紀(jì)元香

【摘 要】 為探索建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義自由貿(mào)易港之路，分析我國(guó)在自由貿(mào)易港建設(shè)方面的探索歷程，指出當(dāng)前自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)存在著缺乏法律保障體系、政出多門(mén)、信息不能共享、手續(xù)復(fù)雜繁瑣等問(wèn)題。參照對(duì)比國(guó)外自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展歷程，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，認(rèn)為應(yīng)通過(guò)人大“先立法，后設(shè)區(qū)”，先制定《自由貿(mào)易港基本法》，而后制定適合各地具體情況的自由貿(mào)易港法律規(guī)范，從而形成中國(guó)特色社會(huì)主義自由貿(mào)易港法律保障體系。

【關(guān)鍵詞】 中國(guó)特色社會(huì)主義；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；自由貿(mào)易港；海關(guān)監(jiān)管

0 引 言

中共第十九次全國(guó)代表大會(huì)明確提出賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。從設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到探索建設(shè)自由貿(mào)易港，意味著將推進(jìn)更加全面、更高水平的對(duì)外開(kāi)放，是推進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的新舉措。

1 我國(guó)在自由貿(mào)易港建設(shè)方面的探索

自2013年以來(lái)，以上海為代表的我國(guó)多個(gè)地區(qū)在建設(shè)自由貿(mào)易港方面進(jìn)行了有益探索。2017年3月，上海市在《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）中明確提出：在洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)，對(duì)標(biāo)國(guó)際最高水平，實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線(xiàn)放開(kāi)”“二線(xiàn)安全高效管住”的貿(mào)易監(jiān)管制度。商務(wù)部也會(huì)同上海市和相關(guān)部門(mén)研究制定有關(guān)自由貿(mào)易港的建設(shè)方案。

目前，上海市針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在海關(guān)、商檢、貿(mào)易、投資政策等方面存在的政策法規(guī)性沖突提出了暫停和調(diào)整的要求，對(duì)在離岸金融、外匯管理、海關(guān)監(jiān)管、單一窗口和區(qū)港聯(lián)動(dòng)等方面遇到的瓶頸問(wèn)題也提出了相關(guān)改進(jìn)建議。

2 我國(guó)探索自由貿(mào)易港建設(shè)所 面臨的主要問(wèn)題

（1）缺乏法律保障體系，法律依據(jù)不足是自由貿(mào)易港建設(shè)面臨的首要問(wèn)題。國(guó)外自由貿(mào)易港的建立是先制定自由貿(mào)易港基本法，然后再依法設(shè)立和管理自由貿(mào)易港區(qū)，并在發(fā)展過(guò)程中不斷完善和修正自由貿(mào)易港基本法，以保證自由貿(mào)易港政策的權(quán)威性、一致性和穩(wěn)定性。目前，我國(guó)自由貿(mào)易港尚未有國(guó)家層面立法，現(xiàn)有的政策法規(guī)大多以行政規(guī)章和管理辦法為主，不是權(quán)威的上位法。立法的滯后導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)自身的權(quán)力與義務(wù)沒(méi)有清晰準(zhǔn)確的界限，甚至使政府監(jiān)管無(wú)法可依。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府監(jiān)管部門(mén)的各自為政，使得自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)存在法出多門(mén)的情況，甚至不同地方、不同部門(mén)出臺(tái)的政策法規(guī)相互矛盾、難以協(xié)調(diào)。

（2）中央、地方多頭監(jiān)管，造成政策沖突和信息不能共享。與原有保稅區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相似，我國(guó)目前的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府監(jiān)管也分為中央政府監(jiān)管、地方政府監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管等3個(gè)層面，各部門(mén)和層面之間存在多頭監(jiān)管、各自為政的現(xiàn)象，相互之間未實(shí)現(xiàn)信息共享，造成資源浪費(fèi)，監(jiān)管效率低下。

