席文啟

代表約見國家機關(guān)工作人員，正在從一種簡單的法律規(guī)定演變成為一種基層人大工作中的規(guī)范的監(jiān)督形式。因此，我們有必要做些梳理和探索。

一、代表約見國家機關(guān)負責(zé)人的依據(jù)

代表可以約見國家機關(guān)工作人員，是代表法的規(guī)定。代表法第二十二條規(guī)定：代表進行視察，“可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人或者由他委托的負責(zé)人員應(yīng)當聽取代表的建議、批評和意見”。除此之外，關(guān)于代表約見問題，并沒有更多的規(guī)定。

我們似可對代表約見作如下理解。代表的這種約見權(quán)，是從代表視察引申而來的一種權(quán)利，是通過約見國家機關(guān)工作人員從而向其當面提出建議批評意見的一種權(quán)利，也是具有監(jiān)督性的一種權(quán)利。對于這種約見，法律沒有規(guī)定代表必須聯(lián)名，似乎代表個人可以提出，也可以幾個人聯(lián)名提出。當然，一般說來，代表提出約見，應(yīng)當向人大常委會或者主席團提出，由人大常委會或者主席團告知被約見人員并選擇適當?shù)姆绞浇M織實施。

但是作為代表個體或者若干人行為的代表約見，如果缺少人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的精心組織和大力支持，是很難實施并取得相應(yīng)效果的。要把代表約見作為一種有法律效力的監(jiān)督形式運用起來，就需要人大常委會或者主席團的積極介入和認真組織并進行相應(yīng)的規(guī)范。從目前的實際情況來看，在各地開展的代表約見活動中，都是由于人大常委會和主席團發(fā)揮了積極作用而取得成效的。

二、代表約見國家機關(guān)負責(zé)人活動舉例

下面，我們先看幾個實例。

1.浙江省東陽市（屬于金華市管轄）的做法。自2013年開始，東陽市推動實施代表約見制度，調(diào)動了代表履職的積極性，促進解決了一些老大難問題。2012年施侍偉當選縣人大常委會主任，他發(fā)現(xiàn)代表們在會議期間履職很積極，但是卻不知道閉會期間如何履職。而且代表們閉會期間提出議案建議解決的周期比較長，督辦效果也比較低。如何破解這個難題？有同志認為，代表法規(guī)定的代表約見是一個突破口。但是法律對此缺乏具體規(guī)范，難以操作。針對這些問題，常委會決定先從制定約見規(guī)則入手。于是，常委會著手在制定約見制度方面開展了工作。2013年8月，常委會制定了《東陽市人大代表約見地方國家機關(guān)負責(zé)人暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對代表約見的事由、途徑、對象、流程及結(jié)果運用等作出明確規(guī)定?！掇k法》對約見的法律規(guī)定做了一些細化和拓展。比如，法律規(guī)定約見只有在視察中才能提出;對此，《辦法》拓寬了約見渠道，規(guī)定代表可以就視察、調(diào)研、工作評議等活動中發(fā)現(xiàn)的問題，以及多數(shù)選民意見比較大的問題等，都可以提出約見。這樣，約見事由就包括了憲法法律實施情況、人大決議決定貫徹執(zhí)行情況、人大常委會列入審議議題的相關(guān)事項、代表議案建議辦理情況、人民群眾普遍關(guān)心的生產(chǎn)、生活、社會熱點難點問題等，都可以作為約見的理由。這樣一來，就使得代表們有事可約、有事就能約。比如，《辦法》還規(guī)定，代表約見不以代表個人名義進行，必須在人大常委會組織之下，依照規(guī)則、按照流程進行。《辦法》規(guī)定的約見程序，可以由代表3人以上聯(lián)名申報，書面提出，注明約見對象、約見事由、擬提出意見建議等。由代表小組或者代表所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、街道人大工委申報。約見申報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或者街道人大工委初審，報人大常委會分管副主任、主任審查批準;重大問題，需報請主任會議批準。然后，由代表工作部門通知代表和約見對象，做好溝通協(xié)調(diào)工作。審批程序一般在5個工作日完成，批準后5個工作日安排約見，約見后5個工作日形成約見的書面材料送人大常委會備案，有關(guān)部門在三個月內(nèi)向人大常委會反饋辦理結(jié)果并回復(fù)代表。此外，《辦法》還規(guī)范了代表指定約見人（一般要求相關(guān)單位一把手出席）、主持人（所在代表小組組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任，或者由人大常委會指定主持人）、參加人（聯(lián)名代表或者同一代表小組代表，常委會相關(guān)工作機構(gòu)人員等）?！掇k法》還規(guī)定，代表可以詢問、提出意見建議;約見對象必須如約而至，如實回答問題，可以現(xiàn)場答復(fù)。如遇重大問題，可以依照規(guī)定轉(zhuǎn)為人大常委會專題詢問，甚至是依法進行質(zhì)詢。

