黃俊堯 魏澤吉

[摘 要]從黨的政策表述及當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，基層社會(huì)治理格局的形塑過(guò)程蘊(yùn)含著“黨建”與“共建”的雙重邏輯?！包h建”的出發(fā)點(diǎn)是鞏固黨的組織優(yōu)勢(shì)和執(zhí)政基礎(chǔ)，表現(xiàn)為基層組織體系從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，進(jìn)而為引領(lǐng)基層社會(huì)治理準(zhǔn)備條件。“共建”要求探索“一核多元”的治理模式，既要實(shí)現(xiàn)基層黨組織對(duì)“共建”力量的聯(lián)結(jié)和協(xié)調(diào)，也要保障多元治理主體的有效參與，同步推進(jìn)群眾自治、社會(huì)共治和公共服務(wù)?！包h建”與“共建”的雙重邏輯呈現(xiàn)，亦關(guān)聯(lián)著社會(huì)治理研究范式的更新。

[關(guān)鍵詞]黨建;共建;基層社會(huì)治理;有效覆蓋;“一核多元”

中圖分類(lèi)號(hào)：D267;D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）03-0013-08

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

黨的十九屆四中全會(huì)提出了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”[1]，結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，基層社會(huì)治理格局的形塑過(guò)程其實(shí)蘊(yùn)含著“黨建”與“共建”的雙重邏輯。“黨建”呼應(yīng)了鞏固黨在基層的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，“共建”則意味著多元主體對(duì)社會(huì)治理的必要參與?！懊裰鲄f(xié)商”和“科技支撐”作為關(guān)于社會(huì)治理的新提法，前者可廣泛適用于“共建”過(guò)程，同時(shí)也是銜接黨建與共建的重要機(jī)制，后者則可以從技術(shù)維度為黨建、共建注入新的活力。本文所關(guān)注的主要問(wèn)題是，在由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的基層社會(huì)治理體系中，黨如何統(tǒng)籌各方力量協(xié)調(diào)行動(dòng)，促使社會(huì)治理各項(xiàng)工作在政策取向上相互配合、在推進(jìn)過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰[2]，換言之，基層社會(huì)治理的實(shí)踐進(jìn)路為什么是由“黨建”與“共建”構(gòu)成的，黨組織如何在基層實(shí)現(xiàn)有效覆蓋，“一核”與“多元”怎樣在基層社會(huì)治理諸領(lǐng)域發(fā)揮特定作用，

“黨建”與“共建”對(duì)于社會(huì)治理的范式研究有何啟示。

以往的相關(guān)研究主要集中在兩個(gè)方面。

一是從政黨與社會(huì)的互動(dòng)中探討黨領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體的實(shí)現(xiàn)途徑。

有學(xué)者指出，基層社會(huì)治理的基本力量是政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)和公民，中國(guó)共產(chǎn)黨則是多元主體的領(lǐng)導(dǎo)力量和社會(huì)治理目標(biāo)的引領(lǐng)者[3]。有學(xué)者分析了黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為執(zhí)政黨通過(guò)政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級(jí)行政治理體系當(dāng)中，將黨的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)這一原則嵌入政府治理模式之中[4]。有學(xué)者針對(duì)執(zhí)政黨如何在變遷社會(huì)中夯實(shí)其執(zhí)政基礎(chǔ)等問(wèn)題，提出采取黨組嵌入、黨員（公職人員）嵌入、規(guī)則性嵌入等形式，將體制內(nèi)的政治資源嵌入基層社會(huì)中去代表民意，提升執(zhí)政黨的社會(huì)統(tǒng)合能力[5]。在“引領(lǐng)”的路徑選擇上，有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)政黨應(yīng)更多地以服務(wù)為核心，以滿足基層社會(huì)公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，在服務(wù)中引領(lǐng)基層社會(huì)健康發(fā)展，提升基層社會(huì)治理績(jī)效[6]。

