石偉

摘 要：隨著我國(guó)城市化的擴(kuò)張，安置社區(qū)大量涌現(xiàn)，安置社區(qū)治理已成為時(shí)代課題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市安置社區(qū)治理呈現(xiàn)吸附性特征。地方政府以吸納社區(qū)精英的方式建立起結(jié)構(gòu)性的遞進(jìn)式層級(jí)治理體系，包括社區(qū)居委會(huì)以行政化和職業(yè)化為導(dǎo)向的正式吸納、社區(qū)非正式組織的半正式吸納、以激活社區(qū)居民參與為手段的非正式吸納。在此機(jī)制下，安置社區(qū)治理呈現(xiàn)出治理重心下沉和政府兜底的治理取向，建立起了多元共治的快速回應(yīng)機(jī)制和情法分流的二元融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了安置社區(qū)的有效治理。

關(guān)鍵詞：吸附性治理;安置社區(qū);社區(qū)治理;遞進(jìn)式吸納

一、問題的提出：安置社區(qū)如何治理？

城市是現(xiàn)代文明進(jìn)化和發(fā)展的標(biāo)志，自工業(yè)革命以來(lái)城市化就是社會(huì)發(fā)展不斷追求的方向。約瑟夫·斯蒂格利茨曾預(yù)言，中國(guó)的城市化是21世紀(jì)影響世界進(jìn)程的兩大事件之一[1]。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市面積不斷擴(kuò)張，隨之而來(lái)的是征地拆遷、居民安置?？梢哉f(shuō)，安置社區(qū)的出現(xiàn)是城市化進(jìn)程中不可避免的趨勢(shì)。安置社區(qū)的數(shù)量不斷增多，其內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，這為社區(qū)治理提出了新的要求。特別是在當(dāng)前中西部地區(qū)，城市開發(fā)快速推進(jìn)，安置社區(qū)治理已成為社區(qū)治理亟待解決的課題。作為再造型社區(qū)，安置社區(qū)解構(gòu)了原有的村莊生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)，重新組合了社區(qū)基本要素，它治理的社會(huì)基礎(chǔ)與農(nóng)村社區(qū)相異，治理手段和技術(shù)也沒有城市社區(qū)那樣完善和健全。因此，探索成熟型安置社區(qū)的治理機(jī)制，為廣大中西部地區(qū)提供借鑒，是當(dāng)前社會(huì)治理研究不可或缺的一環(huán)。

經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)開發(fā)歷史早，安置社區(qū)出現(xiàn)時(shí)間早，關(guān)于安置社區(qū)的已有研究汗牛充棟。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，安置社區(qū)治理研究可分為三個(gè)層次：治理話語(yǔ)、治理視角和治理機(jī)制。

治理話語(yǔ)方面，安置社區(qū)的概念經(jīng)歷了從“村改居”“市民化社區(qū)”到“安置社區(qū)”“過渡社區(qū)”的轉(zhuǎn)變。有學(xué)者指出，概念的演變反映了安置社區(qū)治理取向的演變[2]①，預(yù)示著安置社區(qū)治理從主體導(dǎo)向到規(guī)則導(dǎo)向的轉(zhuǎn)向[3]，是從“內(nèi)生轉(zhuǎn)型”向“外生轉(zhuǎn)型”的路徑依賴[4]?，F(xiàn)行話語(yǔ)體系將安置社區(qū)看作過渡型社區(qū)，其社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)固的，處于城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)二元之間[5]。

當(dāng)前關(guān)于安置社區(qū)治理的研究視角可分為兩種：現(xiàn)代性視角和城市優(yōu)勢(shì)視角?，F(xiàn)代性視角把安置社區(qū)治理困境歸因?yàn)椤叭说某擎?zhèn)化”問題[6]，也有學(xué)者將其歸因?yàn)閭鹘y(tǒng)型治理模式在現(xiàn)代環(huán)境中的配適問題[7]，認(rèn)為破解困境需要“在現(xiàn)代性注入的同時(shí)保持對(duì)傳統(tǒng)的敬畏”[4]。城市優(yōu)勢(shì)視角將安置社區(qū)置于城鄉(xiāng)對(duì)比之下，認(rèn)為農(nóng)村的生活樣態(tài)影響了居民的市民化[8]。兩種視角都是把安置社區(qū)污名化，只看到安置社區(qū)的一系列社會(huì)問題，并據(jù)此認(rèn)為安置社區(qū)治理存在困境，需要建立新的社區(qū)治理。

