胡偉琪

摘要：海南自由貿(mào)易港建設(shè)自提出已近兩年，黨中央對(duì)其定位是“要以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)”，如何在建設(shè)海南自貿(mào)港的背景下發(fā)展游艇產(chǎn)業(yè)，成為新時(shí)期的重要命題。海南省游艇產(chǎn)業(yè)在立法規(guī)范、法律法規(guī)方面仍需要完善，其安全監(jiān)管方面的制度仍不完備，存在著游艇安全監(jiān)管缺位且效率低下、相關(guān)操作人員管理制度不完善、行業(yè)監(jiān)管不力等問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)從改革游艇駕駛員培訓(xùn)制度、加強(qiáng)對(duì)游艇俱樂(lè)部的監(jiān)管、完善游艇事故事故處理機(jī)制、健全游艇環(huán)保監(jiān)管制度等方面入手，完善游艇安全監(jiān)管法律制度。

關(guān)鍵詞：游艇;安全監(jiān)管;自由貿(mào)易港

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.296??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）03-0048-03

一、海南省游艇安全監(jiān)管的界定及其監(jiān)管對(duì)象分析

（一）游艇安全監(jiān)管的內(nèi)涵

1.游艇的概念

我國(guó)游艇業(yè)誕生自20世紀(jì)70年代，但直到21世紀(jì)初才有對(duì)“游艇”定義的規(guī)定，對(duì)游艇的監(jiān)管一直參照船舶的相關(guān)法律法規(guī)。本文對(duì)于“游艇”的定義是在《海南省游艇管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的文本基礎(chǔ)上，并考慮到海南自貿(mào)港建設(shè)的大背景下而得出的。本文將游艇概念解釋為游艇所有人、使用人用于旅游、休閑娛樂(lè)等方式的機(jī)動(dòng)或者非機(jī)動(dòng)的船舶。

2.游艇安全監(jiān)管的概念

“監(jiān)管”是指某個(gè)主體為使事務(wù)正常運(yùn)作，遵循既定的原則對(duì)該事務(wù)進(jìn)行的調(diào)控。本文認(rèn)為：由于市場(chǎng)主體的多元性，因此監(jiān)管的主體也不應(yīng)局限于政府部門(mén)。但是，就目前而言，游艇行業(yè)協(xié)會(huì)、各類(lèi)游艇俱樂(lè)部組織還不健全，自我監(jiān)管能力還比較差，監(jiān)管機(jī)制仍不完善，除此以外，游艇俱樂(lè)部在職能承擔(dān)上一方面既有著監(jiān)管的權(quán)力，另一方面又屬于被監(jiān)管的一方。

目前國(guó)內(nèi)外針對(duì)游艇安全監(jiān)管并沒(méi)有的確切定義，與其相似的定義有船舶安全管理和海事安全監(jiān)督。船舶安全管理的內(nèi)涵偏向于船只本身的適航安全性，指的是通過(guò)履行監(jiān)管職能，掌握氣象、航道、船舶、貨物等因素以及船員的不安全行為，保障船上人員的人身財(cái)產(chǎn)安全，避免發(fā)生污染事件，保證船舶安全營(yíng)運(yùn)。而本文的游艇安全監(jiān)管內(nèi)涵則側(cè)重于監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能，確保游艇本身及其航行的安全。由此將游艇安全監(jiān)管定義為：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)以及參與游艇活動(dòng)的相關(guān)主體（船員等）依據(jù)有關(guān)海事安全管理的法律、法規(guī)、規(guī)章及政策對(duì)游艇活動(dòng)所進(jìn)行的宏觀和微觀的監(jiān)管檢查[1]。

（二）游艇安全監(jiān)管的對(duì)象

1.游艇

目前針對(duì)游艇自身的監(jiān)管主要集中于以下兩個(gè)方面：一是游艇的登記制度。游艇登記必須有確定的船旗國(guó)①，便于區(qū)分處理。二是游艇檢驗(yàn)。船舶檢驗(yàn)是目前國(guó)際上通行的監(jiān)管船舶的手段，是指相關(guān)的具有檢驗(yàn)資質(zhì)的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、組織等，對(duì)船上設(shè)施、技術(shù)性能及防護(hù)措施等進(jìn)行查驗(yàn)，這是為了確定游艇的安全狀況能夠達(dá)到一定水平，將一些未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題游艇排除在適航船只之外，以期保障船上人身、財(cái)產(chǎn)安全以及防止海洋環(huán)境污染[2]。

