摘要：民初各省曾吁請?jiān)O(shè)置交通司作為地方交通行政管理機(jī)構(gòu)?；诩瘷?quán)化交通管理目標(biāo)，中央政府一直予以否定。因?yàn)槲茨茉O(shè)置交通專管機(jī)構(gòu)，地方政府只能在民營鐵路上發(fā)揮有限的作用。由于地方主義盛行，中央政府控制力有限，統(tǒng)一集權(quán)的管理體制難以落實(shí)到位，地方仍對國有鐵路體系擁有一定的控制權(quán)。國有鐵路雖然一般兼具部分行政管理功能，但因權(quán)限不清，與地方政府的行政管轄權(quán)存在著沖突，削弱了鐵路一體化管理的效果。民初，中央與地方在鐵路管理權(quán)限變動(dòng)過程中存在著折沖與變通并存的狀況。

關(guān)鍵詞：交通司;交通部;鐵路

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“路權(quán)視野下的近代中國鐵路技術(shù)轉(zhuǎn)移與自主化進(jìn)程研究”（項(xiàng)目編號：19BZS058）

中圖分類號：K258? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）03-0103-08

北洋政府時(shí)期，以鐵路國有為基本政策導(dǎo)向，繼續(xù)強(qiáng)力執(zhí)行鐵路國有政策，打壓民營鐵路。同時(shí)，通過鐵路管理體制的變革，不斷建設(shè)新型交通產(chǎn)業(yè)管理機(jī)制，地方政府對鐵路的控制在技術(shù)與制度層面難以再有話語權(quán)。由于地方主義盛行，中央政府控制力有限，統(tǒng)一集權(quán)的管理體制難以落實(shí)到位。本文擬對民初地方設(shè)置交通司及其流產(chǎn)作一簡要探析，探討集權(quán)化鐵路管理體制形成過程中中央與地方在職權(quán)配置上各自的利益訴求及相互間的調(diào)適。

一、民元交通司存廢之爭

武昌起義后，獨(dú)立各省相繼建立軍政府，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不盡一致，但各省自成一局，有著中央政府的架構(gòu)，幾乎無所不包。雖民初的都督再度直接控制各自省區(qū)內(nèi)的鐵路，但各地控制鐵路，有的只是曇花一現(xiàn)，有的則在短期內(nèi)實(shí)施了省管鐵路。

1911年10月18日，江蘇都督程德全委瞿鈞充津浦鐵道南段會辦。南京臨時(shí)政府成立后，江蘇都督莊蘊(yùn)寬復(fù)派馮學(xué)棻為津浦南段總局臨時(shí)局長，華國強(qiáng)為副局長，但很快即改由交通部任命。2月9日，交通部路政司任命何承燾為津浦鐵道總理，何旦為協(xié)理。3月30日，改派陶遜為津浦南段總局局長，華國強(qiáng)充副局長。4月2日，委朱艮為安徽鐵路局臨時(shí)局長。8月，委馮學(xué)棻為津浦南段總稽查。16日委劉藻彬?yàn)榘不砧F道調(diào)查員①。因津浦線是南京北上通道，江蘇、安徽難以直接與交通部爭權(quán)。

相對而言，獨(dú)立各省中，湖北地方政府與鐵路部門的關(guān)系更為密切，省管鐵路局面維持的時(shí)間也更久些。1912年2月，黎元洪稱“軍興以來，鄂豫交通阻塞致商業(yè)凋敝異常，迭次議復(fù)通車又皆未能就緒，中外各商皆深焦盼。茲幸全局統(tǒng)一，自應(yīng)速圖恢復(fù)。查京漢路工車輛，失修數(shù)月，敗壞不堪，行車秩序，錯(cuò)雜凌亂，皆須全路通盤籌算方可設(shè)法改良。此外應(yīng)行興革之事尚多，亦須脈絡(luò)貫通方能下手，日內(nèi)擬即飭令京漢局聚南路華洋人員照常管理路務(wù)，并責(zé)成章副總管祜等專司其事，迅行籌擬開車事務(wù)以便商民，伏懇我公飭知部下各員，接洽遵照，俾免誤會。此后公有命令該路之事，請即電知士詒或逕飭南局人員遵照。”南京臨時(shí)政府交通部表示認(rèn)可，“當(dāng)中央政府未確定以前，只得由各省就近整理，隨時(shí)協(xié)商聯(lián)絡(luò)?！雹?1912年3月，即改由交通部指派，“鄂交通司已將南段路政仍交南局接辦”③。但是，交通部對京漢鐵路湖北段的接管卻一直受到地方勢力的阻撓。

湖南與湖北有相似之處。湖南軍政府將與粵漢長株段鐵路相關(guān)的事務(wù)交由民政、財(cái)政、實(shí)業(yè)司分別管理?！懊駠踅ǎ氛O關(guān)緊要。惟責(zé)任不專不能收實(shí)在效果，茲擬劃分權(quán)限，將購地歸民政司擔(dān)任，工程歸實(shí)業(yè)司擔(dān)任，籌款歸財(cái)政司擔(dān)任，迅速趕造，迨路成之日，則統(tǒng)歸交通司管理。”④ 實(shí)業(yè)司則將“承辦鐵路政見，到處發(fā)布”?！敖煌ㄋ疽澡F路在交通范圍之內(nèi)，何得越俎，相與力爭，現(xiàn)亦刊布交通司宣布路政統(tǒng)一理由書?！雹?它認(rèn)為，實(shí)業(yè)司設(shè)置土木工程局，“妄思破壞路政，攫取路權(quán)，以遂其越俎代庖之謀”。交通司認(rèn)為地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍“宜符中央政府之定制”，“交通部所轄之路政與實(shí)業(yè)部所轄之工政明明各有專責(zé)也。各省設(shè)司例應(yīng)根據(jù)各部通則，不得自為風(fēng)氣，致釀成行政上之種種室礙?！苯煌ㄋ具€強(qiáng)調(diào)應(yīng)劃一鐵路營業(yè)權(quán)?！皩?shí)業(yè)司要求有關(guān)鐵路工程事務(wù)歸入該司，其理由是，土木一項(xiàng)范圍最廣，其中鐵路行政一部雖業(yè)劃歸交通司管理，而工程與其余土木甚繁，亦不能不另設(shè)一局以專責(zé)成?！苯煌ㄋ緦Υ朔瘩g道，“若以此為理由，則鐵路巡警則應(yīng)歸民政司，財(cái)政司則可以管理鐵路會計(jì)課。若此，交通司只是執(zhí)行運(yùn)輸中一小部，用人行政不相統(tǒng)屬，事權(quán)未清，責(zé)任未專，欲求業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)，有是理乎？”該司還強(qiáng)調(diào)其在管理現(xiàn)有鐵路上的所作所為，“株萍鐵路自本司接管以來，派員經(jīng)營分課任事，一切均經(jīng)呈報(bào)，且現(xiàn)在補(bǔ)苴線路，亦經(jīng)本司督率路局籌辦，呈奉鈞府批準(zhǔn)有案，本司并未放棄責(zé)任，至粵漢鐵路本完全商辦性質(zhì)。本司有監(jiān)督之責(zé)，亦正為之謀進(jìn)行之方?！雹?交通司一直呼吁將“路政全權(quán)歸還交通司，以一事權(quán)而重路政”⑦。后經(jīng)都督府政務(wù)會議處議決，“以完全路政應(yīng)歸交通司主持，系因北京中央政府分劃十部或十四部，仍以路事隸屬交通部云?！雹?同時(shí)還頒布《湖南交通司暫行章程》，對交通司責(zé)權(quán)范圍作了規(guī)定：“本司隸于湖南都督府，管轄全省輪船、帆船、鐵路、道路、電信、電話、郵便事務(wù)，凡關(guān)于各項(xiàng)之公司局廠及學(xué)校悉負(fù)管理監(jiān)督之權(quán)。”⑨