機(jī)制研究是當(dāng)前安置社區(qū)治理研究的主力軍。學(xué)界從治理制度變遷、治理主體的角色與功能、社區(qū)空間結(jié)構(gòu)、失地農(nóng)民文化適應(yīng)等方面進(jìn)行了廣泛討論[9]。通過文獻(xiàn)可以看出，相關(guān)研究普遍認(rèn)為安置社區(qū)治理的主要問題是居民參與不足，政府行政權(quán)力過度膨脹，社區(qū)治理錯(cuò)位[10]。上述困境進(jìn)一步展演為安置社區(qū)治理中的主體缺失、角色混亂，治理主體間的邊界模糊化、權(quán)責(zé)不明，治理功能難以有效發(fā)揮等一系列問題 [2]?？梢哉f(shuō)，學(xué)界對(duì)安置社區(qū)的治理機(jī)制進(jìn)行了大量建構(gòu)，但是對(duì)政府主導(dǎo)的安置社區(qū)治理的形成過程及其運(yùn)作狀態(tài)缺少細(xì)致描述。針對(duì)既有研究不足，筆者試圖回答三個(gè)問題：安置社區(qū)治理中的政府統(tǒng)籌機(jī)制是怎樣的？這種治理的樣態(tài)是如何形成的？政府主導(dǎo)的安置社區(qū)治理成效如何？筆者基于對(duì)蘇州市W區(qū)GT安置社區(qū)的田野調(diào)查，剖析政府統(tǒng)籌的安置社區(qū)治理體系。在GT社區(qū)，地方政府以行政化的方式塑造了層級(jí)吸納的社區(qū)治理體系，將社區(qū)治理資源吸納為治理主體。研究方法上，本研究以無(wú)結(jié)構(gòu)訪談為主，輔之以查閱社區(qū)相關(guān)資料。

GT社區(qū)隸屬于蘇州市W區(qū)GX街道。GX街道位于蘇州工業(yè)園區(qū)的外緣，全街道共有21個(gè)社區(qū)，其中有11個(gè)涉農(nóng)社區(qū)、10個(gè)城市社區(qū)。GX街道開發(fā)歷史早，1997年開始征地拆遷，拉開了街道開發(fā)的序幕。GT社區(qū)屬于涉農(nóng)社區(qū)，是GX街道首批拆遷安置社區(qū)。該社區(qū)于2006年9月成立，管轄面積2.75平方公里，現(xiàn)有戶籍人口8316人;周圍工廠分布，暫住人口18000人，屬于外來(lái)人口較多的超大型安置社區(qū)。社區(qū)居民來(lái)自原塘東村、六豐村、漁業(yè)村、灣里村和浮橋村五個(gè)村，2005年首批安置居民入住。社區(qū)居委會(huì)根據(jù)街道部署設(shè)置一站式服務(wù)大廳，依托社區(qū)警務(wù)室，將社區(qū)管理服務(wù)與警務(wù)工作緊密結(jié)合，建立健全治保、普法、幫教、巡邏等社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制，建構(gòu)起社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，社區(qū)組建了金色夕陽(yáng)志愿者、維穩(wěn)媽媽隊(duì)、治安聯(lián)防警衛(wèi)室、城管隊(duì)，社區(qū)工作人員達(dá)70余人，形成了以社區(qū)兩委干部、社區(qū)工作人員、退休干部、社區(qū)積極分子為梯度的治理主體。

二、安置社區(qū)的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)：遞進(jìn)式吸納

張歡指出蘇州村莊精英結(jié)構(gòu)是影響基層治理的重要變量[11]。仝志輝、賀雪峰根據(jù)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行狀況和村莊社會(huì)性質(zhì)，歸納出“體制精英—非體制精英—普通村民”三層權(quán)力體系[12]。安置社區(qū)從農(nóng)村社區(qū)過渡而來(lái)，其治理實(shí)踐必然延續(xù)著原有的村落治理邏輯。但是，由于拆遷安置過程中的政府介入和村落重新組合，村莊治理體系也發(fā)生了巨大變化。在拆遷安置中，地方政府成為安置社區(qū)治理的主導(dǎo)者，它試圖重新將社區(qū)精英吸納進(jìn)社區(qū)治理體系之中，探索出了對(duì)社區(qū)干部的正式吸納、對(duì)社區(qū)治理精英的半正式吸納和對(duì)社區(qū)熱心群眾的非正式吸納三種社會(huì)吸納方式。

（一）正式吸納：社區(qū)治理的行政化與職業(yè)化

首先，社區(qū)再造的整體性吸納。GT社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：原村落拆遷，GT社區(qū)安置，GT社區(qū)成立。GX街道的拆遷安置是以街道為單位的，首批拆遷5個(gè)村落中的部分居民被分到GT社區(qū)進(jìn)行安置。“社區(qū)成立后，安置村民還沒有完全進(jìn)來(lái)，無(wú)法開始正常的居民選舉，安置分配采用的是抽簽的方式，村民之間也不熟悉。街道牽頭任命以前各村的書記和村主任為社區(qū)干部，組建GT社區(qū)居委會(huì)?！笨梢姡贕T社區(qū)組建過程中，社區(qū)的物理空間建設(shè)和政治體系建設(shè)都是由政府組織、主導(dǎo)的。政府以直接介入的方式再造了一個(gè)新社區(qū)。而后，在社區(qū)發(fā)展中，政府通過供給服務(wù)、輸送資源建構(gòu)起了政府兜底型的社區(qū)治理體系。社區(qū)集體資產(chǎn)由街道讓渡，社區(qū)的商業(yè)廣場(chǎng)由街道主導(dǎo)建成后交由社區(qū)收租，并且商業(yè)廣場(chǎng)的物業(yè)服務(wù)由政府出資購(gòu)買。社區(qū)物業(yè)也由政府包辦，政府通過市場(chǎng)化招投標(biāo)，引進(jìn)專業(yè)化物業(yè)，經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。政府通過社區(qū)再造、資源輸送和行政管控的方式，把社區(qū)吸納到政府的治理體系中，形成政府主導(dǎo)型的社區(qū)發(fā)展模式。

