謝 冉

（上海電力大學(xué)科研處，上海200090）

一、問題的提出

作為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的公共政策，我國(guó)高校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策孕育于20 世紀(jì)50 年代，首次提出于20 世紀(jì) 60 年代，明確提出于 20 世紀(jì) 80 年代。1963 年 4 月，教育部發(fā)布《教育部直屬高等學(xué)校自然科學(xué)研究工作暫行簡(jiǎn)則（草案）》，首次提出“高等學(xué)校應(yīng)確定若干學(xué)科，重點(diǎn)發(fā)展”。由于當(dāng)時(shí)高校聚焦人才培養(yǎng)，使得重點(diǎn)發(fā)展學(xué)科這一提法未引起足夠重視。直到1984 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺(tái)，才明確提出“根據(jù)同行評(píng)議、擇優(yōu)扶植的原則，在高等學(xué)校中有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科”。20 世紀(jì)90 年代初，面對(duì)世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，國(guó)家教委向國(guó)務(wù)院上報(bào)《關(guān)于重點(diǎn)建設(shè)好一批重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科的報(bào)告》，建議“由國(guó)家教委設(shè)置重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱“211 工程”）。在“211 工程”推進(jìn)的同時(shí)，教育部頒布《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，提出重點(diǎn)支持部分高等學(xué)校創(chuàng)建具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)和一流學(xué)科，拉開了“985 工程”的帷幕。為服務(wù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，2015 年8 月18 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，將“211 工程”“985 工程”及“優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)”等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入“雙一流”建設(shè)，并于2015 年11 月統(tǒng)籌推進(jìn)。自此，我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)完成了從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的政策變遷歷程。

針對(duì)這一政策發(fā)展歷程，研究者從不同的角度對(duì)其變遷邏輯和變遷特征進(jìn)行了分析，強(qiáng)調(diào)了我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策的漸進(jìn)性變遷特點(diǎn)及明顯的路徑依賴性。實(shí)際上，對(duì)于一個(gè)歷時(shí)性制度而言，作為因政策學(xué)習(xí)而引起的相對(duì)持久的理念或行為的改變貫穿于政策變遷的整個(gè)過程[1]19。作為影響政策變遷的重要因素，政策學(xué)習(xí)是回應(yīng)過去經(jīng)驗(yàn)和新信息而調(diào)整政策目標(biāo)或手段的深思熟慮的嘗試，是政策主體能動(dòng)性的體現(xiàn)；政策變遷是政策學(xué)習(xí)的結(jié)果，不同的政策學(xué)習(xí)模式?jīng)Q定著政策變遷的路徑[2]。因此，在明確我國(guó)高等教育重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策變遷的實(shí)然特征的基礎(chǔ)上，只有進(jìn)一步探究影響政策變遷的深層次的政策學(xué)習(xí)模式，才能充分理解我國(guó)高校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)制度所表現(xiàn)出來的路徑依賴和漸進(jìn)性特征，才能深刻理解政策變遷的動(dòng)力機(jī)制，從而加強(qiáng)后期政策的前瞻性和能動(dòng)性，真正推進(jìn)“一流學(xué)科”建設(shè)的政策創(chuàng)新。