2.山東省羅莊區(qū)（屬于臨沂市管轄）的做法。羅莊區(qū)人大常委會從代表議案建議中選擇代表約見主題，并且在開展代表約見活動之前做了大量的準備工作，甚至由常委會安排和組織約見活動，以便增強約見效果。2017年5月，羅莊區(qū)人大常委會從代表議案建議中篩選確定了貫徹落實河長制、推動水生態(tài)綜合治理作為開展代表約見活動的主題。隨即農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會組織開展全區(qū)水生態(tài)專題調(diào)研，對域內(nèi)河流水質(zhì)、排污、違建等方面情況進行了明察暗訪，并通報相關(guān)代表，使提出建議批評意見并準備參加約見的代表知情知政。9月，常委會又組織代表對全區(qū)河長制實施情況和水生態(tài)治理工作進行專項視察，為代表約見做程序上的準備。準備工作就緒后，11月初，提出相關(guān)議案建議的11名代表，以會議的形式與政府水務(wù)、環(huán)保、住建等7個部門的主要負責(zé)人進行約見對話。在約見現(xiàn)場，11名代表提出了11個問題和建議;人大常委會領(lǐng)導(dǎo)要求政府及其職能部門高度重視、切實解決這些問題。約見之后，常委會成立了5個專項督導(dǎo)組，11名代表位列其中，參與跟進督辦。至2018年10月，該區(qū)23條主要河流區(qū)域、街鎮(zhèn)、村三級河長制全部到崗就位，巡河、護河、清河工作全面展開，政府投入3億多資金對14條河流溝渠進行綜合治理，取得了初步成效。11月，在約見一周年之際，常委會組織代表開展約見后視察，聽取相關(guān)報告，對一年來政府相關(guān)工作進行“回頭看”，由約見代表進行現(xiàn)場點評，并對相關(guān)工作提出進一步要求。這是一次由人大常委會組織的鮮活生動的代表約見活動。人大常委會從選題的確定、問題的提出、活動的組織，到后續(xù)的督辦跟進、跟蹤監(jiān)督等都精心策劃、精心組織，既保障了代表權(quán)利的落實，又保證了監(jiān)督實效的到位。按照《區(qū)代表約見國家機關(guān)負責(zé)人工作辦法》的規(guī)定，如果約見代表對辦理情況不滿意，可以提出再次約見要求，由人大常委會啟動循環(huán)約見，直至問題解決。這項工作的意義在于，通過人大常委會對代表約見活動的領(lǐng)導(dǎo)和組織，豐富了人大監(jiān)督形式，把代表個人行為上升為人大常委會的組織行為;同時也豐富了代表履職形式，調(diào)動了代表參與人大監(jiān)督的積極性（前后共有80多人次的代表參與了這項工作）。這項工作取得了“黨委認可、政府支持、代表滿意、群眾稱贊”的效果，約見監(jiān)督見到了實效。

3.湖南省長沙市的做法。2017年6月，長沙市人大常委會制定了《市代表約見本級國家機關(guān)負責(zé)人暫行辦法》，他們組織的代表約見活動就是按照這個辦法組織實施的。2017年，市人大代表戴志敏、尹忠東、胡明三人提出關(guān)于在多層住宅增設(shè)電梯的建議，市人大隨即確定作為當年重點建議督辦。2018年1月，政府出臺增設(shè)電梯管理問題的通知，人大常委會主任會議對該通知進行了專題研究。3月以后政府相關(guān)部門又陸續(xù)出臺了兩個規(guī)定，力圖解決一些問題。但是有些操作中的問題成了攔路虎，比如申請手續(xù)繁雜、資金渠道不明、運行管理職責(zé)不清等，致使問題沒有得到解決。2018年11月4日，湖南省長沙市人大常委會就此組織部分代表約見市政府及住建委、規(guī)劃局、質(zhì)監(jiān)局負責(zé)人，就長沙既有多層住宅增設(shè)電梯問題進行溝通;市人大常委會一位副主任、政府一位副市長出席。這是長沙市人大常委會第一次開展代表約見活動。在約見會上，3名代表直言現(xiàn)狀，政府部門認真回復(fù)，并當場就解決這些問題表態(tài)發(fā)言，使得問題的解決有了進展。

