嬗變

摘 要：1919—1934年，隨著國(guó)際形勢(shì)的深刻變化，伊拉克和波斯圍繞阿拉伯河劃界問(wèn)題產(chǎn)生了新一輪的邊界爭(zhēng)端。此輪爭(zhēng)端不僅延續(xù)了此前的歷史糾葛，也開(kāi)啟了后續(xù)爭(zhēng)端的發(fā)展帷幕。此際，英國(guó)作為伊拉克的委任統(tǒng)治國(guó)和利益攸關(guān)方，不可避免地卷入了伊波之間阿拉伯河劃界爭(zhēng)端之中。為維護(hù)本國(guó)利益，英國(guó)政府從拒絕直接插手解決爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯咏槿耄群筇岢隽税⒗訃?guó)際化方案、阿拉伯河三方管理委員會(huì)方案，并為此在伊波之間進(jìn)行外交調(diào)停。而伊拉克政府1934年將邊界問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟仲裁，標(biāo)志著英國(guó)的外交努力以失敗告終。究其原因，不僅在于伊拉克和波斯在阿拉伯河劃界問(wèn)題上陷入僵局，還在于英國(guó)政府始終著眼于帝國(guó)利益的最優(yōu)化來(lái)思考和設(shè)計(jì)解決方案，結(jié)果自然不被伊波雙方所接受。關(guān)鍵詞：英國(guó);伊拉克;波斯;阿拉伯河;邊界爭(zhēng)端

在國(guó)際政治中，邊界劃分問(wèn)題因其高度的政治敏感性往往成為嚴(yán)重影響國(guó)家間關(guān)系的重大事態(tài)。這方面，伊朗和伊拉克之間的劃界問(wèn)題就是一個(gè)典型案例。時(shí)至今日，兩國(guó)在陸地邊界以及阿拉伯河主權(quán)歸屬問(wèn)題上仍是剪不斷理還亂。對(duì)兩伊邊界問(wèn)題①進(jìn)行追根溯源式的歷史研究，有助于深刻認(rèn)知當(dāng)下兩國(guó)邊界問(wèn)題的癥結(jié)所在。兩伊邊界問(wèn)題，除涉及地理、人種、語(yǔ)言、宗教、歷史等錯(cuò)綜復(fù)雜的因素之外，兩國(guó)拒不妥協(xié)的政策立場(chǎng)和外部大國(guó)的介入，也是邊界問(wèn)題久拖不決的重要原因。特別是19世紀(jì)中期以來(lái)，隨著英俄兩大帝國(guó)在大中東地區(qū)爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍，英國(guó)逐漸卷入此際的波斯和奧斯曼帝國(guó)之間的邊界糾紛。自此，波斯和奧斯曼帝國(guó)之間的邊界問(wèn)題逐漸演變成為波斯、奧斯曼帝國(guó)、英國(guó)、俄國(guó)之間的外交問(wèn)題。第一次世界大戰(zhàn)后，隨著奧斯曼帝國(guó)的解體和伊拉克王國(guó)的建立，英國(guó)取得了伊拉克的委任統(tǒng)治權(quán)，從而得以繼續(xù)直接插手伊拉克和波斯之間的邊界劃分問(wèn)題，直至1958年伊拉克革命才結(jié)束了英國(guó)對(duì)伊波邊界問(wèn)題的持續(xù)介入。期間，從1919—1934年，在伊波界河——阿拉伯河劃界爭(zhēng)端過(guò)程中，英國(guó)為了確保帝國(guó)利益的最優(yōu)化，其政策選項(xiàng)從拒絕直接介入到推動(dòng)阿拉伯河國(guó)際化，再到以第三方身份進(jìn)行外交調(diào)停，直至調(diào)停失敗后同意伊拉克提交國(guó)際聯(lián)盟仲裁，最后無(wú)可奈何地回到了國(guó)際化的原點(diǎn)。正是由于英國(guó)從19世紀(jì)中葉至20世紀(jì)中葉百余年的卷入，伊波邊界問(wèn)題所涉及的歷史細(xì)節(jié)、外交折沖、法律事務(wù)，逐漸成為許多交叉學(xué)科學(xué)術(shù)研究的主題，歷史學(xué)家、地理學(xué)家、地緣政治學(xué)家、國(guó)際法學(xué)家均涉獵其中，從不同的視角進(jìn)行探討。

對(duì)阿拉伯河劃界問(wèn)題的研究主要包括：Kaiyan Homi Kaikobad， The ShattArab Boundary Question：A Legal Reappraisal， Oxford：Clarendon Press， 1988; Khalid AlIzzi， The Shatt alArab River Dispute in Terms of Law， Baghdad：Ministry of Information， alHuriyal Printing House， 1971; Khalid AlIzzi，The Shatt alArab DisputeA Legal Study， London：Third World Centre， 1981;Richard Schofield， Evolution of the Shatt AlArab Boundary Dispute， Wisbech， Cambridgeshire：Middle East & North African Studies Press， 1986; Richard Schofield， New Iraq， Old Neighbours：Borders， Territoriality and Region， Hurst & Co.：Columbia University Press， 2007; Sabri Ates， The OttomanIranian Borderlands：Making a Boundary， 1843-1914， New York：Cambridge University Press， 2013;Keith McLachlan， The Boundaries of Modern Iran， New York：St.Martins Press， 1994; Arnold Wilson， SouthWest Persia：A Political Officers Diary 1907-1914， London：Oxford University Press， 1941.此外還有大量的英文論文。國(guó)內(nèi)這方面的研究成果極為有限，主要有：郭白晉：《伊拉克對(duì)阿拉伯河河界爭(zhēng)端的態(tài)度及其政策演變》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年第3期;郭白晉：《伊拉克簽訂〈阿爾及爾協(xié)議〉的原因》，《懷化學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第11期;衛(wèi)忠：《兩伊沖突中的阿拉伯河主權(quán)問(wèn)題》，《國(guó)際展望》，1988年第22期;姜瀟：《兩伊邊界爭(zhēng)端與戰(zhàn)爭(zhēng)研究》，碩士學(xué)位論文，武漢大學(xué)，2011年;季慧：《兩伊邊界問(wèn)題歷史溯源》，《文化學(xué)刊》，2018年第11期。盡管如此，對(duì)于英國(guó)在1919—1934年以第三方身份介入伊波阿拉伯河劃界爭(zhēng)端的研究并不多見(jiàn)。

從第三方視角來(lái)分析河界爭(zhēng)端的代表性成果：Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，”International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， pp.21-35. 國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有專門探討英國(guó)在阿拉伯河劃界爭(zhēng)端中角色作用的論文。有鑒于此，本文主要通過(guò)對(duì)英國(guó)外交檔案

對(duì)于兩伊邊界研究而言，相關(guān)檔案文獻(xiàn)主要有Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， 11 Vols， Farnham Common：Archive Editions， 1989.這套文件集收錄了取自英國(guó)政府檔案的關(guān)鍵性原始文檔，涵蓋了118年里有關(guān)兩伊邊界問(wèn)題的記錄;Richard Schofield， ed.，Arabian Boundary Disputes， 20 Vols， Slough：Archive Editions， 1992. 這套卷帙浩繁的檔案所收錄的文檔除來(lái)自英國(guó)政府檔案外，還包括部分美國(guó)國(guó)家檔案館、美國(guó)國(guó)務(wù)院情報(bào)研究局地理研究室的相關(guān)文獻(xiàn)。的解讀，深入探究1919—1934年英國(guó)逐步卷入伊波關(guān)于阿拉伯河劃界爭(zhēng)端的外交決策動(dòng)因與策略手段運(yùn)用，辨識(shí)英國(guó)在兩伊邊界事務(wù)中的角色作用，分析其外交挫敗的原因。

一、伊波邊界問(wèn)題的由來(lái)與其中的英國(guó)因素

兩伊邊界問(wèn)題最早可追溯到奧斯曼帝國(guó)和波斯帝國(guó)時(shí)期。在近代國(guó)際體系建立前夕，即1639年5月，兩大帝國(guó)簽署了《祖哈布條約》（The Treaty of Zuhab），在兩大帝國(guó)間首次以條約的方式確立起和平并粗略劃定了邊界，即按照中東地區(qū)的慣例，對(duì)邊界的安排不是依據(jù)自然地理特征來(lái)劃定，而是根據(jù)定居居民和游牧部落民的忠誠(chéng)來(lái)粗略劃分邊界。

1639年5月17日，奧斯曼帝國(guó)與波斯在奧斯曼的祖哈布省締結(jié)了《和平與邊界劃分條約》（Treaty of Peace and Demarcation of Frontiers），又稱《祖哈布條約》或《席林堡條約》。此約沒(méi)有劃定雙方具體的邊界線，只是對(duì)邊界地區(qū)做了寬泛的規(guī)定。參見(jiàn)Maria T.Oshea， “The Question of Kurdistan and Irans International Borders，” in Keith McLachlan， ed.， The Boundaries of Modern Iran， London：UCL Press， 1994， p.52. 其核心內(nèi)容有二：一是正式將伊拉克并入奧斯曼帝國(guó);二是以區(qū)塊而非線型的方式劃分陸地邊界。鑒于兩大帝國(guó)邊界地區(qū)多為四處遷徙的游牧部落，區(qū)塊式的陸地邊界劃分易于部落之間不受領(lǐng)土界線的約束而自由遷徙。這一做法在當(dāng)時(shí)盡管有其合理性，但卻給后續(xù)的劃界工作帶來(lái)麻煩，因?yàn)樵摋l約劃定的邊界地區(qū)是一個(gè)條狀的“邊界帶”，而非線性的“邊界”。

盡管在劃界問(wèn)題上不甚精確，但《祖哈布條約》卻成為此后兩大帝國(guó)間一系列劃界條約的基礎(chǔ)。從1639年該條約的簽署到1823年奧斯曼帝國(guó)解體的近兩百年時(shí)間里，就領(lǐng)土爭(zhēng)端而言，美索不達(dá)米亞地區(qū)是兩大帝國(guó)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，雙方攻守易勢(shì)時(shí)有發(fā)生，使得邊界問(wèn)題愈益復(fù)雜。特別是兩大帝國(guó)分別按照本國(guó)語(yǔ)言記錄條約內(nèi)容，以至于多年后雙方所呈現(xiàn)的文本內(nèi)容彼此矛盾，結(jié)果是雙方都從有利于自身的角度解讀條約內(nèi)容，這給后來(lái)兩大帝國(guó)的邊界糾紛和領(lǐng)土訴求既預(yù)設(shè)了借口，又帶來(lái)了諸多障礙。此后的英國(guó)人更是大費(fèi)周章來(lái)研判和甄別雙方條約內(nèi)容的正誤。1844年英國(guó)駐巴格達(dá)顧問(wèn)羅林遜少校（Major Rawlinson）在一份關(guān)于1639年《祖哈布條約》的備忘錄中就曾指出：“兩國(guó)條約文本順序相同，涉及的名稱相同，表達(dá)形式相同，但在邊界劃分的主旨方面卻存在一個(gè)奇怪的差異。在仔細(xì)研究文本后我們發(fā)現(xiàn)，這種差異來(lái)自于波斯一方對(duì)原條約的一到兩行的有意省略以及將第二和第三個(gè)領(lǐng)土條款混合在一起，從而使領(lǐng)土的限制完全不同，因而分配給兩個(gè)帝國(guó)的領(lǐng)土也不同?！?/p>

“Memorandum by Major Rawlinson， Consul at Bagdad， on the PersoTurkish Frontier as defined in the Treaty of 1639， between Murrad IV and Shah Sefi，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq I， 1639-1909，Vol.1， p.3.