2.游艇俱樂(lè)部

游艇俱樂(lè)部在法律上的性質(zhì)與一般法人無(wú)異，但其承擔(dān)的法律義務(wù)卻與一般的法人有所不同[3]。根據(jù)《辦法》，游艇俱樂(lè)部負(fù)有培訓(xùn)、協(xié)管、監(jiān)督等八項(xiàng)義務(wù)。我國(guó)現(xiàn)有的游艇俱樂(lè)部基本都沿用會(huì)員制經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)，憑借昂貴的會(huì)費(fèi)、游艇停泊費(fèi)維持基本運(yùn)作。因?yàn)槿司Ｓ杏瓮?shù)量有限，因而俱樂(lè)部會(huì)員人數(shù)受限。游艇俱樂(lè)部?jī)H僅靠會(huì)費(fèi)收入已不能夠支撐其盈利，俱樂(lè)部運(yùn)營(yíng)的高成本，直接影響到了游艇俱樂(lè)部履行安全監(jiān)管方面的能力。目前，在海南登記注冊(cè)的有300多家的游艇相關(guān)公司，此中就有近40家主營(yíng)游艇俱樂(lè)部經(jīng)營(yíng)，為游艇消費(fèi)提供游艇銷(xiāo)售、租賃、維保等多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，游艇俱樂(lè)部的最核心功能仍是游艇的停泊與托管。

3.游艇操作人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

我國(guó)游艇產(chǎn)業(yè)起步晚，初期發(fā)展緩慢，中期增長(zhǎng)缺乏助力，有部分原因是來(lái)源于不重視產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)。游艇制造技術(shù)我國(guó)目前已有部分自主專(zhuān)利，但產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)仍需多向發(fā)達(dá)國(guó)家取經(jīng)，海南的游艇行業(yè)起步不久，其迅猛發(fā)展必然少不了專(zhuān)業(yè)人才的智力支撐，但海南省游艇業(yè)還未有健全的人才培養(yǎng)儲(chǔ)備機(jī)制，這集中體現(xiàn)在游艇研制、維修、銷(xiāo)售以及管理等方面。海南游艇產(chǎn)業(yè)目前的從業(yè)規(guī)模約有6000-9000人，其中多是由船舶制造相關(guān)企業(yè)人員轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的，而經(jīng)過(guò)其接受的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)多是船舶方面的，這與游艇仍存在著千差萬(wàn)別。如今海南游艇操作人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)僅有3家，游艇行業(yè)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)人才科班出身較少，大都是憑借自己在行業(yè)內(nèi)多年積累的經(jīng)驗(yàn)而勝任職位，除游艇駕駛證以外的其他職位，并沒(méi)有形成規(guī)章對(duì)其資質(zhì)加以限制或者存在專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)課程，由此一來(lái)致使游艇行業(yè)人員培養(yǎng)鏈斷裂，限制著本省游艇業(yè)的發(fā)展。

二、海南省游艇安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）游艇操作人員管理制度不完善

目前國(guó)內(nèi)游艇操作的資格證書(shū)分為海上和內(nèi)河兩種，分別取得不同的駕駛資質(zhì)，據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)實(shí)際上并未依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。各地有其特有的考核標(biāo)準(zhǔn)，因此，取得游艇駕駛證書(shū)的人員實(shí)際駕駛水平良莠不齊，資格考試存在一定的考查缺位，游艇操縱人員取得駕駛資質(zhì)后，是否實(shí)際具備適任性，并未有相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)于已經(jīng)獲得資質(zhì)的游艇操縱人員，除了常規(guī)的年檢外，缺乏對(duì)其游艇知識(shí)技能的更新培訓(xùn)，從而導(dǎo)致部分人員游艇駕駛技術(shù)已經(jīng)不能滿(mǎn)足游艇更新?lián)Q代的需要，如此一來(lái)，游艇安全保障的不穩(wěn)定因素又增加了一份。另外，海事部門(mén)、游艇俱樂(lè)部定期進(jìn)行的游艇事故應(yīng)急演練，往往忽略了游艇駕駛?cè)藛T的培養(yǎng)。

