周新軍 劉向陽

[摘? 要]我國高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“國家高新區(qū)”）在30余年的發(fā)展歷程中，總體上沿著國家所賦予的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)目標(biāo)定位向前邁進(jìn)，但也出現(xiàn)了一定程度的偏離，主要原因是體制慣性所造成的負(fù)面影響。功能糾偏是新時代國家高新區(qū)面臨的主要任務(wù)之一，只有從制度層面加快體制機(jī)制的深化改革，國家高新區(qū)才能切實(shí)擔(dān)負(fù)起國家賦予的新的歷史重任。

[關(guān)鍵詞]國家高新區(qū);功能偏離;體制慣性;績效評價;改革取向

[中圖分類號]C931.2? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）01-0057-07

截至2018年，我國高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“國家高新區(qū)”）已達(dá)到157家（包括蘇州工業(yè)園區(qū)）。國家高新區(qū)在過去30余年的發(fā)展歷程中，創(chuàng)造出了諸多驕人業(yè)績，包括形成了一整套創(chuàng)新政策體系、培育了一批有競爭力的創(chuàng)新主體、率先形成了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的局面[1]32，已成為高新技術(shù)企業(yè)的搖籃和國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的主陣地。但當(dāng)認(rèn)真審視國家高新區(qū)發(fā)展模式時，卻發(fā)現(xiàn)在其輝煌背后一直伴隨著的一個隱患，即全國部分國家高新區(qū)不同程度地存在著偏離國家高新區(qū)初始功能定位的現(xiàn)象，且這一問題已成為國家高新區(qū)未來發(fā)展的制約性因素。本文試圖從制度層面探究國家高新區(qū)功能定位發(fā)生偏離的主要現(xiàn)象及形成的主要原因，并從深化體制機(jī)制的視角探討國家高新區(qū)功能糾偏的政策措施。

一、現(xiàn)有研究的局限性

通過對中國知網(wǎng)檢索，筆者發(fā)現(xiàn)，近10年來（2009-2019年），學(xué)術(shù)界發(fā)表有關(guān)“國家高新區(qū)”的文章共計(jì)788篇，其中涉及功能定位的文章只有4篇，而關(guān)于功能偏離的論文只有2篇。這并非說明國家高新區(qū)功能偏離問題的研究不重要，而恰恰說明了這一現(xiàn)實(shí)問題并沒有引起理論界的應(yīng)有重視。從國內(nèi)文獻(xiàn)梳理的情況來看，最早關(guān)注高新區(qū)功能偏離問題的是北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)系教授王緝慈，她認(rèn)為國內(nèi)在培養(yǎng)自己的高新技術(shù)實(shí)踐中偏離了高新區(qū)初始時的政策目標(biāo)，把發(fā)展技術(shù)與發(fā)展園區(qū)、吸引外資和短期致富聯(lián)系起來[2]。隨后，學(xué)術(shù)界對這一問題的關(guān)注度逐漸升溫。比較有代表性的是祝業(yè)精和陳家祥。前者研究了我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能異化趨勢，并提出了相應(yīng)的對策[3]。后者不僅分析了國家高新區(qū)功能異化偏離的主要表現(xiàn)，探討了其內(nèi)在原因和機(jī)制，并提出了促使國家高新區(qū)功能回歸的對策建議[4]，而且他還在構(gòu)建創(chuàng)新型高新區(qū)評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出了偏離系數(shù)的概念和計(jì)算方法，并定量分析了53個國家高新區(qū)在其發(fā)展過程中功能實(shí)現(xiàn)與創(chuàng)新型國家高新區(qū)之間的目標(biāo)差異[5]。根據(jù)他的測算，在這53個國家高新區(qū)中，功能偏離低和較低的有14個，占比27%;中等程度的有15個，占比28%;偏離程度高或者很高的有24個，占比45%。從這一組數(shù)據(jù)可以看出，國家高新區(qū)偏離國家定位的現(xiàn)象比較普遍，只是程度不同而已。龍海波的研究也認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)的近10年（1992-2000年）間，多數(shù)高新區(qū)存在過度追求GDP增長、土地?cái)U(kuò)張、發(fā)展粗放、創(chuàng)新能力不足、體制回歸等問題[6]。這些研究為我們認(rèn)識國家高新區(qū)功能偏離現(xiàn)象提供了參考，但不足的是，他們對造成偏離原因的分析還不夠深入，沒有從制度層面加以闡述，因此也不可能給出有針對性的治理對策。鑒于此，本文在重新梳理國家高新區(qū)功能偏離現(xiàn)象的同時，著重從制度層面剖析這一偏離的根本原因，并針對核心問題提出糾偏的政策措施。本文的理論創(chuàng)新在于：一是圍繞國家高新區(qū)的功能定位從三個維度剖析實(shí)踐中功能偏離的現(xiàn)象，既有宏觀層面的分析，也有微觀層面的調(diào)研數(shù)據(jù);二是針對功能偏離的現(xiàn)象，從體制和機(jī)制缺失的視角挖掘其深層原因，并針對不同類型的國家高新區(qū)提出相應(yīng)的治理構(gòu)想。