江西交通司成立后，試圖以官商合辦的方式控制南潯鐵路。它曾提出一個(gè)變動(dòng)南潯鐵路管理體制的方案。其中包括，鐵路總協(xié)理由交通司遴選，都督委任，董事會則歸原有股東組織。以交通司為全省交通行政機(jī)關(guān)為由，交通司有權(quán)對于南潯鐵路進(jìn)行直接監(jiān)督及完全用人行政之權(quán)，凡該路進(jìn)行事項(xiàng)及內(nèi)部辦事章程、總協(xié)理與執(zhí)事人員商定后，由交通司呈都督裁定施行。南潯鐵路應(yīng)定期咨報(bào)交通司路工成績，以備查核。倘事后查有弊混情形及逾限不能告竣，應(yīng)由交通司呈請都督予總協(xié)理以相當(dāng)之處分。交通司希望這一方案請都督核發(fā)交通司轉(zhuǎn)行鐵路公司查照辦理，待省議會正式成立后，再行交議追認(rèn)。⑩ 但這一官商合辦方案遭到南潯鐵路股東的反對。6月3日，股東會要求交通實(shí)業(yè)兩司正副司長到會說明官商合辦理由。《申報(bào)》曾報(bào)道了江西交通司司長在會場上的尷尬：

交通司長胡葆生提議刪去有限二字，名曰

江西南潯鐵路公司字樣。股東不認(rèn)兩造，又復(fù)

紛爭，會場秩序大亂。當(dāng)由議長搖鈴?fù)Ｗh二十

分鐘，復(fù)行續(xù)開議。由修思永演說去留有限二

字，須俟正式議會成立再行決定。此項(xiàng)鐵路概

歸該會監(jiān)督，與行政機(jī)關(guān)無涉。后議總辦理即

就前臨時(shí)議會所舉吳鈁、世瑄兩人，再由股東

推舉一人呈請都督加給委任，諸公贊成，即請

舉手表決，于是全體起立大呼贊成。當(dāng)經(jīng)各股

東要求，胡葆生將以上情形面稟都督，以便進(jìn)

行，移時(shí)散會。翌日四號，仍在該公司開會，

由各股東投票選舉總協(xié)理，請都督選任。聞當(dāng)

選總理者為程道存、吳鈁兩君，陳伯嚴(yán)仍推為

名譽(yù)總理。當(dāng)選協(xié)理者為程永慰、趙世瑄、羅

兆棟、包荃孫四君，彭程萬被推為名譽(yù)辦理{11}。

總體來看，光復(fù)后，各省均沿襲前清勸業(yè)道的體制，設(shè)立地方交通行政機(jī)構(gòu)，只是各地各自為制，差異頗大，有歸屬于實(shí)業(yè)司或民政司，有的獨(dú)立設(shè)置交通司。湖北軍政府在政事部下設(shè)外交等七局，內(nèi)有交通局。10月底，軍政府改局為部，設(shè)內(nèi)務(wù)、交通等九部。湖南則在都督府下設(shè)交通、實(shí)業(yè)等司，交通司管轄全省帆船、輪船、道路、鐵路、電訊事務(wù)，設(shè)有路政等科。路政科設(shè)有庶務(wù)、技術(shù)、調(diào)查三股{12}。浙江、福建、陜西{13}、貴州、四川的軍政府內(nèi)也設(shè)有交通部。福建軍政府交通部下設(shè)郵政、電信、路政、航業(yè)四科，職掌交通事務(wù){(diào)14}。廣東設(shè)立交通司{15}，江西則稱交通局{16}。其他省份大多由實(shí)業(yè)司或民政司兼管交通，未設(shè)專門交通機(jī)構(gòu)，如廣西民政司下設(shè)交通科{17}，云南則是實(shí)業(yè)司兼管理交通事務(wù){(diào)18}。

由于南京臨時(shí)政府存續(xù)時(shí)間短，雖然開始對地方官制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，但對于各省經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)如何設(shè)置并未有明確規(guī)定，各省是否設(shè)置與中央交通部對應(yīng)的交通行政部門自然尚無定論。政府北遷后，針對各省軍政府時(shí)期機(jī)構(gòu)名稱混亂的情形，中央政府先要求各省都督將所屬行政部門一律改稱為司，“庶使中央各部與地方各部示有區(qū)別”。其中，要求地方設(shè)立實(shí)業(yè)行政機(jī)關(guān)，并直隸實(shí)業(yè)部，“今外省官制雖未畫一，而各省之實(shí)業(yè)司當(dāng)速行成立，隸屬本部。”{19} 對此，地方都督并無太多異議，但同時(shí)提出，既然中央設(shè)有交通部，地方相應(yīng)地設(shè)立交通司或交通局。因而，在民初地方政制改革過程中，與清季外官制度改革時(shí)一樣，地方以與中央機(jī)構(gòu)對應(yīng)一致為由，力圖擴(kuò)大地方行政管理權(quán)限。

1912年6月，在湖南、江西等省的鼓動(dòng)下，多省同意派代表到京呈請?jiān)O(shè)立交通司。他們的理由是，“各省郵電航路尚未發(fā)達(dá)，必特設(shè)機(jī)關(guān)，方可謀地方發(fā)達(dá)，中央之統(tǒng)一?！眥20} “各省獨(dú)立多以權(quán)宜自設(shè)交通司，是年六月，各省交通代表始聯(lián)名正式呈表設(shè)立?！眥21} 各省代表 {22} 在呈請書中強(qiáng)調(diào)：“或謂大部為交通政治最高機(jī)關(guān)，足以統(tǒng)籌全國交通事宜，何必另設(shè)于各地方。不知中國幅員遼闊，耳目難周，……茍無地方輔助，政治機(jī)關(guān)欲輪軌遍于全國，郵電通于僻壤……非特?zé)o此長駕馭遠(yuǎn)之方，抑且輕重緩急有莫得其宜之勢。亡清時(shí)代勸業(yè)道署特設(shè)郵傳使，蓋亦見及于此，但道員隸于督撫，又管農(nóng)工商故，職務(wù)繁而不專，難收成效，故不如專掌交通而直隸中央之為得也。”{23}

