陳維林

《立法法》第七十七條規(guī)定：“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負責統(tǒng)一審議的機構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿?！鲍@得地方立法權(quán)的設區(qū)的市人大及其常委會，首部地方性法規(guī)就是規(guī)范地方立法行為的“地方立法條例”或者“地方立法程序規(guī)則”。由于地方立法是一個不斷創(chuàng)新、完善的工作，一部地方立法條例不可能涵蓋所有的立法程序，故地方立法條例存在疏漏或者不足是很正常的。本文就設區(qū)的市人大常委會地方立法程序的幾個問題提出思考。

一、地方性法規(guī)案常委會一審后公布中的程序問題

提出法規(guī)案，是地方性法規(guī)程序的開始，其表現(xiàn)形式是提出議案。設區(qū)的市人大常委會審議法規(guī)案是指對已經(jīng)列入議事日程的法規(guī)案正式進行審查和討論。審議是保證立法質(zhì)量、體現(xiàn)立法民主的重要環(huán)節(jié)，它可以使法規(guī)案更加完善和成熟。

《立法法》第三十七條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報?！睂嵺`中，各地的做法不盡相同。一是公布的內(nèi)容不同。第一種方式，僅公布地方性法規(guī)草案及其說明。理由是按照《立法法》規(guī)定執(zhí)行，由于法規(guī)草案還在審議之中，對法規(guī)草案條文的修改還沒有最終定論，公布修改說明及修改稿會造成以后法規(guī)草案修改的被動。第二種方式，僅公布法規(guī)草案的修改稿和修改說明。理由是草案經(jīng)過了人大常委會第一次審議，相關工委提出了草案的修改建議，對此進行公布，可以反映出人大常委會對法規(guī)草案審議及修改的情況。第三種方式，僅公布修改稿，不公布草案及說明和修改說明。理由一是為了工作的簡便，因為地方立法條例一般規(guī)定，第一次審議后在十天之內(nèi)必須公布征求社會意見，時間較為緊張，準備不充分，僅公布修改稿有利于工作效率;二是公布的時間不同，有規(guī)定為三十天的，有規(guī)定不少于十五天的;三是對征求意見情況向社會的通報方式不明確，存在是否必須通報、通報應當采用何種形式等程序問題。

1.關于常委會一審后公布的內(nèi)容。從實踐看，存在對《立法法》第三十七條規(guī)定理解的不同。廣義的理解，“將法律草案及其起草、修改的說明等”視情況均可以公布;狹義的理解，應當公布法規(guī)草案及其起草說明，對《立法法》規(guī)定的“修改說明”僅指法規(guī)修改草案的說明。筆者贊同廣義的理解，其理由是設區(qū)的市人大設立的專門委員會如法制委員會、財經(jīng)委員會、教科文衛(wèi)委員會、社會建設委員會都有依法提案權(quán)和審議權(quán)，根據(jù)市人大常委會的工作分工，可以對地方性法規(guī)草案進行審議，審議自然形成修改情況，按照依法立法、民主立法的原則，均應當予以公開。同時聽取社會各界的意見建議，有利于實現(xiàn)民主立法和科學立法。

2.關于公布的時間。由于《立法法》規(guī)定的“向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日”，不是強制性的規(guī)定，如果設區(qū)的市人大及其常委會地方立法條例規(guī)定了十五天，也是可行的。

3.關于對征求意見情況向社會的通報?！读⒎ǚā芬?guī)定“征求意見的情況應當向社會通報”應當理解為書面形式通報，以市人大常委會辦公室或者市人大常委會有關工作機構(gòu)的名義通報都是可以的。在信息網(wǎng)絡技術(shù)高度發(fā)達的今天，在人大常委會門戶網(wǎng)上通報即可，需要理解的是，通報也是地方立法的一個程序性環(huán)節(jié)，雖然通報征求意見的情況對地方立法工作不那么重要，但具有信息公開透明的社會意義和民主立法的價值。通報的內(nèi)容可以根據(jù)實際情況，不必通報全部具體的意見建議內(nèi)容，只公布通報意見建議的數(shù)量情況也是可以的。