二、國家高新區(qū)功能偏離的現(xiàn)狀

眾所周知，國家高新區(qū)主要是靠國家政策發(fā)展起來的，在這一過程中，國家有關(guān)部門前后出臺了數(shù)個重要的指導(dǎo)性文件，以規(guī)范國家高新區(qū)的發(fā)展方向。早在成立之初，國家有關(guān)部門在相關(guān)文件中就明確了國家高新區(qū)應(yīng)該具有七大功能定位[5]。2002年科技部發(fā)布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提升行動實(shí)施方案》中提出，高新區(qū)功能定位要實(shí)現(xiàn)“四個跨越”目標(biāo)：創(chuàng)新示范和戰(zhàn)略引領(lǐng)使命跨越;面向全球、協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)組織方式跨越;創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群跨越;知識經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新文化和現(xiàn)代文明和諧社區(qū)、高科技增長極跨越。總的要求是要突出“新”和“高”的顯著特點(diǎn)。但是在實(shí)際工作中，由于多種原因國家高新區(qū)在功能定位上出現(xiàn)了一定程度的偏離。這種偏離是指國家高新區(qū)創(chuàng)新能力及績效偏離了目標(biāo)值的程度，反映的是國家高新區(qū)距離創(chuàng)新型國家高新區(qū)目標(biāo)的差異。

1.重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，忽視孵化功能?；?017年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一年參與統(tǒng)計(jì)的156家國家高新區(qū)的園區(qū)生產(chǎn)總值加總為9.52萬億元，相當(dāng)于2017年全國GDP（82.71萬億元）的11.5%[1]28。而該年度，全國219家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“國家級經(jīng)開區(qū)，或開發(fā)區(qū)”）實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9.1萬億元，同比增長9.9%[7]。顯然，國家高新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭已經(jīng)超過經(jīng)開區(qū)，表面上看的確是一件值得鼓舞的事情，深思之卻是一個巨大的隱患，因?yàn)樗鼜囊粋€側(cè)面反映出國家高新區(qū)發(fā)展的錯位，實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻表明高新區(qū)的功能定位已經(jīng)偏離了預(yù)設(shè)的軌道。當(dāng)然，國家高新區(qū)也需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，技術(shù)的發(fā)展最終是要形成高端產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而會帶動經(jīng)濟(jì)的騰飛，但畢竟技術(shù)性是第一位的，經(jīng)濟(jì)性是第二位的。國家高新區(qū)總體的研發(fā)、孵化功能在不斷趨于下降和弱化[4]。據(jù)國家科技部發(fā)布的國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，2015年至2017年，國家高新區(qū)中屬于高技術(shù)制造業(yè)的企業(yè)占高新區(qū)統(tǒng)計(jì)企業(yè)的比重為14.9%、14.3%和13.1%，比重呈現(xiàn)連年下降趨勢。2017年，156個國家高新區(qū)共擁有國家級孵化器538家，平均每個高新區(qū)只有3個。如果考慮各個高新區(qū)“貧富不均”的情況，有些高新區(qū)還不到一個。排名前3位的國家高新區(qū)分別為中關(guān)村高新區(qū)、武漢高新區(qū)、上海張江高新區(qū)，其國家級孵化器數(shù)量總和就超過了100家，大約占全國總數(shù)的1/5。促進(jìn)孵化器、加速器功能實(shí)現(xiàn)的配套機(jī)制還不完善。比如，集國家高新區(qū)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、專業(yè)孵化器、小微企業(yè)加速器、企業(yè)研發(fā)平臺為一體的“四位一體”孵化體系以及科技中介服務(wù)體系還沒有完全建立起來，有的國家高新區(qū)甚至還比較缺乏。

