劉洋洋

摘??? 要： 路徑依賴帶來的影響，可能會(huì)使一個(gè)經(jīng)濟(jì)體或社會(huì)深陷于無效率的制度困境中。我國教育領(lǐng)域的改革，一直實(shí)行政府主導(dǎo)下的政策推動(dòng)模式，政府一直是教育領(lǐng)域發(fā)展的指導(dǎo)者與推進(jìn)者。這種動(dòng)力機(jī)制，為我國教育改革與發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。但長此以往，改革很容易陷入政策推動(dòng)的路徑依賴之下，教育領(lǐng)域改革成效也會(huì)受到影響，阻礙改革走向深入。面對(duì)新矛盾與新任務(wù)，有必要破除政策推動(dòng)教育改革的誤區(qū)，通過下放學(xué)校改革自主權(quán)、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采用開放性社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等渠道，打破政策推動(dòng)型、政府主導(dǎo)型教育改革的路徑依賴?yán)Ь场?/p>

關(guān)鍵詞： 教育改革??? 政策推動(dòng)??? 路徑依賴

改革開放40多年來，我國推動(dòng)并開展了數(shù)次教育領(lǐng)域改革，包含宏觀層面的教育改革與微觀層面的課堂教育改革。推動(dòng)并主導(dǎo)教育領(lǐng)域改革的始終是政府部門，政府部門通過頒布相關(guān)政策性文件等途徑帶動(dòng)我國教育領(lǐng)域相關(guān)改革工作的開展與進(jìn)行。不可否認(rèn)的是，在政府驅(qū)動(dòng)下我國教育改革工作的確取得了很大的成績，這種改革方式具有一定的合理性，在一定程度上避免了行政的低效性，改革工作開展會(huì)更加順暢。但是同樣需要明確的是，政府主導(dǎo)下的改革未能深入變革實(shí)踐中的深層性問題，并且在此背景下帶來了復(fù)雜問題和難題，比如教育改革很容易陷入政策推動(dòng)下的路徑依賴陷阱問題。由此，面對(duì)新的改革形勢(shì)與任務(wù)，有必要對(duì)我國教育的改革路徑進(jìn)行反思和再思考，審視與分析政府主導(dǎo)、政策推動(dòng)背景下教育改革可能面臨的路徑依賴?yán)Ь?，并提出?duì)策建議，力求破解。

一、我國教育改革的基本特征

（一）政府主導(dǎo)并強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)教育改革。

中國教育領(lǐng)域改革的重要特征之一，是政府通過政策頒布推動(dòng)并主導(dǎo)。在我國現(xiàn)存的文化和制度背景下，教育改革具有很強(qiáng)的國家干預(yù)特征，始終是自上而下的模式?？梢哉f政府部門始終是我國教育改革的推動(dòng)者與主導(dǎo)者?；仡?0多年我國教育改革的歷程，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》文件的頒布，或是之后的“211工程”“985工程”“雙一流”建設(shè)等，任何一項(xiàng)改革決策都是由中央政府教育部門規(guī)劃、設(shè)計(jì)并推行實(shí)施的，而大學(xué)組織一級(jí)層面的改革則是隨著政府推進(jìn)的改革而進(jìn)行[1]。

（二）重宏觀研究，輕微觀研究。

一直以來，我國教育領(lǐng)域改革相關(guān)研究的重心偏向于宏觀層面，核心內(nèi)容是關(guān)于我國的教育體制機(jī)制研究。改革開放以來我國的高等教育改革歷程始終以高等教育體制機(jī)制作為核心內(nèi)容和主題，強(qiáng)調(diào)下放高校辦學(xué)自主權(quán)，處理政府和大學(xué)的關(guān)系，解決高校行政化問題。1985年中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出，管理體制改革重點(diǎn)是明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，初步確定中央與地方政府二級(jí)分權(quán)管理的格局。進(jìn)入二十一世紀(jì)，《決定》明確提出了要推進(jìn)政權(quán)分開、管辦分離，建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

這一點(diǎn)，與國外研究主題存在差異。很多西方國家的高等教育研究，很少涉及高等教育體制與機(jī)制等宏觀層面的問題。研究一般會(huì)集中在院校層面，比如課程、學(xué)生、教學(xué)等相關(guān)課題研究。由于西方高等教育體制機(jī)制就是市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)高等教育改革，聯(lián)邦政府等部門不會(huì)干涉，大學(xué)是獨(dú)立法人主體和自治主體[2]。這一點(diǎn)與我國高等院校實(shí)際情況是具有差異性的，因此可以解釋研究主題差異性現(xiàn)象。