《申報(bào)》曾報(bào)道了十省代表在金臺館開會合議的情形：

先由湘交通司次長仇毅報(bào)告開會之宗旨，

并與鄂交通司發(fā)起之理由。大致謂前清各省電

報(bào)、郵政、輪船、鐵路各局弊竇多端，當(dāng)?shù)酪?/p>

為利藪。郵傳部遠(yuǎn)在京師，鞭長莫及，遂至有

弊莫革，有利莫興?，F(xiàn)在民國成立交通部組織，

完全欲圖交通政策之發(fā)達(dá)與統(tǒng)一，非各省設(shè)立

交通行政輔助機(jī)關(guān)，直隸于交通部不可。因各

省有輔助機(jī)關(guān)，則對于原有之路郵電船各局所

就近可以監(jiān)督管理，以輔助交通部之不及。對

于將來之各項(xiàng)事業(yè)可以推廣提倡，以謀各省之

進(jìn)行。如日本遞信省之下，各大都市設(shè)立遞信

管理局然。反覆討論，均表同情。推定仇毅為

領(lǐng)袖代表并起草員，一面呈請交通部批行，一

面上請?jiān)笗趨⒆h院。至郵電路船各項(xiàng)條陳，

須俟此次呈請后，再聯(lián)名上書矣。{24}

交通部對此的回復(fù)是，“此項(xiàng)輔助機(jī)關(guān)，或分省或分區(qū)或分事務(wù)，按之學(xué)理事實(shí)，一時(shí)尚難解決，將來訂擬此項(xiàng)官制，仍須博采各國成規(guī)，參酌折衷，務(wù)求完善?！辈⑾Ｍ仍诟魇≡O(shè)立交通管理局{25}。交通部不希望地方設(shè)置交通司，認(rèn)為這樣會影響其對交通企業(yè)的直接掌控?！熬C觀前后各情形，交通司一職似無設(shè)立之必要……中央地方行政劃分，此項(xiàng)機(jī)關(guān)當(dāng)然消滅?！眥26} 交通部致電各省都督：“據(jù)各省交通代表呈請，設(shè)立輔助機(jī)關(guān)，直隸中央，以謀交通之統(tǒng)一。本部甚表同情，但此項(xiàng)機(jī)關(guān)，或分省，或分區(qū)域，或分事。各種辦法，按之學(xué)理事實(shí)及各國成規(guī)，一時(shí)尚難解決?！薄安恳澡F路一線，恒跨三四省，殊難以省界區(qū)分，劃段管理，因擬參酌事實(shí)，設(shè)立交通管理局，以資監(jiān)督”，交通部官制內(nèi)設(shè)各交通管理局之計(jì)劃，在參議院遭到否決，其理由是“官制內(nèi)不應(yīng)有設(shè)立管理局之條文”{27}。后各省代表提出與交通總長施肇基會晤，最終未得謀面，只能悻悻而回。

1912年8月，參議院議員司徒穎等10人提交“質(zhì)問交通部所辦各事多有未洽書”。首先，指責(zé)交通部的不作為，“交通事業(yè)，最忌隔閡，交通部久已成立，而路電等業(yè)猶南北各分畛域，未能統(tǒng)一，各省交通代表晉京磋商，至今尚無正當(dāng)解決辦法?！眥28}仇毅在這份提案列舉了地方應(yīng)設(shè)立交通行政機(jī)構(gòu)的十二條理由。他認(rèn)為地方應(yīng)有交通行政機(jī)構(gòu)與中央交通部相呼應(yīng)，否則就是一種“敷衍”的政策，“易失管理之效力”。在交通國有化背景之下，交通企業(yè)“雖有局所以經(jīng)理之，但各局為營業(yè)機(jī)關(guān)，非政治機(jī)關(guān)干部，其心力瘁于本局屬局以內(nèi)，其視線囿于通都大邑之間，且分職分工拘于一道，不克通籌，種種方面，而且各不相屬，如秦人之視越人，故不如另設(shè)政治機(jī)關(guān)，力圖推廣之為得也?！彼麖?qiáng)調(diào)交通部應(yīng)以地方專職交通管理機(jī)構(gòu)為輔助機(jī)關(guān)。他甚至警告說，前清郵傳部固守自己的交通管理獨(dú)占權(quán)，實(shí)際是得不償失的。民國的交通部如“持保守之態(tài)度，對于舊郵傳部如庸規(guī)隨，則已耳。”{29} 隨后，仇毅 {30} 等又上書參議院請?jiān)冈O(shè)立省級交通行政輔助機(jī)關(guān)，但被否決{31}。

要求各省設(shè)立交通行政的提案被參議院否決后，交通部通電各省正式禁止地方設(shè)立交通專管機(jī)構(gòu)，要求各地有關(guān)交通事務(wù)管理可在其他部門中下設(shè)交通課，“庶與中央管理權(quán)限不相抵觸”，并再次強(qiáng)調(diào)交通事業(yè)應(yīng)由中央統(tǒng)一管理，“嗣后一切事宜遵當(dāng)轉(zhuǎn)飭，直接稟部核辦?！眥32} 隨后，各省交通事務(wù)或由民政司管理，或由實(shí)業(yè)司管理，基本延續(xù)了前清交通行政由勸業(yè)道兼管的做法。

中央政府否定地方設(shè)置交通專管機(jī)構(gòu)方案，得到了包括黎元洪在內(nèi)的部分地方都督的支持。黎元洪率先主動(dòng)解散鄂省交通司，管轄事務(wù)移送民政廳交通科，以謀行政統(tǒng)一。他主張既然實(shí)行軍民分權(quán)之制，“交通各政不在民政范圍，應(yīng)歸中央政府直接管理。交通司一職勢須取消?！眥33} 1912年4月，黎元洪在《致袁總統(tǒng)論軍民分治》的通電中指出，應(yīng)當(dāng)在軍民分治的基礎(chǔ)上劃分中央及省的權(quán)限，“凡現(xiàn)設(shè)各局，除路、航、郵電、鹽稅、海關(guān)應(yīng)劃歸政府，不立專政，司法獨(dú)立，直隸中央，其余之政，概皆歸諸民政長管轄，以一事權(quán)?！眥34} 但據(jù)報(bào)載，黎元洪所以如此主要還是因?yàn)榻煌ㄋ鹃L熊雜貞的“跋扈不法”。