2.常規(guī)性技術(shù)和高新技術(shù)邊界不清。國家高新區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，已成為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為主要的戰(zhàn)略力量。但從總體上看，國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量不高。正如《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中指出的，國家高新區(qū)還面臨創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)整體水平不高，尤其是具有先發(fā)優(yōu)勢的原始性創(chuàng)新成果不多、真正擁有全球主導(dǎo)權(quán)的高端產(chǎn)業(yè)偏少等問題。這是與長期以來沒有處理好常規(guī)性技術(shù)和高新技術(shù)之間的關(guān)系密不可分。一方面，大量的常規(guī)性技術(shù)被當(dāng)成高新技術(shù)引進(jìn)高新區(qū)，隨之而來的就是大量的較低層次的技術(shù)類企業(yè)充斥于高新區(qū)，僅2017年國家高新區(qū)新注冊企業(yè)就達(dá)38.6萬家，平均每天1058家。這些企業(yè)是否真正符合高新技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，是否經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)，也是值得認(rèn)真思考的問題。從理論上講，高新技術(shù)企業(yè)的培育是需要一定的生命周期的，不可能短期內(nèi)形成。另一方面，由于高新技術(shù)研發(fā)需要高尖端人才和大量資金等做支撐，有些國家高新區(qū)本身資源稟賦就比較貧乏，于是退而求其次。這樣一來，有些國家高新區(qū)逐步演變成了低端技術(shù)開發(fā)區(qū)，與前述的經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能相融合，進(jìn)一步演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（簡稱“經(jīng)開區(qū)”）。自此，這些國家高新區(qū)的功能實(shí)際上與經(jīng)開區(qū)的功能相差無幾，甚至可視為完全同化，由此也帶來了兩個區(qū)在吸引外資、爭項(xiàng)目時的內(nèi)耗。為了解決兩個區(qū)域爭端問題，有些地方干脆將兩者進(jìn)行合并。截至目前，全國至少有十余個經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)等進(jìn)行了不同程度的合并。由于高新區(qū)的身份并沒有改變，合并后不僅原先的企業(yè)依然享受著高新技術(shù)企業(yè)的優(yōu)惠政策，而且經(jīng)開區(qū)的企業(yè)也開始因此而得利。由于優(yōu)惠政策“普惠化”，它對高科技企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用就大打折扣。顯然，要解決好這個問題，必須嚴(yán)格界定高新技術(shù)與常規(guī)技術(shù)的邊界。

3.技術(shù)創(chuàng)新與體制機(jī)制創(chuàng)新本末倒置。國家高新區(qū)作為國家層面的創(chuàng)新示范區(qū)，理應(yīng)成為國家層面通過體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)而推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的先行者。但就目前現(xiàn)狀來看，部分國家高新區(qū)存在技術(shù)創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新本末倒置的現(xiàn)象，實(shí)際上偏離了創(chuàng)辦國家高新區(qū)的初衷。宋捷認(rèn)為，國家高新區(qū)目前對技術(shù)創(chuàng)新功能強(qiáng)調(diào)得多，而對園區(qū)管理體制、機(jī)制創(chuàng)新重視不夠，比較而言，體制和機(jī)制創(chuàng)新更帶有根本性和內(nèi)生性[8]?？梢哉f，體制機(jī)制創(chuàng)新是國家高新區(qū)發(fā)展的基本保障。也正因?yàn)槿绱耍缭?002年3月，科技部在《關(guān)于國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見》中就指出，國家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的主要目標(biāo)是，在“十五”期間初步建立起“精簡、統(tǒng)一、高效”的管理體系和市場化的服務(wù)體系[9]。如果忽視體制機(jī)制創(chuàng)新，一方面，國家高新區(qū)的運(yùn)行實(shí)際上很難脫離舊有行政管理體制的軌道;另一方面，技術(shù)創(chuàng)新所需要的政策環(huán)境很難營造出來，高新技術(shù)發(fā)展就會受到很大的限制。目前，比較普遍的問題是，國家高新區(qū)把主要關(guān)注點(diǎn)放在技術(shù)創(chuàng)新的組織上，而忽視了體制機(jī)制的創(chuàng)新。比如，在科技企業(yè)孵化機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策、鼓勵技術(shù)和管理層參與收益分配的政策、建立高新技術(shù)領(lǐng)域風(fēng)險投資機(jī)制的政策和法規(guī)、扶持中小科技企業(yè)發(fā)展的政策、進(jìn)一步鼓勵留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)的政策、促進(jìn)科技中介服務(wù)體系建設(shè)的政策、鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口的政策、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的政策和法規(guī)、建立技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和資本重組的政策等方面投入的力量還很不夠，沒有形成一批創(chuàng)新性的成果。不僅如此，高新區(qū)部分環(huán)節(jié)和領(lǐng)域還出現(xiàn)了“體制回歸”現(xiàn)象[10]。機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率降低、人浮于事等負(fù)面問題一直伴隨著國家高新區(qū)發(fā)展，且有愈演愈烈之勢。2002年，國家科技部火炬中心、科技部政策體改司對國家高新區(qū)管理體制做了一次比較系統(tǒng)的調(diào)研，報(bào)告顯示：在人員編制上，41個國家高新區(qū)行政編制2502人，平均每個49人;事業(yè)編制共675人，平均每個16人，只是管轄相同區(qū)域及人口的一般行政區(qū)劃的四分之一左右。客觀地看，隨著高新區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，有增加單位和人員數(shù)量的需求，但也存在減緩的因素，比如，依靠技術(shù)手段提高工作效率、簡政放權(quán)等，總的趨勢應(yīng)該呈現(xiàn)一種緩慢增長的態(tài)勢，而目前的國家高新區(qū)機(jī)構(gòu)和人員過快增長顯然是偏離了內(nèi)在需求。