《祖哈布條約》的另一個(gè)問(wèn)題是忽略了巴士拉附近的南部邊界，尤其是沿著沼澤地帶和阿拉伯河的邊界問(wèn)題，這給兩國(guó)圍繞阿拉伯河劃界爭(zhēng)議埋下了禍根?？梢哉f(shuō)，從1639年起奧斯曼帝國(guó)和波斯共存的前200年，這一地區(qū)從未有一個(gè)確定的邊界，兩國(guó)經(jīng)歷了一段長(zhǎng)期的締約、違約、廢約、再締約的歷史過(guò)程，似乎表明“這些年代久遠(yuǎn)的邊界問(wèn)題幾乎無(wú)法通過(guò)國(guó)際法途徑來(lái)解決”。

Richard N.Schofield， “Old Boundaries for a New State：The Creation of Iraqs Eastern Question，”SAIS Review of International Affairs， Vol.26， No.1（WinterSpring 2006）， p.31.

及至19世紀(jì)前期，英國(guó)大肆進(jìn)行海外殖民擴(kuò)張，在逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)印度的征服過(guò)程中，與俄國(guó)在中亞和中東地區(qū)加緊爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍。在英俄“大角逐”的關(guān)鍵時(shí)期，波斯與奧斯曼帝國(guó)于1837年因邊界問(wèn)題引發(fā)沖突，雙方關(guān)系的惡化首次引起英國(guó)對(duì)邊界問(wèn)題的關(guān)注和警醒，英國(guó)切實(shí)感受到邊界沖突對(duì)于自身在波斯灣、穆罕馬拉地區(qū)商貿(mào)利益的威脅。為此，英國(guó)開(kāi)始涉入奧斯曼—波斯邊界爭(zhēng)端。此時(shí)英國(guó)對(duì)兩大帝國(guó)邊界問(wèn)題的介入主要基于以下戰(zhàn)略考量：為維護(hù)英帝國(guó)最主要的殖民地印度的安全，需要控制通往印度的海上和陸上戰(zhàn)略通道?？梢哉f(shuō)，圍繞英屬印度而展開(kāi)的英俄敵對(duì)，導(dǎo)致英國(guó)對(duì)鄰近地區(qū)國(guó)家間可能會(huì)有損英國(guó)利益的邊界劃定問(wèn)題更加敏感。為此，英國(guó)在伊朗和俄國(guó)之間、伊朗和阿富汗之間以及伊朗和印度之間的邊界劃定問(wèn)題上都致力于尋求發(fā)揮積極作用。

當(dāng)然，英國(guó)也清醒地認(rèn)識(shí)到，單靠英國(guó)自身無(wú)法解決奧斯曼和波斯之間的邊界問(wèn)題。英國(guó)外交大臣帕麥斯頓（Henry J.T.Lord Palmerston）1851年10月11日發(fā)表評(píng)論稱：“土耳其和波斯之間的邊界問(wèn)題永遠(yuǎn)無(wú)法最終解決，除非英國(guó)和俄國(guó)做出仲裁決定?！?/p>

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.2， p.xi.穩(wěn)定奧斯曼和波斯邊界，使其作為一個(gè)緩沖區(qū)，便成為英俄兩國(guó)的共識(shí)。有鑒于此，這對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者最終在該問(wèn)題上走向合作，于1847年簽訂了《埃爾澤魯姆條約》（The Treaty of Erzerum）。根據(jù)該條約，奧斯曼帝國(guó)和波斯雙方陸地邊界的總長(zhǎng)度得到確認(rèn)，但更南端的邊界線則只是相當(dāng)粗略地確定為以阿拉伯河?xùn)|岸為界。1847年《埃爾澤魯姆條約》是后來(lái)一系列邊界問(wèn)題的主要參考要件。

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著奧斯曼帝國(guó)的解體，美索不達(dá)米亞省從帝國(guó)中分離出來(lái)，成為獨(dú)立的伊拉克王國(guó)，且由英國(guó)實(shí)施委任統(tǒng)治。先前奧斯曼帝國(guó)同波斯之間的邊界爭(zhēng)議問(wèn)題，隨之演變?yōu)橐圆ㄋ篂橐环胶鸵酝炼涔埠蛧?guó)、伊拉克王國(guó)為另一方的爭(zhēng)端。換言之，隨著現(xiàn)代土耳其國(guó)家的出現(xiàn)以及英國(guó)在伊拉克委任統(tǒng)治的建立，波斯在其西部邊界面臨著兩個(gè)新鄰居，同時(shí)又繼承了奧斯曼帝國(guó)和波斯間邊界爭(zhēng)端這一歷史遺產(chǎn)。“很快，現(xiàn)代土耳其和波斯都不接受土波邊界委員會(huì)所訂立的邊界條約的有效性”。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xiii.波斯也對(duì)其與伊拉克之間的阿拉伯河劃界方式感到不滿，積極尋求改變自身在阿拉伯河水域不平等的地位，要求將河流中線代替低潮時(shí)期的左岸線，使之成為兩國(guó)的邊界線。據(jù)此，波斯頻繁地提出自己的修約主張和訴求。阿拉伯河作為伊拉克和波斯之間的界河，《埃爾澤魯姆條約》等界約規(guī)定以阿拉伯河波斯一側(cè)的低水位線為分界線，這一安排使得整個(gè)通航水域都被置于伊拉克的管轄之下，因而飽受波斯政府的詬病，成為兩國(guó)間摩擦的主要根源之一。

為取得英國(guó)的外交支持，波斯外交部長(zhǎng)費(fèi)魯茲（Firuz Mirza）于1919年秋訪問(wèn)倫敦，首次向英國(guó)詳細(xì)闡述了波斯的領(lǐng)土訴求：“它們包括獲得錫斯坦（Sistan）、突厥斯坦（Turkestan）、外高加索、土耳其的庫(kù)爾德斯坦和祖哈布對(duì)岸地區(qū)?！?/p>

“Memorandum on the Frontier between Persia and Turkey and Persia and Iraq：1639-1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.98.費(fèi)魯茲還進(jìn)一步向英國(guó)外交大臣寇松勛爵（Lord Curzon）提出，“希望英帝國(guó)在即將到來(lái)的歐洲和平會(huì)議上支持他的領(lǐng)土訴求”。

Ibid.英國(guó)外交部在對(duì)波斯的領(lǐng)土訴求進(jìn)行了認(rèn)真考慮與細(xì)致調(diào)查后，認(rèn)為波斯提出的領(lǐng)土訴求范圍太大，超出了和會(huì)的議題，因此是非常不切實(shí)際的。英國(guó)建議縮小范圍，集中于西部邊界問(wèn)題，因?yàn)檫@事關(guān)土耳其的劃界問(wèn)題，是和會(huì)必須要解決的。波斯并未就此放棄，依然進(jìn)行著不懈的外交努力。在接下來(lái)幾個(gè)月中，波斯頻繁地同英國(guó)外交部接觸，雙方都力圖說(shuō)服對(duì)方接受自己的立場(chǎng)。但最終在英國(guó)的壓力下，波斯不得不大大縮小了領(lǐng)土要求的范圍，按英國(guó)的建議，把領(lǐng)土問(wèn)題集中在西部邊界上。結(jié)果是，波斯與土耳其之間的邊界爭(zhēng)端在1926年得以解決，而波斯與伊拉克邊界糾紛則繼續(xù)曠日持久。

至此不難看出，自19世紀(jì)中葉以來(lái)，英國(guó)就基于戰(zhàn)略考量有意識(shí)地介入伊波間邊界爭(zhēng)端之中，其中阿拉伯河劃界問(wèn)題始終未能得到妥善解決，使之成為一戰(zhàn)后英國(guó)在中東地區(qū)面臨的一項(xiàng)棘手問(wèn)題。特別是20世紀(jì)初石油的發(fā)現(xiàn)，使得伊波邊界問(wèn)題更趨復(fù)雜，此時(shí)的英國(guó)更是希望以劃定邊界的方式來(lái)維護(hù)帝國(guó)利益，鞏固其權(quán)勢(shì)影響。當(dāng)然，英國(guó)的介入意愿、程度和影響力度，深受英國(guó)權(quán)勢(shì)興衰的影響，同時(shí)與全球地緣政治變化密切相關(guān)。一戰(zhàn)后，中東地緣政治版圖急劇變化，1920年《色佛爾條約》和1923年的《洛迦諾公約》在給予伊拉克獨(dú)立國(guó)家地位的同時(shí)，也界定了伊拉克的東部邊界。作為奧斯曼帝國(guó)在這一地區(qū)領(lǐng)土的繼承者，新生的伊拉克自然承續(xù)了奧斯曼帝國(guó)與波斯帝國(guó)之間的歷史性邊界問(wèn)題，結(jié)果是伊拉克和波斯在阿拉伯河上的領(lǐng)土爭(zhēng)端再度發(fā)酵，摩擦沖突不斷。英國(guó)作為伊拉克的委任統(tǒng)治國(guó)，自然難以置身事外。1919—1934年，為確保帝國(guó)利益最優(yōu)化，英國(guó)不斷調(diào)整和校正自身的政策，以期實(shí)現(xiàn)一種內(nèi)在連貫和協(xié)調(diào)一致的外交。