黎元洪素以維持大局為主旨，故自統(tǒng)一政府成立后，所有路電等政均請中央政府派員接收。交通司長熊某時(shí)有黨援，抗不遵辦，冀遂其把持權(quán)利保存祿位之私心。京漢鐵路漢口至孝感一段起義以后即交通司設(shè)局管理，旋因北軍占據(jù)陽夏，路權(quán)遂亦失去。及北軍退出，該司又設(shè)局管理。統(tǒng)一政府成立，磋商多次，不肯交代，現(xiàn)在名雖歸部接收，而鄂境各站用人權(quán)仍隱為該司操持，以致該線路軌迄未修復(fù)，外人嘖有煩言{35}。

這種對抗對于地方政府的正常運(yùn)行已然形成威脅?！袄韫糜麑⒃撍救∠?，……近因該司電政科長等揭其破壞電政統(tǒng)一罪狀，并將其營私舞弊秘密情形和盤托出。黎公遂乘機(jī)將該司解散，以避反對之異說?，F(xiàn)已電商國務(wù)院及交通部，將該司所管關(guān)系全國交通行政事務(wù)概由部委員直接辦理。至地方之交通行政則暫由民政府交通課管理，以期與中央管理權(quán)限不相抵觸。”{36}

江西則出于節(jié)約經(jīng)費(fèi)，將交通司所轄事務(wù)歸入實(shí)業(yè)司，設(shè)科辦理?！敖煌ㄋ菊乒苁马?xiàng)原系前清勸業(yè)道設(shè)科承辦之職?，F(xiàn)聞李督（李烈鈞——筆者注）擬將該司掌管事務(wù)歸并實(shí)業(yè)司，設(shè)科辦理，以節(jié)糜費(fèi)而符議案?！眥37} 隨后，四川都督胡景伊也表示要主動(dòng)裁撤交通司。他在致交通部的電文中稱，“川省自去年?duì)幝凤L(fēng)潮起后，交通機(jī)關(guān)破壞梗阻。光復(fù)以來，始由本府權(quán)置交通司經(jīng)理一切。年來將舊有各機(jī)關(guān)漸次恢復(fù)，復(fù)籌設(shè)成都至漢中電線……現(xiàn)已議決將該司裁撤，所有職務(wù)仍暫照前清成例，歸并實(shí)業(yè)司經(jīng)營。嗣后關(guān)于交通行政事項(xiàng)，自當(dāng)轉(zhuǎn)飭該司隨時(shí)稟承大部命令辦理?！眥38} 因四川、湖北主動(dòng)裁撤交通司，交通部于同年12月21日呈請大總統(tǒng)批令各省應(yīng)一律實(shí)行裁撤交通司。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)只有山西、江西、湖南、廣東四省設(shè)有交通司。交通部此舉主要是為了阻止地方要求設(shè)立類似交通司這樣的機(jī)構(gòu)而已，“將來中央地方行政劃分，此項(xiàng)機(jī)構(gòu)當(dāng)然消滅，此時(shí)似無庸設(shè)立，以免改革時(shí)徒增手續(xù)?！眥39}

二、地方官廳交通機(jī)構(gòu)之缺失

1913年1月8日，北洋政府公布《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》。其中規(guī)定：“地方行政編制法及地方各項(xiàng)官制未公布以前，民國之國家行政區(qū)域，除蒙古、西藏、青海地方別有規(guī)定外，其各省地方劃一現(xiàn)行行政長官之名稱”，“各省行政公署，除各設(shè)一總務(wù)處外，劃一現(xiàn)行分司之名稱：（1）內(nèi)務(wù)司;（2）財(cái)政司;（3）教育司;（4）實(shí)業(yè)司?！眥40} 實(shí)業(yè)司的職權(quán)范圍涉及33項(xiàng)，卻沒有涉及到鐵路{41}。此次劃定地方官制時(shí)，直省交通行政劃歸內(nèi)務(wù)司 {42} 管轄。在管理權(quán)限方面，較之晚清，地方政府與交通行政的關(guān)系更為疏遠(yuǎn)。民初中央強(qiáng)調(diào)重要產(chǎn)業(yè)的直接官治體制，“須直屬中央，于行政上之行動(dòng)，方有脈絡(luò)貫通之效，即于省勿庸更設(shè)專司，免至冗濫?！眥43} 1914年公布新地方官制，地方設(shè)巡按使，下設(shè)總務(wù)科、內(nèi)務(wù)科、教育科、實(shí)業(yè)科。實(shí)業(yè)科掌管的交通事務(wù)包括鐵路、郵電等。

在鐵路管理方面，民初實(shí)行一路一局制度，并逐步取消鐵路督辦制度。至1916年，歸交通部管轄鐵路總長為6604公里，設(shè)置14個(gè)不同類型的管理局。對業(yè)已通車的鐵路設(shè)立管理局管理全路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，仍在施工的設(shè)立工程局，只有正太、道清、隴海鐵路因借款關(guān)系保留了原有的名稱{44}。同時(shí)制定《各路管理局編制專章》，對各局設(shè)立的處、課、段及各自的權(quán)職范圍作了統(tǒng)一的規(guī)定{45}。對于各條鐵路分段設(shè)局也進(jìn)行調(diào)整。1912年取消了京漢鐵路南局。12月，在天津設(shè)立津浦鐵路總局，取消南北兩段總局，南段總局改為分局。同月，將川路與粵漢路合并，設(shè)立漢粵川鐵路總公所。1916年，將京張、張綏鐵路歸并為京綏鐵路。這種設(shè)置已與地方政府關(guān)聯(lián)度不高，而主要是出于路線聯(lián)絡(luò)通暢的需要。民初，對于擬借外債的鐵路線，基本也是以交通部為主體進(jìn)行借款談判，地方政府或地方大員影響力和介入程度已大不如前清時(shí)期。這也是民初地方交通司曇花一現(xiàn)的重要原因。

各省實(shí)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)在民初變動(dòng)較大，偶有省份涉及交通行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如云南省先于都督府軍政部下設(shè)實(shí)業(yè)司，接管原鹽法道、勸業(yè)道的鹽務(wù)行政征收鹽課、農(nóng)工商業(yè)和各項(xiàng)交通水利事宜。1914年，改實(shí)業(yè)司為巡按使署政務(wù)廳下的實(shí)業(yè)科。1920年，政務(wù)廳的實(shí)業(yè)科、財(cái)政廳的礦務(wù)科及省水利局、墾殖總局合并成立省實(shí)業(yè)廳，廳內(nèi)設(shè)總務(wù)、農(nóng)林、工商、礦務(wù)4科。1922年，實(shí)業(yè)廳改稱實(shí)業(yè)司，成立交通司。1927年，改司稱廳，1923年4月，交通、實(shí)業(yè)兩廳合并成立建設(shè)廳，廳內(nèi)設(shè)6科，負(fù)責(zé)全省農(nóng)林、工商、礦務(wù)、郵電、公路、航務(wù)、水利事項(xiàng)，設(shè)調(diào)查設(shè)計(jì)委員會{46}。1913年2月24日，黑龍江實(shí)業(yè)司成立，隸屬于黑龍江行政公署。金純德為實(shí)業(yè)司司長，下設(shè)四個(gè)科。1914年5月23日，實(shí)業(yè)司改稱黑龍江省巡按使公署政務(wù)廳實(shí)業(yè)科。1919年1月13日，成立實(shí)業(yè)廳{47}。