4.廣東省郁南縣（屬于云浮市管轄）的做法。郁南縣人大常委會抓住代表反映、群眾關(guān)心的熱點問題，主動開展代表約見，推動問題的解決。2019年6月，20余名縣人大代表約見水務(wù)局、財政局官員，就“村村通自來水工程”一拖再拖問題，進行詢問，提出意見。該項工程是政府承諾的工程，涉及15個鎮(zhèn)、154個行政村、44.45萬人的飲水安全問題。在年初的人代會上，多位代表就此提出建議，要求加快工程進度。人大常委會在督辦建議的過程中，就此進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)群眾對此事多有反映。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，常委會決定安排提出建議的代表約見水務(wù)局、財政局負責(zé)人，由代表就此進行詢問，了解情況，提出建議，督促工程進度。此舉得到代表們的充分肯定。

5.浙江省柯橋區(qū)（屬于紹興市管轄）平水鎮(zhèn)的做法。平水鎮(zhèn)人大主席團把代表約見活動推向行政村一級，取得成效。2018年11月26日，平水鎮(zhèn)王化片中心村，在村代表聯(lián)絡(luò)站舉行首次村級代表約見會。與會代表共提出8個問題，包括飲用水源保護問題、村集體閑置廠房利用問題等。鎮(zhèn)政府有關(guān)負責(zé)人逐一做了答復(fù)。鎮(zhèn)政府一時難于解決的問題，由鎮(zhèn)人大主席團報請區(qū)人大常委會協(xié)助推動解決。代表約見在浙江省市縣級人大已經(jīng)司空見慣，但是在村鎮(zhèn)級卻是罕見，平水鎮(zhèn)的代表約見算是開了先河，而且在平水鎮(zhèn)已經(jīng)形成了代表約見工作的一些成熟做法，包括約見問題的來源、約見會議的組織、約見意見的辦理和督辦等。

關(guān)于組織代表開展約見活動還有許多地方都在實踐，就不一一介紹了。

三、代表約見國家機關(guān)負責(zé)人做法概括

我們可以從上述實例中對代表約見國家機關(guān)負責(zé)人的主要做法做些概括。

1.約見的主體。按照法律規(guī)定，人大代表是約見的主體，這一點沒有問題，但是法律對約見主體的數(shù)量沒有規(guī)定。一些地方對此作出規(guī)定，比如代表3人以上可以作為約見主體。

2.約見的事由。法律規(guī)定，代表在視察過程中可以就發(fā)現(xiàn)的問題進行約見，但是并沒有規(guī)定約見的具體事由。這一點，各地在開展代表約見時，就約見事由做了一些細化和拓展。包括：比如，代表在視察、調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題;比如，代表提出的議案、建議長期得不到有效辦理的問題;比如，代表反映多次未能解決的群眾關(guān)心關(guān)注的熱點、難點問題;甚至包括了人大常委會審議意見得不到落實的問題;等等。

3.約見的程序。關(guān)于代表約見國家機關(guān)負責(zé)人的具體程序，法律沒有規(guī)定，一些地方就此作出了規(guī)定。比如，上述實例中有縣級人大代表可以向所在街道的人大工作機構(gòu)提出約見申請;申請由人大街道工作機構(gòu)初審后向人大常委會主任會議正式提出，經(jīng)主任或者主任會議批準可以組織約見活動。據(jù)理，如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大代表，應(yīng)該是由代表向所在代表小組或者代表聯(lián)絡(luò)站提出約見，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或者主席團批準后組織實施。

4.預(yù)見的對象。按照法律規(guī)定，應(yīng)該是代表所在行政區(qū)域本級或者下級的國家機關(guān)負責(zé)人。這一點各地在約見活動中都是遵循了的。我理解，“本級國家機關(guān)負責(zé)人”，應(yīng)是指與代表層級相同的各個國家機關(guān)的負責(zé)人;“下級國家機關(guān)負責(zé)人”應(yīng)是指代表同級國家機關(guān)下屬部門的負責(zé)人。比如，縣級代表約見對象可以是縣級政府負責(zé)人，也可以是縣級政府委辦局的負責(zé)人，或者是縣級政府派出機構(gòu)（街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理層等）的負責(zé)人等。一些地方制定的約見辦法中對被約見對象的出席問題作出了具體規(guī)定，也是很有必要的。