其次，社區(qū)干部的行政化吸納。社區(qū)干部作為社區(qū)正式組織的成員，是社區(qū)治理的核心主體。地方政府對(duì)GT社區(qū)干部的吸納表現(xiàn)在社區(qū)干部的選聘、考核以及晉升和選調(diào)方面。社區(qū)干部由街道任命，街道吸納那些原村莊中的政治精英，對(duì)他們的政治身份予以行政確認(rèn)，社區(qū)干部的產(chǎn)生與晉升的決定權(quán)在街道。GT安置社區(qū)新組建的鄰里是陌生的，鄰居之間沒有以往的熟悉感，由這樣的鄰里關(guān)系建構(gòu)起來(lái)的社區(qū)表現(xiàn)出陌生化的特征，它僅是小范圍內(nèi)的熟人社會(huì)。在陌生的社區(qū)環(huán)境中，普通居民對(duì)候選人不了解，選舉缺乏基本的熟知性和代表性，所以居民自治中的居民自選難以有效表達(dá)居民意愿。社區(qū)選舉的權(quán)力部分轉(zhuǎn)移到街道手中，街道根據(jù)對(duì)原有社區(qū)精英的掌握和新社區(qū)的情況，確定社區(qū)干部。蘇州地區(qū)村干部深度融入了行政體系，社區(qū)精英可以在鎮(zhèn)域或街道范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)，村干部能實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性任職，社區(qū)干部的地域限制和身份限制被打破[13]。GT社區(qū)原社區(qū)書記金某，在社區(qū)工作兩屆后調(diào)任街道房管科科長(zhǎng)?，F(xiàn)任社區(qū)書記沈某原為社區(qū)副書記，而后調(diào)到其他社區(qū)任社區(qū)主任，去年重新調(diào)回本社區(qū)擔(dān)任書記。

社區(qū)干部和工作人員聘用方面，行政性吸納表現(xiàn)為社區(qū)工作人員選聘程序的制度化。社區(qū)沒有自主選聘工作人員的權(quán)力，社區(qū)工作人員的聘用需經(jīng)過區(qū)級(jí)層面的人事統(tǒng)一招考。GT社區(qū)的社區(qū)委員張某安排親戚姜某進(jìn)入社區(qū)工作，但姜某沒通過考試，最后只能以人事代理的形式將其招募進(jìn)社區(qū)，姜某的人事身份掛靠在社區(qū)物業(yè)，以借調(diào)的形式在社區(qū)工作。這些社區(qū)工作人員，經(jīng)過程序化的招考進(jìn)入社區(qū)后，在職業(yè)晉升方面可以接替社區(qū)干部，具有穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。他們與居民辦事打交道多，被居民熟知，屬于社區(qū)內(nèi)部的公共人物，在后期的社區(qū)選舉中自然能夠經(jīng)過合法化的程序當(dāng)選為社區(qū)兩委委員，在街道流官化的機(jī)制下可以在街道行政范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)。社區(qū)干部的工作面向是向上的，現(xiàn)階段社區(qū)干部的主要工作是應(yīng)對(duì)上級(jí)各部門布置下來(lái)的條線工作，工作的重心是完成街道和區(qū)里的各項(xiàng)中心工作，如消防、創(chuàng)衛(wèi)、安監(jiān)等。筆者了解到，現(xiàn)在GT社區(qū)共有11名委員，每個(gè)委員向上對(duì)接2～3個(gè)街道部門的工作。此外，黨群驛站成了社區(qū)、社區(qū)干部和街道鏈接的便利渠道，鞏固了街道在場(chǎng)的治理體系。街道組織委員表示：“為了便民生活，街道成立黨群驛站一站式綜合服務(wù)大廳，全街道總共5個(gè)，GT社區(qū)居委會(huì)獨(dú)享1個(gè)，一般是2～3個(gè)社區(qū)共建1個(gè)?！鄙鐓^(qū)居民可以在社區(qū)黨群驛站辦理原本只能在街道辦理的公共服務(wù)型事務(wù)，如上戶口。對(duì)社區(qū)而言，街道的行政職能下沉，拉近了街道與社區(qū)之間的距離，社區(qū)部門成為街道的派出機(jī)構(gòu)。這樣，街道通過社區(qū)工作的行政化、干部培養(yǎng)的流官化、人事任免的制度化將安置社區(qū)原有的大量自治權(quán)力上收，社區(qū)治理的核心力量被吸納進(jìn)政府行政體系之中。

（二）半正式吸納：社區(qū)的非正式組織建構(gòu)