二、政策學(xué)習(xí)的分析構(gòu)架

20世紀(jì)60年代起，西方研究者開始對(duì)政策變遷原因進(jìn)行探討。早期研究秉持結(jié)構(gòu)主義視角，強(qiáng)調(diào)外在環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化因素對(duì)政策變遷的決定作用，認(rèn)為政策變遷是對(duì)外在變化、社會(huì)壓力或沖突的反應(yīng)。在這種研究視角下，政策主體往往處于被動(dòng)、失語或不在場(chǎng)的狀態(tài)。20世紀(jì)70年代開始，隨著社會(huì)學(xué)習(xí)理論和理性選擇理論的興起，政策主體的能動(dòng)性在政策變遷中的價(jià)值逐漸得到凸顯。研究者認(rèn)為，政府部門和政策制定機(jī)構(gòu)不是僅僅根據(jù)外在壓力被動(dòng)地對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，他們自身的知識(shí)和理念在政策變遷中發(fā)揮著重要的作用。自此，政策學(xué)習(xí)理論逐漸成為解釋政策變遷動(dòng)力的新視角。當(dāng)然，關(guān)于政策學(xué)習(xí)的研究存在著“弱主體”與“強(qiáng)主體”兩種解釋。如赫克洛認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)是由外在刺激引起的政策行為的相對(duì)持久的變化，是決策者對(duì)外部環(huán)境變化做出的反應(yīng)[3]。與赫克洛觀點(diǎn)相反，彼特·霍爾認(rèn)為政策學(xué)習(xí)貫穿于政策制定的過程中，是政策主體根據(jù)政策結(jié)果和新信息，對(duì)成功和失敗進(jìn)行歸因，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)或技術(shù)的過程[4]。保羅·A·薩巴蒂爾從倡議聯(lián)盟的視角提出，政策變遷不僅受外在環(huán)境的影響，不同利益集團(tuán)間的互動(dòng)也是“政策取向的學(xué)習(xí)”產(chǎn)生的原因。正是在學(xué)習(xí)過程中，來自不同政策倡議聯(lián)盟的政策次網(wǎng)絡(luò)通過政策分析和試錯(cuò)學(xué)習(xí)，漸漸改變?cè)械男拍铙w系[1]16。豪利特和拉梅什通過整合政策學(xué)習(xí)的相關(guān)研究指出，政策學(xué)習(xí)可以分為內(nèi)生學(xué)習(xí)和外生學(xué)習(xí)兩種模式。其中內(nèi)生學(xué)習(xí)是政策制定主體根據(jù)政策結(jié)果及出現(xiàn)的新情況，在反饋的基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整階段性政策目標(biāo)和政策工具以更好地實(shí)現(xiàn)政策最終目標(biāo)的活動(dòng)，是基于滿意原則的政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的局部調(diào)整；外生學(xué)習(xí)是政策制定主體與多元利益主體充分互動(dòng)，在盡可能掌握全面信息基礎(chǔ)上對(duì)政策目標(biāo)和手段進(jìn)行價(jià)值性反思，表現(xiàn)為范式轉(zhuǎn)換的政策創(chuàng)新過程。霍萊特和拉梅什關(guān)于內(nèi)生學(xué)習(xí)與外生學(xué)習(xí)的分類凸顯的是政策學(xué)習(xí)主體的開放程度。實(shí)際上，政策學(xué)習(xí)不僅是一個(gè)政策學(xué)習(xí)主體開放度的問題，也是政策學(xué)習(xí)意愿的問題，學(xué)習(xí)意愿的高低對(duì)政策變遷同樣具有重要的作用。因此，本文將政策學(xué)習(xí)主體的開放程度和學(xué)習(xí)意愿進(jìn)行高低區(qū)分，構(gòu)建出四種類型的政策學(xué)習(xí)模型（見表1）。

封閉型學(xué)習(xí)為局限于政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的小規(guī)模的應(yīng)對(duì)性學(xué)習(xí)。在這一模式中，政策制定者是占支配地位的學(xué)習(xí)主體，政策制定、執(zhí)行和調(diào)整的過程與社會(huì)其他主體的聯(lián)系不緊密，具有較強(qiáng)的官僚制特征。政策學(xué)習(xí)主體積極反思并修正政策的主動(dòng)性和積極性不高，表現(xiàn)出較多的服從指令、被動(dòng)應(yīng)付的特征。政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因是為了回應(yīng)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題和外在要求。政策學(xué)習(xí)目標(biāo)是根據(jù)外在環(huán)境的變化對(duì)政策工具進(jìn)行修正和局部調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)。政策變遷一般表現(xiàn)為漸進(jìn)的、增量的改革。

表1 政策學(xué)習(xí)的分析模型

抵抗型學(xué)習(xí)為局限于政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的小規(guī)模的積極性學(xué)習(xí)。在這一模式中，政策學(xué)習(xí)主體的小規(guī)模與封閉型學(xué)習(xí)類似。不同之處在于政策主體具有積極的學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)意愿，能夠積極地對(duì)外在環(huán)境的變化和政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反思。但由于政策主體的封閉性，決定了反思僅聚焦在政策信念的次要方面①，政策變遷仍表現(xiàn)為漸進(jìn)性傾向。但因政策主體具有較高的學(xué)習(xí)意愿，從而存在政策范式轉(zhuǎn)換的可能。