二是以黨建工作本身為研究重點(diǎn)，關(guān)注如何將黨建機(jī)制延伸到社會(huì)治理領(lǐng)域，將基層社會(huì)治理問(wèn)題轉(zhuǎn)化為黨建問(wèn)題，從而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。有學(xué)者認(rèn)為，新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯是實(shí)現(xiàn)基層黨建的去“懸浮化”和基層社會(huì)治理的再嵌入，創(chuàng)新實(shí)踐分為價(jià)值引領(lǐng)式治理、平臺(tái)搭建式治理、資源整合式治理、機(jī)制保障式治理四種類(lèi)型[7]。有學(xué)者歸納了基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理模式的主要特點(diǎn)，包括城市基層黨組織橫向聯(lián)動(dòng)整合社會(huì)資源、基層黨建工作縱向嵌入賦權(quán)服務(wù)群眾、城市黨組織運(yùn)用新技術(shù)賦能“智慧黨建”[8]。一些學(xué)者將黨建引領(lǐng)的作用機(jī)制概括為：以精神引領(lǐng)推動(dòng)黨建精神和服務(wù)功能有機(jī)統(tǒng)一，以組織引領(lǐng)推動(dòng)組織覆蓋和工作覆蓋深度融合，以能力引領(lǐng)推動(dòng)黨委政府帶動(dòng)和協(xié)同共治雙向發(fā)力，以機(jī)制引領(lǐng)推動(dòng)黨建引領(lǐng)基層治理持久規(guī)范運(yùn)行[9]。還有學(xué)者主張形成以基層服務(wù)型黨組織建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)基層社會(huì)治理的工作局面，建立基層黨組織服務(wù)基層社會(huì)治理的動(dòng)員機(jī)制、行動(dòng)機(jī)制、管控機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制[10]。

以上兩種角度的研究聚焦于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但對(duì)于“黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理”的整體邏輯及實(shí)踐進(jìn)路的把握還有待深化。黨明確提出共建共治共享是我國(guó)的根本社會(huì)治理制度，這意味著“黨建”與“共建”將成為基層社會(huì)治理的基本行動(dòng)邏輯?！包h建”要求加強(qiáng)基層組織自身建設(shè)，不斷延伸黨的組織體系，織密組織網(wǎng)絡(luò)，從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，進(jìn)而為引領(lǐng)基層社會(huì)治理準(zhǔn)備條件?！肮步ā眲t要求探索“一核多元”的治理模式，不但要形成基層黨組織對(duì)“共建”力量的有效聯(lián)結(jié)和協(xié)調(diào)，還要充分發(fā)揮多元主體的能動(dòng)性，從而將黨的組織優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能。

本文擬立足于杭州市D區(qū)的基層社會(huì)治理案例，從“黨建”與“共建”的實(shí)踐進(jìn)展中挖掘基層社會(huì)治理的行動(dòng)邏輯。案例所在地杭州市D區(qū)，既是大城市的主城區(qū)，也是城市化進(jìn)程中的新城區(qū)，還是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力;D區(qū)的基層黨建工作曾入選全國(guó)優(yōu)秀創(chuàng)新案例，在基層社會(huì)治理方面也不斷發(fā)現(xiàn)和嘗試解決新的問(wèn)題。筆者圍繞黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的議題，近期在D區(qū)開(kāi)展了調(diào)查研究筆者所在課題組針對(duì)黨建引領(lǐng)基層治理情況，2019年11月在杭州市D區(qū)做了問(wèn)卷調(diào)查，面向全區(qū)各類(lèi)調(diào)查對(duì)象發(fā)放了880份問(wèn)卷，回收867份有效問(wèn)卷，有效回收率為98.5%。。

二、基層的“黨建”邏輯：從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”

加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固黨的組織優(yōu)勢(shì)是有效引領(lǐng)基層社會(huì)治理的前提?！耙蕴嵘M織力為重點(diǎn)，突出政治功能，健全基層組織，優(yōu)化組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，創(chuàng)新活動(dòng)方式，擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[11]。中共中央2019年制定的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》提出構(gòu)建“區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享”的城市基層黨建工作新格局。要充分實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)同、聯(lián)動(dòng)、共建，就必須加強(qiáng)黨的基層組織體系建設(shè)，使黨在基層社會(huì)治理中具備堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

杭州市D區(qū)根據(jù)城市發(fā)展需要和基層特點(diǎn)，推動(dòng)基層黨建“整街推進(jìn)、整區(qū)提升”。D區(qū)組織部門(mén)著眼于加強(qiáng)基層黨組織的有效管理，健全和完善“社區(qū)-網(wǎng)格-樓廊”三級(jí)組織體系，厘清黨組織隸屬關(guān)系和管理職責(zé)。街道指導(dǎo)社區(qū)及時(shí)根據(jù)人員流動(dòng)、服務(wù)對(duì)象、工作特點(diǎn)等變化，動(dòng)態(tài)劃分片組，形成以小區(qū)、樓幢為基礎(chǔ)、以樓道為基本單元的管理網(wǎng)格，圍繞著管理網(wǎng)格優(yōu)化組織設(shè)置，將黨支部的黨員數(shù)控制在20人左右，便于黨組織開(kāi)展活動(dòng)和黨員發(fā)揮作用。

從“社區(qū)-網(wǎng)格-樓廊”三級(jí)黨組織活動(dòng)情況看，黨員主要參加社區(qū)黨組織活動(dòng)，參加網(wǎng)格黨支部和樓廊黨小組活動(dòng)的黨員也達(dá)到了一定比例（見(jiàn)表1），這說(shuō)明D區(qū)基層黨組織的延伸已經(jīng)初見(jiàn)成效。