二、從拒絕直接插手到嘗試河流國(guó)際化解決方案

作為中東地區(qū)的重要國(guó)家，波斯對(duì)其與伊拉克之間阿拉伯河邊界現(xiàn)狀的不滿由來(lái)已久，認(rèn)為現(xiàn)有邊界劃分有失公允，違背了國(guó)際法原則，要求按照國(guó)際通行的沿河流中線劃界的方法來(lái)重新劃定兩國(guó)在阿拉伯河上的邊界，為此否定1847年《埃爾澤魯姆條約》及1913—1914年邊界安排的有效性。

1913年的邊界解決方案規(guī)定，除了在穆罕馬拉附近選擇了河流中線（medium filum aqua）為界之外，將阿拉伯河的邊界定義為在波斯河岸上的低水位標(biāo)志處。這僅僅是對(duì)《埃爾澤魯姆條約》第2條的相關(guān)條款進(jìn)行了簡(jiǎn)要的概述，因?yàn)椤栋枬婶斈窏l約》雖然考慮到波斯應(yīng)該擁有阿拉伯河以東的土地，但是強(qiáng)調(diào)奧斯曼土耳其應(yīng)該擁有整個(gè)河流的主權(quán)，波斯僅擁有航行權(quán)。伊拉克則從自身的立場(chǎng)出發(fā)，希望保持兩國(guó)界河的現(xiàn)狀。一戰(zhàn)后，因波斯拒不承認(rèn)新生的伊拉克王國(guó)的主權(quán)國(guó)家地位，

一戰(zhàn)結(jié)束后的第一個(gè)十年里，波斯拒不承認(rèn)伊拉克的獨(dú)立，認(rèn)為此種承認(rèn)理應(yīng)基于伊拉克承諾重新討論兩國(guó)的邊界問(wèn)題。且伊拉克處于英國(guó)的委任統(tǒng)治之下，

1922年10月10日，英國(guó)與伊拉克簽訂《英伊同盟條約》（The AngloIraq Treaty），規(guī)定伊拉克在財(cái)政和國(guó)際事務(wù)方面接受英國(guó)的建議，英國(guó)承諾向伊拉克提供軍事援助，同時(shí)條約確認(rèn)了英國(guó)在伊拉克的委任統(tǒng)治地位，以隱蔽的方式肯定了英國(guó)的殖民統(tǒng)治和伊拉克的殖民地地位，條約有效期為20年。故波斯的修約訴求演變?yōu)榇藭r(shí)段英國(guó)—伊拉克與波斯之間的外交主題。

對(duì)于這一難題，英國(guó)的政策立場(chǎng)從一開(kāi)始拒絕直接插手解決伊波阿拉伯河劃界爭(zhēng)端，逐漸演變?yōu)橹鲝埻ㄟ^(guò)河流國(guó)際化來(lái)加以解決。

（一）拒絕直接插手解決伊波阿拉伯河劃界爭(zhēng)端

作為最早牽涉其中的域外國(guó)家，英國(guó)在伊波邊界地帶有著剪不斷理還亂的利益糾葛，不僅時(shí)刻關(guān)注伊波邊界問(wèn)題走勢(shì)，而且極其渴望邊界問(wèn)題能夠按照英國(guó)的構(gòu)想和意圖來(lái)解決。實(shí)際上，隨著一戰(zhàn)后英國(guó)在伊拉克委任統(tǒng)治的確立，它在阿拉伯河上獲取了巨大的政治、戰(zhàn)略、商業(yè)利益，預(yù)示著英國(guó)將繼續(xù)對(duì)這一地區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)久的政治控制。因此，英國(guó)更傾向于維持阿拉伯河水域的現(xiàn)狀。理由很簡(jiǎn)單：此時(shí)河流處于伊拉克的主權(quán)控制之下，而伊拉克實(shí)屬英國(guó)委任統(tǒng)治，故當(dāng)河流以靠近波斯一側(cè)的左岸為界時(shí)，實(shí)際等同于整個(gè)阿拉伯河歸英國(guó)掌控。

關(guān)于英國(guó)政府的政策立場(chǎng)，清楚地表現(xiàn)在英國(guó)海軍部給外交部的信件中：“盡管當(dāng)局認(rèn)識(shí)到：目前的邊界位置是不尋常的，且對(duì)波斯可能是不公正的，然而，鑒于大英帝國(guó)的波斯石油供應(yīng)和伊拉克北部的河流疏浚的重要性，英國(guó)當(dāng)局更傾向于維持目前的邊界位置，包括在伊拉克的領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有河流……而波斯對(duì)河流任何部分的控制，必然會(huì)帶來(lái)持續(xù)的困難。從軍事角度來(lái)看，英國(guó)的航行自由至今仍然沒(méi)有受到損害，維持現(xiàn)狀是必要的。”

PRO， FO.371/13058， Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， “International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， p.25. 為此，英國(guó)密切關(guān)注伊波河流爭(zhēng)端的動(dòng)向，并本能地抵制任何可能使該水域處于波斯控制下的波斯—伊拉克邊界變更的訴求。

面對(duì)一戰(zhàn)后波斯尋求修改阿拉伯河現(xiàn)狀的強(qiáng)烈外交訴求，英國(guó)強(qiáng)調(diào)應(yīng)由波斯和伊拉克雙方通過(guò)直接談判解決阿拉伯河的劃界問(wèn)題。因?yàn)橛?guó)清醒地認(rèn)識(shí)到，以任何方式對(duì)伊波河界進(jìn)行變更都將困難重重。首先，要同時(shí)滿足波斯和伊拉克兩方面的愿望幾無(wú)可能，特別是在波斯尚未承認(rèn)伊拉克主權(quán)國(guó)家地位的情形下;其次，伊拉克憲法排除了對(duì)伊拉克領(lǐng)土的任何部分的主權(quán)轉(zhuǎn)讓。故要修改伊波河流邊界，就必須修改伊拉克的憲法，而這又是一個(gè)極度煩冗的程序。更為重要的是，由于波斯拒不承認(rèn)伊拉克的主權(quán)國(guó)家地位，因此圍繞阿拉伯河問(wèn)題的磋商，兩國(guó)政府只能采取間接路線，即經(jīng)由英國(guó)駐巴格達(dá)和德黑蘭的政府代表傳話和溝通，結(jié)果使得英國(guó)的努力通常既得不到伊拉克認(rèn)可，又招致波斯的敵視。因?yàn)閷?duì)于英國(guó)來(lái)說(shuō)，它既不愿單方面對(duì)伊拉克政府施壓，又無(wú)法給予波斯政府任何保證，故唯一可行的政策選擇便是置身事外。

作為不滿現(xiàn)狀的一方，波斯堅(jiān)持要求擁有阿拉伯河至少一半的主權(quán)。為了達(dá)成自己的目的，波斯希望英國(guó)向伊拉克政府施壓，它認(rèn)為正是英國(guó)作為委任統(tǒng)治國(guó)而賦予了伊拉克在阿拉伯河上的主權(quán)權(quán)力。由于英國(guó)力主維持阿拉伯河邊界現(xiàn)狀，故在1919年巴黎和會(huì)召開(kāi)前夕，對(duì)于波斯企圖突破戰(zhàn)前領(lǐng)土安排而尋求英國(guó)外交支持的訴求，英國(guó)斷然予以拒絕。當(dāng)波斯司法部長(zhǎng)在1919年4月1日通知英國(guó)駐波斯大使克萊夫（R.Clive）爵士，強(qiáng)調(diào)波斯的立場(chǎng)是以河流中線劃界，克萊夫爵士的回復(fù)是：這一問(wèn)題是在波斯承認(rèn)伊拉克主權(quán)國(guó)家地位后，需向伊拉克政府提出的問(wèn)題。盡管伊朗一再呈請(qǐng)，英國(guó)拒絕介入的政策立場(chǎng)沒(méi)有改變。英國(guó)外交部指出：“所有關(guān)于河流的條約都需由伊拉克自己簽訂，而不是由英國(guó)代表它簽訂?！?/p>

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.28.

（二）阿拉伯河國(guó)際化方案的提出

20世紀(jì)20年代中期，阿拉伯河管理權(quán)限之爭(zhēng)開(kāi)始浮出水面。波斯對(duì)于英國(guó)控制的阿拉伯河管理機(jī)構(gòu)——巴士拉港務(wù)局一戰(zhàn)后，作為占領(lǐng)力量，英國(guó)政府單方面建立起了“巴士拉港管理委員會(huì)”，委員會(huì)不僅控制巴士拉港及其相關(guān)活動(dòng)，還控制了阿拉伯河上所有的引航、救援及河流警察事宜。委員會(huì)后改名為“巴士拉港務(wù)局”。表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，因?yàn)椤鞍⒗由线^(guò)往的所有船只，不論是駛往巴士拉、阿巴丹還是霍拉姆沙赫爾，都要遵守英國(guó)控制的巴士拉當(dāng)局的征稅規(guī)定”，

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xviii.這損害了波斯的利益。早在1925年初，波斯就以承認(rèn)伊拉克主權(quán)國(guó)地位為交換，要求與伊拉克平等享有從阿拉伯河口至穆罕馬拉地區(qū)的管理權(quán)。及至1926年，波斯的關(guān)稅員、警察在阿拉伯河上展開(kāi)巡邏，實(shí)際上已行使了一定的管轄權(quán)。1928年4月，波斯政府要求英國(guó)立即從巴士拉港下屬的阿巴丹港撤出，因?yàn)檫@個(gè)港口是在未經(jīng)波斯同意的情況下建立在其國(guó)土上的。波斯政府的上述系列行動(dòng)直接威脅著英國(guó)的既得利益，迫使英國(guó)政府不得不重新關(guān)注阿拉伯河爭(zhēng)端問(wèn)題。1928年，當(dāng)波斯和英國(guó)開(kāi)始針對(duì)所有突出問(wèn)題討論解決方案時(shí)，波斯司法部長(zhǎng)認(rèn)為如要達(dá)成一個(gè)整體性的解決方案，河流邊界問(wèn)題無(wú)疑是亟須解決的最重要問(wèn)題之一，希望將河流管理權(quán)問(wèn)題與劃界問(wèn)題合并解決。

