締約國(guó)一方的投資者在締約國(guó)另一方領(lǐng)土內(nèi)的投資和與投資有關(guān)的活動(dòng)應(yīng)受到公正與公平的待遇和保護(hù)。二、締約國(guó)任何一方應(yīng)盡量根據(jù)其法律和法規(guī)的規(guī)定給予締約國(guó)另一方的投資者的投資與其給予本國(guó)投資者以相同待遇。”(42)見《中華人民共和國(guó)政府和斯洛文尼亞共和國(guó)政府關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》第3條。中國(guó)馬耳他雙邊投資協(xié)定第3條：“一、締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公正與公平的待遇。二、在不損害其法律法規(guī)的前提下，締約一方應(yīng)給予締約另一方投資者在其境內(nèi)的投資及與投資有關(guān)活動(dòng)不低于其給予本國(guó)投資者的投資及與投資有關(guān)活動(dòng)的待遇?！?43)見《中華人民共和國(guó)政府和馬耳他政府關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)投資的協(xié)定》第3條。該階段除了將各待遇放在一起規(guī)定外，國(guó)民待遇在內(nèi)容上還會(huì)強(qiáng)調(diào)以不損害締約國(guó)法律法規(guī)為前提，同時(shí)語言較為簡(jiǎn)略。

第三階段是2014年至今。此時(shí)的國(guó)民待遇條款內(nèi)容已日趨完善。例如中國(guó)澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定第9章第3條規(guī)定：“一、澳大利亞在其領(lǐng)土內(nèi)投資的設(shè)立、獲得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面，應(yīng)給予中國(guó)投資者不低于在同等條件下給予其本國(guó)投資者的待遇。二、中國(guó)在其領(lǐng)土內(nèi)投資的擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售 或其他處置方面，應(yīng)給予澳大利亞投資者不低于在同等條件下給予其本國(guó)投資者的待遇?！?44)見《中國(guó)澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》第九章第3條。同時(shí)配合該條的還有第4條不符措施、第8條一般例外。中國(guó)加拿大雙邊投資協(xié)定第6條規(guī)定：“一、任一締約方給予另一締約方投資者在擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇，不得低于在相似情形下給予其國(guó)內(nèi)投資者的待遇。二、任一締約方給予涵蓋投資在擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)和銷售或其他處置其領(lǐng)土內(nèi)投資方面的待遇，不得低于在相似情形下給予其國(guó)內(nèi)投資者投資的待遇。三、本條中‘?dāng)U大’的概念僅適用于依據(jù)‘?dāng)U大’時(shí)有效的相關(guān)行業(yè)指引和適用法律、法規(guī)和規(guī)則不需經(jīng)過事先審批程序的行業(yè)?！?dāng)U大’可受制于規(guī)定的手續(xù)和其他信息要求?！?45)見《中華人民共和國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第6條。同樣在第8條和第33條也規(guī)定了相應(yīng)的例外。

關(guān)于國(guó)民待遇條款的規(guī)定，我國(guó)經(jīng)歷了從無到有、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從簡(jiǎn)略到詳盡的發(fā)展過程，因此，我國(guó)國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇也因?yàn)榇朔N條款的階段性特征而呈現(xiàn)出不同的狀況。對(duì)那些早期沒有規(guī)定國(guó)民待遇國(guó)際投資協(xié)定而言，協(xié)定的國(guó)有企業(yè)失去適用了國(guó)民待遇條款的前提。對(duì)那些有國(guó)民待遇的國(guó)際投資協(xié)定而言，分析國(guó)有企業(yè)是否是適格的投資者就可以判斷國(guó)民待遇狀況。不過單從具體的國(guó)民待遇條款來說，第二階段適用起來還有些限制。首先，第二階段強(qiáng)調(diào)在適用國(guó)民待遇時(shí)把不損害國(guó)內(nèi)法律法規(guī)作為前提，因此也存在要遵守締約國(guó)國(guó)內(nèi)立法排除國(guó)有企業(yè)投資，進(jìn)而無法享受國(guó)民待遇的可能。其次，第二階段中個(gè)別協(xié)定規(guī)定締約國(guó)“盡量”給予國(guó)民待遇，進(jìn)而使國(guó)民待遇成為了非強(qiáng)制性義務(wù)，因此締約國(guó)有可能整體不給予國(guó)民待遇或者單獨(dú)不給予國(guó)有企業(yè)國(guó)民待遇。再者，第二階段中少有相似情形的規(guī)定，因此可能會(huì)在實(shí)際尋找國(guó)民待遇比較量的時(shí)候造成實(shí)踐中的困難。