將安置社區(qū)稱為過渡社區(qū)的研究者認(rèn)為，安置社區(qū)具有過渡性和演進(jìn)性特征，它所遇到的治理問題都是進(jìn)入下一階段之前的暫時(shí)性問題[14]。安置社區(qū)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過渡性特征，使社區(qū)治理既要關(guān)注城市陌生人社會(huì)的某些特征，同時(shí)也要關(guān)注熟人社會(huì)的生活需求與治理資源。拔花種菜、喂雞養(yǎng)鴨、房屋前后堆積如山等現(xiàn)象是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的生活習(xí)慣，這些習(xí)慣被帶到安置社區(qū)之后便成了治理難題。GT社區(qū)是超大型社區(qū)，治理事務(wù)繁多，社區(qū)干部難以抽身處理生活事務(wù)。為此，社區(qū)以半正式的組織形式吸納了社區(qū)退休干部和原生村莊中的政治精英。在組織方面，GT社區(qū)居委會(huì)成立金色夕陽(yáng)志愿服務(wù)隊(duì)，動(dòng)員社區(qū)里的退休老干部參與到社區(qū)的治理體系中。目前，該組織已經(jīng)吸納18名老干部，其中12人每2人一組周一到周六上午在居委會(huì)辦公樓值班，負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛、解答政策咨詢;其余6人負(fù)責(zé)在社區(qū)內(nèi)巡查，發(fā)現(xiàn)問題、安全隱患后及時(shí)上報(bào)社區(qū)居委會(huì)。

（三）非正式吸納：激活社區(qū)居民參與意識(shí)

GT社區(qū)規(guī)模大，治理客體多樣，治理需求數(shù)量龐大，社區(qū)居委會(huì)對(duì)接居民時(shí)，難以做到面面俱到。實(shí)施網(wǎng)格化技術(shù)治理前，社區(qū)就已采取劃片定區(qū)的方式進(jìn)行治理，每個(gè)片區(qū)選取居民代表分管幾棟樓。社區(qū)居委會(huì)發(fā)動(dòng)熱心群眾，如原村落的村民小組長(zhǎng)、老黨員等，鼓勵(lì)他們成為樓棟長(zhǎng)、居民代表，以期發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨支部建立在基層組織上。實(shí)施網(wǎng)格化技術(shù)治理后，GT社區(qū)以黨建網(wǎng)格帶動(dòng)社會(huì)治理網(wǎng)格，形成了黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的雙網(wǎng)融合格局。作為社區(qū)治理的最末梢，社區(qū)積極分子雖不是社區(qū)工作人員，但可以幫助居委會(huì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)本片區(qū)的異常情況，將群眾意見反映到社區(qū)，而且能夠協(xié)助社區(qū)居委會(huì)做好入戶宣傳、信息采集登記等基本事項(xiàng)。實(shí)際上，他們承擔(dān)著解釋、宣傳、示范的作用，是安置社區(qū)治理的“毛細(xì)血管”。居民代表是接觸居民的第一線，承擔(dān)著治理“最后一公里”的職能。因居民代表本身就是群眾，吸納式治理能夠借助他們直接伸入居民內(nèi)部，居民代表以非正式的方式成為治理體系的底環(huán)。

通過正式吸納社區(qū)干部和工作人員、半正式吸納退休干部以及非正式吸納居民代表，街道在社區(qū)建立起層級(jí)明顯的吸納型治理體系。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，這是開放式的金字塔結(jié)構(gòu)：金字塔頂端和街道相連，沒有頂尖;金字塔底端，數(shù)量稍多的居民代表聯(lián)系著廣大群眾。其各層級(jí)間的治理取向如表1。

三、遞進(jìn)式吸納治理體系的形成機(jī)制

從GT社區(qū)的治理樣態(tài)看，地方政府通過遞進(jìn)式層級(jí)吸納的方式將社區(qū)治理主體吸納進(jìn)政府治理體系中。不同層級(jí)的治理主體承擔(dān)著不同面向的治理功能，面對(duì)的治理事務(wù)不同，采取的治理方式也不一樣。遞進(jìn)式的層級(jí)吸納之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于政府以社區(qū)再造的形式，按照社區(qū)需求配置社區(qū)治理資源。

（一）低度關(guān)聯(lián)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是其形成的社會(huì)基礎(chǔ)

GT社區(qū)安置居民時(shí)并沒有采取按村整體安置的方式，而是采用抽簽式的隨機(jī)分配模式，在空間上打破了原有農(nóng)村的熟人共同體。村莊內(nèi)原有的熟人社會(huì)基礎(chǔ)在新的空間格局中不復(fù)存在。原來(lái)的地緣和血緣聯(lián)系因空間的變化受到瓦解，熟人鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被破壞。新社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)原子化特征，社區(qū)成員間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度大幅降低，社區(qū)中不易產(chǎn)生與治理相對(duì)抗的結(jié)構(gòu)性力量，這就降低了街道對(duì)社區(qū)進(jìn)行吸納式治理的社會(huì)成本，使吸納更容易實(shí)施。從社區(qū)結(jié)構(gòu)看，社區(qū)成員收入差距較小。GT社區(qū)的居民都是拆遷安置的原生村民，未安置前屬于農(nóng)民，以務(wù)農(nóng)為生，社會(huì)結(jié)構(gòu)較為同質(zhì)化;拆遷后，他們因補(bǔ)償獲得的經(jīng)濟(jì)收入相似，也沒有因此產(chǎn)生太大的經(jīng)濟(jì)差距。當(dāng)政治資源進(jìn)入社區(qū)時(shí)，它便成為衡量社會(huì)分化的重要變量。韋伯認(rèn)為財(cái)富、權(quán)力和聲望是社會(huì)分層的三個(gè)指標(biāo)，當(dāng)個(gè)體在財(cái)富方面得到滿足后，會(huì)開始追求權(quán)力和聲望上的崛起[15]。筆者調(diào)研期間做過統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示70%的年輕人想在社區(qū)上班或者找一份穩(wěn)定的工作，他們認(rèn)為在社區(qū)上班體面、輕松。當(dāng)經(jīng)濟(jì)條件較為富足且同質(zhì)化時(shí)，社會(huì)地位的獲取便需依靠政治身份，這也是許多年輕人爭(zhēng)破頭想要在社區(qū)工作的原因?？梢?，塑就GT社區(qū)層級(jí)吸納治理體系的社會(huì)基礎(chǔ)是低度的社會(huì)關(guān)聯(lián)，它使得治理吸納社會(huì)精英和社區(qū)普通民眾參與成為可能。一方面，社會(huì)精英有參與社區(qū)治理的動(dòng)力，愿意成為行政治理體系的一環(huán);另一方面，體制吸納缺少結(jié)構(gòu)性對(duì)抗力量，吸納的約束性小，街道的意圖可以得到貫徹。