5.約見的組織。這一點，法律沒有規(guī)定，但是約見總得需要有組織者。按照我的理解，在上述實例中，以縣級人大代表為主體的約見活動，其批準者是人大常委會主任或者主任會議，其組織者應(yīng)該是向主任會議提出申請的人大機構(gòu)，比如人大街道工作機構(gòu)。依理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以向所在的代表小組、代表聯(lián)絡(luò)站提出約見申請，由該代表小組、代表聯(lián)絡(luò)站向人大主席團提出申請，經(jīng)主席團批準，由代表小組合作代表聯(lián)絡(luò)站組織實施。實例中的第5例應(yīng)該就是這樣的。約見活動的主持人，可以是代表所在人大街工委的負責(zé)人或者是代表小組、代表聯(lián)絡(luò)站的負責(zé)人，也可以由約見活動的批準者指派有關(guān)人員（應(yīng)該具有代表身份）。

6.約見的過程。由主持人介紹約見主體和約見對象并且說明約見意圖，然后由約見代表提出相關(guān)問題，被約見對象進行答復(fù)。期間可以進行詢問和答詢，也可以就相關(guān)事項進行交流、溝通。約見代表提出的問題包括意見和建議以及被約見對象所做的答復(fù)，都應(yīng)該記錄在案，以備查詢和督辦。如果能夠形成正式的意見要求和答復(fù)承諾（可以用約見會議紀要的形式）就更好。

7.意見建議的辦理。對于代表提出的意見建議，國家機關(guān)負責(zé)人的表態(tài)或答復(fù)，應(yīng)該按照雙方形成的約定，進行有效的辦理，辦理完成之后應(yīng)該向提出約見的代表進行反饋（可以是書面反饋，也可以是當面口頭反饋），并以適當形式聽取代表意見。辦理結(jié)果應(yīng)當采取適當方式公布。

8.意見建議的督辦。如果代表提出的意見建議有關(guān)方面辦理順利、代表滿意，就不需要人大出面督辦。如果辦理不順利，甚至沒有辦理，人大就需要進行督辦。督辦的形式可以有多種，包括組織代表視察辦理情況、人大機構(gòu)聽取辦理情況匯報，也包括上述實例中提到的再次進行約見等，直至辦理取得實效。

以上所說，是根據(jù)上述實例進行歸納概括形成的代表約見工作的一般規(guī)則，其中也包括了本人對某些環(huán)節(jié)的分析和補充。應(yīng)該說，這就是目前各地開展的代表約見活動的基本面貌。

四、兩點建議

我覺得，目前日漸活躍的代表約見國家機關(guān)負責(zé)人（有人為了簡便，一些地方把國家機關(guān)負責(zé)人簡稱為官員——即代表約見官員）活動，正在從法律中不怎么起眼的一個簡單規(guī)定，逐漸演變成為地方人大特別是基層人大經(jīng)常性使用的一種比較規(guī)范、比較正式的監(jiān)督形式。在代表約見國家機關(guān)負責(zé)人的實際運作中，不論是約見的提出、約見的事由、約見的組織，還是約見結(jié)果的運用等，都已經(jīng)從簡單的法律規(guī)定大大地向前發(fā)展了。這應(yīng)該是一個很好的事情，是地方人大工作實踐中的一個創(chuàng)造，值得點贊。

這里，不揣冒昧，提出兩點建議：

其一，建議在代表約見活動已經(jīng)開展起來或者準備開展的地方，應(yīng)該優(yōu)先考慮制定一個本地區(qū)的代表約見辦法，就像上述實例中已經(jīng)有地方做了的那樣。這樣做的好處是，可以使得約見活動在本地區(qū)有據(jù)可依、有章可循，便于規(guī)范操作，不至于一次一個樣、一處一個樣。我認為，這是在開展代表約見活動之前就應(yīng)該先做的事情，如果事情已經(jīng)做起來了，還沒有來得及制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，那就應(yīng)該盡快制定。開始時，可以作為暫行規(guī)定，經(jīng)過一段實踐之后再進行修訂，成為正式文件。

其二，建議全國人大常委會法工委考慮，在適當?shù)臅r候就此進行深入的調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，梳理問題，加以規(guī)范，進行指導(dǎo)，并且在適當時候在法律規(guī)范方面進行相應(yīng)的完善。比如，目前在各地實踐中對于約見事由的相應(yīng)拓展，就有在法律方面進一步完善的空間和必要。

（作者系北京市人大常委會退休干部）