二、關于專門委員會審議、法制委員會審議中的程序問題

設區(qū)的市人大常委會專門委員會審議地方性法規(guī)案是因為法規(guī)草案與本委員會有關，或者是由市人大常委會主任會議決定而進行審議。專門委員會的審議主要有常委會一審會議之前和之后的兩次審議。審議的主要工作是在初次審議后，在第一次常委會審議會議上專門委員會作審議意見的報告。在第一常委會審議后，根據(jù)常委會組成人員的審議意見建議或者有關列席人員的修改意見建議，提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿。按照地方立法程序向社會公布征求意見建議并將有關審議意見建議、法規(guī)草案建議修改稿移送常委會法制工作機構(gòu)，為法制委員會統(tǒng)一審議創(chuàng)造條件。法制委員會對提請設區(qū)的市人大常委會審議的地方性法規(guī)案進行統(tǒng)一審議，向常務委員會提出審議結(jié)果報告和地方性法規(guī)草案修改稿以及地方性法規(guī)草案表決稿，即市人大常委會第二次審議、第三次審議或者表決之前的審議均由法制委員會統(tǒng)一審議，提出法制委員會關于法規(guī)草案審議結(jié)果的報告和法規(guī)草案表決稿。

1.如何處理審議、修改中的不同意見建議。在專門委員會和法制委員會的審議中，如何對待常委會組成人員、列席人員、征求到的社會各個方面的意見建議？必須由常委會相關工作機構(gòu)進行歸納梳理并以一定形式向?qū)ｉT委員會、法制委員會匯報。首先要明確意見建議的來源。意見建議的來源主要是常委會組成人員的審議意見，征求到的基層組織、政府部門、人民團體、專家學者、群眾代表的意見建議，包括通過座談會、論證會、聽證會等聽取的各方面的意見。其次，必須對這些意見建議進行準確的歸納梳理。這是極其重要的一項工作，是貫徹民主立法、開門立法原則的具體體現(xiàn)。三是歸納梳理的意見建議要以情況匯報等方式向?qū)ｉT委員會、法制委員會報告。專門委員會對重要的不同意見應當向常委會主任會議匯報，并在專門委員會審議意見的報告和法制委員會審議結(jié)果的報告中反映。

2.專門委員會、法制委員會審議的形式?！读⒎ǚā返谌臈l規(guī)定：“專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據(jù)需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況?！币虼?，設區(qū)的市人大專門委員會、法制委員會的審議是以全體會議的形式審議，并對審議結(jié)果進行表決。對到會的人數(shù)、表決的方式、表決的結(jié)果在地方立法條例中缺乏規(guī)定，按照市人大及其常委會的工作慣例，審議及表決應當是全體專門委員會、法制委員會組成人員過半數(shù)通過即具有效力。

3.法規(guī)草案修改、表決稿的效力。經(jīng)設區(qū)的市人大專門委員會、法制委員會審議而形成的法規(guī)草案修改稿、表決稿不具有實質(zhì)性的法律效力，依然是法規(guī)草案，只是以草案建議修改稿、草案表決稿的不同形式反映審議的進度和層次。所以專門委員會、法制委員會的審議結(jié)果僅具有程序性的效力。審議形成的法規(guī)草案的修改稿、表決稿，在市人大常委會會議未經(jīng)審議表決前，仍然可以繼續(xù)修改完善，直到法規(guī)草案涉及的核心條款、關鍵問題基本解決為止，但要通過一定的審議程序?qū)π薷那闆r進行審議認可。比如法制委經(jīng)審議已經(jīng)形成了草案的表決稿，事后有關常委會組成人員、政府部門人員、專家學者等提出了重大的不同意見，此時應繼續(xù)修改，并再次經(jīng)過法制委全體會議審議程序討論確認。不論《立法法》還是地方立法條例，對專門委員會、法制委員會的審次沒有具體規(guī)定，這是符合地方立法實際情況的。