制定省憲是民國初年的“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的主要標(biāo)志，各省出臺的憲法或草案中，以湖南、浙江、廣東省憲法最具代表性，都試圖確定省級政府的權(quán)力范圍{48}。但省憲中對于地方是否掌管鐵路事務(wù)大多沒有作出明確規(guī)定。湖南省憲中，即有這樣的表述：“省以內(nèi)之鐵道、電話、電報(bào)支線之建設(shè)，但為謀交通行政之統(tǒng)一，聯(lián)絡(luò)省際商業(yè)之發(fā)達(dá)，及應(yīng)國防上之急需，國政府之命令，得受容之。”{49} 不難看出，在處理地方與國家關(guān)系時(shí)，地方合理分權(quán)與過度分權(quán)并存。當(dāng)然，過度分權(quán)是這一時(shí)期地方主義盛行背景下的必然趨勢。省級財(cái)政與經(jīng)濟(jì)行政權(quán)有不少侵奪中央權(quán)力之處，有企圖架空中央政府之勢?！笆椫袑⒃瓚?yīng)屬于中央政府的事權(quán)劃歸各省所有，在省憲制定者而言，雖認(rèn)為是國憲未制定前的過渡辦法，卻頗予人以割據(jù)分裂的疑慮。”{50} 在1922年國是會議憲法草案中，為避免省憲中地方過度分權(quán)的做法，就明確規(guī)定外交、陸海軍、鐵路及國道事項(xiàng)由聯(lián)省機(jī)關(guān)立法或執(zhí)行，省權(quán)中不再包括過去省憲中包含的有關(guān)省軍事權(quán)、修筑鐵路權(quán){51}。就憲法層面而言，修筑鐵路權(quán)確定不屬于省級地方政府行政事權(quán)的范圍之內(nèi)。由于鐵路涉及的問題比較復(fù)雜，單項(xiàng)行政事權(quán)難以涵蓋。有關(guān)鐵路的行政管理權(quán)，既非完整意義的中央事權(quán)，也非完全在各省事權(quán)之外。地方政府在鐵路建設(shè)運(yùn)營中地位雖然趨于下降，但鐵路始終難以擺脫地方行政權(quán)力的介入。

三、地方對鐵路管理權(quán)的滲透

北京政府時(shí)期，除東北地方政府自筑鐵路外，其他省份基本無力筑路，地方政府對鐵路事務(wù)的介入是非常有限的。因政局不穩(wěn)，一些鐵路的管理權(quán)在中央與地方之間游移不定;對于一些民營鐵路的申辦與管制，中央與地方也存在著一定的矛盾。

在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，株萍鐵路在國有與省營之間不斷變動(dòng)，地方政府鐵路管理權(quán)力游移不定。1899年11月，萍鄉(xiāng)煤礦由安源至萍鄉(xiāng)宋家坊長7公里的鐵路通車。1902年11月，萍鄉(xiāng)至醴陵鐵路建成。1905年，醴陵至株洲鐵路竣工，與萍醴鐵路相銜接，全長90公里，稱萍潭鐵路，由萍鄉(xiāng)煤礦兼管。1908年4月，萍潭鐵路交由郵傳部管理。1910年，萍潭鐵路改稱萍株鐵路，1912年復(fù)改為株萍鐵路，交由湖南交通司管理{52}。

1912年，湖南省交通司將萍株鐵路改稱株萍鐵路。1913年7月湖南省獨(dú)立，設(shè)立株萍鐵路管理局，局長吳超澄。1914年，交通部與湖南都督譚延闿協(xié)商決定本路仍歸部轄。1917年11月，湘省獨(dú)立，派員接管此路。1918年3月，北軍返湘，該路復(fù)歸北京政府管理。1920年5月，湘省獨(dú)立，再度接收此路，原有之局長職員移至安源辦公。8月，經(jīng)贛督與湘省議定，該路分兩段管理，機(jī)務(wù)工務(wù)兩處及車隊(duì)員司共同管理，營業(yè)收入及機(jī)工兩處并車隊(duì)之支出，按湘六贛四比例分配。局內(nèi)各設(shè)總務(wù)、會計(jì)、車務(wù)三處。工務(wù)、機(jī)務(wù)兩處及車隊(duì)員司由兩局共同管理。1922年2月部令取消湘、贛兩省分管，4月恢復(fù)株萍鐵路局{53}。1926年，北伐軍入湘后，歸國民政府管轄。1929年8月，全國交通會議議決將株萍?xì)w并于湘鄂路{54}。6月，經(jīng)湘、贛兩省協(xié)商，株萍鐵路以省為界分段管理，分別設(shè)立鐵路局（贛省設(shè)局于安源）。1928年1月，全國交通會議決定將該路劃歸粵漢鐵路湘鄂段管理局管轄，株萍鐵路成為粵漢鐵路的一條支線，株萍鐵路管理局終結(jié){55}。修建株萍鐵路時(shí)，湖南省加入公股724800元，股息撥作股份627754元，合計(jì)1352554元{56}。

在民營鐵路問題上，地方政府與交通部也屢有沖突{57}。1913年，蕪湖順泰成米商霍守華邀集90名股東，集資百萬元，成立“裕繁鐵礦股份有限公司”，呈請領(lǐng)得皖都督府第1號勘礦執(zhí)照，開采繁昌桃沖鐵礦。1914年，南京第三區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署發(fā)給第22號采礦執(zhí)照，于農(nóng)商部注冊開辦。裕繁總公司設(shè)在上海廣東路36號，分公司設(shè)蕪湖洋街，桃沖設(shè)礦廠?？偣窘?jīng)理霍守華，經(jīng)理唐舜，分公司助理陳仲衡，礦長張琴典。該礦實(shí)際受到日本在華企業(yè)中日實(shí)業(yè)公司的控制{58}。