爭(zhēng)議型學(xué)習(xí)為發(fā)生在廣泛政策社群中的形式化學(xué)習(xí)。在這一模式中，政策學(xué)習(xí)主體突破了原有的小范圍的層級(jí)模式，開放性增強(qiáng)，關(guān)注多元主體的參與。但由于政策主體的學(xué)習(xí)意愿并不強(qiáng)烈，往往是對(duì)外在壓力所要求的多元主體參與這一形式的反應(yīng)，從而表現(xiàn)為被動(dòng)的、形式化的政策學(xué)習(xí)特征。政策變遷呈現(xiàn)為快速增量的特征。

開放型學(xué)習(xí)為發(fā)生在廣泛政策社群中的參與式學(xué)習(xí)。在這一模式中，政府在政策學(xué)習(xí)中發(fā)揮著促進(jìn)者和服務(wù)者的角色，能夠充分調(diào)動(dòng)多元主體參與政策學(xué)習(xí)過程，多元主體具有較高的相互學(xué)習(xí)的意愿，積極主動(dòng)地參與政策的制定、執(zhí)行和調(diào)整的過程。政策學(xué)習(xí)動(dòng)因是由于外部思想潮流或政策理念變化引起的政策學(xué)習(xí)主體的改變。政策學(xué)習(xí)目標(biāo)在于對(duì)政策問題的感知、政策核心理念和政策工具的反思與質(zhì)疑。開放的學(xué)習(xí)主體和強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)意愿，使得政策變遷表現(xiàn)為快速的、范式轉(zhuǎn)換的政策創(chuàng)新。

三、從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”：基于政策學(xué)習(xí)模型的分析

根據(jù)上述政策學(xué)習(xí)分類對(duì)我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的政策變遷歷程進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)學(xué)科建設(shè)政策在變遷過程中逐漸具備一定的抵抗型和爭(zhēng)議型政策學(xué)習(xí)特征，但整體來看，仍屬于政策開放程度和政策學(xué)習(xí)意愿均比較低的封閉型學(xué)習(xí)，幾乎沒有發(fā)生政策開放程度和政策學(xué)習(xí)意愿均比較高的開放型學(xué)習(xí)。

（一）學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)的封閉性：政策學(xué)習(xí)主體為政府部門主導(dǎo)的小規(guī)模政策網(wǎng)絡(luò)