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.26.而英國(guó)也希望一勞永逸地解決河流糾紛，針對(duì)所有突出的問(wèn)題達(dá)成一個(gè)綜合性解決方案，以使自身在波斯灣的地位正?；?。據(jù)此，在送達(dá)英國(guó)駐德黑蘭大使克萊夫的指示中，英國(guó)外交部提議：“作為波斯政府對(duì)伊拉克承認(rèn)，以及撤銷對(duì)波斯民族居住在伊拉克所要求的特別司法特權(quán)的回報(bào)，伊拉克政府可能被說(shuō)服允許將穆罕馬拉和阿巴丹之間的河流邊界以中間線原則劃定。與此同步，應(yīng)建立一個(gè)包括波斯和伊拉克代表的巴士拉港務(wù)局，以規(guī)定和控制河流通航、邊界的修訂?！?/p>

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ”p.27.1929年4月20日，波斯宣布承認(rèn)伊拉克的主權(quán)地位，兩國(guó)互派公使，建立起正式的外交關(guān)系，這為英國(guó)政府改變此前拒絕直接介入的政策立場(chǎng)提供了新的契機(jī)。針對(duì)波斯和伊拉克之間河界問(wèn)題日益突出這一現(xiàn)實(shí)，鑒于按波斯要求以河流中心線原則重劃兩國(guó)河界確有實(shí)際困難，為達(dá)成一個(gè)綜合性解決方案，英國(guó)內(nèi)部就此展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論與博弈，外交部、軍方、帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)、殖民事務(wù)部等相關(guān)機(jī)構(gòu)均基于各自立場(chǎng)提出了不同的政策構(gòu)想。鑒此，白廳決心另辟蹊徑，即針對(duì)矛盾突出的阿拉伯河邊界問(wèn)題，擬采取“河流國(guó)際化”原則，并就此分別同波斯、伊拉克開(kāi)展直接外交接觸。

1929年是英國(guó)政策的一個(gè)分水嶺。此前，英國(guó)力主維持阿拉伯河邊界現(xiàn)狀，并要求在波斯承認(rèn)伊拉克主權(quán)國(guó)家地位的前提下，雙方直接討論劃界事宜，英波關(guān)系因此產(chǎn)生嫌隙。當(dāng)波斯于1929年再度提出本國(guó)關(guān)于阿拉伯河主權(quán)主張和訴求時(shí)，白廳已轉(zhuǎn)變了此前拒絕介入的外交方略，開(kāi)始提出“阿拉伯河國(guó)際化”解決方案，希冀從管理方式上尋求解決問(wèn)題的突破口，以紓解波斯的不滿情緒，改善英波兩國(guó)的僵化關(guān)系。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.8-9.英國(guó)外交部認(rèn)為：“在當(dāng)前情勢(shì)下，唯一可行的解決辦法似乎是像多瑙河一樣，將阿拉伯河作為一條大的國(guó)際水道，由一個(gè)國(guó)際委員會(huì)來(lái)監(jiān)管它。”

Ibid.， pp.9-10.

按照國(guó)際慣例，河流流經(jīng)國(guó)家和其他對(duì)河流航運(yùn)有利益關(guān)聯(lián)的國(guó)家均可被納入河流管理集團(tuán)之中。因此，在英國(guó)外交部的最初計(jì)劃中，將阿拉伯河定義為國(guó)際河流，建立一個(gè)港務(wù)局以規(guī)范和控制河流的通行，管理集團(tuán)中除伊拉克和波斯代表外，毫無(wú)疑問(wèn)英國(guó)將擁有第三利益相關(guān)方代表席位，至于委員會(huì)的實(shí)際組成和職能，則留待后一階段考慮。誠(chéng)如英國(guó)外交大臣所言：“這條河流的國(guó)際化并不是說(shuō)要?jiǎng)儕Z伊拉克的控制權(quán)，而是給予波斯在管理權(quán)中合理的份額?！?/p>

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.16.白廳認(rèn)為，此舉既可滿足波斯所希望的在河流及港口管理上擁有更大的發(fā)言權(quán)，調(diào)解波斯對(duì)阿拉伯河現(xiàn)狀的不滿，又可使英國(guó)參與到河流的管理工作中，因而是當(dāng)前打破波斯和伊拉克僵局，維護(hù)英國(guó)在阿拉伯河地區(qū)利益的最佳手段。據(jù)此，1929年2月8日，英國(guó)外交部電告英國(guó)駐德黑蘭大使克萊夫以及英國(guó)駐伊拉克高級(jí)專員多布斯（M.Dobbs），并授權(quán)克萊夫就這一方案同波斯展開(kāi)外交接觸。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.9-10.

1929年2月19日英國(guó)外交部官員蒙蒂格爾（Lord Monteagle）致函海軍大臣，傳達(dá)了時(shí)任外交大臣奧斯丁·張伯倫（Austen Chamberlain）對(duì)于河流國(guó)際化方案的立場(chǎng)，同時(shí)也淋漓盡致地體現(xiàn)了外交部對(duì)自己的政策構(gòu)想自信滿滿：“他（奧斯丁·張伯倫）認(rèn)為無(wú)須等到擬議中新委員會(huì)的構(gòu)成、職責(zé)及權(quán)力細(xì)節(jié)制定出來(lái)，可以先嘗試確定波斯及伊拉克政府是否準(zhǔn)備接受河流國(guó)際化的原則?！?/p>

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.17.然而出乎意料的是，外交部的這一政策提議卻遭到國(guó)內(nèi)和國(guó)外的雙重反對(duì)。

（三）來(lái)自國(guó)內(nèi)外的反對(duì)

與阿拉伯河國(guó)際化方案同時(shí)出臺(tái)的，是英國(guó)外交部對(duì)英國(guó)駐德黑蘭大使克萊夫爵士的授權(quán)，指示他就此提議同波斯司法部長(zhǎng)展開(kāi)外交接觸，并通過(guò)波斯向伊拉克政府施壓，使其接受河流國(guó)際化方案。

白廳做出這樣的外交部署，源于其對(duì)波斯和伊拉克兩國(guó)不得要領(lǐng)的戰(zhàn)略預(yù)判。白廳推測(cè)，伊拉克對(duì)此提議應(yīng)不會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，因?yàn)樵谟?guó)看來(lái)，河流國(guó)際化可使伊拉克收獲至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)利益。但就伊拉克而言，用“領(lǐng)土權(quán)力”換“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”與其說(shuō)符合伊拉克的利益，不如說(shuō)更彰顯了英國(guó)的利益訴求，伊拉克對(duì)此自然是敬謝不敏。1929年2月16日，伊拉克事務(wù)代理高級(jí)專員在致英國(guó)殖民大臣的電報(bào)中，表明了伊拉克政府對(duì)河流國(guó)際化提議的態(tài)度，電文寥寥數(shù)語(yǔ)，但直截了當(dāng)?shù)胤駴Q了英國(guó)的建議：“我不贊同‘阿拉伯河國(guó)際化的表述，因?yàn)檫@意味著阿拉伯河將不再是伊拉克的領(lǐng)土，而它必須是伊拉克的領(lǐng)土?！?/p>

“Telegram from the Acting High Commissioner for Iraq to the Secretary of State for the Colonies， 16 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.14.

英國(guó)外交部不僅誤判了伊拉克當(dāng)局的政策立場(chǎng)，而且對(duì)波斯政府的反應(yīng)也判斷失誤。

在整個(gè)計(jì)劃中，白廳意識(shí)到，波斯的立場(chǎng)舉足輕重，但其同樣未能洞見(jiàn)癥結(jié)。它一廂情愿地認(rèn)為波斯沒(méi)有反對(duì)的可能性，理由是：“考慮到波斯所提議的邊界調(diào)整在實(shí)踐中行不通，因此現(xiàn)在有必要告知他們這一事實(shí)，唯有根據(jù)提案才有達(dá)成和解的可能性，即建立一個(gè)與多瑙河委員會(huì)類似的巴士拉港務(wù)局?！?/p>

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.15-16.1929年3月7日，英國(guó)駐波斯大使克萊夫向外交部發(fā)回一封電文，明確告知波斯寸步不讓的立場(chǎng)：“波斯司法部長(zhǎng)回復(fù)阿拉伯河問(wèn)題，他暗示說(shuō)：如果阿巴丹的水域無(wú)限期地留在伊拉克手中，那么波斯政府可能出于自衛(wèi)而不得不為最終從霍爾姆斯運(yùn)送石油而工作?！?/p>

“Telegram from Tehran to Foreign Office， 7 March 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.30.波斯政府的言下之意是：如若不能在阿拉伯河上給予波斯確定的主權(quán)權(quán)利，那么它將放棄其他任何形式的管理權(quán)。

伊拉克的明確反對(duì)和波斯拒不妥協(xié)的態(tài)度，迫使英國(guó)外交部一度冷靜下來(lái)，重新審視和選擇兩伊邊界問(wèn)題的解決方案。

實(shí)際上，對(duì)于“阿拉伯河國(guó)際化”解決方案，除卻波斯漠視、伊拉克反對(duì)外，英國(guó)國(guó)內(nèi)各相關(guān)部門也意見(jiàn)不一，英國(guó)海軍部、殖民事務(wù)部等部門均有異議，各種反對(duì)聲音接踵而至。

一戰(zhàn)后，英國(guó)政府各部門間十分注重在對(duì)外決策中的協(xié)調(diào)與共識(shí)，白廳此前單方面提出針對(duì)阿拉伯河的國(guó)際化方案，旋即引起了其他相關(guān)部門的不滿。1929年2月13日，印度事務(wù)部主持召開(kāi)了一次“關(guān)于阿拉伯河發(fā)展問(wèn)題”的會(huì)議，會(huì)上各部門對(duì)白廳不加討論、單獨(dú)行動(dòng)的做法普遍持批判態(tài)度，要求白廳暫時(shí)停止此前同波斯就這一方案展開(kāi)的外交接觸。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.12-13.

針對(duì)上述意見(jiàn)，1929年3月1日，英國(guó)外交部就阿拉伯河問(wèn)題再次集會(huì)，擬同政府各相關(guān)部門討論以達(dá)成共識(shí)。對(duì)于伊波邊界問(wèn)題上英國(guó)政府的戰(zhàn)略選擇而言，這是一次至關(guān)重要的會(huì)議。會(huì)上，外交部向各部門闡釋了調(diào)解波斯對(duì)阿拉伯河現(xiàn)狀不滿的重要性及緊迫性。理由是：“作為國(guó)際聯(lián)盟的成員國(guó)，波斯可能會(huì)失去耐心，并突然在日內(nèi)瓦提起訴訟，聲稱他們?cè)诓ㄋ垢劭诘倪\(yùn)輸過(guò)程是由伊拉克征稅，而自己無(wú)任何話語(yǔ)權(quán)。這可能會(huì)給我們帶來(lái)嚴(yán)重的困難?！?/p>

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.19-20.