在“有形覆蓋”的基礎(chǔ)上，基層黨建還應(yīng)探索如何進(jìn)一步“有效覆蓋”，使組織覆蓋與社會(huì)治理同步推進(jìn)。黨章明確規(guī)定：街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理[12]。城市基層治理也應(yīng)當(dāng)以街道黨工委、社區(qū)黨組織為核心，以其他基層黨組織為基礎(chǔ)，探索引領(lǐng)社會(huì)治理、服務(wù)基層群眾的途徑和載體。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨員和群眾對(duì)黨組織引領(lǐng)作用的期望值較高（見(jiàn)圖1）。

當(dāng)被問(wèn)及社區(qū)公共問(wèn)題優(yōu)先靠誰(shuí)解決時(shí)，D區(qū)39.79%的受訪對(duì)象選擇“社區(qū)黨組織”，這一選擇比例明顯高于社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等群眾自治組織及物業(yè)公司等市場(chǎng)組織。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪對(duì)象對(duì)基層黨組織的工作能力也給予肯定，有86.29%的普通群眾認(rèn)為“所在社區(qū)黨組織積極帶領(lǐng)群眾改善了社區(qū)面貌”。而在“社區(qū)選舉活動(dòng)”“社區(qū)管理活動(dòng)”等方面，黨員也體現(xiàn)了帶頭作用，參與率高于普通群眾20個(gè)百分點(diǎn)左右。

基層黨建工作要從“有形覆蓋”走向“有效覆蓋”，需要妥善應(yīng)對(duì)一些普遍性問(wèn)題，包括基層黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力不足、“兩新”組織黨組織參與社區(qū)黨建的動(dòng)力不足、在職黨員進(jìn)社區(qū)服務(wù)的形式化、社區(qū)黨建的人財(cái)物資源不足，等等。問(wèn)題的破解需要從基層黨建的制度安排、載體建設(shè)等方面尋找著力點(diǎn)。

一是深化和更新區(qū)域化黨建機(jī)制。如D區(qū)實(shí)施街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”制度，其中社區(qū)“大黨委”制要求吸納區(qū)域內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和“兩新”組織的黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)社區(qū)黨委班子，統(tǒng)一調(diào)配、集約利用區(qū)域內(nèi)黨建資源和公共服務(wù)資源，共同參與區(qū)域管理服務(wù)[13]，這既是對(duì)城市基層黨建工作的機(jī)制性探索，也有助于引領(lǐng)基層社會(huì)治理。

二是分類(lèi)制定和實(shí)施黨建工作方案。如D區(qū)針對(duì)域內(nèi)小區(qū)形態(tài)不一的狀況——商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、人才房社區(qū)、過(guò)渡房小區(qū)等并存，探索黨建工作的分類(lèi)推進(jìn)，要求每個(gè)街道創(chuàng)建有代表性的城市住宅小區(qū)黨建示范樣板，起到輻射帶頭作用，如要求安置房小區(qū)重點(diǎn)發(fā)揮物管委黨支部作用，突出環(huán)境秩序整治和移風(fēng)易俗教育;要求人才社區(qū)聚焦用戶需求，牽引配置資源，完善商貿(mào)配套，配建創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)，讓人才快樂(lè)創(chuàng)業(yè)，享受幸福生活;針對(duì)過(guò)渡房小區(qū)出臺(tái)《關(guān)于黨建引領(lǐng)拆遷戶臨時(shí)過(guò)渡區(qū)塊管理服務(wù)十條意見(jiàn)（試行）》，統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，保障過(guò)渡戶生活[14]。

三是強(qiáng)化黨建陣地和載體建設(shè)。包括加強(qiáng)街道黨群服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)、精細(xì)化服務(wù)，在小區(qū)內(nèi)建立黨建陣地，培育集黨支部、群團(tuán)組織、文體隊(duì)伍、樓道長(zhǎng)為一體的“紅領(lǐng)工作室”等，為黨員、群眾提供教育和服務(wù)。

基層黨建工作可能面臨一些因時(shí)因地的特殊性問(wèn)題。杭州市D區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對(duì)于“當(dāng)前影響社區(qū)黨建工作的主要問(wèn)題”，選擇“部分黨員忙于工作，難以確保有時(shí)間參加組織生活”的占60.32%，遠(yuǎn)高于其他選項(xiàng)比例;選擇“黨員隊(duì)伍老化、缺乏新生力量”的有31.03%;還有較多的意見(jiàn)集中在黨建資源方面，認(rèn)為“黨建活動(dòng)場(chǎng)地狹小”（36.79%）、“黨建活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足”（28.26%）是主要問(wèn)題（見(jiàn)表2）。