（三）漸進(jìn)式改革方式。

在我國高等教育改革整體進(jìn)程中，既要積極又要確保穩(wěn)妥，要“摸著石子過河”。因此我國高等教育改革總體基調(diào)是一種漸進(jìn)式改革，主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)高等教育領(lǐng)域發(fā)展提出的新要求，通過漸進(jìn)式改革，增強(qiáng)國家高等教育發(fā)展的社會(huì)適應(yīng)性;或者在保持原有的高等教育理念與體制機(jī)制的前提之下，對(duì)高等教育領(lǐng)域中的問題進(jìn)行針對(duì)性改革[3]。然而，漸進(jìn)式的高等教育改革并沒有觸及一些亟待解決的根本性問題，比如高等教育理念、高等教育體制機(jī)制等。這種漸進(jìn)式的改革方式在一定程度上對(duì)我國高等教育綜合改革起到了作用，但是若過于沉迷這種改革模式，則改革將會(huì)總停留在一些表面現(xiàn)象和問題上，難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和效果，容易喪失改革的銳氣，從而使改革進(jìn)程停滯不前。

二、政策推動(dòng)下教育改革的路徑依賴

在我國現(xiàn)存的文化和制度背景下，教育改革具有很強(qiáng)的國家干預(yù)特征，始終是自上而下的模式。在此模式下，往往會(huì)使改革的內(nèi)部動(dòng)力缺失，久而久之，改革歷程與成效勢(shì)必會(huì)受到政府主導(dǎo)、政策推動(dòng)的路徑依賴影響。

（一）政府主導(dǎo)下學(xué)校主體地位的缺失。

我國教育綜合改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，是政府通過發(fā)布政策強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)并主導(dǎo)改革進(jìn)程。在這種改革下，一些舊的遺留問題還沒有被解決，不可避免地帶來一些新問題。行政外力主導(dǎo)下的中國教育改革，政府頒布改革政策并提供資金支持，弊端在于忽視學(xué)校的主體地位及外部市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，決定了院校層面對(duì)政府部門存在高度依賴性，缺乏獨(dú)立性與自主性，改革思維容易出現(xiàn)路徑依賴。久而久之，這種依賴性將不斷強(qiáng)化，使學(xué)校將組織改革與發(fā)展全系于政府部門。在這種境況下，學(xué)校組織在改革中將處于被動(dòng)地位，甚至缺位，辦學(xué)自主權(quán)同樣沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在路徑依賴下，我國教育綜合改革與發(fā)展往往會(huì)停滯不前[4]。

（二）改革內(nèi)部動(dòng)力不足。

從教育改革的主體來看，我國與西方國家是完全不同的。在西方國家，教育改革完全是學(xué)校根據(jù)自身情況有針對(duì)性地發(fā)動(dòng)并實(shí)施的，改革實(shí)施層面是在院校方面。在中國，政府是改革主要推動(dòng)者。這種政府主導(dǎo)模式下，改革帶來的不容忽視的問題，就是學(xué)校層面改革內(nèi)生動(dòng)力不足。在政府主導(dǎo)型模式下，推動(dòng)我國教育改革的外部動(dòng)力，主要包括滿足我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力、世界各國間教育競(jìng)爭(zhēng)的壓力，然而改革內(nèi)部動(dòng)力卻缺失，一些學(xué)校一味執(zhí)行政府計(jì)劃的各種項(xiàng)目，這些文件、項(xiàng)目的指令性極強(qiáng)，導(dǎo)致政府部門與學(xué)校層面之間的關(guān)系逐漸成為命令與服從的上下級(jí)關(guān)系[5]。

（三）學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的失衡。

30多年的改革實(shí)踐歷程中，我國在教育領(lǐng)域不斷落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，但效果不甚理想?，F(xiàn)階段招生計(jì)劃、招生評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等很多方面，還是由教育行政管理部門等政府部門確定。另外，學(xué)校內(nèi)部專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)、教師職稱評(píng)定、資源配置、質(zhì)量評(píng)估等方面，政府仍然擁有決策權(quán)。由于政府部門管理過細(xì)和引導(dǎo)效應(yīng)，導(dǎo)致學(xué)校過于追逐規(guī)模及等級(jí)水平的提升，反而忽視學(xué)校真正需要關(guān)注的東西，比如人才培養(yǎng)質(zhì)量及學(xué)科、專業(yè)質(zhì)量的提升等方面，由此造成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的失衡[6]。