(二)投資者定義狀況

我國(guó)簽署的國(guó)際投資協(xié)定中關(guān)于投資者定義均沒有從正面否定國(guó)有企業(yè)成為投資者，投資者定義中“法人”或者“企業(yè)”即第二類主體的規(guī)定都包含了“依締約國(guó)法律成立”這一條件。例如中國(guó)朝鮮雙邊投資協(xié)定投資者是指：“(一)根據(jù)締約任何一方的法律，具有其國(guó)籍的自然人；(二)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括根據(jù)締約任何一方的法律和法規(guī)設(shè)立或組建且住所在該締約一方境內(nèi)的公司、協(xié)會(huì)、合伙及其他組織。”(46)見《朝鮮民主主義人民共和國(guó)政府和中華人民共和國(guó)政府關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》第1條第2款。中國(guó)土耳其雙邊投資協(xié)定關(guān)于公司定義為：“(一)“公司”系指根據(jù)締約一方適用的法律和法規(guī)適當(dāng)設(shè)立、組成或以其他方式組織的任何法律實(shí)體，包括企業(yè)、公司、商業(yè)社團(tuán)或其他組織?！?47)見《中華人民共和國(guó)和土耳其共和國(guó)關(guān)于相互促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》第1條第1款。這種把組織形式的投資者交給一國(guó)立法解決的規(guī)定已經(jīng)把我國(guó)的國(guó)有企業(yè)涵蓋其中。晚近對(duì)第二類主體的規(guī)定更加詳細(xì)，明確了不限制所有制屬性、不限制營(yíng)利與否，更進(jìn)一步地確定了在我國(guó)所簽署的國(guó)際投資協(xié)定中投資者的地位。如中國(guó)新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定第11章第135條定義：“企業(yè)是指根據(jù)適用法律設(shè)立或組建的實(shí)體，無論其是否以營(yíng)利為目的，是否為私有、國(guó)有或國(guó)有控股，包括公司、信托、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合資企業(yè)、協(xié)會(huì)或其他相似組織；一方的企業(yè)是指根據(jù)一方法律設(shè)立或組建，并在其境內(nèi)從事實(shí)質(zhì)性商業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和子公司。”(48)見《中華人民共和國(guó)政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》第十一章第135條。因此，正如前文所分析，就我國(guó)所簽署的國(guó)際投資協(xié)定而言，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)獲得了適用國(guó)民待遇的可能。當(dāng)然具體是否能夠適用國(guó)民待遇，還需結(jié)合我國(guó)國(guó)際投資協(xié)定的具體內(nèi)容做進(jìn)一步分析。

