歐愛民 向嘉晨

[摘 要]推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求，除黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”外，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無疑應(yīng)寫入相應(yīng)的國家法律之中。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無需入法論、全面入法論等觀點(diǎn)均不能成立?；邳h內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整范圍上的功能分工，只有政治性較強(qiáng)的國家法律有必要抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，且不宜涉及黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)程序等內(nèi)容，形塑出“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的抽象確認(rèn)原則與政治判斷標(biāo)準(zhǔn)。為了避免

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的“泛化”現(xiàn)象，應(yīng)在政治判斷標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的指引下進(jìn)一步構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的清單模式，厘清“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的正面清單與負(fù)面清單，確?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法的規(guī)范化和準(zhǔn)確化。

[關(guān)鍵詞]“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法;抽象確認(rèn)原則;政治判斷標(biāo)準(zhǔn);清單模式

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）03-0003-10

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義的開辟者、領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是當(dāng)代中國最大的國情。為此，2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文，為進(jìn)一步堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了根本性制度保障。憲法規(guī)范作為法秩序和法體系的內(nèi)容核心，不可避免地會(huì)影響、形塑乃至決定下位法律規(guī)范的內(nèi)容[1]。因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法正文具有較強(qiáng)的規(guī)范意義，其向立法者發(fā)出了最佳化的命令要求，立法機(jī)關(guān)負(fù)有通過最為適宜的方式落實(shí)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法義務(wù)，在依憲治國的新時(shí)代法治語境下，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入相關(guān)國家法律勢在必行。

一、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的傳統(tǒng)觀點(diǎn)：無需入法論抑或全面入法論

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中國學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界在堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”及其制度化、法治化、規(guī)范化等問題上達(dá)成了廣泛的共識，但在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否需要寫入國家法律，怎么寫入國家法律等方面觀點(diǎn)紛呈，存在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無需入法論、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全面入法論等觀點(diǎn)，亟待理論上的澄清。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無需入法論

該觀點(diǎn)認(rèn)為沒有必要，也不需要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入國家法律，主要理由有兩個(gè)：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一種客觀存在，不是任何理論、任何力量所能隨意否認(rèn)的，即使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不寫入國家法律，也無損于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;二是在中國特色社會(huì)主義法治體系中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整的，也就沒有必要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入國家法律。

第一，沒有必要論。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇，因而“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否寫入國家法律，并不影響黨在我國政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也不損害黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。歷史經(jīng)驗(yàn)一再表明，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，也是任何理論、力量無法否認(rèn)與動(dòng)搖的客觀存在。在黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的歷程中，黨通過把方向、謀大局、定政策、促改革等方式，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用越發(fā)彰顯。如此看來，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”即使沒有寫入法律法規(guī)，也不影響國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位依然穩(wěn)固。據(jù)此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否寫入國家法律無關(guān)緊要，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入國法有可能是多此一舉，缺乏實(shí)際意義[2]。

第二，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整論。持該種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面影響至深的公權(quán)力，需要將之納入規(guī)范化、制度化、法治化的軌道，但基于中國共產(chǎn)黨的特殊地位，不宜將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”納入國家法律調(diào)整的范圍，通過制定“政黨法”和“中國共產(chǎn)黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系法”

等國家法律來規(guī)范、保障“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不符合中國國情?；诖耍恍W(xué)者提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)”黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整論，即在憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行確認(rèn)之后，主要依靠黨內(nèi)法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和體系進(jìn)行具體規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，由于黨在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，只有堅(jiān)持依規(guī)治黨、將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入黨內(nèi)法規(guī)軌道，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的法治化[3]。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是指體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”，明確將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”事項(xiàng)納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。因此，不論是從理論還是從黨內(nèi)“立法法”的具體規(guī)定而言，在憲法抽象規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位后，具體的調(diào)整任務(wù)只能由黨內(nèi)法規(guī)完成，沒有必要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入國家法律之中。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全面入法論