（3）手續(xù)復(fù)雜繁瑣，降低貿(mào)易便利化水平。在我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中，以海關(guān)為代表的監(jiān)管部門(mén)對(duì)貨物進(jìn)行全面監(jiān)管，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)、貨物及貨物流向都受海關(guān)監(jiān)管，在很大程度上限制了貨物進(jìn)出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的自由，既不利于貿(mào)易便利化，也會(huì)加大政府的監(jiān)管成本。雖然與日常的海關(guān)監(jiān)管手續(xù)相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡(jiǎn)化了原有的報(bào)關(guān)、查驗(yàn)等手續(xù)實(shí)行備案制，但由于備案制是參考原來(lái)的報(bào)關(guān)制辦法制定的，進(jìn)出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“一線(xiàn)”的貨物除審價(jià)方面享有特殊優(yōu)待外，其余必需手續(xù)都與非保稅區(qū)貨物的一樣――自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的備案制與報(bào)關(guān)制并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。繁多復(fù)雜的海關(guān)手續(xù)加大了政府監(jiān)管的成本，是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不能真正實(shí)現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”的重要原因，也是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的最大區(qū)別。

3 建議措施

（1）在賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)的同時(shí)，加快中國(guó)特色社會(huì)主義自由貿(mào)易港司法體系建設(shè)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要全力推進(jìn)《方案》的實(shí)施，進(jìn)一步加大“一線(xiàn)放開(kāi)”。對(duì)具備條件的天津、福建等地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，要賦予其在海關(guān)監(jiān)管、外匯金融、投資、運(yùn)輸?shù)确矫娓蟮淖灾鳈?quán)。建議全國(guó)人大盡快組織《中華人民共和國(guó)自由貿(mào)易港基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自貿(mào)港基本法》）的立法工作，從國(guó)家層面提供法律支撐，同時(shí)在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)廢止那些與《自貿(mào)港基本法》不相符的法律法規(guī)；在此基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大授權(quán)相關(guān)省、市、自治區(qū)人大按照屬地管理原則，結(jié)合各地特點(diǎn)進(jìn)行各自管轄區(qū)的自由貿(mào)易港立法工作，從而形成國(guó)家自由貿(mào)易港的法律保障體系。

（2）全國(guó)范圍統(tǒng)籌推進(jìn)，因地制宜，互聯(lián)互動(dòng)。在全球貿(mào)易自由化和美國(guó)實(shí)施降稅政策的背景下，國(guó)家應(yīng)允許并鼓勵(lì)各地在中國(guó)特色社會(huì)主義大框架下，結(jié)合自身實(shí)際情況探索符合當(dāng)?shù)乜陀^(guān)情況和主觀(guān)需求的發(fā)展模式，要強(qiáng)調(diào)“因地制宜，適合為優(yōu)”，不必追求統(tǒng)一化、模式化。針對(duì)各地在資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度上的差別，以及對(duì)區(qū)域輻射、帶動(dòng)作用的強(qiáng)弱，可有步驟地分別設(shè)立不同特色、專(zhuān)業(yè)分工的自由貿(mào)易港。上海市的開(kāi)放程度最高，應(yīng)首先在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義自由貿(mào)易港。在天津、廣州、廈門(mén)、寧波、大連等地，可以按照各自特點(diǎn)和區(qū)域發(fā)展情況，建設(shè)不同領(lǐng)域、不同特點(diǎn)、不同開(kāi)放度和自由度的專(zhuān)業(yè)化自由貿(mào)易港。

（3）參照國(guó)際慣例，在自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中不宜放開(kāi)我國(guó)沿海客貨運(yùn)輸權(quán)。參照國(guó)際上多數(shù)自由貿(mào)易港的做法，我國(guó)目前還不宜放開(kāi)沿?？拓涍\(yùn)輸權(quán)；但是，基于與自由貿(mào)易港發(fā)展相銜接的需要，我國(guó)沿海的客貨運(yùn)輸供給側(cè)改革要進(jìn)一步加大，參照國(guó)家財(cái)政多年來(lái)對(duì)高速鐵路、高速公路持續(xù)增加投入的做法，攜手地方財(cái)政加大對(duì)沿?？拓涍\(yùn)輸增加綜合投入，提高班輪密度，提升集裝箱貨物水水中轉(zhuǎn)比例，促進(jìn)集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。

（4）做好頂層設(shè)計(jì)，防止發(fā)展失衡。做好頂層設(shè)計(jì)，做好豐富、完善“21世紀(jì)海上絲綢之路”與“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的互聯(lián)互動(dòng)，避免因東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的新一輪高水平對(duì)外開(kāi)放而進(jìn)一步加重東西部發(fā)展的失衡。