殖民事務(wù)部代表霍爾（J.H.Hall）緊隨其后發(fā)言，他明確表示反對(duì)使用“國(guó)際化”這一術(shù)語(yǔ)。他認(rèn)為克萊夫爵士無(wú)法給予波斯人確定的承諾，即在提議建立國(guó)際委員會(huì)中確保進(jìn)行斡旋。霍爾爵士隨后陳述了他的意見(jiàn)：“這一困難可以通過(guò)三方的形式加以解決，即通過(guò)與伊拉克和波斯簽署協(xié)議，成立一個(gè)三方委員會(huì)來(lái)控制河流的航行，英國(guó)政府作為平等的一方參與其中。”

Ibid.， p.22.

海軍部也強(qiáng)烈反對(duì)一個(gè)國(guó)際化委員會(huì)，因?yàn)樵谒鼈兛磥?lái)，此舉無(wú)疑給國(guó)際聯(lián)盟及其他機(jī)構(gòu)介入海灣事務(wù)提供了機(jī)會(huì)。海軍部的主要目的是在阿拉伯河上為英國(guó)爭(zhēng)取一個(gè)特殊的地位，此種地位將有機(jī)會(huì)延續(xù)英國(guó)同伊拉克的特殊關(guān)系。因此他們更贊成在伊拉克、波斯和英國(guó)之間達(dá)成一項(xiàng)三方協(xié)議。海軍部代表表示：“這些問(wèn)題應(yīng)該在英國(guó)參與的波斯灣問(wèn)題談判中解決，而不是在一個(gè)伊拉克—波斯條約中解決，否則，英國(guó)只會(huì)在其中扮演次要角色。”

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.22

從與會(huì)各部門代表的陳述來(lái)看，對(duì)于采取措施調(diào)解波斯對(duì)阿拉伯河現(xiàn)狀不滿的必要性已達(dá)成共識(shí)，但英國(guó)外交部關(guān)于“河流國(guó)際化”方案遭到其他部門一致反對(duì)。此次會(huì)議另一個(gè)重要結(jié)果是：海軍部提議的由英國(guó)、伊拉克、波斯組成阿拉伯河的三方管理協(xié)定的建議在當(dāng)天的會(huì)議上勝出。各方一致認(rèn)為，鑒于超過(guò)90%的通航船只來(lái)自英國(guó)，故英國(guó)有充足的理由作為平等一方出席河流管理委員會(huì)。這樣一來(lái)，海軍部的方案就成為此后一段時(shí)期英國(guó)解決波斯—伊拉克阿拉伯河爭(zhēng)端的政策基礎(chǔ)。

三、三方解決方案——英國(guó)政策的再調(diào)整

1929年初，因內(nèi)部意見(jiàn)不統(tǒng)一以及波斯和伊拉克的反對(duì)，“河流國(guó)際化”方案這一政策選項(xiàng)被棄置。1929年3月9日，英國(guó)外交部在發(fā)往德黑蘭的電文中提及：“進(jìn)一步的討論表明，英國(guó)政府不能向波斯保證建立一個(gè)良好的像多瑙河委員會(huì)這樣的國(guó)際委員會(huì)?！?/p>

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 9 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.33.這標(biāo)志著河流國(guó)際化方案被擱置，英國(guó)轉(zhuǎn)而探索實(shí)行由海軍部在1929年3月1日提出的方案，即建立一個(gè)由英國(guó)、伊拉克和波斯的代表組成的三方管理委員會(huì)。此后，英國(guó)政府中各相關(guān)部門多次召開(kāi)會(huì)議，詳細(xì)討論建立三方管理委員會(huì)的相關(guān)問(wèn)題。

（一）政策調(diào)整的邏輯

就設(shè)立三方管理委員會(huì)問(wèn)題，1929年9月2日，英國(guó)伊拉克事務(wù)高級(jí)專員克萊頓（G.Clayton）致函殖民大臣帕斯菲爾德勛爵（Lord Passfield），提出制定具體政策的三條通用原則：“管理委員會(huì)需由英國(guó)、伊拉克、波斯政府三方協(xié)議設(shè)立;伊拉克和波斯之間的任何附加協(xié)議都有必要對(duì)細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行討論;當(dāng)伊拉克正式進(jìn)入國(guó)際聯(lián)盟后，為了繼續(xù)捍衛(wèi)英國(guó)在此地區(qū)的利益，條約中應(yīng)考慮英國(guó)政府在河流上的權(quán)利訴求?！?/p>

“Sir G.Clayton to Lord Passfield， 2 September 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.63-64.上述三項(xiàng)原則成為英國(guó)制定相關(guān)政策的共識(shí)和框架基礎(chǔ)。此時(shí)英國(guó)政府的政策調(diào)整，主要是基于以下三方面的考量：

一是完善管理機(jī)制。英國(guó)的新計(jì)劃意在通過(guò)擬議中的三方委員會(huì)，控制波斯沿海但卻不屬于阿拉伯河流域的邊境地區(qū)的水域及航道。

二是安撫波斯。波斯政府對(duì)于自身在阿拉伯河上無(wú)任何主權(quán)這一情勢(shì)一直憤恨不滿，這使得其一度考慮在波斯灣頭部的沙普爾建造新的港口。新計(jì)劃決定賦予波斯在河流管理上有平等的發(fā)言權(quán)，可以滿足波斯的有關(guān)訴求。

三是維護(hù)自身利益。阿拉伯河上超過(guò)90%的通行船只來(lái)自英國(guó)，考慮到維持英伊（拉克）聯(lián)盟，以及確保英波（斯）石油供應(yīng)通道航行自由的重要性，

“Telegram from Foreign Office to Rome， 26 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.英國(guó)擬議中的這一解決方案最重要的目標(biāo)指向毫無(wú)疑問(wèn)是為了維護(hù)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)及戰(zhàn)略利益。

與阿拉伯河國(guó)際化提議短暫的嘗試不同，關(guān)于河流三方管理委員會(huì)的方案經(jīng)過(guò)前期論證，得到了英國(guó)各部門的一致認(rèn)可。1930年9月，英國(guó)外交部提議各部門具體考慮三方管理委員會(huì)的條款及細(xì)節(jié)。在此背景下，有關(guān)三方管理委員會(huì)的漫長(zhǎng)籌劃正式拉開(kāi)帷幕。

（二）三方管理委員會(huì)的漫長(zhǎng)籌劃

為促成三方管理委員會(huì)方案的實(shí)施，英國(guó)各相關(guān)部門縝密地論證了三方管理委員會(huì)草案各不同條款的具體措辭，歷經(jīng)五年的醞釀和籌備，從1929年9月到1934年底，先后擬就七版冗長(zhǎng)的協(xié)議草案。首版關(guān)于英、波、伊設(shè)立委員會(huì)以改善阿拉伯河管理的三方公約草案于1930年9月問(wèn)世，包括序言及正文22條，草案并未正式對(duì)外公布，僅用于內(nèi)部討論，但它的基本原則及范式成為此后一系列草案的藍(lán)本，即：建立一個(gè)委員會(huì)，對(duì)河流進(jìn)行聯(lián)合控制;委員會(huì)中，波斯和伊拉克的代表各一名，地位平等;此外還應(yīng)包括一名英國(guó)代表，他同波斯和伊拉克的代表?yè)碛型瑯拥臋?quán)力。

1931年3月，根據(jù)對(duì)第一版草案的討論及修改意見(jiàn)，唐寧街?jǐn)M就了第二版三方管理委員會(huì)公約草案，第二版除序言外，包括24條正式條款。除對(duì)一些表述做了微調(diào)外，還增加了對(duì)具體職能的約定，但草約仍沒(méi)能精確界定委員會(huì)的控制范圍。關(guān)于最為重要的委員會(huì)控制范圍一再難產(chǎn)，實(shí)則是英國(guó)有意而為，希冀尋找各種理由擴(kuò)大管理委員會(huì)的控制范圍。英國(guó)政府曾考慮，如果管理委員會(huì)有權(quán)力改變河道流向，從卡倫河流經(jīng)穆罕馬拉的上方將該河的水流引到巴赫曼希爾河，那么將管理權(quán)拓展至對(duì)阿拉伯河、卡倫河和巴赫曼希爾河整個(gè)河道的管理，便是合乎邏輯的。在英國(guó)外交部看來(lái)，“這一條需要定義阿拉伯河和卡倫河交匯處的界點(diǎn)，之后就此再做決定。為了讓委員會(huì)能夠合理地控制和管理穆罕馬拉河岸地區(qū)，就有必要將巴赫曼希爾河納入委員會(huì)管理范圍中”。

“Memorandum on the Tripartite Convention，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.276.

此后，圍繞擴(kuò)大管理委員會(huì)管控范圍，特別是將巴赫曼希爾河河道納入管理委員會(huì)以及協(xié)調(diào)三方分歧，英國(guó)進(jìn)行了大量討論，致使三方管理委員會(huì)草案一改再改。到1934年底，英國(guó)決議將擬議中的管理委員會(huì)公約草案中的具體管理范圍擴(kuò)大至巴赫曼希爾河，“阿拉伯河，從巴赫曼希爾河與卡倫河分離處到公海海域，包括朝東的路徑，應(yīng)被列入管理委員會(huì)的管理和行政權(quán)力之下”。

“Mr. J.SterndaleBennett， Foreign Office， to Sir F.Humphrys， British Amassador in Baghdad， 20 December 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， p.633.毫無(wú)疑問(wèn)，英國(guó)基于自身立場(chǎng)的這些考慮，既不足以吸引波斯政府，也無(wú)法引起伊拉克的興趣。

（三）當(dāng)事國(guó)的立場(chǎng)

英國(guó)政府主觀認(rèn)為，關(guān)于阿拉伯河的新方案可以在某種程度上消除波斯的不滿，并且贏得伊拉克的贊成與支持，因此第一時(shí)間向波斯和伊拉克傳達(dá)了這一方案的大致框架設(shè)想。對(duì)于爭(zhēng)取伊拉克的贊同，英國(guó)似乎更有把握。1929年4月18日，英國(guó)要求伊拉克政府對(duì)此項(xiàng)管理委員會(huì)的提案提出意見(jiàn)。伊拉克一直沒(méi)有直接答復(fù)，直至1930年8月，伊拉克總理在訪問(wèn)倫敦時(shí)也只是模糊地表明：“原則上不反對(duì)該計(jì)劃?！?/p>

“Comments on draft Tripartite Convention by Mr J. H. Hall， Colonial Office， 14 November 1930，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.196.