4.如何對待交付表決中的不同意見建議。如何對待法規(guī)草案交付表決中的不同意見建議，在三審制中得到很好的解決。問題是兩審三通過制對待表決中不同意見建議缺乏變通程序。兩審三通過認為，三通過是法規(guī)草案列入常委會會議的交付表決程序，不再審議，否則法規(guī)草案無法形成表決。問題是法規(guī)草案在常委會兩審后還存在重大爭議，并出現(xiàn)較大幅度修改，而且這些修改僅僅是法工委的意見、法制委員會的審議修改意見，常委會組成人員沒有參與審議，存在對較大幅度修改的問題得不到常委會組成人員的理解等問題。對此應當根據(jù)實際情況，建議由常委會主任會議決定是審議表決還是交付表決比較恰當。任何原則都有例外，這是實際情況決定的，不是預先設計的制度決定的。兩審三通過可能立法效率高，表決審議中召開法制委員會審議會議的難度大，因為法制委員會的組成人員未必是市人大常委會的組成人員，有些人沒有參加或者列席常委會的表決審議會議，對此問題應當在會議組織中解決。如不是市人大常委會的組成人員的法制委員會成員，以人大代表身份列席會議，在會議中可以隨時召開法制委員會審議會議，及時提出針對表決稿的修改意見報告，也是可行的。

三、擱置審議的程序問題

擱置的詞義是把事情無限期地閑置一旁，或者暫時放在一邊不處理，待時機成熟再處理。有的設區(qū)的市人大及其常委會地方立法條例規(guī)定：“常務委員會會議第一次審議地方性法規(guī)案時，有關專門委員會或者常委會組成人員五人以上認為制定該地方性法規(guī)的必要性、可行性等方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常務委員會全體會議決定?！睌R置審議滿兩年，該地方性法規(guī)案仍沒有列入常務委員會會議議程的終止審議。這樣的規(guī)定把簡單的問題復雜化，不利于實際操作。《立法法》第四十二條規(guī)定：“列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議?！睌R置是終止審議的一個原因，是因法律案存在較大分歧而終止。比如某市人大常委會審議的一件違法建筑方面的地方性法規(guī)案，一審后因爭議大而擱置，現(xiàn)在要進入終止程序，沒有常委會組成人員提出擱置動議，不屬于暫不付表決的情況，要以“暫不付表決”的情形終止，與實際情況不符。上述擱置審議的規(guī)定，人為造成程序上的疏漏，對此應當按照立法法的理解，屬于存在較大意見分歧擱置。在地方立法程序中規(guī)定擱置審議的提出條件、人數(shù)等限定，與《立法法》的精神不符，應當補充完善。

四、公布中的程序問題

公布法律、法規(guī)是指立法機關將通過的法律、法規(guī)以一定的形式予以正式公布。只有將制定的法律、法規(guī)通過法定的程序和方式公布，法律、法規(guī)才會正式生效?！读⒎ǚā返谄呤藯l第三款規(guī)定：“設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)報經(jīng)批準后，由設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會發(fā)布公告予以公布。自治條例和單行條例報經(jīng)批準后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發(fā)布公告予以公布?！眴栴}是常委會公布法規(guī)的公告是否要經(jīng)過設區(qū)的市人大常委會會議的審議。實踐中有兩種做法：一是不經(jīng)過設區(qū)的市人大常委會審議，經(jīng)主任會議討論確定法規(guī)的實施時間，即可以公布;二是公告要經(jīng)過市人大常委會會議審議才能公布。審議的議題是市人大常委會的法規(guī)公布公告，這樣的理解與《立法法》的精神不符，《立法法》規(guī)定“設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會發(fā)布公告”指的是公布的主體，不是公布前的審議，所以第一種做法是合法且可行的。

（作者系甘肅省天水市人大常委會法制工作委員會主任）