政府主導(dǎo)貫穿于從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的整個(gè)政策學(xué)習(xí)過程中。無論是重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)制度的策劃還是實(shí)施，學(xué)習(xí)主體往往是由高層領(lǐng)導(dǎo)提出、政府部門主導(dǎo)、部分專家學(xué)者和部分高校參與的小規(guī)模的政策網(wǎng)絡(luò)。從重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策策劃主體來看，作為與“重中之重”有著相同的政策淵源的第一次重點(diǎn)學(xué)科評(píng)選和建設(shè)活動(dòng)起因于“四老上書”、教育部領(lǐng)導(dǎo)的支持和鄧小平同志的肯定和批示；“211 工程”是在李鐵映同志的倡議下，因首要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)可而推行；“985 工程”同樣是在教育行政部門、少數(shù)高校的策劃下，由江澤民同志宣示而進(jìn)行，教育部領(lǐng)導(dǎo)是掌控諸方面支持力量的“總導(dǎo)演”[5]67；“2011 計(jì)劃”是由胡錦濤同志在清華大學(xué)建校一百周年的講話中提出的；“雙一流”建設(shè)起源于習(xí)近平同志在北京大學(xué)考察時(shí)提出的“辦好中國(guó)的世界一流大學(xué)，必須有中國(guó)特色”這一要求。從重點(diǎn)學(xué)科政策制定和實(shí)施的主體來看，所有的重點(diǎn)建設(shè)政策均是在高層確定下政策理念后，由教育行政主管部門落實(shí)政策的調(diào)研、制定、管理和評(píng)估工作，教育行政部門發(fā)揮著核心的作用。如1987年下發(fā)的《關(guān)于評(píng)選高等學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科的暫行規(guī)定》中規(guī)定：“重點(diǎn)學(xué)科的總體規(guī)劃、學(xué)科點(diǎn)的確定、評(píng)估和調(diào)整工作，由國(guó)家教委統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行?！痹凇?11 工程”的管理架構(gòu)上，國(guó)務(wù)院成立由國(guó)務(wù)院、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家教委和財(cái)政部的主管領(lǐng)導(dǎo)組成“211 工程”部際協(xié)調(diào)小組，進(jìn)行宏觀決策和指導(dǎo)，下設(shè)由國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部的有關(guān)同志組成的“211 工程”辦公室，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施管理和檢查評(píng)估工作，地點(diǎn)設(shè)在國(guó)家教委?！?85 工程”政策文件是由教育行政部門起草的，由“985 工程”領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和辦公室落實(shí)后期的建設(shè)和管理工作。“雙一流”建設(shè)由國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、宏觀布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)投入等重要事項(xiàng)決策，教育部、財(cái)政部、發(fā)展改革委負(fù)責(zé)規(guī)劃部署、推進(jìn)實(shí)施、監(jiān)督管理等工作，日常工作由教育部承擔(dān)[6]。此外，在我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科評(píng)選、建設(shè)和驗(yàn)收中，雖然有諸如專家評(píng)審、同行評(píng)議的規(guī)定，但最終一切由教育主管部門拍板，執(zhí)行過程較多體現(xiàn)了政府意志，較少考慮多數(shù)人觀點(diǎn)[7]。如在1987 年第一次重點(diǎn)學(xué)科評(píng)選之前，教育部首先組織了試點(diǎn)工作，依靠專家組，評(píng)選出經(jīng)濟(jì)學(xué)、化學(xué)等4個(gè)一級(jí)學(xué)科中的重點(diǎn)學(xué)科。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再次組織專家學(xué)者，歷時(shí)2 年，評(píng)選出416 個(gè)全國(guó)重點(diǎn)學(xué)科[5]42。在具體的政策學(xué)習(xí)過程中，教育部多次召開由學(xué)科專家與高校管理人員參與的座談會(huì)，但專家的確定均為政府確定的小范圍的利益同構(gòu)人員。如華中科技大學(xué)“211 工程”“十五”項(xiàng)目專家評(píng)估小組的成員為浙江大學(xué)校長(zhǎng)潘云鶴、西安交通大學(xué)盧秉恒、北京交通大學(xué)校長(zhǎng)談?wù)褫x、江南大學(xué)校長(zhǎng)陳堅(jiān)、電子科技大學(xué)校長(zhǎng)鄒壽斌、四川大學(xué)副校長(zhǎng)張肇達(dá)、清華大學(xué)郁鑒源[8]。

（二）學(xué)習(xí)意愿的應(yīng)對(duì)性：政策學(xué)習(xí)動(dòng)因重在經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的吸取

