王行偉 潘志

[摘? 要]要真正提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量并從根本上解決結(jié)構(gòu)性矛盾，就要進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。這一過(guò)程既是經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的重組，也是制度變革創(chuàng)新的過(guò)程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合應(yīng)該以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)，以降低交易成本為核心，以有效的主體組織和適當(dāng)?shù)睦鏅C(jī)制為保證。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合;政府治理;機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.5? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2020）11-0061-11

一、引言

從地理學(xué)意義上的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，理論界對(duì)此研究不斷深化。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的區(qū)域空間和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演化具有全新的邏輯。

在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的趨勢(shì)下，以市場(chǎng)為動(dòng)力來(lái)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合還是以政府為主體來(lái)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合，在學(xué)術(shù)界一直存在著爭(zhēng)論。事實(shí)上，非此即彼的兩個(gè)極端主張，都背離了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。市場(chǎng)的發(fā)展離不開(kāi)政府的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能之一，就是建立健全市場(chǎng)規(guī)則和維護(hù)市場(chǎng)秩序，尤其是當(dāng)市場(chǎng)發(fā)展處于橫向擴(kuò)張階段時(shí)，政府間的合作對(duì)市場(chǎng)一體化的形成是至關(guān)重要的。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在中央政府的倡導(dǎo)下，我國(guó)各地區(qū)紛紛成立以地方政府為主體的各種各樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)的加速，多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織日趨活躍。但是，目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作基本上都處于非制度化階段，政府間合作組織的組織動(dòng)作和實(shí)際功能都僅停留在觀(guān)點(diǎn)交流的層次上，對(duì)涉及區(qū)域之間利益沖突和競(jìng)爭(zhēng)的重大事項(xiàng)很難有實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)功能。盡管各地方政府在發(fā)展理念上都認(rèn)可區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要性和必要性，但是在現(xiàn)實(shí)的利益沖突和競(jìng)爭(zhēng)面前，仍然是各行其是，究其原因是目前的區(qū)域合作組織運(yùn)作明顯缺乏制度化組織規(guī)則的約束和有效的合作機(jī)制。

從實(shí)踐來(lái)看，地方政府具有強(qiáng)烈的屬地經(jīng)濟(jì)觀(guān)念，往往視行政邊界為“經(jīng)濟(jì)邊界”。種種制度性門(mén)檻嚴(yán)重制約了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要素合理流動(dòng)和空間合理布局。如何使經(jīng)濟(jì)圈（帶）得到充分發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的理想狀態(tài)，是當(dāng)前迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、我國(guó)典型區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的實(shí)踐

（一）長(zhǎng)江三角洲（以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(zhǎng)三角）區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的實(shí)踐

1.長(zhǎng)三角城市群的發(fā)展歷程。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)交通方便、工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、對(duì)外開(kāi)放程度高，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高的地區(qū)，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。長(zhǎng)三角地區(qū)包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，3省1市以全國(guó)2.2%的國(guó)土面積，養(yǎng)活全國(guó)11%的人口，創(chuàng)造全國(guó)近20%的GDP。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的目標(biāo)是建設(shè)面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國(guó)的世界級(jí)城市群。從20世紀(jì)的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)起步，發(fā)展到今天中國(guó)三大城市群之一，長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程大體上可分四個(gè)階段（見(jiàn)表1）。

2.長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的主要做法。一是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的過(guò)程中，也存在各地區(qū)間為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而盲目攀比、盲目上項(xiàng)目等問(wèn)題，造成城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，甚至在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱行業(yè)上也有趨同現(xiàn)象，彼此間同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題突出。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似基礎(chǔ)上進(jìn)行錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)是長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出特點(diǎn)。為破解發(fā)展難題，長(zhǎng)三角地區(qū)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張來(lái)推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化，最終形成核心城市上海以發(fā)展高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主、次中心城市南京等承接上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、中小城市再承接次中心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的梯度產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，逐步解決產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)品同構(gòu)等問(wèn)題。