(三)相關(guān)例外

在我國(guó)簽署的某些國(guó)際投資協(xié)定中，也對(duì)國(guó)民待遇的適用做出了限制，不過僅占我國(guó)所簽署的國(guó)際投資協(xié)定的一小部分，而且多為第二階段和第三階段所簽署的協(xié)定。這包括不符措施，例如中國(guó)東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議投資協(xié)議第6條、中國(guó)新西蘭區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的第141條。國(guó)有企業(yè)是否被排除國(guó)民待遇適用，只要根據(jù)不符措施內(nèi)容判別即可。一些國(guó)際投資協(xié)定中還包括了根本安全例外，例如中國(guó)加拿大雙邊投資協(xié)定第33條第5款：“本協(xié)定中任何規(guī)定均不得被理解為：(一)要求締約方提供或允許獲得其認(rèn)定披露后將違背其根本安全利益的信息；(二)阻止締約方采取其認(rèn)為保護(hù)其根本安全利益所必要的任何如下措施：1. 此類措施與武器，彈藥和戰(zhàn)爭(zhēng)工具的貿(mào)易有關(guān)，并與直接或間接為軍事或其他安全設(shè)施之目的而進(jìn)行的其他貨物、材料、服務(wù)和技術(shù)的貿(mào)易和交易有關(guān)，2. 在戰(zhàn)時(shí)或其他國(guó)際關(guān)系緊急情況時(shí)采取的措施，或3. 此類措施與執(zhí)行關(guān)于不擴(kuò)散核武器或其他核爆炸裝置的國(guó)家政策或國(guó)際協(xié)定有關(guān)；或(三)阻止締約方根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章為履行維護(hù)國(guó)際和平與安全義務(wù)而采取行動(dòng)?！?49)見《中華人民共和國(guó)政府和加拿大政府關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第33條。顯然在制定根本安全例外時(shí)，我國(guó)采用的是窮舉式模式，將根本安全的內(nèi)容用列舉的方式全部包括。與美墨加協(xié)定那種開放式、不加定義的做法相比，根本安全條款的內(nèi)涵更加確定。同時(shí)也可以看出根本安全例外只與國(guó)家軍事安全相關(guān)，排除了經(jīng)濟(jì)安全這一爭(zhēng)議內(nèi)容。因此，從形式上和內(nèi)容上均不會(huì)特別影響國(guó)有企業(yè)享受國(guó)民待遇，東道國(guó)不會(huì)針對(duì)國(guó)有企業(yè)使用該例外。

因此，總的來說在規(guī)定了國(guó)民待遇條款的那些國(guó)際投資協(xié)定中，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)作為投資者完全可以享受國(guó)民待遇。但對(duì)于那些包含“盡量”“不損害國(guó)內(nèi)法律法規(guī)”的等比較特殊的條款，則有可能無法享受國(guó)民待遇。不過可以肯定的是，我國(guó)所簽訂的國(guó)際投資協(xié)定中的根本例外條款不會(huì)針對(duì)國(guó)有企業(yè)而進(jìn)行排除。

五、結(jié)語

總體而言，雖然尚無實(shí)踐定論，但是從理論上以及現(xiàn)有國(guó)際投資協(xié)定的文本來看，國(guó)有企業(yè)作為投資者享受國(guó)民待遇與私人投資者并無不同。除根本安全例外中的特殊情況以及相似情形之中仲裁員可能的自由裁量因素外，國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇并無其他需要注意因素。

由此看來，如果能夠注意國(guó)民待遇中這些細(xì)微之處，對(duì)國(guó)有企業(yè)適用國(guó)民待遇相關(guān)規(guī)定是非常便利的。國(guó)民待遇是非常重要的投資待遇，它保證了外國(guó)投資者可以與國(guó)內(nèi)投資者站在同一個(gè)起跑線上公平地競(jìng)爭(zhēng)。這一點(diǎn)在當(dāng)今被西方國(guó)家套以各種不利身份的國(guó)有企業(yè)而言尤為重要，實(shí)際上國(guó)有企業(yè)完全能夠以平等身份與私人投資者在全世界展開競(jìng)爭(zhēng)。但是如果人為地套上枷鎖，讓國(guó)有企業(yè)以劣于國(guó)內(nèi)投資者的地位經(jīng)營(yíng)顯然是不公平的。尤其對(duì)于像中國(guó)這樣擁有大量國(guó)有企業(yè)的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)有企業(yè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐者，是落后國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)追趕的重要參與者(50)OECD (2015), State-Owned Enterprises in the Development Process, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264229617-en, p.17。以歧視的方式區(qū)別對(duì)待國(guó)有企業(yè)顯然是一種遏制思維，與人類命運(yùn)共同體的思維相去甚遠(yuǎn)，與可持續(xù)發(fā)展理念也背道而馳。以行為為判斷基準(zhǔn)要比以身份為判斷基準(zhǔn)更能體現(xiàn)非歧視原則。