與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無需入法論截然相反，部分學(xué)者主張國家法律應(yīng)當(dāng)全面細(xì)致規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從而形成國家法律獨(dú)自調(diào)整“黨的領(lǐng)導(dǎo)行為”的法治局面，這勢必造成”黨的領(lǐng)導(dǎo)“入法的泛化現(xiàn)象。根據(jù)觀點(diǎn)的具體差異，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全面入法論可細(xì)分為兩種主張，即專門法律調(diào)整論、法律分散調(diào)整論。

第一，專門法律調(diào)整論。所謂專門法律調(diào)整論是指在憲法明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)通過專門的國家法律調(diào)整、規(guī)范、保障“黨的領(lǐng)導(dǎo)行為”。

此觀點(diǎn)是我國法學(xué)界的主流理論，影響巨大。有學(xué)者認(rèn)為，憲法應(yīng)當(dāng)就黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政方略作出規(guī)定，條件成熟時(shí)，可適時(shí)制定“政黨法”，就黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的內(nèi)容、步驟、方式等具體問題作出明確規(guī)定[4]。有學(xué)者認(rèn)為，黨對社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和執(zhí)政權(quán)力的行使活動(dòng)應(yīng)當(dāng)納入法律的調(diào)整范圍之內(nèi)，建議制定一部專門的“政黨法”或者“政黨活動(dòng)法”，對包括執(zhí)政黨在內(nèi)的我國所有政黨的活動(dòng)與行為作出規(guī)定[5]。有學(xué)者認(rèn)為，我國宜構(gòu)建由“選舉法+議決規(guī)則+憲法+政黨基本法”構(gòu)成的政黨法的發(fā)達(dá)架構(gòu)，政黨法宜明確政黨的權(quán)利義務(wù)，設(shè)置詳細(xì)的程序規(guī)范以指引政黨的領(lǐng)導(dǎo)行為、合作行為、執(zhí)政行為和參政行為[6]。

還有個(gè)別學(xué)者傾向于黨規(guī)過渡模式，認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的最終目標(biāo)應(yīng)是國法模式，在條件不夠成熟的當(dāng)下，黨規(guī)模式也不失為一種退而求其次的過渡形態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，在制定“政黨法”的時(shí)機(jī)并不成熟的情況下，一個(gè)可欲可為的方案是在恪守憲法法律原則的基礎(chǔ)上，先以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨執(zhí)政行為的方式、程序、邊界等問題作出規(guī)定，使黨的執(zhí)政行為有明確依據(jù)并且受到規(guī)制，待條件成熟時(shí)再將相關(guān)規(guī)程上升為國家法律[7]。有學(xué)者認(rèn)為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政活動(dòng)規(guī)范法律化之前，應(yīng)先制定詳盡的黨內(nèi)法規(guī)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的范圍、內(nèi)容、方法、措施和監(jiān)督等進(jìn)行制度化、程序化的詳細(xì)規(guī)定[8]。

第二，法律分散調(diào)整論。所謂法律分散調(diào)整論是指在“政黨法”等專門法律對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作出總體性規(guī)定外，相應(yīng)國家法律還需具體調(diào)整“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，以期在特定領(lǐng)域?yàn)閳?jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”提供具體的法律保障?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”法律分散調(diào)整論的主要觀點(diǎn)包括兩個(gè)方面。一方面是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的普遍化。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法正文，對立法者施加了一項(xiàng)憲法義務(wù)，即必須采取及時(shí)有效的立法措施，通過最佳的方式將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”融入國家法律機(jī)體中?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法范圍應(yīng)盡可能寬泛全面，不僅需要在少數(shù)政治性較強(qiáng)的法律中體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，還應(yīng)在需要發(fā)揮“黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的法律領(lǐng)域?qū)懭搿包h的領(lǐng)導(dǎo)”?？傊?，在公權(quán)力領(lǐng)域通常都有黨組織直接或間接的介入，