（二）游艇安保有待加強(qiáng)

隨著海南境內(nèi)的游艇數(shù)量大幅增長(zhǎng)，游艇安全保衛(wèi)形勢(shì)不容樂(lè)觀?！掇k法》規(guī)定游艇俱樂(lè)部的安全保障義務(wù)，但卻沒(méi)有規(guī)定游艇俱樂(lè)部違反安全保障義務(wù)時(shí)的行政責(zé)任及其相關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于近年來(lái)海南游艇數(shù)量有不斷上升的趨勢(shì)，但游艇基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，存在著停泊碼頭監(jiān)控、報(bào)警設(shè)施空缺，游艇上的貴重物品的安全無(wú)法得到保障;在公海上航行的游艇還有可能被歹徒武裝劫持的風(fēng)險(xiǎn)，并被利用進(jìn)行恐怖襲擊的隱憂(yōu)，因此必須加強(qiáng)安全監(jiān)管以應(yīng)對(duì)各種危害游艇安全的事件。

（三）事故處理機(jī)制不健全

游艇水上活動(dòng)較一般的機(jī)動(dòng)車(chē)道路行駛，風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)更加多樣化且難以預(yù)測(cè)，一旦發(fā)生事故造成損失更大。我國(guó)法律法規(guī)將游艇操作人員作為游艇事故的主要責(zé)任主體，但實(shí)踐中駕駛者受雇于游艇使用人，現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)比例的游艇事故屬于使用人強(qiáng)令駕駛者違規(guī)操作導(dǎo)致。而且一般來(lái)說(shuō)船長(zhǎng)在駕駛過(guò)程中有不受干擾的絕對(duì)權(quán)威，但事實(shí)上游艇的操縱人員享有的決策權(quán)被游艇所有者所取代，而游艇所有者通常不具備駕駛游艇的資質(zhì)?！掇k法》及其他相關(guān)規(guī)章，均未對(duì)游艇操縱人員不受非專(zhuān)業(yè)人士干擾的權(quán)利以及違規(guī)操作所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)作出要求[2]。因?yàn)橛瓮戏邱{駛?cè)藛T的干擾，而導(dǎo)致的違規(guī)操作事件屢見(jiàn)不鮮。由此可見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)將游艇使用人與游艇操作人員的責(zé)任進(jìn)行明確劃分，另外，游艇安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平同樣對(duì)游艇安全監(jiān)管產(chǎn)生重要影響。目前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)其履行職權(quán)的要求比較籠統(tǒng)，對(duì)于游艇事故的調(diào)查處理缺乏法定程序，導(dǎo)致大部分事件并未進(jìn)行深入的專(zhuān)業(yè)調(diào)查，事故原因不明的情況占有一定比例。由于事故處理機(jī)制不健全，從而導(dǎo)致游艇發(fā)生事故后不能得到及時(shí)救援和事故調(diào)查，這對(duì)于游艇產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展始終是其隱患所在。

（四）游艇環(huán)保監(jiān)管不到位

《辦法》對(duì)游艇環(huán)保要求進(jìn)行了規(guī)定，禁止游艇在開(kāi)放水域排放污水，《辦法》規(guī)定游艇俱樂(lè)部應(yīng)履行碼頭區(qū)域以及游艇的環(huán)保義務(wù)，并對(duì)其防止污染的能力做出了規(guī)定。實(shí)際情況卻并非如此，海南省目前的一部分游艇俱樂(lè)部實(shí)際上并未配備相應(yīng)的專(zhuān)職管理人員，游艇俱樂(lè)部為了降低運(yùn)營(yíng)成本，針對(duì)監(jiān)測(cè)游艇排污的設(shè)施要么處于空缺狀態(tài)、要么陳舊老化已無(wú)法發(fā)揮正常功能，游艇偷排漏排的現(xiàn)象得不到有效監(jiān)控，而且，相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)于游艇具體應(yīng)遵照何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)維護(hù)水域環(huán)境并未進(jìn)行深入規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于游艇廠家的不同，其生產(chǎn)游艇的噸位、型號(hào)、類(lèi)型千差萬(wàn)別，若統(tǒng)一遵循一致的排放標(biāo)準(zhǔn)則不能夠達(dá)到保護(hù)水域環(huán)境的目的。再者，對(duì)檢驗(yàn)游艇排放的方式也未有明確，使游艇保護(hù)水域環(huán)境的條文與實(shí)際生活割裂。