三、國家高新區(qū)功能偏離的深層原因

導(dǎo)致國家高新區(qū)功能出現(xiàn)偏離的因素有多種，比如缺乏發(fā)展高新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)、科技和人才發(fā)展先天不足等等，但主要因素仍然是來自制度層面，“制度慣性”是根本因素。制度慣性指的是舊制度在新時期對新制度產(chǎn)生的影響、作用，具體表現(xiàn)為一種行為方式在一定的時間、空間范圍內(nèi)得到擴(kuò)張和重復(fù)的情況下所形成的一種不成文的規(guī)則。制度慣性為何能得以延續(xù)呢？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一切制度都是有成本的，包括形成成本、執(zhí)行成本和變遷成本等。采用舊制度顯然可以降低制度的形成成本。從前述分析中可以看出，國家高新區(qū)原本從一開始就有明確的功能定位，之后又不斷得到完善，為何會出現(xiàn)偏離呢？主要是這種制度慣性作用使然，主要包括三個方面：一是區(qū)域發(fā)展業(yè)績的評價制度;二是領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度;三是國家高新區(qū)功能缺失的頂層糾偏機(jī)制。

1.區(qū)域發(fā)展業(yè)績的評價制度不完善。目前各地對國家高新區(qū)發(fā)展的評價習(xí)慣用傳統(tǒng)的考核指標(biāo)，主要包括GDP增長、招商引資任務(wù)、項(xiàng)目開工和建設(shè)投產(chǎn)等，而最能反映國家高新區(qū)功能的主要指標(biāo)比如創(chuàng)新能力指標(biāo)（創(chuàng)新資源積聚、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新活動績效、創(chuàng)新的國際化和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展）、體制機(jī)制創(chuàng)新以及融資平臺等并沒有進(jìn)入國家高新區(qū)發(fā)展的考核范圍。而對區(qū)域發(fā)展考核評價直接涉及國家高新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評價制度，各地基本上采用了老城區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部評價制度，市委組織部在考核時是按照全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并沒有將國家高新區(qū)單列出來。為了應(yīng)對傳統(tǒng)的指標(biāo)考核，國家高新區(qū)會把關(guān)注點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、企業(yè)的數(shù)量和土地開發(fā)的面積等方面，粗放式經(jīng)營也就在所難免。這樣的考核結(jié)果，使得高新區(qū)的發(fā)展必然會逐步偏離預(yù)設(shè)的發(fā)展軌道，變成城市擴(kuò)容的一種主要形式和實(shí)施土地財(cái)政的集中區(qū)。同時，也使得大量的常規(guī)性技術(shù)類企業(yè)大量涌入國家高新區(qū)，享受不應(yīng)享受的優(yōu)惠政策。為了降低制度成本，國家高新區(qū)會大量拷貝老城區(qū)的管理體制，使得國家高新區(qū)體制機(jī)制改革失去原動力。