不過從籠統(tǒng)的意義上來說，國(guó)有企業(yè)還是能夠享受國(guó)際投資協(xié)定中的國(guó)民待遇，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)能夠成為適格的投資者。當(dāng)然這并不意味著所有的國(guó)際投資協(xié)定都可以實(shí)現(xiàn)這個(gè)效果。從本文上述分析可以看出，國(guó)有企業(yè)是否享受國(guó)民待遇非常貼切地體現(xiàn)了“具體問題具體分析”。具體到某一個(gè)國(guó)際投資協(xié)定中，國(guó)民待遇的適用一定和該協(xié)定的投資者定義相關(guān)、與相似情形的解釋相關(guān)、與不符措施以及根本安全例外的具體規(guī)定相關(guān)。同時(shí)，也非常好地體現(xiàn)了對(duì)于國(guó)際投資協(xié)定條款“可預(yù)測(cè)性”的要求。以相似情形為例，許多國(guó)際投資協(xié)定都未曾給予其定義，即便有定義的，其內(nèi)容也過于模糊，例如CPTPP第9章注釋14對(duì)相似情形的解釋：“為了更加確定，待遇是否符合第9.4條(國(guó)民待遇)或第9.5條(最惠國(guó)待遇)的‘相似情形’，取決于具體情況，包括相關(guān)待遇是否以合法公益目標(biāo)的基礎(chǔ)區(qū)分投資者或投資?！?51)See Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, Chapter 9,Footnotes 14”For greater certainty, whether treatment is accorded in “l(fā)ike circumstances” under Article 9.4 (National Treatment) or Article 9.5 (Most-Favoured-Nation Treatment) depends on the totality of the circumstances, including whether the relevant treatment distinguishes between investors or investments on the basis of legitimate public welfare objectives.”這種規(guī)定如同“薛定諤的貓”，在未經(jīng)過仲裁庭的裁決前，永遠(yuǎn)也無法知道東道國(guó)的政策是否合法、是否以公益目標(biāo)為基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)這種身份是否是關(guān)注點(diǎn)只有打開了盒子才有可能知道。同理，開放式的根本安全例外也會(huì)造成這種結(jié)果。顯然，沒有進(jìn)行具體解釋的條款用語無法實(shí)現(xiàn)“可預(yù)測(cè)性”，這就為國(guó)有企業(yè)具體適用國(guó)民待遇帶來了隱患。

模糊性隱患在我國(guó)第二階段簽署的國(guó)際投資協(xié)定中體現(xiàn)比較明顯，例如國(guó)民待遇條款中缺少相似情形規(guī)定，即便規(guī)定了相似情形也缺乏解釋。如果以我國(guó)國(guó)有企業(yè)在對(duì)外投資中能夠享有國(guó)民待遇這個(gè)前提作為思考，那么我國(guó)簽署的國(guó)際投資協(xié)定大多需要修訂，在未來簽署的國(guó)際投資協(xié)定中也應(yīng)當(dāng)增加注意：第一，投資者定義的模式可以維持。按照現(xiàn)有的投資者定義方式，只要沒有明確排除，國(guó)有企業(yè)可以成為適格投資者。當(dāng)然如果在投資者定義之中直接規(guī)定國(guó)有企業(yè)成為類型之一更為穩(wěn)妥。而實(shí)際上早已有國(guó)家在國(guó)際投資協(xié)定中把國(guó)有企業(yè)明確為投資者，我國(guó)未嘗不能嘗試這種做法。第二，完善國(guó)民待遇條款。將國(guó)民待遇條款單獨(dú)規(guī)定，去掉“盡量”“不損害法律法規(guī)”等內(nèi)容，對(duì)于東道國(guó)規(guī)制權(quán)的保護(hù)可以通過例外條款以及序言等方式實(shí)現(xiàn)。明確相似情形的考察因素，可以按照現(xiàn)行做法要求相似情形考察具體案件的法律背景、全部環(huán)境等，同時(shí)輔之以排除所有制屬性、身份要素等內(nèi)容，避免出現(xiàn)無法找到國(guó)有企業(yè)可比較量的情形。第三，沿用目前已采用的窮舉式根本安全例外條款模式。這種以GATT第21條為基礎(chǔ)的根本安全例外，實(shí)際上已經(jīng)很好地把根本安全例外的分析要件限定在以國(guó)家為中心的政治、軍事利益上，既排除了具有爭(zhēng)議的經(jīng)濟(jì)利益，也拋開了國(guó)有企業(yè)身份視角，更有利于國(guó)有企業(yè)與國(guó)內(nèi)投資者平等競(jìng)爭(zhēng)。