三、完善海南省游艇安全監(jiān)管的對(duì)策

（一）改革游艇駕駛員培訓(xùn)制度

我國(guó)目前的水上駕駛員證書(shū)存在著這樣一個(gè)困境—證書(shū)并非全國(guó)都通用，水上駕駛員在何處取得執(zhí)照就只能在該地駕駛船只，這意味著水上駕駛員每換一個(gè)地方都要重新考試，費(fèi)事費(fèi)力，該困境一定程度上也阻礙了海南省引進(jìn)優(yōu)秀的游艇駕駛?cè)藛T。基于該困境，建議調(diào)整游艇駕駛員考核制度：將考核制度劃分為兩個(gè)模塊：第一是舉行統(tǒng)一考核，考核范圍包含駕駛游艇的基本知識(shí)技能考核，審核通過(guò)獲得行業(yè)通行資質(zhì)。第二是由地區(qū)考試。取消原有的內(nèi)河和海上之分，改革為當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)，并由轄區(qū)海事局負(fù)責(zé)審核，地區(qū)的考前培訓(xùn)應(yīng)著重區(qū)域多發(fā)或易發(fā)的海事?tīng)顩r以及當(dāng)?shù)氐乃摹⒑降罈l件，省略基本的游艇操作技能。這在一方面保證了游艇駕駛資格考試的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及考試效率，另一方面為游艇操作人員降低了成本，促進(jìn)了人員流動(dòng)。在游艇駕駛員人才隊(duì)伍建設(shè)上，應(yīng)積極吸取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)跨國(guó)用工的形式，吸引更多海外公司與人才參與到游艇產(chǎn)業(yè)建設(shè)當(dāng)中。

（二）加強(qiáng)對(duì)游艇俱樂(lè)部的監(jiān)管

游艇俱樂(lè)部對(duì)于游艇的安全保障與監(jiān)管發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，同時(shí)也是海事部門(mén)加強(qiáng)游艇安全監(jiān)管的有力抓手[4]。游艇俱樂(lè)部負(fù)責(zé)管理較大數(shù)量的私人游艇，對(duì)其影響程度也是極為深的。目前，大多數(shù)的游艇都是由游艇俱樂(lè)部作為被委托人進(jìn)行監(jiān)管，但是現(xiàn)有的法律法規(guī)中均未對(duì)其建立安全監(jiān)管制度提出規(guī)范。因此游艇俱樂(lè)部應(yīng)建立高效的安全監(jiān)管制度，實(shí)行海事部門(mén)對(duì)游艇俱樂(lè)部進(jìn)行常態(tài)化檢驗(yàn)機(jī)制，若當(dāng)?shù)赜瓮鹿暑l發(fā)，則應(yīng)有針對(duì)性的實(shí)施不定時(shí)抽查制度，以切實(shí)加強(qiáng)游艇俱樂(lè)部有效履行安全監(jiān)管義務(wù)的能力。強(qiáng)制規(guī)定游艇俱樂(lè)部應(yīng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)游艇安全隱患排查的制度，強(qiáng)制要求游艇俱樂(lè)部的配員科學(xué)規(guī)范以及對(duì)游艇俱樂(lè)部安保職員的強(qiáng)制培訓(xùn)。游艇俱樂(lè)部的安全監(jiān)管制度還應(yīng)包含環(huán)保監(jiān)管，強(qiáng)化俱樂(lè)部管理游艇停泊碼頭的安全責(zé)任，并輔以相適應(yīng)的行政處罰制度。更進(jìn)一步的措施是將俱樂(lè)部的安全監(jiān)管責(zé)任拆解并細(xì)化到管理人員個(gè)人，實(shí)施管理不善問(wèn)責(zé)制。同時(shí)，對(duì)其保障游艇安全和防止污染的能力進(jìn)行數(shù)據(jù)化、制度化的檢驗(yàn)檢測(cè)，對(duì)保障能力不達(dá)標(biāo)的游艇俱樂(lè)部實(shí)行歇業(yè)整改的行政處罰[5]。