裕繁鐵礦公司成立后，為便于礦石外運(yùn)，中日實(shí)業(yè)公司屢次向交通部申請修筑鐵路。交通部雖予以核準(zhǔn)，但倪嗣沖卻以省議會反對及礦案交涉未果為由，請交通部予以注銷，嚴(yán)令繁昌縣知事不準(zhǔn)該公司在未得許可證之前啟動(dòng)鐵路鋪設(shè)工程。同時(shí)，倪嗣沖在給日本駐華公使林權(quán)助的函中稱，該公司經(jīng)理霍守華“并無何等資力而空奪利權(quán)”，取消許可證也是為了“令中日實(shí)業(yè)公司不致蒙受任何損失”{59}。但日方不斷給倪嗣沖和交通部施壓，認(rèn)為鐵道工程拖延使中日實(shí)業(yè)公司損失甚大。該公司甚至強(qiáng)硬地向交通部要求“將該項(xiàng)鐵道布設(shè)許可證不經(jīng)安徽省省長之手而由貴部直接發(fā)給，則本社工程不但立可進(jìn)行，即他方亦可少煩瑣之虞也”{60}。1917年6月，在日本的壓力下，倪嗣沖只得又函知交通部，請將執(zhí)照發(fā)給轉(zhuǎn)交。交通部以此事事關(guān)重大，乃咨送國務(wù)院核示，并咨詢農(nóng)商部礦案情形。農(nóng)商部回復(fù)稱裕繁公司與中日實(shí)業(yè)公司所訂售鈔合同，并聘用日本技師，均已核準(zhǔn)。交通部于是年8月發(fā)給建筑專用鐵路執(zhí)照{(diào)61}。桃荻鐵路自繁昌縣荻港鎮(zhèn)龍巢江邊起，至桃沖山止，全長8.5公里。

從總的趨勢而言，因?yàn)槿鄙賹９軝C(jī)構(gòu)，又失去地方大員兼任鐵路督辦大臣的體制支撐，北洋時(shí)期地方修筑鐵路受到種種限制。受權(quán)力格局的影響，地方對鐵路的影響力趨于下降，中央集中管理體制不斷強(qiáng)化。中央鐵路管理權(quán)先后受到諸如北洋系、交通系、改組派等政治派系的控制，這無疑會削弱中央在統(tǒng)一鐵路上的權(quán)威和執(zhí)行力。地方權(quán)力趨于下降則是與產(chǎn)業(yè)集權(quán)管理傾向、以強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)為目標(biāo)的分稅制財(cái)政體制有關(guān)。雖然地方屢有吁請修路，但因難以獲得地方社會力量的支持，且受財(cái)力限制，付之實(shí)踐的少之又少。

相對于晚清而言，民國時(shí)期鐵路管理制度化水平明顯提升，已形成了具有現(xiàn)代意義的鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)。鐵路管理成為現(xiàn)代國家行政管理體系中的一部分。民初交通部業(yè)已在技術(shù)、人才、規(guī)劃、運(yùn)營等各個(gè)方面形成與國家集中管理相匹配的控制力量。近代鐵路建設(shè)的地方主義特色，既體現(xiàn)為在鐵路籌建與管理中地方政府居于主體性地位，也包含地方政府對其行政區(qū)域內(nèi)國有鐵路管理權(quán)力和鐵路收益的分割乃至侵占{62}。這種地方主義在清末商辦鐵路浪潮中達(dá)到高峰。民國時(shí)期，隨著鐵路管制體制的不斷健全，鐵路建設(shè)和管理的地方主義成份開始弱化。但也有一些省區(qū)鐵路獨(dú)立性比較強(qiáng)，東北、山西、廣東等地，鐵路建設(shè)與運(yùn)營均以省界為范圍，地方政府擔(dān)當(dāng)了主導(dǎo)者的角色。

不過，民初的交通部與清季的郵傳部同樣面臨著來自地方的對抗，只是這種對抗不再以地方政府為主體，逐漸以地方性的軍閥勢力為主。雖然軍閥勢力與地方政府往往存在著交叉，但是，軍閥與地方利益關(guān)系不大，穩(wěn)定性更差。當(dāng)時(shí)普遍的現(xiàn)象是，各地方軍閥把持路政，“所有局長、處長均由軍閥指派私人，資格若何，學(xué)識、經(jīng)驗(yàn)若何，每多不顧”，“各軍閥于自行派遣后僅咨部加給一委而已”{63}。隨著鐵路網(wǎng)初見雛形，鐵路在軍事上及財(cái)政上的重要性愈顯重要。地方軍閥均熱衷于爭奪鐵路線，它既是一項(xiàng)財(cái)政來源，又是運(yùn)輸與配置軍隊(duì)的有力工具{64}，軍閥的介入使得地方主義的形態(tài)呈現(xiàn)得更為復(fù)雜。軍閥勢力的消長與其所占鐵路路線距離的長短密切相關(guān)，這也給民初建立統(tǒng)一集權(quán)的鐵路管理體制增加了難度。

正是由于地方權(quán)力的強(qiáng)大，交通部對鐵路管理權(quán)的掌控是有限度的，有的僅是名義上的。為了改變這種權(quán)力離散的格局，交通部希望首先在法規(guī)層面將交通行政權(quán)力集中統(tǒng)一，尤其要明確將人事權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)劃歸交通部所有。1925年善后會議期間，交通總長葉恭綽曾提出《交通行政統(tǒng)一案》。他繼續(xù)強(qiáng)調(diào)交通行政權(quán)集中于中央政府的必要性?！敖煌ㄐ姓畽?quán)，悉隸于中央，故調(diào)度較靈，平時(shí)既少扦格之虞，有事亦無塞滯之患?！薄胺怯芍醒雸?zhí)行行政完全統(tǒng)一權(quán)，不但交通事業(yè)從此破產(chǎn)，而凡所謂政治、文化、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、軍事諸問題，亦必連帶而蒙其不利?！钡牵敖暾钡?，此項(xiàng)事業(yè)亦遂牽入漩渦，致此新機(jī)幾歸摧折。綜其受害之點(diǎn)：一為行政事權(quán)之不能統(tǒng);一為交通款項(xiàng)之不能保持?！彼趶?qiáng)調(diào)民初以來雖然建立中央專權(quán)的交通制度，但并不徹底，存在著諸多弊端?！皩τ诟骶诸I(lǐng)袖或掌司會計(jì)之員，由各省自行委派，交通資產(chǎn)，任意搜括，竭澤而漁，黠者或巧立名目，侵吞浮濫，雙方朦蔽，窮詰無從。本部既無過問之權(quán)，各省亦窮稽查之術(shù)。內(nèi)外交敝，信用蕩然。外人輒執(zhí)借款條約以相繩，力倡鐵路共管與停止國際轉(zhuǎn)報(bào)為要挾?！薄敖煌閷ｉT事業(yè)，與普通行政不同，故不論其所任職務(wù)之大小，必注重其有相當(dāng)之學(xué)識與經(jīng)驗(yàn)，至層遞升擢，尤須衡其勞績與資格，從未有乘機(jī)俸進(jìn)或無故斥黯者，益慎名器，即所以威人才。”“各省有干涉用人之權(quán)，于是不肖人員始有借勢鉆營之事，或以微末之職而招擢高級位置，或以阘茸之子而驟膺重要職權(quán)，甚至以獲咎被議之員亦復(fù)加以重用?！薄敖煌ㄈ藛T所以對于中央命令獨(dú)示服從者，蓋義務(wù)上應(yīng)爾，非有所黨也。自近來政敵以排斥異已為慣伎，于是對于交通人員輒指為此乃某系之死黨也?！贝思罱K因種種原因，未向善后會議提出，更談不上兌現(xiàn){65}。