如果從垂直機(jī)構(gòu)的視角看國家高新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制，這里還包括國家高新區(qū)管委會機(jī)構(gòu)之上的兩個管理層級。一是高新區(qū)審批部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，屬于國家相關(guān)部委層面;二是國家高新區(qū)業(yè)務(wù)主管部門，為省市級有關(guān)部門。受傳統(tǒng)觀念的影響，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)往往希望高新區(qū)數(shù)量越多越好，至少每年都要有新增的國家高新區(qū)，這對他們而言，就是工作業(yè)績，有了這些業(yè)績就會在考核中占據(jù)有利位置。在這種考核制度安排下，國家高新區(qū)的數(shù)量越來越多，已從最初的一家（1988年）發(fā)展到2018年10月的169家，幾乎每個省市（直轄市）都有國家高新區(qū)，甚至有的省有10多個高新區(qū)，幾乎每個市（計(jì)劃單列市和地級市）也都有國家高新區(qū)。雖然國家高新區(qū)不像開發(fā)區(qū)那樣全國遍地開花，但數(shù)量之多，也是令人驚奇的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全世界有各類國家高新區(qū)2000個左右，作為一個發(fā)展中國家、高新技術(shù)發(fā)展與世界先進(jìn)水平還存在一定差距的國家，中國國家高新區(qū)數(shù)量占到整個世界總數(shù)量的8.5%，接近1/10的規(guī)模，這個占比已是相當(dāng)高了。那么，在這種華麗數(shù)據(jù)的背后，難免會存在一些國家高新區(qū)審批不嚴(yán)、條件不夠具備而“照顧”的現(xiàn)象。

這種考評制度還催生了一種“攤大餅”的現(xiàn)象，有的國家高新區(qū)不斷地?cái)U(kuò)容，已從最初劃定的幾十平方公里，擴(kuò)展至幾百平方公里，甚至上千平方公里。顯然，作為高新技術(shù)聚集的區(qū)域，如此巨大規(guī)模的開發(fā)區(qū)域是不現(xiàn)實(shí)的，也是偏離國家高新區(qū)基本功能的行為。

2.國家高新區(qū)干部人事制度改革滯后。領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)驗(yàn)、能力、意識和理念是決定國家高新區(qū)發(fā)展能否走上預(yù)設(shè)軌道的關(guān)鍵。從國家高新區(qū)發(fā)展過程來看，其主要領(lǐng)導(dǎo)主要來自三個方面，一是市區(qū)主管科技發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，二是開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，三是從國家高新區(qū)內(nèi)部提拔的領(lǐng)導(dǎo)，其中對國家高新區(qū)發(fā)展模式影響比較大的是前兩類領(lǐng)導(dǎo)。第一類領(lǐng)導(dǎo)雖然沒有親身參與開發(fā)區(qū)的發(fā)展，但由于業(yè)務(wù)上的交往，使得他們對開發(fā)區(qū)發(fā)展之道比較熟悉。第二類領(lǐng)導(dǎo)親身參與了開發(fā)區(qū)的建設(shè)，并且取得了比較大的成功，他們的經(jīng)驗(yàn)使得國家高新區(qū)有了直接的參考模式。顯然，任命這兩類領(lǐng)導(dǎo)的好處在于可以發(fā)揮他們的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，可以最大程度地降低制度尋找成本。但弊端也是顯而易見的，他們?nèi)菀渍瞻衢_發(fā)區(qū)既有的發(fā)展模式。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家高新區(qū)是有明顯區(qū)別的，主要表現(xiàn)在三個方面：一是核心任務(wù)不同。開發(fā)區(qū)以“三為主”為核心任務(wù)，即以吸引外資為主、以工業(yè)為主、以出口創(chuàng)匯為主，屬于典型的外向型經(jīng)濟(jì)。而國家高新區(qū)則以技術(shù)創(chuàng)新為主要任務(wù)，通過技術(shù)創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)，雖然也吸引國外的高新技術(shù)企業(yè)入駐，但不是主要任務(wù)。二是技術(shù)含量不一樣。開發(fā)區(qū)也發(fā)展技術(shù)類企業(yè)，但大多不是高新技術(shù)企業(yè)，很多都是勞動密集型企業(yè)，技術(shù)含量不是很高，而國家高新區(qū)重點(diǎn)是發(fā)展高新技術(shù)，常規(guī)技術(shù)類企業(yè)應(yīng)當(dāng)排除在外。三是開發(fā)區(qū)的基本服務(wù)功能是為進(jìn)駐企業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，即從最初的所謂“七通一平”發(fā)展到后來的“十一通一平”。國家高新區(qū)主要是為企業(yè)提供孵化器平臺和融資平臺。因此，國家高新區(qū)強(qiáng)調(diào)的是注入科技要素，科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)是高新區(qū)發(fā)展不能偏離的根本[1]56。如果將開發(fā)區(qū)和高新區(qū)混淆在一起，必然使高新區(qū)在功能上偏離原有的方向，不僅會使一個城市形成重復(fù)建設(shè)，使得雙方爭項(xiàng)目、爭投資，由于“內(nèi)耗”而降低效率，而且會使得這個城市失去發(fā)展高新技術(shù)的大好時機(jī)，會在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域失去競爭力。第三類領(lǐng)導(dǎo)由于是從高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部提拔的，本身已經(jīng)打下高新區(qū)發(fā)展的深深烙印，在發(fā)展理念和精神動力上很難有較大的變化和創(chuàng)新，也就很難走出高新區(qū)既有發(fā)展模式的窠臼，反而很有可能在偏離的道路上越走越遠(yuǎn)。