政府主導(dǎo)型的小范圍的政策學(xué)習(xí)抑制了我國(guó)學(xué)科建設(shè)多元主體的參與途徑，高校教師、學(xué)生和社會(huì)群體被排斥在政策學(xué)習(xí)之外。而作為官僚制的教育行政主體及其規(guī)制下的高校，因其自身的封閉性和層級(jí)性，使得其政策學(xué)習(xí)意愿體現(xiàn)出較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)性特征。“自上而下的政策制定觀意味著決策的重要性完全取決于它是在科層等級(jí)的哪一層作出的；因此，最重要的決策是由政府機(jī)構(gòu)的最高人物作出的，處于科層等級(jí)低層的人們，只是被動(dòng)的執(zhí)行決策罷了?！盵9]這種應(yīng)對(duì)性的學(xué)習(xí)意愿主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，政策學(xué)習(xí)是對(duì)外部改革趨勢(shì)的被動(dòng)回應(yīng)，圍繞不同階段國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略調(diào)整重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策的相關(guān)內(nèi)容。如20 世紀(jì)80 年代的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策重在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后所需要的人才培養(yǎng)服務(wù)；“211 工程”呼應(yīng)的是黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“迎接世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，教育優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略要求；“985工程”呼應(yīng)的是黨中央在1995年提出的“科教興國(guó)”戰(zhàn)略；“雙一流”建設(shè)是對(duì)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)的呼應(yīng)。第二，向前期政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題學(xué)習(xí)，并在此基礎(chǔ)上以更精細(xì)化的手段實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。如“211 工程”在吸收20 世紀(jì)80 年代重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐漸“對(duì)整體條件建設(shè)”這一任務(wù)進(jìn)行淡化，對(duì)“重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”予以強(qiáng)化。針對(duì)“211”工程一期建設(shè)中出現(xiàn)的目標(biāo)模糊、配置不公、重規(guī)模輕內(nèi)涵等問題，“211 工程”二期建設(shè)明確指出要處理好“211 工程”學(xué)校和非“211 工程”學(xué)校的關(guān)系，在資金投入上處理好硬件投入和軟件投入的關(guān)系，在建設(shè)內(nèi)容上增加師資隊(duì)伍建設(shè)項(xiàng)目。針對(duì)“985 工程”一期出現(xiàn)的聚焦個(gè)別學(xué)校，無法適應(yīng)科教興國(guó)戰(zhàn)略，提升我國(guó)高等教育整體核心競(jìng)爭(zhēng)力的問題，二期建設(shè)圍繞國(guó)家發(fā)展需要，增加4所行業(yè)特色型高校?！?011 計(jì)劃”針對(duì)的是前期存在的學(xué)科建設(shè)分散、封閉及與企業(yè)聯(lián)系不緊密的問題而提出的?！耙涣鲗W(xué)科”建設(shè)計(jì)劃，更是針對(duì)前期建設(shè)出現(xiàn)的身份固化、競(jìng)爭(zhēng)缺失和重復(fù)交叉等問題，明確不同類型的高校要差別化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)啟動(dòng)第三方評(píng)估，以動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)為資源配置的基本機(jī)制，實(shí)行總量控制、開放競(jìng)爭(zhēng)、動(dòng)態(tài)調(diào)整[10]。第三，作為學(xué)科建設(shè)主體的高校完全圍繞學(xué)科評(píng)估指標(biāo)通過“巨額投資”“重金挖人”“合并撤銷”等手段提升學(xué)科排名，尋求政策的資助?？傊凇爸攸c(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的政策變遷中，政策學(xué)習(xí)主體的意愿主動(dòng)性不強(qiáng)，政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因是圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，在限定的框架下對(duì)前期實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行回應(yīng)，體現(xiàn)出鮮明的經(jīng)驗(yàn)汲取特征。

（三）學(xué)習(xí)結(jié)果的漸進(jìn)性：政策學(xué)習(xí)目標(biāo)的路徑依賴與局部調(diào)整

我國(guó)的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)是一個(gè)在實(shí)現(xiàn)核心政策理念的愿望驅(qū)動(dòng)下，不斷探索和調(diào)適的過程[1]43。政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)為政策核心理念的一以貫之和政策工具的漸進(jìn)精細(xì)。在政策核心理念上，一以貫之的是“服務(wù)國(guó)家”“聚集資源”“擇優(yōu)扶植”。政策理念的一致性和延續(xù)性使得政策學(xué)習(xí)主體具有較強(qiáng)的路徑依賴性。如“211工程”對(duì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)內(nèi)容的學(xué)習(xí)，“985工程”對(duì)“211 工程”政策目標(biāo)的借用，均強(qiáng)調(diào)集中國(guó)家有限財(cái)力，加大投入力度，對(duì)于若干所高等學(xué)校和已經(jīng)接近并有條件達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的學(xué)科進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)[11]?！耙涣鲗W(xué)科”同樣在保持政策核心理念不變的前提下，從強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)學(xué)科聚焦解決四化建設(shè)中重要的科學(xué)技術(shù)問題、理論問題和實(shí)際問題，演化為以國(guó)家重大需求為導(dǎo)向，提升高水平科學(xué)研究能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施做出重要貢獻(xiàn)。此外，在政策核心理念和目標(biāo)相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，政策工具均有不同程度的調(diào)整，逐漸從最初的命令、要求、資助為主的強(qiáng)制性政策工具轉(zhuǎn)變?yōu)椤?11工程”和“985工程”時(shí)期重視“標(biāo)準(zhǔn)”“評(píng)估”“競(jìng)爭(zhēng)”等能力建設(shè)型政策工具。相對(duì)于20世紀(jì) 80 年代的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，“211 工程”和“985 工程”時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)更強(qiáng)調(diào)與經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系，要求“調(diào)整結(jié)構(gòu)、合理布局”，加大對(duì)“信息學(xué)科、生物技術(shù)、新材料、新能源等學(xué)科的扶持和傾斜”。2006 年教育部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)促進(jìn)學(xué)科交叉、融合和新興學(xué)科的發(fā)展，完善制度機(jī)制，增設(shè)一級(jí)學(xué)科國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科，構(gòu)建三級(jí)建設(shè)和管理體系，改革評(píng)選方式[12]?！半p一流”背景下的學(xué)科建設(shè)重視績(jī)效評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的多元治理[13]。這種謹(jǐn)慎的、緩慢的、一步一步發(fā)展的政策正是許多權(quán)力核心所追求的[14]。