葉恭綽的吁請雖無功而返，但已然折射出鐵路行業(yè)中央集權(quán)化管理的發(fā)展趨勢。地方雖然可以對鐵路進(jìn)行不同程序的介入，卻缺乏管理上分權(quán)的制度基礎(chǔ)。中央對鐵路行使越來越全面的管理權(quán)，對于其他類型交通企業(yè)的行政權(quán)卻遠(yuǎn)不如鐵路集權(quán)化程度高，地方政府對鐵路之外其他類型交通企業(yè)仍然擁有相當(dāng)直接的管理權(quán)。南京國民政府時(shí)期各省的建設(shè)廳一般都掌有本地公路的管理權(quán)。公路管理權(quán)有下移趨勢，鐵路則越來越趨于集中。鐵路管理體制實(shí)行中央專管制度，與近代國人對鐵路的認(rèn)知有密切關(guān)系。近代鐵路是與列強(qiáng)對華實(shí)施勢力范圍政策相伴而生，也是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期工業(yè)化推進(jìn)的產(chǎn)物，與其他早期工業(yè)部門并無本質(zhì)性差異，但是，鐵路具有不同于其他類型交通企業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和技術(shù)品性，在空間上突破行政區(qū)域的界限，并且具有更明顯的國防與外交意義，自然被視為政府權(quán)力系統(tǒng)的構(gòu)成部分。在投資主體與管理體制上，鐵路也不同于一般意義的洋務(wù)企業(yè)，在其初始時(shí)期就形成了政企不分的企業(yè)組織制度，或多或少地具有行政機(jī)關(guān)的特性。鐵路與其他交通工具相比，空間上的排他性更為突出，其擁有大量土地，擁有相對獨(dú)立的警察系統(tǒng)，并建立了較為系統(tǒng)的教育、醫(yī)療體系{66}，它需要在企業(yè)運(yùn)營功能之外，還附帶擁有對鐵路沿線區(qū)域和站點(diǎn)周圍的部分行政管理和社會服務(wù)功能。這種附帶性的行政性權(quán)力，與地方政府的行政管轄權(quán)存在著沖突，需要中央政府賦予其清晰的獨(dú)立行政權(quán)力。因而有學(xué)者認(rèn)為，一般國營交通事業(yè)機(jī)構(gòu)，因行政上之便利，與技術(shù)上之需要，往往賦予公法上之行政權(quán)力，代表國家為一部分之意志。{67} 這可以為近代以來地方政府鐵路管理機(jī)構(gòu)缺失提供國家治權(quán)意義上的解釋。

注釋：

① 謝彬：《中國鐵道史》（上），知識產(chǎn)權(quán)出版社2015年版，第137頁。

② 辛亥革命武昌起義紀(jì)念館、政協(xié)湖北省委員會編：《湖北軍政府文獻(xiàn)資料匯編》，武漢大學(xué)出版社1986年版，第705—706頁。

③ 《京漢火車已通》，《申報(bào)》1912年3月17日。

④ 《湘省實(shí)業(yè)之進(jìn)行》，《申報(bào)》1912年3月12日。

⑤ 《湖南實(shí)業(yè)司次長違法種種》，《申報(bào)》1912年3月29日。

⑥⑨ 賀星雨：《交通司宣布路政統(tǒng)一理由書》，《湖南交通報(bào)》1912年第1期。

⑦ 《長沙要聞錄》，《申報(bào)》1912年3月28日。

⑧ 《湘路近事種種》《申報(bào)》1912年4月2日。

⑩ 《官商合辦新贛路》，《申報(bào)》1912年6月7日。

{11} 《南潯鐵路解決矣》，《申報(bào)》1912年6月11日。

{12} 湖南省地志編纂委員會：《湖南通鑒》（上），湖南人民出版社2007年版，第413頁。

{13} 陜西交通司次長為劉寶濂。于瀟：《社會變革中的教育應(yīng)對——民國時(shí)期全國教育會議研究》，浙江大學(xué)出版社2015年版，第204頁。

{14} 《閩軍政府職員一覽表》，《申報(bào)》1912年2月27日。福建交通司長為黃乃棠。

{15} 《治粵政見書》（1911年12月5日），參見段云章、倪俊明主編：《陳炯明集》（上卷），中山大學(xué)出版社2007年版，第38頁。

{16} 《贛軍政府改定官制》，《申報(bào)》1912年2月12日。江西交通司為蔡公時(shí)，也有材料稱“胡澤、曾貞為交通司司長”。張境淵：《李烈鈞先生傳略》，《武寧文史資料》第1輯，中國人民政治協(xié)商會議武寧縣委員會文史資料研究委員會1985內(nèi)部刊行，第18頁?！独盍意x自傳》，載中國史學(xué)會主編：《中國近代史資料叢刊·辛亥革命 6》，上海人民出版社1957年版，第391頁。還有資料稱是趙世瑄，參見楊仲子：《回憶義父李烈鈞》，載中國人民政治協(xié)商會議江西省委員會文史資料研究委員會編：《江西文史資料選輯》總第18輯，中國人民政治協(xié)商會議江西省委員會文史資料研究委員會1985內(nèi)部刊行，第14頁。宣統(tǒng)二年（1910年）九月二日，內(nèi)閣奉上諭：趙世瑄著賞給工科進(jìn)士。其著有《實(shí)用曲線測設(shè)法》（中華工程師會1915年版）、《道路工學(xué)》（南洋圖書局1913年版）。

{17} 廣西政協(xié)文史資料研究委員會編：《辛亥革命在廣西》（下），廣西人民出版社1962年版，第111頁。

{18}? 謝本書：《蔡鍔傳》，天津人民出版社1983年版，第36—37頁。

{19} 《實(shí)業(yè)部通電各省都督設(shè)立實(shí)業(yè)司文》，《臨時(shí)政府公報(bào)》第11號，1912年2月9日。

{20} 《各省協(xié)商交通行政》，《申報(bào)》1912年6月7日。

{21}{27}{31} 關(guān)賡麟：《中國鐵路史講義》，交通大學(xué)1920年刊行，第53—54、53—54、53—54頁。

{22} 當(dāng)時(shí)參加呈請的省份有13個(gè)，派代表入京的有10省。湖南：仇毅、吳紀(jì)猷;廣東：李紀(jì)堂、李建貞;江西：劉和理、黃懋鑫;山西：馬駿;山東：張南;江蘇：楊廷棟;湖北：熊晉槐、于自明;福建：鄭禮明;浙江：王文蔚;云南：席聘臣。尚有四川、廣西、陜西三省復(fù)電贊成，“惟所派之員刻未到京”?！陡魇f(xié)商交通行政》，《申報(bào)》1912年6月7日。