3.國家高新區(qū)功能頂層糾偏機(jī)制缺失。目前，對國家高新區(qū)只有評價體系，而沒有考核體系。評價體系既有官方公布的，也有學(xué)術(shù)界研究的一些評價體系。官方的有科學(xué)技術(shù)部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心與中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院中國高新區(qū)研究中心聯(lián)合編制的年度報(bào)告《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報(bào)告》，其中對國家高新區(qū)創(chuàng)新能力指數(shù)表現(xiàn)、創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新活動績效、創(chuàng)新的國際化以及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等進(jìn)行綜合分析。學(xué)術(shù)界比較有代表性的研究成果包括閆國慶等人（2011）的中國高新區(qū)治理績效評價和龍海波（2015）對國家高新區(qū)政策績效所做的評估研究。前者從公共治理績效的視角對2009年前公布的56個國家高新區(qū)進(jìn)行了排序[11]79，雖然時間上比較陳舊，但依然為我們進(jìn)行公共績效評價提供了一種方法論。后者從宏觀視角重點(diǎn)考察了國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)對企業(yè)績效的影響。上述評價方法，均欠缺一種基于技術(shù)創(chuàng)新能力的高新區(qū)排序，更重要的是沒有從國家層面制定相應(yīng)的對高新區(qū)的考核制度。在這種制度安排下，國家高新區(qū)只有進(jìn)入機(jī)制，而沒有退出機(jī)制。也就是說，各地國家高新區(qū)不管是否執(zhí)行了國家層面的功能定位，都可以安然無恙地存在并繼續(xù)發(fā)展，因而對國家高新區(qū)功能偏離無法產(chǎn)生制約作用。

四、國家高新區(qū)功能回歸本位的對策

新時代，國家開發(fā)區(qū)肩負(fù)著新的歷史使命?！秶腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》將高新區(qū)戰(zhàn)略定位為：“著力推動國家高新區(qū)創(chuàng)新示范和戰(zhàn)略引領(lǐng)，將國家高新區(qū)建設(shè)成為具有重大引領(lǐng)作用和全球影響力的創(chuàng)新高地，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大引擎，成為建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國的支撐點(diǎn)。將國家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)成為體制機(jī)制改革和政策先行先試的創(chuàng)新特區(qū)，積極打造國家高新區(qū)升級版”[12]。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國高新區(qū)更需要堅(jiān)定走創(chuàng)新之路，發(fā)展壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，聚集一批一流企業(yè)，才能率先成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)。為此，實(shí)現(xiàn)國家高新區(qū)功能回歸就是迫切需要破除制約國家高新區(qū)發(fā)展的要素和瓶頸問題。