四、結(jié)論與建議

貫穿從“重點(diǎn)學(xué)科”到“一流學(xué)科”的封閉型政策學(xué)習(xí)使得我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策表現(xiàn)出穩(wěn)定性、連續(xù)性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，適合一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但在這種政策學(xué)習(xí)模式下，由于政策學(xué)習(xí)者習(xí)慣于在一個(gè)由固定理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中思考，聚焦經(jīng)驗(yàn)汲取的應(yīng)對(duì)性特征，使得學(xué)科建設(shè)政策呈現(xiàn)出不斷復(fù)制、延伸、精細(xì)化的漸進(jìn)主義特征，無法容納新因素成長(zhǎng)和制度創(chuàng)新的內(nèi)部機(jī)制，無法使政策從“滿意和調(diào)整”到“引進(jìn)新政策”，并最終實(shí)現(xiàn)“范式轉(zhuǎn)換”[15]，無法實(shí)現(xiàn)“雙一流”建設(shè)總體方案提出的“破除體制機(jī)制障礙，構(gòu)建有利于學(xué)科發(fā)展的治理模式”這一根本性、全局性的“制度變革”[16]。實(shí)際上，開放型的政策學(xué)習(xí)是推動(dòng)學(xué)科建設(shè)模式從管理范式走向重視契約、大學(xué)自治、多元主體參與的治理范式的根本動(dòng)力。因此，借鑒Ansell和Gash構(gòu)建的協(xié)同治理模式[17]，針對(duì)我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)歷程和“一流學(xué)科”建設(shè)的根本任務(wù)，聚焦開放型政策學(xué)習(xí)理念，提出如下建議。

（一）充分掌握信息，優(yōu)化開放型學(xué)習(xí)的初始條件

在Ansell 和Gash 的模型中，初始條件是推動(dòng)或阻礙協(xié)同治理的前提因素，包括權(quán)力與資源的失衡、對(duì)抗與合作的歷史及參與的動(dòng)機(jī)。權(quán)力和資源的失衡使得多元的利益相主體缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)和信息進(jìn)行討論和對(duì)話，沖突的歷史經(jīng)驗(yàn)使得他們沒有參與的動(dòng)機(jī)和意愿。作為一項(xiàng)在治理情境中的復(fù)雜實(shí)踐，“一流學(xué)科”建設(shè)是一種與周圍環(huán)境、不同團(tuán)體和個(gè)體的生活密切聯(lián)系的社會(huì)性行動(dòng)，應(yīng)以政府、高校、教師、學(xué)生及社會(huì)組織的充分參與為基礎(chǔ)，通過學(xué)者組成的專業(yè)協(xié)會(huì)和利益共同體共同推動(dòng)學(xué)科治理方式的創(chuàng)新。但封閉型學(xué)習(xí)模式造成了高校教師、學(xué)生、社會(huì)對(duì)學(xué)科建設(shè)的漠視，使得多元學(xué)科建設(shè)主體在歷史經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力、資源、專業(yè)知識(shí)和參與動(dòng)機(jī)等初始條件上存在很大的不同。因此，“一流學(xué)科”建設(shè)應(yīng)首先充分掌握多元主體不同的初始條件并采取對(duì)應(yīng)的措施。如針對(duì)高校教師、學(xué)生和社會(huì)團(tuán)體缺乏相應(yīng)的知識(shí)、資源、經(jīng)驗(yàn)、動(dòng)機(jī)和意愿等特點(diǎn)，應(yīng)延長(zhǎng)政策的探索期，增加政策的研究性，給予充足的時(shí)間和多種方式幫助他們掌握充足的知識(shí)和資源，提供相關(guān)平臺(tái)使其參與和討論，提升對(duì)“一流學(xué)科”建設(shè)理念和目標(biāo)的理解，彌補(bǔ)初始條件的不足，激發(fā)參與的動(dòng)機(jī)。