必然會(huì)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、程序和范圍等問題，就需要增設(shè)相關(guān)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款，甚至在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域也應(yīng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。雖然現(xiàn)行《中華人民共和國公司法》第十九條增設(shè)了“黨建條款”，明確規(guī)定了公司中黨組織的設(shè)立和活動(dòng)保障，但“黨的建設(shè)”不等同于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，因此，經(jīng)濟(jì)法也需要明確規(guī)定黨的具體領(lǐng)導(dǎo)作用，在保證黨對公司企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，可有效防止黨組織不當(dāng)干預(yù)公司企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。另一方面是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的具體化。持此主張的學(xué)者認(rèn)為，雖然現(xiàn)行《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國立法法》等十余部全國人大及其常委會(huì)制定的法律涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，但絕大多數(shù)只是抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，如此立法不能有效保障落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，存在憲法瑕疵，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是具體細(xì)致的，“不是僅僅在相關(guān)國家法律中象征性地寫入‘黨的領(lǐng)導(dǎo)的口號式條款，而是要將黨在其中的作用及其相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定清楚，寫入相關(guān)法律法規(guī)的不僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)，也包括黨的參與，因?yàn)辄h的參與是起著主導(dǎo)作用的參與，而不是一般性的參與”[2]。

二、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入法原則：抽象確認(rèn)原則

上述兩種觀點(diǎn)雖然彼此對立，但占據(jù)我國學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界的主流地位，看起來似乎合理，卻經(jīng)不起仔細(xì)推敲。中國共產(chǎn)黨不但是領(lǐng)導(dǎo)自身的政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)組織、普通民眾的政黨，因此，有必要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”寫入相應(yīng)國家法律中，確?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”于法有據(jù)。在全面依法治國的當(dāng)下，我們黨更需要注重運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政，“無需入法論”顯然站不住腳?！包h的領(lǐng)導(dǎo)全面入法論”看似符合世界政黨法治的一般趨勢，有助于強(qiáng)化“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，但不符合中國的國情。據(jù)此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)當(dāng)入法，但相關(guān)法律條款不宜規(guī)定得過于具體細(xì)致。歸納而言，“黨的領(lǐng)導(dǎo)入法”應(yīng)當(dāng)恪守“抽象確認(rèn)原則”，至于黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)程序、領(lǐng)導(dǎo)方式等應(yīng)留給黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行具體調(diào)整，主要理由包括三個(gè)方面。

（一）遵循立法規(guī)律的必然

立法是一項(xiàng)專門活動(dòng)，有其客觀規(guī)律可言，國家法律之所以僅能抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，是遵循立法規(guī)律的必然結(jié)果。一是立法是一種“以上規(guī)下”“以上率下”的行為，處于被領(lǐng)導(dǎo)地位的國家立法機(jī)關(guān)不能，也不會(huì)通過制定國家法律的方式規(guī)范中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，如此作法既不符合立法邏輯，也不符合立法常識，更不符合中國的政治現(xiàn)實(shí)[9]。

二是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”包含了大量政治性、政策性的內(nèi)容，需要與時(shí)俱進(jìn)，如果由國家法律對之進(jìn)行具體全面調(diào)整，可能會(huì)造成國家法律不斷修改調(diào)適的問題，不利于國家法律的穩(wěn)定性。三是國家立法機(jī)關(guān)的專長在于國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，而在黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的專業(yè)能力不足，由其對黨的領(lǐng)導(dǎo)行為進(jìn)行法律規(guī)范，立法能力不足的問題就會(huì)凸現(xiàn)出來，立法質(zhì)量難以得到有效保障。四是中國特色社會(huì)主義法治體系具有二元性，即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“各行其道、并行不悖、相輔相成、共襄法治”?！耙婪ㄖ螄c制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”是中國法治建設(shè)的最大特點(diǎn)與優(yōu)勢所在，如果將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全部納入國家法律的調(diào)整范圍，就會(huì)使中國特色社會(huì)主義的二元法治體系壓縮為一元法治體系，從而抹殺了中國特色社會(huì)主義法體系的特點(diǎn)，也削弱了中國特色社會(huì)主義法治體系的固有優(yōu)勢相較于國家法律而言，黨內(nèi)法規(guī)有其自身的特色：一是黨內(nèi)法規(guī)以義務(wù)優(yōu)位為原則;二是黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持思想建黨與制度建設(shè)相結(jié)合原則，既注重制度建設(shè)，也注重思想建設(shè);三是從嚴(yán)治黨原則，國家法律只對普通公民提出“理性人”的要求，而黨內(nèi)法規(guī)對黨員提出“道德人”的要求，即所謂黨紀(jì)嚴(yán)于國法;四是黨內(nèi)法規(guī)的制度輸出效率要高于國家法律。。