1.完善國家高新區(qū)發(fā)展的評價體系。國家高新區(qū)所在的省市區(qū)要完善對國家高新區(qū)發(fā)展業(yè)績的評價體系，應(yīng)區(qū)別于包括開發(fā)區(qū)在內(nèi)的其他區(qū)域，執(zhí)行獨(dú)立的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，其考核指標(biāo)可以參考國家科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心與中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院中國高新區(qū)研究中心聯(lián)合編制的指標(biāo)體系，選擇一些最能反映國家高新區(qū)功能的主要指標(biāo)作為考核指標(biāo)，比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新主體培育、創(chuàng)新人才集聚度、創(chuàng)業(yè)孵化以及風(fēng)險投資等。同時，也可以參考國外高新區(qū)，比如美國硅谷指數(shù)里的評價指標(biāo)。通過這種途徑形成新的評價制度，既可以與國家層面的評價制度相銜接，又在一定程度上實(shí)現(xiàn)了與國際考評體系的接軌。在構(gòu)建評價體系時，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐目萍及l(fā)展實(shí)際情況以及國家高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置一些能夠反映區(qū)域特點(diǎn)的指標(biāo)。比如，初級階段的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)達(dá)到全市或全省先進(jìn)水平，中級階段的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，高級階段的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)瞄準(zhǔn)國際最新最高科技水平。按照國家高新區(qū)發(fā)展的不同區(qū)域和不同階段設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)，以體現(xiàn)各自的差異性。

2.加快國家高新區(qū)干部用人制度改革。從管理制度改革來看，最重要的是人的因素，尤其是實(shí)踐國家對高新區(qū)發(fā)展定位的管委會高層領(lǐng)導(dǎo)，因此，推動國家高新區(qū)管理體制改革，首先需要對高層決策者的選拔任用制度進(jìn)行改革。作為改革開放的綜合試驗(yàn)田，國家高新區(qū)完全可以構(gòu)建一套全新的領(lǐng)導(dǎo)干部用人制度，盡管會帶來制度成本，但更大的收益在于提高了領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和整個機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率?？偟乃悸肥牵谌蚍秶鷥?nèi)選聘專家，組建專家團(tuán)隊(duì)，讓專業(yè)人才干專業(yè)的事?？梢試L試兩種用人模式，一種是通過柔性引進(jìn)，讓專家進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，并逐步形成主流，這種模式簡單可行，只要明確雙方的權(quán)責(zé)即可;另一種是專家高薪全職進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，有崗位但無行政級別，徹底打破官本位，任期期滿后經(jīng)考核合格繼續(xù)留任。2019年4月，天津?yàn)I海高新區(qū)推行法定機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行企業(yè)化管理，一次性拿出5個管委會副主任崗位面向海內(nèi)外公開選聘[13]。這5個職位包括分管經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、科技創(chuàng)新、區(qū)域開發(fā)、財(cái)政金融和營商環(huán)境，力度之大為國家高新區(qū)成立以來之少見，體現(xiàn)了濱海新區(qū)深化國家高新區(qū)體制機(jī)制改革的決心。這種模式同樣可以為其他高新區(qū)所借鑒，這對于堅(jiān)持國家高新區(qū)的功能定位和宗旨至關(guān)重要，因?yàn)閺慕M織和人事安排上提供了堅(jiān)實(shí)的保障。通過引進(jìn)新的領(lǐng)導(dǎo)元素，堅(jiān)定深化改革理念和決心，推進(jìn)國家高新區(qū)制度性變革，尤其是在科技體制、用人體制、融資體制和股權(quán)激勵機(jī)制方面取得明顯進(jìn)展。

3.建立國家高新區(qū)功能糾偏的體制和機(jī)制。為保證高新區(qū)始終執(zhí)行國家的功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)從國家層面建立國家高新區(qū)功能糾偏的體制和機(jī)制。從國家層面建立一套對高新區(qū)的考核評價制度。2002年科技部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》（國科發(fā)火字[2002]32號），提到：“按照中央的要求，切實(shí)加強(qiáng)對國家高新區(qū)的考核與評價，根據(jù)高新區(qū)發(fā)展的不同階段和不同條件，適時調(diào)整考核和評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)高新區(qū)始終堅(jiān)持正確的改革和發(fā)展方向。對先進(jìn)高新區(qū)進(jìn)行表彰，對于個別長期發(fā)展速度緩慢、改進(jìn)措施不力、改革力度不大的高新區(qū)，將出示黃牌，直至報(bào)請國務(wù)院取消其國家高新區(qū)資格”[14]。但在執(zhí)行過程中并沒有形成完整的考核制度，退出機(jī)制也沒有建立起來，至少到目前為止，還沒有一家國家高新區(qū)因?yàn)槠x正確的改革和發(fā)展方向而被亮“黃牌”。在深化改革階段，需要進(jìn)一步細(xì)化操作方案?？梢钥紤]，在綜合前述三種評價體系的基礎(chǔ)上，按照不同地區(qū)（東中西部）、不同發(fā)展階段（初建期、發(fā)展期和成熟期）建立國家高新區(qū)發(fā)展績效的考核細(xì)則，針對不同類型的高新區(qū)設(shè)計(jì)核心考核指標(biāo)。比如，初建期和中西部地區(qū)的國家高新區(qū)要求具備省級或周邊省區(qū)的先進(jìn)科技水平，發(fā)展期的高新區(qū)按照國家最新的科技創(chuàng)新要求進(jìn)行考核設(shè)計(jì)，東部和成熟期的高新區(qū)參考世界級高新區(qū)的高科技考核標(biāo)準(zhǔn)，如美國硅谷等，同時要注重物質(zhì)結(jié)構(gòu)、宇宙演化、生命起源、意識本質(zhì)等一些重大科學(xué)問題的原創(chuàng)性突破和一些重大顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的考核。每年向社會公布一次高新區(qū)排名結(jié)果。根據(jù)評價結(jié)果，對偏離功能定位的高新區(qū)按照程度不同分別實(shí)行警示、黃牌警告直至勸退的“漸進(jìn)式”退出制度。