對(duì)于影響社區(qū)黨建的主要問(wèn)題，社區(qū)“兩委”班子成員無(wú)疑有著更直觀的感受，他們選擇較多的是“部分黨員忙于工作，難以確保有時(shí)間參加組織生活”（75.27%）、“黨建活動(dòng)場(chǎng)所狹小”（43.41%）、“在職黨員的作用發(fā)揮不夠”（39.56%）。這些特殊性問(wèn)題其實(shí)也是黨組織自身建設(shè)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，需要從制度上求解。例如，在黨員活動(dòng)方面，基層黨組織既要盡可能合理安排活動(dòng)時(shí)間，更要嚴(yán)格執(zhí)行主題黨日、黨員先鋒指數(shù)考評(píng)等制度，確保黨員按時(shí)參加活動(dòng)?；鶎狱h建活動(dòng)也要重視載體設(shè)計(jì)，化解針對(duì)性不強(qiáng)、吸引力不足問(wèn)題，讓黨員產(chǎn)生更強(qiáng)的共鳴。

三、基層的“共建”邏輯：探索“一核多元”治理模式

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[1]等要求，“共建”就是基層社會(huì)治理的另一項(xiàng)行動(dòng)邏輯。有學(xué)者指出，當(dāng)前基層社會(huì)治理在結(jié)構(gòu)上所面臨的最大問(wèn)題是碎片化，各種治理主體和治理要素分散、零碎，難以形成整體性治理格局[15]。因而黨要探索“一核多元”的基層社會(huì)治理模式，在黨組織有效覆蓋的基礎(chǔ)上，引領(lǐng)多元主體共同推進(jìn)基層的群眾自治、社會(huì)共治和公共服務(wù)。

（一）推進(jìn)群眾自治：居民參與的機(jī)制建設(shè)

基層群眾自治是“共建”的重要領(lǐng)域，需要群眾的積極參與。人們通常認(rèn)為，城市社區(qū)的共同體屬性不足，導(dǎo)致部分居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，直接影響其參與社區(qū)公共事務(wù)。筆者在杭州市D區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普通群眾中“經(jīng)常參加”居民代表會(huì)議、業(yè)主代表會(huì)議等民主議事活動(dòng)的占33.06%，問(wèn)及“您對(duì)社區(qū)黨組織推進(jìn)社區(qū)管理和服務(wù)的各項(xiàng)舉措了解嗎？”群眾選擇“非常了解”的僅占36.29%。相比之下，共產(chǎn)黨員中選擇“經(jīng)常參加”各類(lèi)民主議事活動(dòng)的占48.24%，明顯高于普通群眾比例。今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮黨員在基層群眾自治中的骨干帶動(dòng)作用，化解群眾的政治冷漠心態(tài)。另外，影響居民生活的社區(qū)公共問(wèn)題的增多，也會(huì)逐漸強(qiáng)化群眾的參與意愿，當(dāng)問(wèn)及“如果有問(wèn)題影響整個(gè)小區(qū)，您會(huì)主動(dòng)和其他居民出面解決嗎？”選擇“會(huì)”的受訪對(duì)象占86.97%。

制度化渠道是群眾有序參與社會(huì)治理的必要條件。杭州市D區(qū)居民有一系列向社區(qū)反映公共問(wèn)題的渠道，而且渠道本身都有較高的社會(huì)知曉率（見(jiàn)圖2）。

一方面，一些參與渠道具有“體制吸納”的工具屬性，如居委會(huì)日常接待、社區(qū)召開(kāi)居民討論會(huì)、社區(qū)工作人員入戶搜集民情民意，此外，社區(qū)層面還創(chuàng)設(shè)了“文化家園”“居民會(huì)客廳”等渠道，以廣泛聽(tīng)取民情、匯聚民智、解決民憂。也有學(xué)者將“體制吸納”視作執(zhí)政黨引領(lǐng)基層群眾自治的必要路徑[5]。另一方面，這些渠道為居民的自主參與創(chuàng)造了條件，居民既可向居委會(huì)、物業(yè)公司現(xiàn)場(chǎng)陳述訴求，也可在居民討論會(huì)上集體反映情況，還可利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)表達(dá)意見(jiàn)。

黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理體系建設(shè)提出了“民主協(xié)商”的新要求，民主協(xié)商機(jī)制不僅對(duì)“黨建”與“共建”起到銜接作用，也將促進(jìn)基層群眾自治。習(xí)近平指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”[16]。這也表明協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c基層社會(huì)治理的重要途徑。