伊拉克雖然遲遲沒(méi)有亮出自己的真實(shí)立場(chǎng)，但內(nèi)部的討論卻一直在進(jìn)行。1929年12月11日，伊拉克財(cái)政部長(zhǎng)致函伊拉克總理，從經(jīng)濟(jì)層面力陳擬議中的管理委員會(huì)可能對(duì)伊拉克帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，但因?qū)ξ瘑T會(huì)具體細(xì)節(jié)不得而知，故并沒(méi)有得出實(shí)質(zhì)性結(jié)論，且衍生出更多的疑慮。因此，針對(duì)英國(guó)不斷的試探及企盼，伊拉克均含糊其辭，直至1930年9月，在對(duì)英國(guó)的具體方案有了大致了解后才有明確表態(tài)。伊拉克總理同意在英國(guó)、伊拉克和波斯之間建立一個(gè)關(guān)于阿拉伯河管理委員會(huì)的提議。

在基本獲得伊拉克對(duì)管理委員會(huì)解決模式的認(rèn)可后，英國(guó)轉(zhuǎn)而尋求波斯的支持。英國(guó)政府就這一方案同波斯的實(shí)質(zhì)性接觸始于1932年。然而波斯政府明確表示：在波斯的阿拉伯河領(lǐng)土主權(quán)訴求得不到承認(rèn)前，波斯政府將不會(huì)考慮參與阿拉伯河管理委員會(huì)的提議。此后，波斯一再反對(duì)英國(guó)所倡議的管理委員會(huì)。波斯政府反對(duì)三方管理委員會(huì)是基于以下兩方面原因：“這個(gè)三方（解決方案）包括并非河岸國(guó)家的英國(guó);協(xié)定實(shí)際上包括卡倫河以及巴赫曼希爾河，波斯政府堅(jiān)決反對(duì)把這一河流包含進(jìn)國(guó)際協(xié)定之中。”

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，” p.29.波斯的強(qiáng)硬立場(chǎng)預(yù)示著沿著英國(guó)的思路尋求解決阿拉伯河管理問(wèn)題的機(jī)會(huì)變得渺茫。

四、失敗的外交調(diào)停

在英國(guó)看來(lái)，如果伊拉克政府堅(jiān)持拒絕在現(xiàn)有邊界問(wèn)題上做出妥協(xié)，那么波斯或伊拉克任何一方均有可能會(huì)將此議題上訴國(guó)際聯(lián)盟，從而使英國(guó)失去對(duì)該問(wèn)題的主導(dǎo)權(quán)。為避免此類情勢(shì)，確保自身利益的最大化，英國(guó)開(kāi)始不遺余力地進(jìn)行新一輪的外交調(diào)停，力促三方管理委員會(huì)方案的實(shí)施。

（一）伊波談判再陷僵局

對(duì)于英國(guó)擬議的三方管理委員會(huì)方案，波斯和伊拉克兩國(guó)也就此展開(kāi)了一系列雙邊接觸。1932年4月，英國(guó)駐巴格達(dá)大使?jié)h弗萊斯爵士（Sir F.Humphrys）訪問(wèn)德黑蘭，并在英國(guó)政府的授意下同波斯當(dāng)局商討阿拉伯河相關(guān)事項(xiàng)。他解釋了在有英國(guó)參加的三方管理委員會(huì)框架中，波斯和伊拉克在河流管理上享有平等的權(quán)力。為了達(dá)成三方協(xié)議框架，吸引波斯當(dāng)局，漢弗萊斯表明：協(xié)議可以確保在一段長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)期里，波斯同伊拉克、英國(guó)一樣作為平等的一方控制整個(gè)河流的航行。因此，協(xié)議在實(shí)踐上將給波斯所期望獲得的一切合理的好處。但是波斯當(dāng)局堅(jiān)持要求以河流中線來(lái)平分主權(quán)作為唯一的解決方案，會(huì)談無(wú)果而終。1932年4月22日，伊拉克費(fèi)薩爾國(guó)王訪問(wèn)波斯，波斯再次提出根據(jù)中間線原則調(diào)整阿拉伯河邊界的要求，伊拉克方面直截了當(dāng)?shù)赜枰跃芙^。

鑒此情況，波斯外交部長(zhǎng)巴格·卡薩米（Baghher Kazemi）希望制定一種兩全方案，使之既能保留住伊拉克想要的主權(quán)，同時(shí)也能維持波斯的尊嚴(yán)。他建議的方案是：通過(guò)追溯邊界，先確定一個(gè)沒(méi)有爭(zhēng)議的點(diǎn)，然后從這個(gè)明確的點(diǎn)出發(fā)，再按照國(guó)際法一貫規(guī)定的原則來(lái)劃定邊界。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official SubCommittee for Questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.616.不用說(shuō)這個(gè)明確的點(diǎn)實(shí)際上就是阿拉伯河的深泓線（thalweg），

深泓線即沿河流方向最大水深處的連線。沿此線的剖面為河流的縱剖面。而伊拉克有充足的機(jī)會(huì)可以繼續(xù)使用阿拉伯河航道。對(duì)此，英方表示，雖然英國(guó)船只在阿拉伯河航道通行，但它們?cè)谶@個(gè)地區(qū)有其切身的利益。英國(guó)向波斯承諾，在合適的場(chǎng)合下，會(huì)留意這個(gè)方案，也不會(huì)反對(duì)提及它。英國(guó)再次重申英方的態(tài)度，即一貫希望兩個(gè)主權(quán)國(guó)家迅速找到合適的解決方法，維持彼此之間的友好關(guān)系。

1933年3月29日，波伊兩國(guó)外長(zhǎng)再次舉行會(huì)談。伊拉克外長(zhǎng)奴里·薩義德（Nuri Said）明確告知卡薩米，伊拉克政府拒絕重提邊界問(wèn)題，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，邊界問(wèn)題早已得到正式裁決，他們不會(huì)同意重提。如果波斯政府感覺(jué)在邊界問(wèn)題上有任何具體的委屈之處，他們可以提交至國(guó)際法庭。另一方面，伊拉克政府已準(zhǔn)備好秉承友好的態(tài)度，單獨(dú)討論任何有關(guān)阿拉伯河航行的問(wèn)題，但伊拉克政府不準(zhǔn)備放棄任何自?shī)W斯曼帝國(guó)沿襲下來(lái)的領(lǐng)土主權(quán)。

“Sir F.Humphrys to Sir J.Simon， Secretary of State for Foreign Affairs， 29 March 1933，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.726.這招致卡薩米的反駁，談判無(wú)果而終。

1934年9月13日下午，奴里同卡薩米就阿拉伯河邊界問(wèn)題又進(jìn)行了一次不甚愉快的會(huì)談。會(huì)談中，卡薩米提出波斯政府明確希望修改邊界，奴里覺(jué)得卡薩米萬(wàn)事想當(dāng)然，難以與他達(dá)成互相理解。奴里表示，雖然他對(duì)談判中可能遇到的困難和挫折已有心理準(zhǔn)備，但修界事宜絕無(wú)可能，同時(shí)質(zhì)疑波斯政府否定《埃爾澤魯姆條約》?？ㄋ_米表示波斯并非不承認(rèn)此約，問(wèn)題在于它根本沒(méi)有得到波斯的批準(zhǔn)，且該條約是波斯與奧斯曼帝國(guó)談判達(dá)成的，當(dāng)下奧斯曼帝國(guó)早已不復(fù)存在，故《埃爾澤魯姆條約》已失去法律效力。波斯拋出的這一理由大大出乎奴里的意料，他反問(wèn)波斯政府是否有意向?qū)⒋耸绿峤粐?guó)際聯(lián)盟理事會(huì)處理?？ㄋ_米回答說(shuō)，他打算向其他國(guó)際機(jī)構(gòu)提交，并強(qiáng)調(diào)這并不重要，因?yàn)椴ㄋ乖趯?shí)際處理中已將阿拉伯河的深泓線視為有效的邊界，而且暗示波斯將繼續(xù)這樣做。奴里則強(qiáng)調(diào)，伊拉克在該問(wèn)題上擁有強(qiáng)有力的法律依據(jù)，他正在考慮是否應(yīng)該率先將波斯搶奪邊界的行為告上國(guó)際聯(lián)盟法庭。

“Telegram from British Consul in Geneva to Sir R.Vansittart， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.265.

通過(guò)幾輪不愉快的會(huì)談，波斯與伊拉克外長(zhǎng)均明確表達(dá)了各自的政策立場(chǎng)：伊拉克政府宣稱不準(zhǔn)備放棄任何自?shī)W斯曼帝國(guó)沿襲下來(lái)的領(lǐng)土主權(quán);波斯則表示已將阿拉伯河的中間線視為有效的邊界線。至此，雙方談判解決陷入了死胡同。

（二）英國(guó)有關(guān)以深泓線劃界的外交折沖

在兩伊交涉過(guò)程中，英國(guó)外交部極度擔(dān)心事態(tài)失控。一個(gè)擔(dān)憂是兩國(guó)因邊界談判陷入僵局而將此問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟;另一大擔(dān)憂是兩國(guó)摒棄英國(guó)的協(xié)調(diào)達(dá)成關(guān)于阿拉伯河的某種雙邊協(xié)議。這兩種結(jié)果對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)均無(wú)益處，英帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)主席指出：“如果河界問(wèn)題拖延不決，波斯和伊拉克可能會(huì)聚在一起，在我們背后達(dá)成一些協(xié)議，到那時(shí)我們面臨的情況將比以往任何時(shí)候都更糟糕?！?/p>

“Minutes of the Committee of Imperial Defences treatment of the Shatt alArav question during meeting of 17 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.623. 為此，英國(guó)一方面努力協(xié)調(diào)兩國(guó)關(guān)系，另一方繼續(xù)為促成阿拉伯河管理委員會(huì)而持續(xù)努力。

英國(guó)十分清楚，阿拉伯河是伊拉克進(jìn)入海洋的唯一通道，但對(duì)波斯而言，它不僅擁有眾多其他港口，而且還積極地在沙普爾開(kāi)發(fā)一個(gè)完全由波斯控制的深水港，這將使其能夠完全擺脫對(duì)阿拉伯河的依賴。此外，一旦波斯采取阻撓和不合作的政策，勢(shì)必造成一種極為不利的局面，最嚴(yán)重的結(jié)果可能是導(dǎo)致阿拉伯河喪失航運(yùn)能力，進(jìn)而迫使英國(guó)和伊拉克只能通過(guò)完全由波斯控制的庫(kù)爾穆薩港口來(lái)運(yùn)輸石油和其他貨物。據(jù)此，1934年9月，英國(guó)外交部告知伊拉克政府，其意見(jiàn)傾向于：“如果有機(jī)會(huì)確保阿拉伯河航道得到維護(hù)，為此做出一些讓步，這樣的解決方法才最符合伊拉克和陛下政府的利益?！?/p>

Ibid.， pp.628-629.英國(guó)政府認(rèn)為，波斯可能會(huì)接受英國(guó)外交部提出的這一全面解決辦法;伊拉克如果能夠?qū)崿F(xiàn)自己的利益，也可能會(huì)接受。據(jù)此，英國(guó)外交部提出了以下行動(dòng)方針：“建議伊拉克向波斯提供阿拉伯河的深泓線邊界線，即從阿拉伯河流入波斯境內(nèi)開(kāi)始為起點(diǎn)一直到達(dá)羅岡河流入公海的河口。以此要求波斯回報(bào)：（1）波斯立即接受已經(jīng)起草和臨時(shí)同意的管理委員會(huì)公約;（2）波斯承認(rèn)余下的全部陸地邊界的有效性?！庇?guó)外交部強(qiáng)調(diào)，目前的情況不僅不能令人滿意，而且存在危險(xiǎn)，故不能無(wú)限地持續(xù)下去。

Ibid.， p.620.