4.完善高科技企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2016年新的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》，以及《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域目錄》和《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定評分標(biāo)準(zhǔn)表及細(xì)則》，是對以往認(rèn)定制度的進(jìn)一步完善。但在實(shí)際執(zhí)行中，仍能發(fā)現(xiàn)存在一些比較突出的問題。一是沒有建立第三方統(tǒng)一的認(rèn)證機(jī)構(gòu)。目前的認(rèn)證機(jī)構(gòu)是由各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市科技行政管理部門同本級財(cái)政、稅務(wù)部門組成的。一方面，雖然國家有明確的規(guī)定，但執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。另一方面，存在地區(qū)利益偏向問題，各地方為了爭取更多的企業(yè)入圍和申報(bào)高新區(qū)，可能會降低標(biāo)準(zhǔn)。二是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不規(guī)范，有些地方將高新技術(shù)評定權(quán)下方給第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，但由于監(jiān)管不嚴(yán)，出現(xiàn)違規(guī)操作問題。三是對專家隊(duì)伍的責(zé)、權(quán)、利未有明確規(guī)定，導(dǎo)致技術(shù)評定上的疏漏或者無法保證其公正獨(dú)立性。因此，針對上述問題有關(guān)部門需要進(jìn)一步完善認(rèn)定辦法。這是從源頭上界定一般性技術(shù)項(xiàng)目和高新技術(shù)項(xiàng)目的根本舉措，也是防止高新區(qū)將一般性科技企業(yè)升級為高新技術(shù)企業(yè)的一道屏障。如果這道屏障不能保護(hù)，就會造成高新技術(shù)企業(yè)的泛濫。

5.國家有關(guān)部門在考核中加強(qiáng)對國家高新區(qū)的巡視。及時發(fā)現(xiàn)國家高新區(qū)在資格審批、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、指標(biāo)評價等環(huán)節(jié)中存在的利益輸送行為，加大處罰力度，對那些靠走“上層路線”、弄虛作假走捷徑、涉嫌腐敗的行為堅(jiān)決予以打擊。同時，還要打擊假冒偽劣的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)。只有這樣才能保證國家高新區(qū)管理者真正承擔(dān)起高新技術(shù)發(fā)展的組織者、服務(wù)者和監(jiān)督者的作用，規(guī)范辦事機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的行為，才能確保入?yún)^(qū)企業(yè)的高科技含量。

五、結(jié)論

國家高新區(qū)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的功能偏離現(xiàn)象，包括重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕技術(shù)孵化，重技術(shù)創(chuàng)新、輕體制創(chuàng)新，重常規(guī)技術(shù)、輕高新技術(shù)等。這種現(xiàn)象涉及多種因素，其中主要是制度因素。制度問題必須從制度層面來加以解決，包括完善國家高新區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績評價和考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度以及高新區(qū)本身的評價和考核制度等。從制度層面入手才能加快體制機(jī)制改革的步伐，盡管會帶來制度成本的提升，但收益得到成倍放大。完善制度，是確保國家高新區(qū)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位沿著國家總體戰(zhàn)略布局和賦予國家高新區(qū)新時代歷史責(zé)任前行的根本途徑。

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