目前基層群眾自治領(lǐng)域的協(xié)商民主建設(shè)存在兩類(lèi)突出問(wèn)題。

一是協(xié)商機(jī)制缺乏有效供給，表現(xiàn)為協(xié)商機(jī)制在基層治理過(guò)程中尚未得到普遍應(yīng)用，既有的基層協(xié)商機(jī)制也存在瑕疵，在協(xié)商議題的確定、協(xié)商程序的履行、協(xié)商技術(shù)的運(yùn)用、協(xié)商結(jié)果的實(shí)施等方面亟待規(guī)范。對(duì)此，基層可因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新或借鑒。杭州市D區(qū)探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)聯(lián)動(dòng)基層協(xié)商議事機(jī)制，同時(shí)實(shí)行“五議兩公開(kāi)”民主協(xié)商機(jī)制，包括業(yè)委會(huì)（業(yè)主代表）提議、業(yè)委會(huì)黨支部核議、聯(lián)席會(huì)議商議、社區(qū)黨組織審議、業(yè)委會(huì)（業(yè)主代表、業(yè)主大會(huì)）決議，決策事項(xiàng)公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)，環(huán)環(huán)相扣地做到有事真商量。“五議兩公開(kāi)”源自浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則，本是農(nóng)村的議事決策機(jī)制，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，也可應(yīng)用于城市基層的群眾自治過(guò)程。

二是協(xié)商參與機(jī)會(huì)失衡，即不同群體參加協(xié)商活動(dòng)的機(jī)會(huì)存在明顯差異。在“經(jīng)常參加”協(xié)商議事活動(dòng)的比例上，杭州市D區(qū)的社區(qū)“兩委”班子成員達(dá)89.01%，普通社工為54.76%，社區(qū)居民為31.70%。可以理解的是，社區(qū)“兩委”班子成員、社工出于工作原因而有較多參與機(jī)會(huì)，但表示“從沒(méi)參加過(guò)”的社區(qū)居民也達(dá)到21.45%?？梢?jiàn)，協(xié)商機(jī)制設(shè)計(jì)要更加開(kāi)放，甚至對(duì)群眾作出一定傾斜。D區(qū)通過(guò)制定社區(qū)居民公約和樓道公約、在居民樓道成立居民議事會(huì)等方式，引導(dǎo)民主協(xié)商向居民樓幢拓展，使群眾有更多的參與機(jī)會(huì)。

（二）引領(lǐng)社會(huì)共治：多元治理主體的功能發(fā)揮

“共建”是基層解決復(fù)雜公共問(wèn)題的導(dǎo)向性思路。有學(xué)者判斷，合作治理是社會(huì)治理的必然方向，政府固然起到引導(dǎo)作用，每一個(gè)參與的治理主體亦能夠平等地發(fā)揮應(yīng)有的作用[17]。與合作治理的思路有所區(qū)別，“共建”的前提是明確黨組織在社會(huì)共治結(jié)構(gòu)中的引領(lǐng)角色，進(jìn)而發(fā)揮多元主體的專(zhuān)業(yè)化治理能力。

基層黨組織的引領(lǐng)作用充分體現(xiàn)在居民群眾“關(guān)鍵小事”的解決上。例如，杭州市D區(qū)針對(duì)小區(qū)樓廊的提升改造，由街道社區(qū)黨組織牽頭，在資源調(diào)集和經(jīng)費(fèi)保障方面采用“四個(gè)一些”的多元供給方式，即“居民眾籌一些、黨組織服務(wù)群眾專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障一些、機(jī)關(guān)單位資源下沉一些、轄區(qū)單位共建支持一些”。針對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)停放問(wèn)題，社區(qū)黨委牽頭組建走訪調(diào)研組，先由物業(yè)公司員工、業(yè)委會(huì)成員、黨員志愿者等廣泛征集居民意見(jiàn)建議，再實(shí)施改造工程。針對(duì)垃圾分類(lèi)這一焦點(diǎn)問(wèn)題，D區(qū)的社區(qū)黨組織也起到了宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督等作用。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對(duì)垃圾分類(lèi)效果選擇“非常滿意”的占38.18%，“滿意”的占34.49%，“基本滿意”的占21.91%，合計(jì)94.58%，而選擇“不滿意”的僅占5.07%。