二是以圈層化發(fā)展格局推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域之一，但在3省1市26個(gè)地級(jí)市的區(qū)域范圍內(nèi)，也存在發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，各地之間發(fā)展差距較大。經(jīng)過(guò)多年整合，核心城市上海通過(guò)集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)發(fā)揮輻射和帶動(dòng)作用，而作為次中心的南京、杭州、合肥、寧波、蘇州等市，則成為所在區(qū)域的中心城市，圍繞這些次中心城市，逐漸形成不同的都市圈。目前來(lái)看，主要有5大都市圈，分別是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈及寧波都市圈。在五大都市圈中，正在建設(shè)滬寧合杭甬發(fā)展帶、沿江發(fā)展帶、沿海發(fā)展帶、滬杭金發(fā)展帶。五大都市圈和四條發(fā)展帶，可充分利用其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)，發(fā)揮集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)聚合發(fā)展，有利于逐漸縮小區(qū)域內(nèi)地區(qū)間的差距，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

三是發(fā)揮政府推動(dòng)區(qū)域治理的積極作用。從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)，各地方政府在行政區(qū)利益和經(jīng)濟(jì)區(qū)利益的博弈中，存在囚徒困境現(xiàn)象，而要解決這個(gè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)，就需要轉(zhuǎn)變零和博弈思維，發(fā)揮政府的作用。在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合過(guò)程中，政府作用舉足輕重，不容忽視。首先，發(fā)揮中央政府的指導(dǎo)作用。從《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到《2010中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》，到《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再到《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，每一份規(guī)劃和文件的出臺(tái)，都體現(xiàn)中央政府很強(qiáng)的宏觀(guān)指導(dǎo)性，體現(xiàn)各個(gè)發(fā)展階段中央政府的目標(biāo)要求。其次，發(fā)揮地方政府的推進(jìn)作用。圍繞中央確定的發(fā)展思路，地方政府主要是積極制定相關(guān)的配套措施，營(yíng)造良好的環(huán)境，如探索有益的區(qū)域合作制度、制定保證規(guī)劃有效落實(shí)的保障措施、進(jìn)行府際之間利益協(xié)調(diào)等等。

四是深入推進(jìn)府際合作。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中，府際合作程度反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化水平。長(zhǎng)三角地區(qū)府際合作制度不斷完善，有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前長(zhǎng)三角地區(qū)采取的是“長(zhǎng)三辦”+“三級(jí)運(yùn)作”的府際合作框架?！伴L(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室”成立于2018年初，是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中第一個(gè)跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)有：研究擬訂長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、推動(dòng)實(shí)施區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的合作、管理區(qū)域內(nèi)的合作基金等?！叭?jí)運(yùn)作”中第一級(jí)是3省1市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，屬于決策層，是最高區(qū)域協(xié)調(diào)和決策架構(gòu)，主要任務(wù)是深化重點(diǎn)合作領(lǐng)域及國(guó)家戰(zhàn)略的聯(lián)運(yùn)實(shí)施;第二級(jí)是長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，屬于協(xié)調(diào)層，主要任務(wù)是協(xié)調(diào)推進(jìn)重點(diǎn)工作;第三級(jí)是合作專(zhuān)題協(xié)調(diào)推進(jìn)制度，屬于操作層面，如長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。在這一合作框架下，府際間存在的利益博弈問(wèn)題得到一定程度的解決，有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

（二）泛珠江三角洲（以下簡(jiǎn)稱(chēng)泛珠三角）區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的實(shí)踐

1.泛珠三角地區(qū)概況。珠三角在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中，有三個(gè)涵蓋不同地域范圍的概念。一是小珠三角，由廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、江門(mén)、肇慶、惠州9個(gè)城市構(gòu)成，小珠三角利用毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以深圳為龍頭、以出口為導(dǎo)向，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，被稱(chēng)為珠三角模式。二是在小珠三角基礎(chǔ)上，即在9市基礎(chǔ)上加上香港和澳門(mén)2個(gè)特別行政區(qū)，被稱(chēng)為大珠三角，現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)指的就是大珠三角的區(qū)域范圍。三是泛珠三角，即通常所說(shuō)的“9+2”區(qū)域，由廣東、福建、江西、湖南、廣西、貴州、四川、云南、海南9?。▍^(qū)）和香港、澳門(mén)2個(gè)特別行政區(qū)構(gòu)成。