（二）正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的必然

黨內(nèi)法規(guī)是我們黨長期執(zhí)政形成的制度成果，是中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)的出現(xiàn)，在事實(shí)上改變了長期以來國家法律一元主義的格局，形成了黨規(guī)國法二元并存的法治新格局[10]。在中國特色社會(huì)主義二元法治格局中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”，形塑出一個(gè)功能上既相互分工又相互關(guān)聯(lián)的耦合性結(jié)構(gòu)狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之所以能“相輔相成、共襄法治”，

是因?yàn)閮烧叽嬖诿黠@的界分，各有獨(dú)自的調(diào)整范圍，彼此不得隨意超越。雖然有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)下意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍在理論和實(shí)踐上都是困難的，尤其是在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的情形下，這種困難尤為明顯”[11]，但隨著人們對立法規(guī)律把握的不斷深入，立法技術(shù)的更加?jì)故欤谔囟I(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的功能分工、調(diào)整范圍日趨清晰可見，模糊地帶日漸壓縮，甚至消失。為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定工作，健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，中共中央先后頒發(fā)了三部黨內(nèi)“立法法”，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）。前兩部黨內(nèi)立法法，將黨內(nèi)法規(guī)定義為“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度”，將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍局限在“黨內(nèi)側(cè)”，不當(dāng)限縮了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域，不符合黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)際[12]。為此，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對之進(jìn)行了完善。新修訂的《制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。第四條進(jìn)一步明確指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定……（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法……”。據(jù)此，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法等無疑屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，國家法律不得涉及之，否則就構(gòu)成越權(quán)，根據(jù)“越權(quán)無效”的沖突規(guī)則，相應(yīng)的國家法律條款應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改完善。因此，國家法律只能對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行抽象確認(rèn)，這是正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的必然結(jié)果。

（三）遵循中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐規(guī)律的必然

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整范圍的功能分工，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不但要依靠黨章和黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行具體規(guī)范，也要通過相應(yīng)的憲法和相關(guān)法律來抽象確認(rèn)。上述有關(guān)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法治化、制度化、規(guī)范化的路徑完全契合了中國特色社會(huì)主義法治的實(shí)踐。以黨管干部為例，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）等國家法律明確了“黨管干部原則”，賦予了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在法律上的正當(dāng)性新修訂的《公務(wù)員法》第四條規(guī)定：“公務(wù)員制度堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹社會(huì)主義初級階段的基本路線，貫徹新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的組織路線，堅(jiān)持黨管干部原則”。，至于如何堅(jiān)持黨對干部的領(lǐng)導(dǎo)，

法律不作規(guī)定，而由《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定（試行）》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定（試行）》《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》《宣傳思想文化系統(tǒng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，上述黨內(nèi)法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)對象、內(nèi)容、程序等方面作出具體規(guī)定。為了形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，中共中央還將制定組織工作條例、群團(tuán)工作條例、外事工作條例、人才工作條例等一系列黨內(nèi)法規(guī)，全面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化、規(guī)范化水平。

綜上，國家法律只對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行抽象確認(rèn)，不但是遵循立法規(guī)律的必然，也是正確處理黨規(guī)國法關(guān)系的必然，更契合了中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐，無疑具有理論上、實(shí)踐上的正當(dāng)性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共有14部現(xiàn)行有效的國家法律涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，還有十余部行政法規(guī)抽象規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”分別是《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《民兵工作條例》《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》《教育督導(dǎo)條例》《中國人民解放軍文職人員條例》《中國人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》《行政學(xué)院工作條例》等。。除《中華人民共和國高等教育法》外《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”。，上述法律法規(guī)均只是抽象確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”（見表1）。

三、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入法標(biāo)準(zhǔn)：政治判斷標(biāo)準(zhǔn)

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，但并非意味著所有國家法律均需要抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。如《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國合同法》等私法，《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等公法均不需，也不宜寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，避免造成“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的泛化。據(jù)此，我們

需要建構(gòu)一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，用以厘清“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入法范圍，甄別需要載明“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的國家法律。