盡管英國(guó)想以深泓線劃界的方式來(lái)推動(dòng)三方管理委員會(huì)方案的實(shí)施，但現(xiàn)實(shí)走向同英國(guó)的預(yù)計(jì)完全相反。所有來(lái)自德黑蘭和巴格達(dá)的信息均表明，以深泓線劃界為條件來(lái)?yè)Q取波伊的妥協(xié)同樣不可行。

（三）提交國(guó)聯(lián)仲裁——英國(guó)調(diào)停歸于失敗

1934年9月17日，英帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)中東問(wèn)題附屬委員會(huì)專門召開(kāi)會(huì)議，主旨即討論波斯和伊拉克的邊界問(wèn)題，伊拉克政府也借會(huì)議之機(jī)向英國(guó)表明自己的政策取向。在帝國(guó)防務(wù)委員會(huì)專門會(huì)議召開(kāi)首日，奴里抵達(dá)倫敦并會(huì)見(jiàn)英國(guó)外交部羅伯特·范西塔特爵士（Sir Robert Vansittart）和倫德?tīng)栂壬∕r.Rendel），表達(dá)了伊拉克欲將波斯拒不履行土波邊界條約及1913—1914年邊界安排的行徑提交國(guó)際聯(lián)盟以尋求仲裁的意向。英國(guó)外交部起初不假思索地否決了該提議。白廳向奴里指出：“在羅岡海峽以及阿拉伯河靠近穆罕馬拉的邊界連接區(qū)域定界模糊，按當(dāng)下實(shí)際形勢(shì)，伊拉克在此區(qū)域占據(jù)主導(dǎo)地位，如果將爭(zhēng)端提交國(guó)際聯(lián)盟，很可能會(huì)導(dǎo)致來(lái)自國(guó)際聯(lián)盟方面的妥協(xié)性建議，從而損害伊拉克在這一地帶利益?！?/p>

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.8.然而奴里表示，他傾向于忽視這些模棱兩可的預(yù)測(cè)。

鑒于奴里固執(zhí)己見(jiàn)，范西塔特爵士最終建議，可以將國(guó)際聯(lián)盟作為向?qū)Ψ绞杭巴氐囊环N手段，即“對(duì)于伊拉克來(lái)說(shuō)，最好的辦法并不是真的訴諸國(guó)際聯(lián)盟，而是讓對(duì)方明白，在必要的時(shí)候，他們準(zhǔn)備這么去做”。

Ibid.，p.8.英國(guó)政府主觀上認(rèn)為伊拉克對(duì)波斯的此種虛張聲勢(shì)可能會(huì)換取對(duì)方對(duì)于管理委員會(huì)的接納，以及其他一些微小的讓步。如此，既能撫平伊拉克的不滿，又能迫使波斯退縮，全然符合英國(guó)在河流地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益;如果波斯仍然獨(dú)斷專行，彼時(shí)，伊拉克可以再重新思考求助于國(guó)際聯(lián)盟這一路徑。

1934年10月，波斯和伊拉克兩國(guó)外長(zhǎng)在日內(nèi)瓦就邊界問(wèn)題的討論再次陷入僵局。伊拉克外長(zhǎng)重拾將兩國(guó)爭(zhēng)端提交國(guó)際聯(lián)盟仲裁的意愿?？紤]到英國(guó)同伊拉克的特殊關(guān)系以及英國(guó)在河流水道的特殊利益，在付諸行動(dòng)前，奴里與英國(guó)駐巴格達(dá)大使?jié)h弗萊斯爵士及英國(guó)外交部，就是否有必要訴諸國(guó)際聯(lián)盟展開(kāi)了一連串審慎的討論。1934年11月，伊拉克政府將一系列國(guó)家政策取向性問(wèn)題拋給英國(guó)，正式就本國(guó)邊界問(wèn)題向英國(guó)政府展開(kāi)咨詢，其核心問(wèn)題在于：同波斯人打交道時(shí)，伊拉克究竟該遵循及堅(jiān)守何種界線。英國(guó)內(nèi)部對(duì)此一時(shí)無(wú)法形成統(tǒng)一的政策認(rèn)知，不僅政府各部門同外交部的分歧仍在延續(xù)，即便外交部自身針對(duì)伊拉克的這一困惑也難以確鑿定調(diào)。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.5.

對(duì)于將阿拉伯河邊界爭(zhēng)端提交國(guó)際聯(lián)盟，英國(guó)外交部存在兩個(gè)自相矛盾的認(rèn)知：一方面，它認(rèn)為如果將爭(zhēng)端捅到國(guó)聯(lián)，自然會(huì)引起人們對(duì)1914年劃定邊界的兩個(gè)重要例外區(qū)域的關(guān)注：一是流經(jīng)穆罕馬拉的阿拉伯河，從港口上方到港口下方的這段河道，議定書(shū)規(guī)定的邊界可能被解釋為阿拉伯河的深泓線或中游線偏離波斯堤岸幾英里處。此段邊界至少有一處深泓線很窄，且靠近伊拉克一側(cè);二是有關(guān)阿拉伯河最南端的邊界，在議定書(shū)或劃界委員會(huì)制定的地圖中沒(méi)有給出令人滿意的定義。如果對(duì)議定書(shū)和地圖進(jìn)行確切的解釋，很可能導(dǎo)致位于阿拉伯河口的航道被劃入波斯。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official Subcommittee for questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Schofield， ed.， Arabia Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， pp.610-611.由于已經(jīng)確定此地沒(méi)有其他航道可供開(kāi)放使用，這可能使得波斯實(shí)際上擁有整個(gè)水道的掌控權(quán)，因而不利于伊拉克;另一方面，外交部也意識(shí)到，當(dāng)前兩國(guó)緊張局勢(shì)的持續(xù)將會(huì)引起波斯在與航道有關(guān)的問(wèn)題上公然和更為嚴(yán)重的敵對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏波斯的合作，隸屬波斯的卡倫河洪水將完全不受控制地流入阿拉伯河，由此可能引發(fā)大量泥沙注入阿拉伯河主航道，從而導(dǎo)致阿拉伯河航行受限。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，”Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， pp.5-6.

最終，經(jīng)過(guò)各方立場(chǎng)的碰撞與磨合，英國(guó)政府從確保自身利益最大化的認(rèn)知出發(fā)，得出一個(gè)折中方案：首先由英國(guó)政府發(fā)揮自身的影響力，促使伊拉克同意以河流深泓線為界劃定阿拉伯河邊界，以實(shí)現(xiàn)伊波之間的和解。作為回報(bào)，波斯政府需立即接受管理委員會(huì)協(xié)定，此外波斯政府需要承認(rèn)其余整個(gè)邊界的有效性。英外交部同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，要重視伊拉克及波斯接受土耳其仲裁這一可能的危險(xiǎn)，以及雙方將英國(guó)排除在外，締結(jié)其他雙邊條約而全然不考慮英國(guó)政府利益的可能性。

綜上所述，英國(guó)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)仍是將自己定位于居間協(xié)調(diào)的角色，力圖平息雙方的爭(zhēng)議。然而此前的外交實(shí)踐及談判結(jié)果已經(jīng)表明，這樣的協(xié)調(diào)和斡旋難以彌平伊波兩國(guó)在邊界問(wèn)題上的嚴(yán)重分歧。英國(guó)駐巴格達(dá)大使?jié)h弗萊斯爵士清楚地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，他率先對(duì)外交部的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑，因?yàn)樗救烁澩锿忾L(zhǎng)的主張，故向英國(guó)外交部力陳：“在當(dāng)前形勢(shì)下，將邊界爭(zhēng)端提交國(guó)際聯(lián)盟是達(dá)成最終解決方案的最佳途徑。另一個(gè)不應(yīng)該被忽視的問(wèn)題是，當(dāng)對(duì)伊拉克的托管結(jié)束后，英國(guó)政府在許多事項(xiàng)上仍將懷有濃厚的興趣，例如對(duì)少數(shù)民族、信仰自由及司法系統(tǒng)的保護(hù)問(wèn)題，而這些都是在國(guó)際聯(lián)盟的監(jiān)督下通過(guò)的。因此，將這一問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟的另一項(xiàng)戰(zhàn)略收益在于，可以在伊拉克建立起對(duì)國(guó)際聯(lián)盟的信心和依賴?！?/p>

“Sir F.Humphrys， British Ambassador， Baghdad to Sir J Simon， Foreign Office， 17 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.13.漢弗萊斯的這一分析在外交部產(chǎn)生了不小的共鳴，堅(jiān)決反對(duì)將邊界事宜提交國(guó)際聯(lián)盟的聲音不再占據(jù)主導(dǎo)地位。