泛珠三角地區(qū)9省陸地面積為199.45萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的20.78%，人口4.46億，約占全國(guó)的34.76%。自2004年起，泛珠三角區(qū)域取得了豐碩的合作成果，顯著提升了“9+2”各方的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的主要做法。歷經(jīng)十余年發(fā)展，泛珠三角區(qū)域已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一，目前已經(jīng)形成全方位的合作格局，有效的合作機(jī)制是推動(dòng)泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的重要力量。

一是各級(jí)政府不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)促進(jìn)區(qū)域合作。由于泛珠三角涉及地域?qū)拸V，特別是9省的發(fā)展水平極不平衡，地區(qū)間差距較大，合作難度較大。自泛珠三角區(qū)域合作被提出之后，中央及地方政府都非常重視這一區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。從宏觀(guān)層面，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，用以指導(dǎo)新形勢(shì)下如何深化泛珠三角區(qū)域的合作。從中觀(guān)層面，“9+2”地區(qū)通過(guò)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》《泛珠三角現(xiàn)代物流發(fā)展合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議》等，加強(qiáng)了地方政府間的合作。從微觀(guān)層面，“9+2”區(qū)域內(nèi)各省區(qū)將自身發(fā)展融入?yún)^(qū)域合作框架，出臺(tái)不同的政策文件，如為推動(dòng)廣東在一體化發(fā)展及區(qū)域合作中發(fā)揮更大作用，廣東省人民政府出臺(tái)了《廣東省深化泛珠三角區(qū)域合作實(shí)施意見(jiàn)》。這些政策文件的出臺(tái)，對(duì)消除區(qū)域壁壘、減少府際間的利益沖突、促進(jìn)泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展有積極推動(dòng)作用。

二是以市場(chǎng)為導(dǎo)向推動(dòng)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。泛珠三角地區(qū)已經(jīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和工商登記方面初步建立市場(chǎng)一體化協(xié)作機(jī)制，并以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分利用橫跨東、中、西部的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，目前已有的跨省區(qū)的工業(yè)園區(qū)主要有：昆明深圳工業(yè)園、湘西廣州工業(yè)園和贛州香港工業(yè)園。產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域分工與合作機(jī)制的不斷完善。

三是多項(xiàng)合作制度日益完善。自區(qū)域合作提出之日起，泛珠三角地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等10個(gè)領(lǐng)域的合作制度陸續(xù)形成，到目前來(lái)看，主要有表2所示內(nèi)容，這也標(biāo)志著泛珠三角區(qū)域合作趨于制度化、規(guī)范化。

四是多種形式促進(jìn)府際合作有效開(kāi)展。雖然泛珠三角地區(qū)地理跨度較大，各地間發(fā)展也極不平衡，但在府際合作方面，特別是合作方式上，形式多樣，如表3所示。

（三）京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的實(shí)踐

1.京津冀協(xié)同發(fā)展的歷程。京津冀協(xié)同發(fā)展是我國(guó)區(qū)域發(fā)展三大國(guó)家戰(zhàn)略之一。京津冀是首都圈，是我國(guó)三大世界級(jí)城市群之一，由北京市、天津市和河北省的保定、唐山、廊坊、石家莊、邯鄲、秦皇島、張家口、承德、滄州、邢臺(tái)、衡水等11個(gè)地級(jí)市構(gòu)成，占地21.8萬(wàn)平方公里，人口1.1億，GDP占全國(guó)的1/10以上。京津冀協(xié)同發(fā)展的概念源自20世紀(jì)80年代，從最初松散的政府間合作，到上升為國(guó)家戰(zhàn)略，至今已走過(guò)30多年，經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段（見(jiàn)表4），特別是雄安新區(qū)的設(shè)立，開(kāi)啟了京津冀協(xié)同發(fā)展新的篇章。