黨建引領(lǐng)社會(huì)共治的一項(xiàng)重要機(jī)理是依托“組織建設(shè)”來(lái)理順治理主體間關(guān)系。近年來(lái)城市基層治理的矛盾較多聚焦在社區(qū)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司三方關(guān)系上，尤其是業(yè)委會(huì)缺乏專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和制度支撐、物業(yè)服務(wù)的居民認(rèn)可度較低且缺少剛性監(jiān)督。有的地方專(zhuān)門(mén)在區(qū)、街道、社區(qū)建立“三方辦”工作體系來(lái)解決這類(lèi)問(wèn)題，杭州市D區(qū)則探索以黨建機(jī)制促進(jìn)三方協(xié)同治理，通過(guò)制定和實(shí)施《關(guān)于以黨建引領(lǐng)推進(jìn)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》《黨的基層組織在社區(qū)網(wǎng)格、業(yè)委會(huì)、物業(yè)“三個(gè)全覆蓋”工作指引（1.0版）》，D區(qū)明確了業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司黨組織組建的基本原則、組建方式、工作流程和工作保障，并將“三個(gè)全覆蓋”工作情況納入年度黨建考核，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)向基層治理“最小單元”延伸。全區(qū)網(wǎng)格、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨組織組建率分別達(dá)100%、95.16%和78.26%，未建立黨組織的全部選派黨建指導(dǎo)員[14]。在此基礎(chǔ)上，D區(qū)將物業(yè)、業(yè)委會(huì)作為二級(jí)黨支部進(jìn)行管理，通過(guò)組織途徑明確工作責(zé)任、協(xié)調(diào)彼此矛盾、提升服務(wù)效能。可見(jiàn)，扎實(shí)的黨建工作可以將治理主體的外部矛盾導(dǎo)入內(nèi)部渠道化解。

“共建”的邏輯在于強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)的同時(shí)也肯定其他治理主體的能動(dòng)性。杭州市D區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社區(qū)應(yīng)重點(diǎn)改善和強(qiáng)化的服務(wù)職能中（可多選），“改善社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”的比例最高（66.78%）、“推進(jìn)社區(qū)安全建設(shè)”居次（58.36%）、再次是“組織開(kāi)展公益活動(dòng)”（55.48%），以上服務(wù)必須借助政府、企業(yè)、社會(huì)組織、群眾自治組織等多方力量才能獲得有效供給。筆者通過(guò)交叉分析還發(fā)現(xiàn)，居民群眾對(duì)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的滿意率（非常滿意、滿意、基本滿意）情況存在差異，在小區(qū)居住1年以下的人群，評(píng)價(jià)“非常滿意”的為35.29%，而在小區(qū)居住5年以上的人群，選擇“非常滿意”的下降到17.65%。數(shù)據(jù)的對(duì)比顯示出公共問(wèn)題治理的復(fù)雜性，從而對(duì)治理主體的專(zhuān)業(yè)能力提出了較高的要求。

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)：“最多跑一次”改革的社區(qū)延伸

社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾自治組織，并不是標(biāo)準(zhǔn)的行政單元，但在社會(huì)治理重心向基層下移的背景下，社區(qū)同樣要解決公共服務(wù)的迫切問(wèn)題。較為常見(jiàn)的社區(qū)公共服務(wù)“痛點(diǎn)”現(xiàn)象是“網(wǎng)格不見(jiàn)人、辦事人不在、忙閑不均衡、業(yè)務(wù)不全能”，對(duì)此，黨組織可借鑒政府的改革思路，推進(jìn)基層公共服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新。

2018年9月杭州市D區(qū)由區(qū)級(jí)組織部門(mén)牽頭啟動(dòng)社區(qū)“最多跑一次”工作試點(diǎn)，促進(jìn)基層治理及服務(wù)資源的下沉與整合。改革要實(shí)現(xiàn)社區(qū)窗口“全業(yè)務(wù)并聯(lián)辦理，一人一崗一次辦好”，操作模式是將居民群眾和社會(huì)組織作為服務(wù)對(duì)象，將基層一線窗口作為前臺(tái)，同時(shí)統(tǒng)籌區(qū)、街道、社區(qū)各級(jí)各類(lèi)資源，用信息化手段重塑區(qū)域資源和運(yùn)行關(guān)系，打破相互獨(dú)立的業(yè)務(wù)條線之間的隔離，使以往煙囪式的業(yè)務(wù)“孤島”成為整合社區(qū)窗口105項(xiàng)職能的中臺(tái)，顯著提高了業(yè)務(wù)辦理效率。有的社區(qū)原先需要七八位社工同時(shí)服務(wù)于事務(wù)辦理崗位，推行“最多跑一次”改革后，只需要一個(gè)社工即可實(shí)現(xiàn)全科業(yè)務(wù)辦理。相應(yīng)地，從窗口釋放出來(lái)的人力資源——社工，就可轉(zhuǎn)變工作方式，主動(dòng)“走出去”聯(lián)系服務(wù)群眾，對(duì)社區(qū)網(wǎng)格開(kāi)展常態(tài)巡訪，直接解決群眾的問(wèn)題。