（二）強(qiáng)化政府的促進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)角色

一方面，促進(jìn)型的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)最小化的干預(yù)，重在通過授權(quán)使得多元主體充分參與學(xué)科建設(shè)過程，凝聚共識(shí)。另一方面，在共識(shí)無法達(dá)成時(shí)，促進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)發(fā)揮公正調(diào)解者和服務(wù)者的角色，通過化解各方?jīng)_突，在共識(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的目的。具體在“一流學(xué)科”建設(shè)中，政府應(yīng)發(fā)揮“元治理”的服務(wù)角色，通過賦權(quán)和問責(zé)構(gòu)建開放型的政策學(xué)習(xí)氛圍，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)下放給多元行動(dòng)者，推動(dòng)真正的第三方評(píng)估[18]；搭建提升多元主體學(xué)習(xí)意愿的網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)，通過信息發(fā)布和傳遞、交流學(xué)習(xí)和自愿性活動(dòng)，推進(jìn)協(xié)同治理；引導(dǎo)多元學(xué)科建設(shè)主體參與規(guī)則的制定以及監(jiān)督規(guī)則的落實(shí)，破除學(xué)科建設(shè)中政策界限和條塊分割，賦予多元主體相應(yīng)的治理空間和行動(dòng)權(quán)能，強(qiáng)調(diào)學(xué)科建設(shè)利益相關(guān)者的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和參與權(quán)，將多元學(xué)科建設(shè)主體發(fā)展為平等的“合作生產(chǎn)者”?！耙涣鲗W(xué)科”建設(shè)雖由政府推動(dòng)，但其根本的目標(biāo)在于培育利益相關(guān)者長(zhǎng)期合作的文化，推動(dòng)多元主體共同參與“一流學(xué)科”建設(shè)，促成治理共同體的形成。

（三）確保制度設(shè)計(jì)的程序公正和過程透明

強(qiáng)調(diào)參與包容、程序公正、規(guī)則清楚和過程透明的制度設(shè)計(jì)是推動(dòng)協(xié)同治理的基本準(zhǔn)則。封閉型學(xué)習(xí)模式造成了社會(huì)對(duì)于重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)政策決策過程和遴選程序不透明性的質(zhì)疑，損害了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[19]。張鳳娟等通過對(duì)知乎論壇上關(guān)于“雙一流”建設(shè)的197條話題的分析發(fā)現(xiàn)，公眾認(rèn)為“政策的政府主導(dǎo)性太強(qiáng)，與利益相關(guān)者的協(xié)商不足”的出現(xiàn)頻率最高，達(dá)50%[20]。因此，在“一流學(xué)科”的后續(xù)建設(shè)中，一方面，應(yīng)設(shè)計(jì)能容納多元學(xué)科建設(shè)主體參與的制度框架，確保他們參與的機(jī)會(huì)和權(quán)力。在明確界定多元學(xué)科建設(shè)主體權(quán)責(zé)界限的基礎(chǔ)上，以制度規(guī)范活動(dòng)，以程序公正強(qiáng)化“一流學(xué)科”建設(shè)的合法性和價(jià)值。另一方面，明確互動(dòng)過程的透明性和公開性，實(shí)施信息公開制度，重視“一流學(xué)科”建設(shè)信息的透明和共享，通過構(gòu)建開放的政策學(xué)習(xí)平臺(tái)，對(duì)“一流學(xué)科”建設(shè)的理念、方式、實(shí)施、評(píng)估等整體性政策進(jìn)行學(xué)習(xí)，減少政策實(shí)施的阻力，推動(dòng)政策創(chuàng)新。