中國共產(chǎn)黨作為我國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，主要通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的先鋒模范帶頭

作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)[13]。因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”主要是“把方向、謀大局、定政策、促改革”等，是“總攬”而非“包攬”，是一種宏觀層面的整體把握，而不是微觀層面的政務(wù)管理[14]。據(jù)此而言，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”主要體現(xiàn)在政治層面，需要抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的國家法律也應(yīng)局限于政治性較強(qiáng)的公法領(lǐng)域，從而形塑出“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法標(biāo)準(zhǔn)，即政治判斷標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，需要抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的國家法律必須滿足兩個(gè)要件。一是公法領(lǐng)域。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”大多涉及公權(quán)力的配置與運(yùn)行，抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的法律應(yīng)當(dāng)局限于公法領(lǐng)域，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)于法有據(jù)。例如，國家監(jiān)察體制改革是黨依據(jù)我國具體國情、權(quán)力運(yùn)作等特點(diǎn)，在長期的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐探索中所進(jìn)行的一次頂層設(shè)計(jì)，是對國家監(jiān)督權(quán)力的再次分配與優(yōu)化，因此，

《監(jiān)察法》是典型的公法，有必要確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，這也是堅(jiān)持黨對監(jiān)察改革工作領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義。而在“私法”調(diào)整的領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過發(fā)揮黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用進(jìn)行引導(dǎo)、倡導(dǎo)[15]，不宜在具體的法律中抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，否則不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)揮。如《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國婚姻法》等就不宜規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。二是政治性較強(qiáng)。中國共產(chǎn)黨是中國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，政治性是黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本屬性。

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，只要黨總攬好政治、組織、思想三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)，黨政關(guān)系就會(huì)趨于穩(wěn)定，發(fā)揮良好效用;而只要黨的領(lǐng)導(dǎo)超過上述內(nèi)容，具體干涉政務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，那么就會(huì)出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，有可能導(dǎo)致黨政關(guān)系紊亂，不利于我們國家的政治文明建設(shè)，進(jìn)而影響國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[14]。因此，《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等雖然屬于公法，但因其涉及純粹的政務(wù)管理范疇，黨無需直接介入，不宜規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。

綜上，政治判斷標(biāo)準(zhǔn)可作為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入法標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)仍具有較大的伸縮性，存在較大的裁量空間。為此，我們需要借鑒行政管理的清單模式，在政治判斷標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的指引下，通過列表的方式將需要抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的法律予以列明。有了具象化的清單作為依托，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)變得一目了然、清楚無誤，從而為立法者提供清晰的指引，以確?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法的規(guī)范化和準(zhǔn)確化?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法的清單包括正面清單和負(fù)面清單，它們共同構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的楚河漢界。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的正面清單

所謂“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的正面清單是指需要抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的具體法律。根據(jù)政治色彩判斷標(biāo)準(zhǔn)，正面清單包括三種法律類型。

第一，國家根本大法，即《中華人民共和國憲法》。憲法規(guī)定了國家的根本任務(wù)和根本制度，具有最高法律效力。在憲法中明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，能夠?qū)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)從具體制度層面上升到國家根本制度層面，從而使憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范具有更強(qiáng)的制度約束力和更高的法律效力[16]。1954年憲法在序言中寫入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。1975年憲法、1978年憲法不但在憲法序言中寫入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，而且在憲法正文中全面體現(xiàn)了此原則。在憲法總綱中開篇明義：“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)?！痹趪覚C(jī)構(gòu)中直接規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，“全國人民代表大會(huì)根據(jù)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的提議，決定國務(wù)院總理的人選”等。在公民基本權(quán)利義務(wù)中更是明確規(guī)定：“公民必須擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會(huì)主義制度”。1982年憲法基于當(dāng)時(shí)的政治情形，只是在憲法序言規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”[17]。2018年3月，第十三屆全國人大第一次會(huì)議通過的第五次憲法修正案，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為我國現(xiàn)行憲法第一條規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家”，該國體條款包含兩個(gè)核心概念，即工人階級領(lǐng)導(dǎo)、人民民主專政，兩者均隱含“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容