（二）政府統(tǒng)籌資源分配是其政治前提

在社區(qū)建構(gòu)的整個(gè)環(huán)節(jié)中，政府以土地為中心統(tǒng)籌資源分配，這為遞進(jìn)式吸納提供了規(guī)則控制和資源控制的空間。地方政府以預(yù)征收的形式將土地從農(nóng)民手中征收上來(lái)，名義上土地性質(zhì)沒有改變，實(shí)則土地的增值收益已歸集體所有，這就客觀上斬?cái)嗔宿r(nóng)民與土地的連接紐帶。而后，政府在安置過程中統(tǒng)籌土地開發(fā)紅利，成為資源分配的主導(dǎo)者，為其行為的合理性提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府以資源分配為手段，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的調(diào)控，社區(qū)的集體資產(chǎn)大多是街道以資源讓渡的形式給予的。目前社區(qū)的集體收入主要包括碼頭出租、商業(yè)街門面出租以及剩余的60套安置別墅出租的收入。這些資產(chǎn)都是街道以讓渡收益權(quán)的形式返還給村莊的。2018年，GT社區(qū)集體資產(chǎn)收入2000萬(wàn)左右，是全街道僅有的2個(gè)資產(chǎn)收入超千萬(wàn)的社區(qū)之一。除此之外，政府還通過福利設(shè)置，如土地入股分紅、集體資產(chǎn)分紅、老年送餐服務(wù)、政府出資招標(biāo)具有專業(yè)資質(zhì)的物業(yè)等，將資源以直接或間接的方式輸送給居民，建立起了資源讓渡的福利體系。居民和社區(qū)被政府的資源供給包裹，事實(shí)上已被吸納進(jìn)政府主導(dǎo)的福利體系之中。與此相對(duì)，政府收回社區(qū)的土地開發(fā)權(quán)，社區(qū)失去了土地開發(fā)利用的自主權(quán)，土地成為地方政府治理的手段。相較于豐富的福利供給，社區(qū)的規(guī)則性約束也較強(qiáng)。兩者一張一弛，共同構(gòu)成了政府主導(dǎo)的安置社區(qū)治理體系。故而，以街道為代表的國(guó)家力量在社區(qū)中具有了話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)具有了吸納社區(qū)治理主體的能力。正如周孟珂指出的，這是國(guó)家與社會(huì)的互構(gòu)過程，在國(guó)家的分級(jí)治理機(jī)制上，政府以其權(quán)威性和強(qiáng)權(quán)性成為治理中的重要力量[16]。

（三）社區(qū)治理需求是其現(xiàn)實(shí)依據(jù)

低關(guān)聯(lián)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府統(tǒng)籌資源分配只是建立遞進(jìn)式吸納治理的基礎(chǔ)性條件，與此同時(shí)，該治理體系的建立還需回應(yīng)社區(qū)對(duì)治理的需求。安置社區(qū)的治理需求數(shù)量龐大。從社區(qū)結(jié)構(gòu)看，村莊中原有的社會(huì)信任關(guān)系遭到破壞，社區(qū)原子化，個(gè)體社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)缺失[17]。個(gè)體缺少社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，出現(xiàn)了“出了家門以外都是公家的”心態(tài)。而居民又剛從傳統(tǒng)的村落社會(huì)脫離出來(lái)，生活習(xí)性、觀念意識(shí)等都保留了大量傳統(tǒng)農(nóng)村生活的印記，由此衍生出許多傳統(tǒng)型的農(nóng)村社區(qū)治理事務(wù)?，F(xiàn)代意義上城市社區(qū)的治理是規(guī)則性的，難以匹配居民對(duì)非規(guī)則和傳統(tǒng)治理的需求，由此產(chǎn)生了安置社區(qū)治理需求與城市社區(qū)治理邏輯不匹配的現(xiàn)象。與此同時(shí)，安置社區(qū)中還有大量的原生治理主體，他們是在社區(qū)轉(zhuǎn)型中從正式的政治身份上退下來(lái)的治理精英，既有對(duì)傳統(tǒng)型事務(wù)的治理經(jīng)驗(yàn)，又有對(duì)政治身份的渴望與認(rèn)同，無(wú)疑是社區(qū)內(nèi)的治理資源。GT社區(qū)的遞進(jìn)式吸納模式，在社區(qū)資源充足的情況下，為傳統(tǒng)型治理主體提供了一個(gè)平臺(tái)。正式的社區(qū)干部需要面對(duì)自上而下的各種行政性考核任務(wù)，無(wú)法全面回應(yīng)群眾的事務(wù)性需求和情感性需求。旺盛的群眾需求和治理主體的短缺，要求社區(qū)把其他治理資源吸納進(jìn)治理體系之中。當(dāng)然，社區(qū)治理體系在構(gòu)建之初便是地方政府主導(dǎo)的，吸納自然成為行政吸納社會(huì)。