（四）聚焦以共識(shí)為導(dǎo)向的協(xié)同治理過程

面對(duì)面的討論、真誠(chéng)協(xié)商、建立信任，以及在此基礎(chǔ)上形成的責(zé)權(quán)共擔(dān)和共識(shí)是協(xié)同治理的核心。封閉型的政策學(xué)習(xí)模式因缺乏平等的討論和真誠(chéng)的協(xié)商，使得政府、高校、教師及社會(huì)組織等學(xué)科建設(shè)主體堅(jiān)持自身的利益，無法在政策議題中達(dá)成共識(shí)，損害了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如中央政策對(duì)“一流學(xué)科”的工具性理解，地方政府和高水平大學(xué)對(duì)政績(jī)和利益的追求，以及社會(huì)和普通高校在政策過程中的弱勢(shì)地位都造成了政策議題上的分歧，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，“一流學(xué)科”建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化以信任和合作為基礎(chǔ)的共識(shí)型的協(xié)同治理進(jìn)程，將開放型政策學(xué)習(xí)作為推動(dòng)治理的機(jī)會(huì)之窗，構(gòu)建共識(shí)為導(dǎo)向的對(duì)話機(jī)制，通過不斷地真誠(chéng)協(xié)商推進(jìn)相互理解和責(zé)權(quán)共擔(dān)，在積極反饋中建立持續(xù)的信任關(guān)系，促進(jìn)具有不同價(jià)值傾向和利益需求的多元學(xué)科建設(shè)主體在學(xué)習(xí)中改變自己原有的信念體系，在共識(shí)的基礎(chǔ)上推動(dòng)政策創(chuàng)新和范式變遷。

（五）重視對(duì)政策核心理念和政策工具的反思和創(chuàng)新

協(xié)同治理是一個(gè)螺旋上升的非閉環(huán)進(jìn)程。封閉型政策學(xué)習(xí)使得我國(guó)重點(diǎn)學(xué)科政策變遷表現(xiàn)出較強(qiáng)的“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的適應(yīng)性調(diào)整和增量變革的閉環(huán)特征。開放型的政策學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)通過對(duì)政策核心理念和政策工具的反思與創(chuàng)新，將政策從“適應(yīng)性調(diào)整”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)性變遷”，推進(jìn)政策創(chuàng)新。因此，“一流學(xué)科”的政策學(xué)習(xí)應(yīng)從過于重視學(xué)科建設(shè)的效率和經(jīng)濟(jì)能力轉(zhuǎn)移到重視政策本身的效能，關(guān)注社會(huì)及多元主體在“一流學(xué)科”建設(shè)中的總體收益，通過持續(xù)的政策學(xué)習(xí)，推進(jìn)“一流學(xué)科”建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的構(gòu)建高等教育的治理體系這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在政策工具的選擇上，應(yīng)該反思其背后的價(jià)值理性，將政策工具創(chuàng)新與制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新結(jié)合起來，將政策工具從傳統(tǒng)聚焦遵從和監(jiān)督轉(zhuǎn)向關(guān)注多元主體合作和社會(huì)效能總體提升上來。畢竟，在強(qiáng)調(diào)高等教育治理的背景下，踐行民主和公共的價(jià)值觀占據(jù)著更為顯著的位置，提高效率并不等于代替價(jià)值[21]。

注釋

①保羅·A·薩巴蒂爾和詹金斯·史密斯的倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，決定政策倡議聯(lián)盟尋求影響政策方向的政策精英的信念體系由深層核心、接近核心和次要方面三部分組成。其中深層核心是根本的、規(guī)范性的、本體論理念；接近核心是實(shí)現(xiàn)深層核心的政策立場(chǎng)；次要核心是實(shí)現(xiàn)政策核心的工具性決策和信息搜集。