{23}{25}{38}{39} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史·總務(wù)編》第1冊，交通部總務(wù)司1936年刊行，第46、46、47—49、47—49頁。

{24} 《交通輔助機(jī)關(guān)進(jìn)行之初步》，《申報(bào)》1912年6月5日。

{26} 交通部參事廳：《交通部呈文類編》第1冊，交通部參事廳1918年刊行，第1頁。同時(shí)參見《交通部之改組》，《順天時(shí)報(bào)》1912年4月28日;《交通部與交通司爭取之現(xiàn)象》，《順天時(shí)報(bào)》1912年6月30日。

{28}{29} 李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國會會議記錄匯編》第8冊，國家圖書館出版社2011年版，第163、48—50頁。

{30} 湖南光復(fù)，仇毅曾任交通司次長。他對交通業(yè)比較熱心。1913年曾參與開辦中華汽船公司（譚仲池主編：《長沙通史》〈近代卷〉，湖南教育出版社2013年版，第876頁）。此外，還曾擔(dān)任湖南電報(bào)局局長（周秋光編：《熊希齡集》第4卷，湖南人民出版社2008年版，第335頁）。在仇毅之前，交通司長為龍璋和龍紱瑞。

{32} 《裁撤各省交通司手續(xù)》，《申報(bào)》1912年8月12日。

{33} 《鄂省交通內(nèi)務(wù)二司之近狀》，《申報(bào)》1912年5月9日。

{34} 《民國經(jīng)世文編》，近代中國史料叢刊一編，臺北文海出版社1976年版，第2043頁。

{35} 《鄂交通司之罪狀》，《申報(bào)》1912年6月2日。

{36} 《湖北政海潮》，《申報(bào)》1912年8月17日。

{37} 《江西近政匯聞》，《申報(bào)》1912年8月19日。

{40} 中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯“政治一”，江蘇古籍出版社1991年版，第115—116頁?！秳澮滑F(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》，《政府公報(bào)》1913年1月9日。

{41} （l）農(nóng)業(yè)改良;（2）農(nóng)事試驗(yàn)場;（3）蠶絲業(yè)改良和檢查;（4）地方水利和耕地整理;（五）天災(zāi)、蟲害的預(yù)防和善后;（六）農(nóng)會;（七）農(nóng)業(yè)講習(xí);（8）農(nóng)林牧漁各種團(tuán)體;（9）畜牧改良;（10）種畜檢查、獸醫(yī);（11）公私林的監(jiān)督、保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì);（12）苗圃、林業(yè)試驗(yàn);（13）狩獵監(jiān)察;（14）水產(chǎn)試驗(yàn)和講習(xí);（15）水產(chǎn)業(yè)監(jiān)理、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì);（16）勸業(yè)會;（17）經(jīng)營工業(yè);（18）度量衡的檢查和推行;（19）模范工場;（20）工業(yè)補(bǔ)助;（21）工業(yè)試驗(yàn)所;（22）工業(yè)調(diào)查;（23）工廠監(jiān)督和檢查;（24）工人教育和保護(hù);（25）輸出品的獎(jiǎng)勵(lì);（26）商品陳列;（27）保險(xiǎn)業(yè)和其它商業(yè)監(jiān)督;（28）工商業(yè)團(tuán)體;（29）礦區(qū)調(diào)查;（30）礦業(yè)監(jiān)督;（31）礦夫保護(hù);（32）礦稅稽核;（33）地方自辦和民辦的電氣營業(yè)。錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度》，中華書局1984年版，第236頁。

{42} 內(nèi)務(wù)司設(shè)內(nèi)務(wù)司長一名，以民政長的名義處理本司事務(wù)，并受民政長的指揮。主要負(fù)責(zé)“選舉、公共團(tuán)體、救災(zāi)、慈善、戶籍、醫(yī)藥、地方交通等所有事關(guān)公共利益”的工作。錢端升等：《民國政制史》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第354頁。

{43} 《地方官制理由草案》，《大公報(bào)》1912年7月13日。

{44} 參見錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度》，中華書局1984年版，第199頁。

{45} 《交通部訂定各路管理局編制專章》，《申報(bào)》1916年10月28日。

{46}{47} 云南省檔案館編：《云南省檔案館指南》，中國檔案出版社1997年版，第169、47頁。

{48}{49}{51} 嚴(yán)泉：《歷史變遷的制度透視》，新星出版社2014版，第79、80—81、81頁。

{50} 李達(dá)嘉：《民國初年的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)》，臺北弘文館出版社1986年版，第204頁。

{52}{56} 張后銓：《漢冶萍公司史》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第255、157頁。

{53} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會：《交通史·路政編》第10冊，交通部總務(wù)司1936年刊行，第3417頁。

{54} 張心澄：《中國現(xiàn)代交通史》，良友圖書印刷公司1931年版，第122—123頁。

{55} 傅金土主編：《江西省鐵路志》，中共中央黨校出版社1994年版，第341頁。

{57} 宓汝成：《中國近代鐵路發(fā)展史上民間創(chuàng)業(yè)活動(dòng)》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1994年第1期。

{58} 馬陵合：《民國時(shí)期安徽裕繁公司與日本的債務(wù)糾紛》，《安徽史學(xué)》2010年第5期。

{59}{60} 參見馬鞍山地方志辦公室編：《馬鞍山市志資料》第2輯，1984年內(nèi)部刊行，第73、75—76頁。

{61} 《申報(bào)》1916年11月2日。

{62} 胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，中國社會科學(xué)出版社2001年版;鄧正兵：《廣東地方實(shí)力派和地方主義研究（1927—1936）》，武漢出版社2001年版。

{63} 蘇全有、王麗霞：《民初交通部與交通發(fā)展》，線裝書局2011年版，第28頁。

{64} Ralph William Huenemann，The Dragon and the Iron Horse：The Economics of Railroads in China，1876-1937，Harvard University Press，1984，p.262;齊錫生：《中國的軍閥政治（1916—1928）》，楊云若、蕭延中譯，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第106頁。

{65} 中國第二歷史檔案館：《善后會議》，檔案出版社1985年版，第320—327頁。

{66} 參見張毅、易紫：《中國鐵路教育的誕生和發(fā)展（1871—1949）》，西南交通大學(xué)出版社1996年版;黃華平：《近代中國鐵路衛(wèi)生史研究（1876—1949）》，合肥工業(yè)大學(xué)出版社2016年版。

{67} 劉承漢：《陸空運(yùn)輸法概要》，臺北三民書局1978年版，第242頁。

作者簡介：馬陵合，安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，安徽蕪湖，241002。

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