為什么我國憲法的國體條款沒有直接規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，其原因在于，國體講的是各階級的政治地位，而黨不是一個(gè)階級。參見陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版，第148頁。。

申言之，從我國的憲法實(shí)踐來看，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在憲法中的位置，逐步從序言向總綱演變，為健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度提供堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)。

第二，憲法性法律。所謂憲法性法律是指憲法規(guī)范存在其中，但形式上又不具備最高法律效力以及嚴(yán)格制定和修改程序的法律文件。從來源意義上而言，憲法性法律是為了貫徹落實(shí)憲法中的根本內(nèi)容，其是對憲法相關(guān)內(nèi)容的更為具體的展開。既然第五次憲法修正案明確將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文，在憲法中明確了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，那么憲法性法律作為落實(shí)憲法內(nèi)容的具體法律，也應(yīng)當(dāng)在特定范圍內(nèi)明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。具體而言，憲法性法律包括三個(gè)組成部分，即國家法、權(quán)力組織法和權(quán)力運(yùn)行法、“權(quán)利”法。上述憲法性法律并非全部需要規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，根據(jù)政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)“權(quán)力組織法與運(yùn)行法”的憲法性法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，如《監(jiān)察法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等。應(yīng)當(dāng)指出的是，作為“權(quán)力組織法與運(yùn)行法”，《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》等國家法律沒有載明“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，應(yīng)當(dāng)通過修訂的方式予以完善

1987年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》沒有規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，1998年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》則規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。。

同理，作為規(guī)范政府立法行為的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，雖然屬于行政法規(guī)的范疇，但從法律屬性而言，其無疑屬于“憲法性法律”的范疇，應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。為此，新修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》第三條規(guī)定：“制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署，符合憲法和法律的規(guī)定，遵循立法法確定的立法原則”。第四條規(guī)定：“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央。制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央”。新修訂的《規(guī)章制定程序條例》第四條規(guī)定：“制定政治方面法律的配套規(guī)章，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告黨中央或者同級黨委（黨組）”。上述兩部小“立法法”的修訂，較好地處理了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”抽象入法的問題，值得肯定。

第三，政治性較強(qiáng)的法律。所謂政治性較強(qiáng)的法律是指涉及黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施，影響黨的政治領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果的法律法規(guī)，主要包括五類涉及“黨的直接領(lǐng)導(dǎo)”范圍的法律法規(guī)。一是軍隊(duì)國防領(lǐng)域的法律法規(guī)。軍隊(duì)國防建設(shè)是維護(hù)國家安全，確保黨的政治使命得以順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義國家建設(shè)的實(shí)踐表明，堅(jiān)持黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨指揮槍，而不是槍指揮黨的根本原則，是實(shí)現(xiàn)國防現(xiàn)代化，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力的根本保證。因此，此領(lǐng)域的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。如《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》《民兵工作條例》《中國人民解放軍文職人員條例》《中國人民解放軍現(xiàn)役士兵服役條例》等。二是國家安全領(lǐng)域。黨要鞏固執(zhí)政地位，要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，保證國家安全是頭等大事。堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是做好國家安全工作的根本原則，是維護(hù)國家安全和社會(huì)安定的根本保證[18]。為此，涉及國家安全的重要法律必須融入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。如《中華人民共和國國家安全法》第四條規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制”。今后制定“生物安全法”時(shí)也應(yīng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。應(yīng)當(dāng)指出的是，

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》也事關(guān)國家安全，必須規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，應(yīng)當(dāng)在修法時(shí)加以補(bǔ)正。三是干部管理領(lǐng)域的法律法規(guī)。黨的政治路線確定后，干部就是使政策得以落地的決定性因素。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，干部人事工作是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，履行黨的政治使命的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過黨管干部，將經(jīng)得起人民檢驗(yàn)的優(yōu)秀人才選拔出來，建設(shè)一支高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，使黨的路線、方針、政策得到有效貫徹執(zhí)行，確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。因此，此領(lǐng)域的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，如《公務(wù)員法》。四是教育領(lǐng)域的法律法規(guī)。教育是傳授知識理念和技術(shù)規(guī)范等的社會(huì)活動(dòng)，其關(guān)乎國家意識形態(tài)的發(fā)展走向。而意識形態(tài)作為黨的一項(xiàng)極端重要的工作，事關(guān)黨的前途命運(yùn)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)民族凝聚力和向心力。因此，堅(jiān)持黨對意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，必須在教育領(lǐng)域的法律法規(guī)中寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，確保意識形態(tài)工作的正確方向。如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《教育督導(dǎo)條例》等。