筆者針對(duì)社區(qū)“最多跑一次”的滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民選擇“非常滿意”“滿意”“基本滿意”的三項(xiàng)總和達(dá)到94.81%，這說(shuō)明在全面改善政務(wù)環(huán)境、提升服務(wù)效能的大環(huán)境下，“最多跑一次”改革向社區(qū)的延伸優(yōu)化了社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，受到基層群眾的歡迎（見(jiàn)圖3）。

需要說(shuō)明的是，通常市區(qū)兩級(jí)的“最多跑一次”改革由編辦或改革辦等單位負(fù)責(zé)，而杭州市D區(qū)這項(xiàng)工作向社區(qū)的延伸是由組織部門(mén)推動(dòng)的，其中有兩方面原因。一方面社區(qū)沒(méi)有納入政府序列，在嚴(yán)格意義上不屬于行政改革范疇;另一方面社區(qū)“最多跑一次”改革的實(shí)質(zhì)是基層社工全科受理崗的標(biāo)準(zhǔn)化，社工體系的管理方正是組織部門(mén)，因而組織部門(mén)牽頭社區(qū)公共服務(wù)的創(chuàng)新就具備了合理性，這也是黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的一種表現(xiàn)。

四、“黨建”與“共建”：基層社會(huì)治理的實(shí)踐進(jìn)路

社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在基層社會(huì)治理的關(guān)系格局中，黨組織無(wú)疑是領(lǐng)導(dǎo)核心。有學(xué)者針對(duì)黨組織的行動(dòng)邏輯提出“多層次整合”視角，認(rèn)為黨的建設(shè)在基層社會(huì)中的“脫嵌”與“懸浮化”問(wèn)題，對(duì)于黨的基層組織生存與發(fā)展乃至執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，因而要強(qiáng)調(diào)基層黨組織對(duì)于行政力量的滲透、對(duì)于社會(huì)力量的吸納、對(duì)于廣大群眾的融入[18]。顯然，“黨建”關(guān)乎鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，但在基層社會(huì)治理的功能領(lǐng)域，也不可排斥其他治理主體的角色參與。有學(xué)者指出，以往黨建引領(lǐng)存在的誤區(qū)是基層黨組織全包全攬，把黨建引領(lǐng)泛化成了“全面替代”，不但干擾了原有的行政治理體系的運(yùn)行，也使社會(huì)組織、公眾的參與空間萎縮[19]。在改革的總體思路上，有學(xué)者主張應(yīng)推進(jìn)基層治理的社會(huì)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化[20]。

基層社會(huì)治理的實(shí)踐進(jìn)路應(yīng)當(dāng)是“黨建”與“共建”的集成，既要鞏固和拓展黨在基層社會(huì)的組織基礎(chǔ)，也要開(kāi)放融合，引領(lǐng)各種治理主體共同參與，破解基層治理難題?！包h建”與“共建”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)表現(xiàn)在三方面。首先，復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的治理需要多元主體的功能發(fā)揮，因而“共建”就成為必然選擇，前者參與社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)獲得機(jī)制性保障;其次，“共建”又非一般意義上的合作治理，關(guān)于社會(huì)治理體系的權(quán)威政策表述中強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)為其前提;再次，基層黨組織要有效引領(lǐng)其他治理主體，抓好“黨建”工作就是一個(gè)必要且可行的途徑，以組織嵌入強(qiáng)化對(duì)其他治理主體的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以組織引領(lǐng)推動(dòng)治理機(jī)制創(chuàng)新和資源整合，從而將黨建機(jī)制轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理的引領(lǐng)機(jī)制。

“黨建”與“共建”的銜接體現(xiàn)在以黨建聯(lián)結(jié)共建力量，使基層黨建與基層社會(huì)治理深度融合。正如有學(xué)者所說(shuō)，政黨組織試圖通過(guò)組織嵌入、體制吸納和價(jià)值引領(lǐng)，將觸角深入社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域和層面，以有形和無(wú)形的方式，期望實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面覆蓋[21]。當(dāng)前黨組織對(duì)基層社會(huì)治理的引領(lǐng)更多地通過(guò)“黨建”這一聯(lián)結(jié)機(jī)制以點(diǎn)帶面地實(shí)現(xiàn)。例如，在社會(huì)治理的資源和力量整合方面，黨建聯(lián)結(jié)機(jī)制可具化為組織紐帶、共享資源、共建活動(dòng)，即以開(kāi)放式組織活動(dòng)助推街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建互聯(lián)互動(dòng)，形成黨建工作聯(lián)動(dòng)、思想工作聯(lián)做、社區(qū)服務(wù)聯(lián)辦，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的整合利用。