（三）完善游艇事故處理機(jī)制

立法中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化游艇操縱人員在游艇駕駛中的決策權(quán)，加以與之相匹配的義務(wù)，并對(duì)干擾游艇操作人員決策權(quán)的人員處以與造成事故損害相當(dāng)?shù)奶幜P。這樣，就使得海上游艇的安全責(zé)任得到公平分配，其次也保障了適任人員的決策權(quán)，使得游艇在航行中不因非專(zhuān)業(yè)人士的非專(zhuān)業(yè)性命令而致使游艇駕駛員違章操作，造成不良后果。在相關(guān)人員儲(chǔ)備方面，應(yīng)加緊培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化的救援和善后團(tuán)隊(duì)，應(yīng)對(duì)游艇事故的發(fā)生。對(duì)于出海的游艇應(yīng)達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)管的程度，以期發(fā)生事故后救援人員能夠在短時(shí)間內(nèi)趕到。對(duì)于事故處理機(jī)制的專(zhuān)業(yè)化，還應(yīng)注重培養(yǎng)事故調(diào)查隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)。另外，政府應(yīng)加大對(duì)游艇事故調(diào)查和處理的資金投入，使海事部門(mén)具備較強(qiáng)的事故調(diào)查處理能力。同時(shí)，在游艇事故司法處理程序中，應(yīng)便利起訴應(yīng)訴機(jī)制，縮短游艇事故審判時(shí)間。在仲裁程序中，也應(yīng)設(shè)置增加熟悉相關(guān)領(lǐng)域的仲裁員隊(duì)伍[6]。最后，出臺(tái)相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)游艇所有人為游艇辦理商業(yè)保險(xiǎn)。

（四）健全游艇環(huán)保監(jiān)管制度

在構(gòu)建海南省游艇污染防治的制度設(shè)計(jì)中，從對(duì)防治游艇污染的責(zé)任主體、污染物的確定、禁止行為及其法律責(zé)任等方面予以規(guī)定。防治游艇污染的主體可以規(guī)制為游艇使用人，游艇使用人包括自然人和法人，賦予游艇行業(yè)協(xié)會(huì)一定程度的處罰權(quán)，通過(guò)行業(yè)協(xié)定的方式明確其處罰內(nèi)容，劃定游艇專(zhuān)用航道也是保障相關(guān)水域環(huán)境安全的重要舉措。首先，游艇航道應(yīng)盡量避開(kāi)漁業(yè)活動(dòng)頻繁的區(qū)域;其次，海事部門(mén)要實(shí)時(shí)監(jiān)控游艇的航行位置，一旦發(fā)現(xiàn)其偏離航道，立即利用無(wú)線電制止該行為，游艇俱樂(lè)部需及時(shí)刷新游艇的導(dǎo)航定位信息，以期與政府劃定的相關(guān)航道完全吻合。環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)劃定游艇航線領(lǐng)域的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)生問(wèn)題及時(shí)檢查在該段水域航行的游艇，并予以行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重者將予以刑事處罰。設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)一些環(huán)保部門(mén)難以發(fā)現(xiàn)的隱蔽污染行為舉報(bào)查證后進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，金額由污染者承擔(dān)。最后，對(duì)游艇專(zhuān)用航道發(fā)生的無(wú)法查明具體污染者得情況，適用公平責(zé)任由污染發(fā)生時(shí)期該航道上行駛過(guò)的游艇予以承擔(dān)。

注 釋?zhuān)?/p>

① 船旗國(guó)：船舶懸掛某一國(guó)家的國(guó)旗即具有該國(guó)國(guó)籍，這個(gè)國(guó)家即該船的船旗國(guó)。船舶在公海上只服從國(guó)際法和船旗國(guó)的法律。

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