治理事務(wù)方面，安置社區(qū)是從農(nóng)業(yè)型社區(qū)重新組建為城市型社區(qū)，村莊環(huán)境和物理空間的變化，導(dǎo)致矛盾糾紛的形式也發(fā)生了變化。傳統(tǒng)村落中，農(nóng)民的空間利用意識(shí)不明顯，房前屋后的空間約束性不強(qiáng)。進(jìn)入城市社區(qū)后，空間性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，出了門都是公的。居民的居住空間也更加緊密，他們同其他居民之間更容易在生活上發(fā)生摩擦。農(nóng)村保守和滯后的觀念沒有扭轉(zhuǎn)過來(lái)，特有的傳統(tǒng)偏見和習(xí)俗根深蒂固，而城市社區(qū)中的空間是緊密的和公共的，生活場(chǎng)域的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了安置居民對(duì)新場(chǎng)域的適應(yīng)性問題。年輕人接受新鮮事物的速度快，很容易地把自己當(dāng)作社區(qū)的主人;而老年人對(duì)新生活適應(yīng)慢，對(duì)社區(qū)環(huán)境存在著不理解，很容易與年輕人發(fā)生沖突。原有的規(guī)則不適用新的生活方式，且新的規(guī)則秩序沒有建立起來(lái)。老干部們?cè)谔幚砻軙r(shí)可以做到同理與共情，針對(duì)不同的群體使用不同的工作方式，小的矛盾就地解決，大的糾紛法律解決。居民對(duì)新生社區(qū)的不信任感，被對(duì)熟悉的老干部的信任感所稀釋。

（四）政府吸納型治理模式的地方歷史延續(xù)性

安置社區(qū)治理體系的塑造不僅僅與安置社區(qū)的社區(qū)需求和社會(huì)基礎(chǔ)有關(guān)，還受到地方社會(huì)治理歷史的影響。蘇州地區(qū)整體開發(fā)較早，GX街道開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到72%，在開發(fā)過程中，地方政府以土地為抓手統(tǒng)籌各項(xiàng)事務(wù)，形成了地方政府公司化的運(yùn)行模式[18]。地方政府的統(tǒng)籌能力是安置社區(qū)治理的政治前提。而政府的統(tǒng)籌能力在社區(qū)治理中一直延綿不斷，具有歷史的傳承性與延續(xù)性。集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府控制了絕大多數(shù)社區(qū)事務(wù);分田到戶之后，政府依然控制著地方社區(qū)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)。改革開放以后，本地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村辦企業(yè)和鄉(xiāng)辦企業(yè)性質(zhì)等同，政府可以在企業(yè)和街道雙方互調(diào)人員。地方社會(huì)的發(fā)展權(quán)一直掌握在政府手中，這成為現(xiàn)階段安置社區(qū)可以采取遞進(jìn)式吸納的基礎(chǔ)。政府有了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，能夠?qū)Φ胤降馁Y源進(jìn)行合理調(diào)配，也對(duì)其他參與主體有了吸引力。所以，從歷史延綿的角度看，促進(jìn)遞進(jìn)式吸納的歷史因素是雙重的。首先，地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能具有歷史延續(xù)性，而且政府對(duì)安置社區(qū)的再造進(jìn)一步提升了該職能的合理性。其次，在地方社會(huì)發(fā)展的歷史中，政府形成了統(tǒng)籌發(fā)展能力，使其有力量吸納社區(qū)治理資源。

四、遞進(jìn)式吸納的治理成效及其治理取向

（一）遞進(jìn)式吸納的治理成效

從遞進(jìn)式吸納的治理結(jié)構(gòu)和形成機(jī)制看，安置社區(qū)形成的遞進(jìn)式吸納治理成為GT社區(qū)治理得以成功的關(guān)鍵。它滿足了安置社區(qū)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代、由鄉(xiāng)村向城市過渡過程中對(duì)情感型治理的需求，創(chuàng)造了情法融合的共治形態(tài)。地方政府統(tǒng)籌治理資源，提高了社區(qū)的共治效率，建立了對(duì)治理需求的快速應(yīng)對(duì)機(jī)制。