五是企業(yè)管理領(lǐng)域我國實(shí)行的是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。在私營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)只是抽象規(guī)定黨建引證條款與黨建配合條款，一般不涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。在國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，相關(guān)法律一般抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”而不涉及黨建條款。。國有企業(yè)、集體企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，是中國特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，更是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量?！皥?jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，‘特就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”[19]。為此，相關(guān)國有企業(yè)、集體企業(yè)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。

如《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》均規(guī)定了黨在企業(yè)中的基層組織，負(fù)責(zé)保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行。此外，《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制條例》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《全民所有制企業(yè)職工代表大會(huì)條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》等相關(guān)法律法規(guī)也明確了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的負(fù)面清單

為了進(jìn)一步劃定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”入法的范圍，我們還應(yīng)從否定的角度，建構(gòu)起“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”入法的負(fù)面清單，厘清不需要規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的立法事項(xiàng)，避免造成“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”入法的泛化。根據(jù)中國特色社會(huì)主義法治的特點(diǎn)，按照政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，梳理現(xiàn)行法律法規(guī)的立法實(shí)踐，宜將三種情形納入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”入法的負(fù)面清單范圍。

第一，憲法性法律的例外情況。根據(jù)政治色彩判斷標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)國家象征物和“公民權(quán)利”的憲法性法律不需要規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。一是有關(guān)國家象征物方面的法律。此領(lǐng)域法律的調(diào)整對象是一個(gè)國家的標(biāo)志物、象征物，不具體涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)問題”，不宜直接規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。如《中華人民共和國國旗法》《中華人民共和國國徽法》《中華人民共和國國歌法》等。二是有關(guān)公民權(quán)利的法律。此領(lǐng)域的法律規(guī)定公民如何更好地、充分地享有基本權(quán)利，不具體涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)問題”，因此，如《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》等均不宜規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。

需要特別指出的是，根據(jù)憲法規(guī)定，公民享有出版自由、言論自由的權(quán)利，但出版、廣播、電視電影等涉及“黨管意識形態(tài)”原則，因此，相關(guān)領(lǐng)域的國家法律法規(guī)有必要申明“黨對出版事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”，成為“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”入法原則的例外情形的一個(gè)例外。應(yīng)當(dāng)指出的是，現(xiàn)行《電影管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《廣播電視管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)均沒有抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，應(yīng)當(dāng)通過修訂方式予以完善。

此外，有關(guān)“權(quán)力組織法與運(yùn)行法”的憲法性法律一般應(yīng)當(dāng)寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，但存在例外情況，如涉及“一國兩制”的法律不宜規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)行特別的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律制度，因此，雖然《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》等屬于權(quán)力組織法與運(yùn)行法，但也不宜規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。

第二，涉及純粹國家管理事項(xiàng)的國家法律?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”主要是把方向、把大局、把宏觀，對于具體的國家管理事項(xiàng)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不宜直接介入，避免造成“以黨代政”的觀感。具體而言，涉及純粹國家管理事項(xiàng)的國家法律包括五大類型。一是刑事管理類法律，

包括《中華人民共和國刑法》《全國人大常委會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等;二是行政管理類法律，包括《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國稅收征管法》等

值得注意的是，《公務(wù)員法》雖然屬于行政法范疇，但因其涉及黨管干部原則，具有較強(qiáng)的政治性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。;三是程序管理類法律，包括《中華人民共和國人民調(diào)解法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等《監(jiān)察法》雖然包含了大量程序性事項(xiàng)，但其涉及國家公權(quán)力的配置和運(yùn)行，具有較強(qiáng)的政治性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。;

四是經(jīng)濟(jì)管理類法律，包括《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等;五是社會(huì)管理類法律，包括《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公共事業(yè)捐贈(zèng)法》《中華人民共和國勞動(dòng)法》等。