另一方面，伊拉克外長(zhǎng)奴里知悉，如要確保兩國(guó)邊界爭(zhēng)端事項(xiàng)順利列入國(guó)際聯(lián)盟委員會(huì)次年1月的會(huì)議議程，就必須在當(dāng)年11月30日之前，將起草好的相關(guān)文書(shū)送達(dá)國(guó)際聯(lián)盟秘書(shū)處。1934年11月15日，奴里向漢弗萊斯爵士致函，表示他已經(jīng)告知波斯，伊拉克有意將邊界問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟，與此同時(shí)，他也向波斯外長(zhǎng)卡薩米表明這并不意味著庭外和解之路被關(guān)閉?！耙晾苏畬㈦S時(shí)準(zhǔn)備考慮任何可能被波斯政府認(rèn)為適合提出的建議，如果通過(guò)直接談判達(dá)成協(xié)議，他們當(dāng)然會(huì)撤回請(qǐng)求國(guó)際聯(lián)盟干預(yù)的申請(qǐng)”。

“Nuri Said， Iraq Minister for Foreign Affairs to Sir F.Humphrys， 15 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.14.奴里的這一函件，表面看來(lái)似乎是在向英國(guó)方面匯報(bào)同波斯的外交活動(dòng)，實(shí)則是明示伊拉克即將向國(guó)際聯(lián)盟提交邊界問(wèn)題，而不再征得英國(guó)的許可。

相對(duì)于英國(guó)對(duì)伊拉克方面不置可否的態(tài)度，波斯旋即做出了外交應(yīng)答?？ㄋ_米外長(zhǎng)對(duì)伊拉克的照會(huì)予以回復(fù)，他表示波斯政府更傾向于通過(guò)雙邊直接談判而非國(guó)際聯(lián)盟的仲裁來(lái)解決邊界問(wèn)題，并且波斯外交部正在準(zhǔn)備草擬三份不同提案，他希望巴格達(dá)能在幾日內(nèi)收到這些提案，從而展開(kāi)討論。然而，多年來(lái)同波斯的外交交鋒，使得奴里認(rèn)為波斯在邊界問(wèn)題上的政策不可能有大的轉(zhuǎn)向和讓步，這些草案對(duì)伊拉克而言也不會(huì)包含任何可能接受之處。因而他堅(jiān)信，波斯人只是在拖延時(shí)間，因此有必要盡快將此事提交國(guó)際聯(lián)盟，以盡量避免其他可能的風(fēng)險(xiǎn)。1934年11月29日，伊拉克外長(zhǎng)根據(jù)《國(guó)際聯(lián)盟公約》第十一條第二款，以照會(huì)的形式，將波斯—伊拉克邊界爭(zhēng)端正式提交國(guó)際聯(lián)盟。這表明英國(guó)仲裁失敗，邊界情勢(shì)又退回到國(guó)際化的原點(diǎn)。

結(jié) 語(yǔ)

在波斯和伊拉克爭(zhēng)奪阿拉伯河主權(quán)的斗爭(zhēng)不斷升級(jí)之際，英國(guó)對(duì)于河流爭(zhēng)端情勢(shì)極為關(guān)注，因?yàn)檫@不僅直接關(guān)系到英國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，更為緊要的是還關(guān)乎英帝國(guó)的核心戰(zhàn)略利益。在英國(guó)外交部1935年1月起草的外事電文中，一再?gòu)?qiáng)調(diào)阿拉伯河水域?qū)τ谟?guó)的雙重意義：“在阿拉伯河航道通行的所有船只中逾90%來(lái)自英國(guó)，而且不論和平時(shí)期還是戰(zhàn)時(shí)，英國(guó)船只在任何情況下都可以使用此水道，這既是英伊同盟的重要戰(zhàn)略利益所系，也是維護(hù)英伊石油公司的重要意義所在。且這條水道作為英國(guó)軍隊(duì)軍需品的運(yùn)輸通道，對(duì)英國(guó)戰(zhàn)略價(jià)值至關(guān)重要?！?/p>

“Telegram from Foreign Office to Rome， 30 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.為此，英國(guó)在處理伊波河界爭(zhēng)端這一歷史遺留的難題時(shí)，其外交策略的運(yùn)用始終以確保英國(guó)利益最優(yōu)化為準(zhǔn)繩，一定程度上展現(xiàn)了其在劃界問(wèn)題上的外交謀略。

首先是淡化邊界細(xì)節(jié)。劃定邊界的慣常思維是清楚地界定邊界線。然而就伊波邊界問(wèn)題而言，盡管奧斯曼土耳其與波斯之間在近兩百年時(shí)間里簽署了多個(gè)邊界條約，但一直沒(méi)有確切的、現(xiàn)代國(guó)際法意義上的領(lǐng)土劃分。認(rèn)清這一現(xiàn)實(shí)后，英國(guó)作為伊拉克的委任統(tǒng)治國(guó)，一方面強(qiáng)調(diào)伊拉克在劃定界河問(wèn)題上的最終決策權(quán)，另一方面強(qiáng)調(diào)自己作為利益攸關(guān)方的固有權(quán)力，并在參與解決爭(zhēng)端過(guò)程中繼續(xù)有意淡化細(xì)節(jié)，以確保自身利益的最優(yōu)化。

其次是強(qiáng)化主導(dǎo)權(quán)。就伊波邊界問(wèn)題而言，領(lǐng)導(dǎo)劃界工作需要來(lái)自伊拉克和波斯的具體授權(quán)。顯然，英國(guó)不可能獲得足夠的授權(quán)，其作為有著直接利害關(guān)系的第三方，只能試著提出解決方案，并爭(zhēng)取爭(zhēng)端方對(duì)英國(guó)方案的支持，但這并不意味著英國(guó)不看重作為大國(guó)的主導(dǎo)權(quán)。實(shí)際上，1913年的《君士坦丁堡議定書(shū)》（The Constantinople Protocol）就強(qiáng)行約定了英國(guó)和俄國(guó)有權(quán)在奧斯曼帝國(guó)和波斯無(wú)法達(dá)成一致時(shí)行使仲裁權(quán)，

C.H.D.Ryder， “The Demarcation of the TurcoPersian Boundary in 1913-14， ”The Geographical Journal， Vol.66， No.3（Sep. 1925）， p.228.而委任統(tǒng)治權(quán)的獲得進(jìn)一步強(qiáng)化了英國(guó)這方面的權(quán)力。

再次是適時(shí)調(diào)整外交介入模式。在伊波邊界爭(zhēng)端的不同階段，英國(guó)運(yùn)用了不同的外交介入模式，包括拒絕直接介入、國(guó)際化、直接介入、外交調(diào)停到同意提交國(guó)際聯(lián)盟。

作為直接利益攸關(guān)方，英國(guó)盡管不斷調(diào)整有關(guān)阿拉伯河劃界問(wèn)題的政策立場(chǎng)，特別是后期致力于在英國(guó)、伊拉克和波斯三國(guó)間設(shè)立一個(gè)關(guān)于阿拉伯河的三方管理委員會(huì)，以維持和改善阿拉伯河的管理，并為此不遺余力地開(kāi)展外交活動(dòng)，以期獲取波斯和伊拉克的認(rèn)同與接受，但最后仍以失敗告終。究其原因主要有以下幾點(diǎn)。

首先，伊拉克和波斯在界約問(wèn)題上嚴(yán)重對(duì)立，決定了英國(guó)外交調(diào)停作用的有限性。如前所述，伊拉克堅(jiān)持認(rèn)為阿拉伯河是其領(lǐng)土的一部分，有著明確的條約依據(jù);波斯則強(qiáng)調(diào)歷史上的劃界條約存在嚴(yán)重不公，致力于修約以維護(hù)自身主權(quán)權(quán)利。在此情況下，英國(guó)碰觸雙方政策紅線的任何外交嘗試都難免會(huì)招致兩國(guó)的反對(duì)。

其次，伊拉克與波斯河界劃分問(wèn)題不僅包括歷史、地理、民族、宗教等因素，還涉及領(lǐng)土主權(quán)、國(guó)際法、國(guó)家間關(guān)系等方面。針對(duì)這一錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，英國(guó)的方案主要遵循“間接路線”原則，即不愿觸及深層次的主權(quán)問(wèn)題，而是著眼于解決航運(yùn)管理權(quán)，無(wú)論是阿拉伯河國(guó)際化方案還是三方委員會(huì)方案，其實(shí)質(zhì)都是避重就輕，故難以彌平伊波爭(zhēng)議。

第三，作為利益攸關(guān)方，英國(guó)的政策立場(chǎng)始終以帝國(guó)利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，渴望利用伊波之間的矛盾紛爭(zhēng)，來(lái)鞏固和拓展自身在波斯灣一帶的政治影響、經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略地位。在此過(guò)程中，英國(guó)的政策立場(chǎng)搖擺不定，從拒絕直接介入到推動(dòng)阿拉伯河國(guó)際化，再到推出三方委員會(huì)方案，直至調(diào)停失敗后同意伊拉克提交國(guó)際聯(lián)盟仲裁，所提出的方案盡管有其政策慣性，但始終以英國(guó)為本位，結(jié)果終歸失敗。

第四，伊拉克和波斯主權(quán)國(guó)家意識(shí)的強(qiáng)化，決定了英國(guó)的主導(dǎo)地位難以為繼。在政策取向上，英國(guó)強(qiáng)調(diào)的是海外帝國(guó)利益的維護(hù)，希望以第三方身份平等參與阿拉伯河管理;伊拉克和波斯則重視民族國(guó)家的主權(quán)利益，最后決定繞開(kāi)英國(guó)，尋求在國(guó)際聯(lián)盟框架下以主權(quán)國(guó)家身份解決領(lǐng)土爭(zhēng)端。阿拉伯河劃界爭(zhēng)端被提交國(guó)際聯(lián)盟仲裁，意味著英國(guó)主導(dǎo)權(quán)的喪失。

通過(guò)梳理總結(jié)英國(guó)在1919—1934年間阿拉伯河主權(quán)爭(zhēng)議過(guò)程中的外交干涉進(jìn)程可以看出，這一階段英國(guó)已無(wú)法完全左右波斯和伊拉克在邊界問(wèn)題上的政策取向，英國(guó)費(fèi)盡心力想以平等一方參與到邊界解決方案之中，但卻招致伊波雙方的質(zhì)疑，最終不得不交由國(guó)際聯(lián)盟裁決，這從一個(gè)側(cè)面印證了英帝國(guó)權(quán)勢(shì)的衰微。1958年7月14日的伊拉克革命，徹底終結(jié)了英國(guó)與伊波邊界爭(zhēng)端的緊密聯(lián)系，也終結(jié)了其對(duì)阿拉伯河管理權(quán)的持續(xù)把控。

責(zé)任編輯：宋 鷗