第一， 該治理模式形成了以遞進(jìn)式吸納層級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的情法分流機(jī)制。GT社區(qū)的遞進(jìn)式吸納治理體系融合了正式組織的法理型治理和非正式組織的情感型治理，在處理社區(qū)中的矛盾時(shí)顯現(xiàn)了策略上的情與法的融合。情感與法理之間的配合，對(duì)社區(qū)的矛盾糾紛起到了分流效應(yīng)。情感型治理利用熟人之間的情感鉤連調(diào)節(jié)社區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛，這其中的關(guān)鍵是聘用老干部。年輕干部是外來(lái)者，對(duì)社區(qū)基本情況不熟悉，而且不被居民認(rèn)可，其社會(huì)合法性受到質(zhì)疑。聘請(qǐng)老干部、充分利用老干部的精英身份和社會(huì)威望，可以把陌生人之間的沖突糾紛轉(zhuǎn)化為熟人之間的內(nèi)部矛盾。老干部的作用在于，他們可以利用熟人之間的親密性，建立起情感關(guān)聯(lián)，通過情感打動(dòng)，把矛盾非正式地消解掉。同時(shí)老干部可利用熟人身份對(duì)矛盾糾紛者進(jìn)行情感關(guān)懷，傾聽他們的委屈。有時(shí)，社區(qū)鄰里之間的矛盾沖突并沒有絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)，居民主觀上認(rèn)為自己受了委屈，便會(huì)跑到社區(qū)要個(gè)說(shuō)法。通過老干部的陪伴與傾聽，矛盾糾紛者感受到自己得到重視，發(fā)泄了內(nèi)心的委屈，矛盾自然也就消解了。作為非正式組織成員的老干部群體，他們?cè)谌罕娭杏型?、有身份。但?dāng)群眾明確意識(shí)到自己的利益受損、需要資源補(bǔ)償時(shí)，老干部群體就沒了合法性，因?yàn)槔细刹坎⒉徽莆召Y源，也不能補(bǔ)償群眾的利益損失，他們的作用只是消解矛盾，并不能消滅矛盾。當(dāng)熟人的情感型治理滿足不了治理需求時(shí)，社區(qū)就需要引入硬性的制度規(guī)則和正式的體制性資源。但是，如果把所有矛盾都集中到社區(qū)干部身上，他們沒有充足的時(shí)間處理這些問題。老干部的情感型治理起到了篩選機(jī)制的作用，減輕了社區(qū)干部的工作任務(wù)。

第二， 該治理模式建立了多元共治的快速回應(yīng)機(jī)制。在現(xiàn)有的層級(jí)結(jié)構(gòu)治理體系下，GT社區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)超大型過渡社區(qū)的有效治理，對(duì)問題進(jìn)行快速回應(yīng)。這得益于兩方面：治理主體的多元化和治理平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)性。地方政府通過層級(jí)吸納將治理主體納入治理結(jié)構(gòu)之中，并賦予其明確的功能定位。傳統(tǒng)面向的糾紛矛盾和鄰里事務(wù)主要由社區(qū)老干部等傳統(tǒng)治理精英群體負(fù)責(zé)處置。對(duì)于公共服務(wù)型的社會(huì)事務(wù)，社區(qū)以招募聘任臨時(shí)工的方式給予化解。對(duì)于那些上級(jí)行政性的任務(wù)，社區(qū)兩委干部以條線直接對(duì)接的形式回應(yīng)。需要與居民打交道的事務(wù)，則由社區(qū)工作人員和樓棟長(zhǎng)具體實(shí)施。社區(qū)治理體系中的多元主體有明確的責(zé)任劃分和職能分工，因此GT社區(qū)沒有出現(xiàn)其他安置社區(qū)普遍存在的治理體系冗余、黨組織地位尷尬、社區(qū)兩委責(zé)任不清等問題[6]。社區(qū)通過結(jié)構(gòu)性治理體系的吸納，形成了聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，化解了一系列治理困境。實(shí)施網(wǎng)格化治理后，GT社區(qū)將其看作條線工作的一種，在社區(qū)層面成立網(wǎng)格指揮中心，兩名工作人員專門負(fù)責(zé)對(duì)投訴的處理、協(xié)調(diào)和回復(fù)應(yīng)答。遇到事件后，三級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)即社區(qū)兩委委員直接將收到的信息反饋到群里，然后兩名工作人員根據(jù)事件的性質(zhì)聯(lián)系社區(qū)具體職能部門予以解決。以上案例說(shuō)明，GT社區(qū)的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)能夠以社區(qū)兩委為主導(dǎo)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社區(qū)各方面治理力量，快速應(yīng)對(duì)社區(qū)治理的問題。社區(qū)的聘用城管、工作人員和網(wǎng)格員承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問題的職責(zé)，他們每天按時(shí)巡邏，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共空間出現(xiàn)的問題，而后通過各治理主體對(duì)接治理事務(wù)。