三、破解教育改革路徑依賴的思考

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯將“路徑依賴”概括為起點(diǎn)與所走的道路，將決定未來的選擇。在這種理念思維下，將我國長期的文化傳統(tǒng)與制度背景視為教育改革的起點(diǎn)，教育改革的政府主導(dǎo)模式正是改革所要前進(jìn)的道路。在我國國情與政治文化背景下，教育改革的起點(diǎn)與所走的道路，在一定程度上決定了學(xué)校自身改革內(nèi)生動(dòng)力不足。長此以往，很容易陷入政策推動(dòng)的無效率制度困境，改革成效受到影響。由于政策推動(dòng)教育改革逐步趨于常規(guī)化，長此以往，路徑依賴會(huì)阻礙教育改革繼續(xù)走向深入。因此，全面深化我國教育綜合改革，需要破除唯政策推動(dòng)教育改革的誤區(qū)。

首先要沖破路徑依賴的內(nèi)生與外生力量。由于路徑依賴帶來的效率低下本身會(huì)使一種均衡狀態(tài)走向外在的約束臨界，在社會(huì)內(nèi)部尋找到巨大的沖破力量[7]。目前我國教育改革與發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)改革現(xiàn)存問題尤其是管理機(jī)制方面存在批判與詬病，要求擺脫路徑依賴現(xiàn)狀，這是突破路徑依賴的一種內(nèi)生力量。要擺脫這種無效率的制度均衡狀態(tài)，在借助內(nèi)部力量的同時(shí)，也需要外部力量的幫助。由于現(xiàn)存體系本身的無效率，導(dǎo)致外部力量或者威脅才有機(jī)可乘，且會(huì)試圖改變無效率的內(nèi)部均衡狀態(tài)，使現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)體制有可能被擺脫和沖破。教育競(jìng)爭(zhēng)的全球化和開放化，教育服務(wù)的大幅度擴(kuò)張，對(duì)我國的教育發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)這種情形，更重要的是遵循與順應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，及時(shí)對(duì)內(nèi)部體制作出調(diào)整，沖破教育改革政策推動(dòng)的路徑依賴[8]。

其次是擴(kuò)大院校改革自主權(quán)。隨著我國政體改革的深化，“政校分開、管辦分離”已經(jīng)成為教育界的共同呼聲。面對(duì)新的改革形勢(shì)與發(fā)展需求，多中心改革將會(huì)是我國教育綜合改革的趨勢(shì)及努力方向[9]。另外，要建立開放性治理結(jié)構(gòu)，吸引社會(huì)參與治理。從西方教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，高水平學(xué)校的產(chǎn)生和發(fā)展，政府的扶持和重點(diǎn)投入是必要的，但不是學(xué)校發(fā)展的全部和根本。真正意義上的學(xué)校組織，需要政府建立公平公正的競(jìng)爭(zhēng)制度。政府要有所為，有所不為。政府并不是管理的一切，要與多個(gè)相關(guān)權(quán)利主體，通過協(xié)商、合作的方式共同承擔(dān)教育發(fā)展的管理責(zé)任[10]。因此吸引相關(guān)社會(huì)代表積極參與國家教育領(lǐng)域綜合改革，不僅是提高我國教育質(zhì)量的必然要求，而且是院校生存與發(fā)展的必然選擇。通過推進(jìn)并促成社會(huì)支持系統(tǒng)的完善與建立，打破教育領(lǐng)域現(xiàn)存的封閉性科層結(jié)構(gòu)，平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，從而形成開放性治理結(jié)構(gòu)。

綜上所述，我國教育領(lǐng)域改革的動(dòng)力機(jī)制在一定程度上呈現(xiàn)出了鮮明的中國特色。政府主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，對(duì)我國教育發(fā)展提供了有效保證。但是，伴隨著教育現(xiàn)代化進(jìn)程的開展，以及國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，我國教育發(fā)展面臨著新的矛盾與任務(wù)，對(duì)我國教育領(lǐng)域改革的動(dòng)力機(jī)制提出了更高要求。教育內(nèi)外部環(huán)境的改變，我國教育改革的動(dòng)力機(jī)制將做出相應(yīng)的適應(yīng)性變動(dòng)與調(diào)整。總之，改革創(chuàng)新是發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。破解教育改革政策推動(dòng)的路徑依賴，滿足政府、社會(huì)及學(xué)校等多方利益主體的訴求，才能真正為教育可持續(xù)健康發(fā)展提供可靠保證。

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