第三，涉及私人事項(xiàng)的國家法律?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”作為一種政治性領(lǐng)導(dǎo)力量，需要對國家公權(quán)力的配置與運(yùn)行產(chǎn)生直接影響。而在“私法”調(diào)整的事務(wù)中，更多強(qiáng)調(diào)的是私法自治或意思自治，“私法最重要的特點(diǎn)莫過于個(gè)人自治或其自我發(fā)展的權(quán)利”

[20]。在婚姻、遺囑、契約等以意思為核心的法律行為支配的私法領(lǐng)域內(nèi)，均普遍適用契約自由的原則。因此，在私法領(lǐng)域，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”主要是通過發(fā)揮黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用進(jìn)行引導(dǎo)、倡導(dǎo)，相應(yīng)的國家法律不宜直接規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”。涉及私人事項(xiàng)的法律主要包括民事、商事性法律，如《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國婚姻法》

《中華人民共和國外商投資法》等（見表2）。

四、結(jié) 語

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然舉措，也是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的應(yīng)有之義。抽象確認(rèn)原則、政治判斷標(biāo)準(zhǔn)為解決“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入“哪些法”及“如何入法”等重大事宜提供了技術(shù)方案，不僅有利于堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更彰顯出中國特色法治的優(yōu)勢。

按照抽象確認(rèn)原則和政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前的立法實(shí)踐在貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則時(shí)，還略顯不足，存在兩方面的問題。一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法范圍不周全。按照政治判斷標(biāo)準(zhǔn)，政治性較強(qiáng)的國家法律必須明確規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”，還存在應(yīng)當(dāng)規(guī)定卻沒有規(guī)定的法律、法規(guī)。為此，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，對現(xiàn)行法律進(jìn)行集中清理，及時(shí)填補(bǔ)此法律漏洞。二是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法內(nèi)容過于具體。有的國家法律對黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、方法、措施等作出了具體細(xì)致規(guī)定，不但違背了抽象確認(rèn)原則，與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容造成不必要的重復(fù)，還涉嫌侵占黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)予以糾正。因此，在新時(shí)代法治背景下，立法機(jī)關(guān)要立足于中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，以積極的姿態(tài)落實(shí)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法義務(wù)，以恰當(dāng)?shù)姆绞皆谙嚓P(guān)法律法規(guī)中融入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，為助力黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化提供中國方案。

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Principles and Standards of the Stipulation of“the Leadership of the CPC” in the Law

Ou Aimin， Xiang Jiachen

Abstract：

Promoting the institutionalization and legalization of the partys leadership is the inevitable requirement of building a socialist country ruled by law. “The partys leadership” should not only be specified in the partys laws and regulations， but also be written into the corresponding national laws. The viewpoint that “the partys leadership” does not need to be included in the theory of law and the theory of law in an all-round way cannot be established. Based on the functional division of the partys laws and regulations and national laws in the scope of adjustment， only the national laws with strong political nature can stipulate “the partys leadership principle” in an abstract way， and can not involve the partys specific leadership mode， leadership authority， leadership procedure， etc.， thus forming the abstract confirmation principle and political judgment standard of the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law. In order to avoid the “generalization” of the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law， we should further construct the list mode of “the leadership of the CPC” into the law under the guidance of the connotation of the political judgment standard， clarify the positive list and the negative list， and ensure its standardization and accuracy.

Key words：

the stipulation of “the leadership of the CPC” in the law， the abstract confirmation principle， political judgment standard， the list mode

收稿日期：2019-12-20

作者簡介：

歐愛民（1969-），男，湖南武岡人，湘潭大學(xué)法學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，湘潭大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任，湘潭大學(xué)習(xí)近平研究中心研究員，湖南湘潭 411105;向嘉晨（1993-），男，湖南懷化人，湘潭大學(xué)法學(xué)院博士生，湖南湘潭 411105

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“黨規(guī)與國法關(guān)系的合憲性調(diào)適研究”（批準(zhǔn)號17AFX008）和湖南省學(xué)位與研究生教育改革研究一般項(xiàng)目資助“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化研究”（批準(zhǔn)號CX20190441）的階段性研究成果。