（二）遞進(jìn)式吸納的治理取向

首先，該治理模式已成為新時(shí)期治理重心下沉的表現(xiàn)。安置社區(qū)在實(shí)踐中建構(gòu)的結(jié)構(gòu)式治理模式，有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，回應(yīng)社區(qū)治理的需求。治理主體方面，社區(qū)內(nèi)的非體制精英以半正式或者非正式的方式被吸納進(jìn)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)體系之中，實(shí)則成為了科層體制的縱向延伸。劉祖云、李烊認(rèn)為，安置社區(qū)的元治理時(shí)代有如下三個(gè)標(biāo)志：基于科層制的“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”居主導(dǎo)地位;基于利益交換的“市場(chǎng)性契約”開始擴(kuò)展;基于聯(lián)絡(luò)網(wǎng)的“自組織商議”開始萌發(fā)[2]。安置社區(qū)的元治理將市場(chǎng)和社會(huì)力量吸納進(jìn)統(tǒng)一的治理體系之中，確立了政府主導(dǎo)的泛科層制。市場(chǎng)和社會(huì)主體被納入科層體制之中，成為其延長(zhǎng)鏈條上的重要一環(huán)，這是新時(shí)代行政吸納社會(huì)的新范式。社區(qū)兩委類街道化，它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)部建立起類科層體系，治理觸角可以直接到達(dá)普通居民。遞進(jìn)式吸納治理以吸納社區(qū)精英代替吸納全民，實(shí)際上增強(qiáng)了全民共治的效果，提高了社區(qū)治理能力。王海娟、胡守庚認(rèn)為，政權(quán)下鄉(xiāng)創(chuàng)造了國(guó)家行政與村民自治的有機(jī)銜接機(jī)制，創(chuàng)新了基層自治制度，有助于提升基層治理能力[19]。

其次，該治理模式可能加重安置社區(qū)對(duì)政府的依賴。學(xué)界對(duì)安置社區(qū)治理批評(píng)較多的是，國(guó)家通過政府兜底的行為再造社區(qū)，使安置社區(qū)失去了自力更生的能力。離開“父愛政府”，社區(qū)難以維持正常秩序。政府兜底乃至政府主導(dǎo)是安置社區(qū)的最主要特征，安置社區(qū)的集體資產(chǎn)由政府讓渡，社區(qū)物業(yè)費(fèi)由政府支付，社區(qū)居民所享受的許多福利待遇均由政府財(cái)政兜底。作為政府重新塑造的社區(qū)，安置社區(qū)被割斷了與土地的聯(lián)系，缺少社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和社會(huì)基礎(chǔ)。針對(duì)上述問題，政府一方面繼續(xù)向社區(qū)輸送資源，滿足其基本需求，另一方面也在嘗試為安置社區(qū)創(chuàng)造自主性空間，準(zhǔn)許其探索自我供給的機(jī)制。在GT社區(qū)的案例中，我們看到，安置社區(qū)的集體資產(chǎn)并不是從街道那里直接獲得，而是以商業(yè)街店鋪出租的形式獲得，這既能培養(yǎng)社區(qū)自我經(jīng)營(yíng)的能力，又使社區(qū)發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和可再生性特征。

五、結(jié)語(yǔ)

在快速城市化的背景下，城市安置社區(qū)治理已成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)性問題，厘清安置社區(qū)治理機(jī)制及其核心要素是解讀安置社區(qū)治理的首要任務(wù)。以政府為主導(dǎo)、吸納多元力量形成的吸附性治理體系是安置社區(qū)治理的有效方式。在解決了安置社區(qū)如何治理的問題之后，我們還應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)的城市化進(jìn)程仍將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，安置社區(qū)在未來(lái)會(huì)長(zhǎng)時(shí)期存在。那么，地方政府以資源輸入方式創(chuàng)造的安置社區(qū)吸附性治理模式如何才能長(zhǎng)期維持，又該如何不斷優(yōu)化以適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求呢？

安置社區(qū)吸附性治理體系的形成有其社會(huì)基礎(chǔ)，它與地方的社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史延續(xù)、治理需求、治理資源密切相關(guān)。因此，要想維持社區(qū)治理體系的長(zhǎng)期有效，必須直面既有治理體系，綜合考察其社會(huì)基礎(chǔ)的變與不變。安置社區(qū)的過渡性質(zhì)決定了社區(qū)內(nèi)部傳統(tǒng)與現(xiàn)代共存的格局。然而，要想實(shí)現(xiàn)安置社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，歸根結(jié)底要在該類社區(qū)全面引入現(xiàn)代化的治理方式。吸附性治理一方面充分利用了安置社區(qū)的傳統(tǒng)性治理精英，另一方面回應(yīng)了安置社區(qū)的傳統(tǒng)性治理需求，是推動(dòng)安置社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要手段。面向熟人社會(huì)的非規(guī)則之治與現(xiàn)代化的規(guī)則之治、技術(shù)之治之間的融合已然成為安置社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)選擇。

注釋：

①學(xué)界對(duì)安置社區(qū)的稱謂不一，如村改居社區(qū)、過渡社區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)、安置社區(qū)等。在本研究中，筆者傾向于使用安置社區(qū)的概念，它能客觀中立地描述出社區(qū)的性質(zhì)，即社區(qū)是用來(lái)為那些拆遷的居民們安置生活的。過渡型社區(qū)的概念較為籠統(tǒng)，雖然能反映社區(qū)的過渡性質(zhì)，但指向的社區(qū)結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)定的，無(wú)法說(shuō)明社區(qū)產(chǎn)生的機(jī)制。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]