與此同時(shí)，仍有必要對(duì)基層社會(huì)治理中密切聯(lián)動(dòng)的“黨建”與“共建”作出適當(dāng)?shù)慕绶帧Ｕ驗(yàn)樯鐣?huì)治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，“共建”領(lǐng)域雖然滲透著“黨建”的原則和方法，但“黨建”的邏輯不能完全替代“共建”的邏輯。基層社會(huì)治理必須處理好“黨建”與“共建”的關(guān)系，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，保障其他治理主體的功能性參與，不斷提高社會(huì)治理效能。

五、結(jié) 語(yǔ)

“黨建”與“共建”在基層社會(huì)治理中的雙重邏輯呈現(xiàn)，也關(guān)聯(lián)著研究范式的更新。如前文所述，與“共建”這一政策話語(yǔ)內(nèi)涵相對(duì)接近的學(xué)術(shù)概念是“合作治理”。有學(xué)者判斷合作治理正在成為中國(guó)政府用以解決各種公共與社會(huì)問(wèn)題的新型手段，并將合作治理定義為： 為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，在公共、非營(yíng)利以及私人部門(mén)內(nèi)部或跨部門(mén)之間所進(jìn)行的權(quán)力與自由裁量權(quán)的共享[22]。合作治理受到美國(guó)的“再造政府”理論以及“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)[23]，但回歸到中國(guó)的基層社會(huì)治理場(chǎng)景，就會(huì)發(fā)覺(jué)多元主體的合作空間往往浸潤(rùn)著“黨建”的邏輯，基層黨組織的縱向延伸和橫向嵌入，為“共建”創(chuàng)設(shè)了基礎(chǔ)條件。因此對(duì)基層社會(huì)治理的研究，既不能將黨和政府作為同一個(gè)分析單位，亦不可將黨組織視為公私部門(mén)的內(nèi)嵌環(huán)節(jié)，需要具體識(shí)別黨的角色，深入分析黨的作用機(jī)制。

當(dāng)前有學(xué)者主張“將政黨帶進(jìn)來(lái)”，就是關(guān)注到了政黨在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的結(jié)構(gòu)性位置問(wèn)題，特別是滲透于整個(gè)社會(huì)的基層黨組織，在各自范圍內(nèi)發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動(dòng)員和落實(shí)政策的作用[24]。實(shí)踐層面政黨其實(shí)始終在場(chǎng)，“將政黨帶進(jìn)來(lái)”是學(xué)術(shù)研究層面的討論，意指政黨因素之前在“國(guó)家-社會(huì)關(guān)系”范式中未能作為獨(dú)立的變量出場(chǎng)。未來(lái)的社會(huì)治理范式研究應(yīng)當(dāng)納入政黨因素，并能充分解釋基層場(chǎng)景中合作治理是如何發(fā)生的，它屬于何種類(lèi)型的治理。而經(jīng)驗(yàn)研究無(wú)論著眼于探討治理主體間的互動(dòng)關(guān)系，還是關(guān)注黨建機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，都應(yīng)有一定的理論自覺(jué)，認(rèn)真思考范式修正和拓展的可能性。

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Party Building and Co-construction： the Dual Logic of Shapingthe Pattern of Grass-Roots Social Governance

——Evidence From D District，Hangzhou

Huang Junyao， Wei Zeji

Abstract：

From the perspective of CCPs policy and grass-roots practice， the process of shaping the pattern of grass-roots social governance contains the dual logic of party building and co- construction. The starting point of party building is to consolidate the partys organizational advantages and ruling foundation， which is manifested in the transformation of the partys grass-roots organization from tangible coverage to effective coverage， thus preparing for leading the grass-roots social governance. Co-construction means exploring the governance mode of one core and multi-agents， not only realizing the connection and coordination of the partys grass-roots organizations， but also ensuring multi-agents participating in social governance effectively， simultaneously promoting mass autonomy， social co-governance and public services. The relevant evidence of District， Hangzhou? supports the dual logic of grass-roots social governance strongly.

The dual logic of party building and co-construction is also related to the renewal of research paradigm of social governance.

Key words：

party building， co-construction， grass-roots social governance， dffective coverage， one core and multi-agents

收稿日期：2020-03-06

作者簡(jiǎn)介：

黃俊堯（1977-），男，浙江樂(lè)清人，中共杭州市委黨校黨史黨建與統(tǒng)戰(zhàn)教研部主任，教授，博士，浙江大學(xué)地方政府與社會(huì)治理研究中心兼職研究員，浙江杭州 310024;魏澤吉（1987-），男，山東青島人，中共杭州市委黨校黨史黨建與統(tǒng)戰(zhàn)教研部講師，博士，浙江杭州 310024

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“‘鄉(xiāng)村治理重心下移背景下的縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系重構(gòu)研究”（批準(zhǔn)號(hào)19BZZ079）的階段性研究成果。