2.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的做法。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合面臨多重困境，既有大城市病的困擾，又有區(qū)域發(fā)展差距懸殊的障礙，還面臨資源環(huán)境超載問(wèn)題。為此，京津冀地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合過(guò)程中進(jìn)行了以下有益探索：

一是堅(jiān)定不移疏解北京非首都功能。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，對(duì)三地都有明確的功能定位，如表5所示。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心就是有序疏解北京非首都功能。至于疏解去向，有從市區(qū)疏解至郊區(qū)，還有疏解至河北、天津等周邊區(qū)域。具體措施主要有：（1）建設(shè)北京城市副中心通州。在城市副中心規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)“最先進(jìn)理念、最高標(biāo)準(zhǔn)、最好質(zhì)量”，未來(lái)通州將是北京市行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位所在地。（2）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和企業(yè)遷出。疏解北京非首都功能，圍繞城市功能定位，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，破解大城市病，提升城市發(fā)展質(zhì)量。北京已經(jīng)發(fā)布《北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄》2014年版和2015年版，在實(shí)踐中嚴(yán)格按照規(guī)定，推動(dòng)一批區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、一般性制造業(yè)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等有序疏解。2014—2017年，北京累計(jì)退出1341家高耗能、高耗水的一般制造業(yè)企業(yè)，350家中心城區(qū)商品交易市場(chǎng)調(diào)整疏解，2.8萬(wàn)商戶(hù)遷往天津、河北。（3）建設(shè)雄安新區(qū)。2017年4月1日雄安新區(qū)設(shè)立，2017年10月18日，黨的十九大提出要“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”，2018年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》。規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)是疏解北京非首都功能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，當(dāng)前，新區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)性建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始，未來(lái)雄安新區(qū)將會(huì)是京津冀的又一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

二是以環(huán)保和交通為突破口推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。環(huán)保、交通和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移是京津冀協(xié)同發(fā)展的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，需要“先行”的是環(huán)保和交通兩個(gè)領(lǐng)域。三地積極推進(jìn)山水林田湖系統(tǒng)治理，攜手恢復(fù)濕地8000公頃，京津保平原生態(tài)過(guò)渡帶已正式啟動(dòng)。京津冀及周邊7省區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，壓減過(guò)剩產(chǎn)能，生態(tài)環(huán)境不斷改善。另外，三地協(xié)同布局交通建設(shè)，目前“軌道上的京津冀”和京津冀機(jī)場(chǎng)群網(wǎng)絡(luò)初步形成，區(qū)域軌道交通里程達(dá)到9653公里。京津冀擬建24條城際線(xiàn)，打造核心城市1小時(shí)交通圈，交通擁堵指數(shù)不斷下降。

三是以不斷完善的頂層設(shè)計(jì)為協(xié)同發(fā)展提供保障。（1）以規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的通過(guò)，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)基本完成;《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》的印發(fā)，明確了京津冀地區(qū)“十三五”期間的發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)踐，兩份目標(biāo)明確、內(nèi)容具體的規(guī)劃，是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)的重要指導(dǎo)性文件，也為今后京津冀協(xié)同發(fā)展提供遵循。（2）以法律為保障?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，圍繞新發(fā)展理念，提出了18條服務(wù)和保障京津冀發(fā)展的舉措，并提出要建立健全京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，為協(xié)同發(fā)展提供司法保障。（3）建立了利益分享機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)，存在地區(qū)間的利益博弈和沖突，而解決的辦法就是建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》從頂層設(shè)計(jì)的角度，有效解決了不同地區(qū)間稅收利益博弈帶來(lái)的問(wèn)題。如在中關(guān)村海淀園秦皇島分園，兩地利益采用“442”分配方式，入駐企業(yè)產(chǎn)生的稅收由海淀、秦皇島兩地政府各得40%，另外20%共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。另外，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面也進(jìn)行了有益的探索。《京津冀藍(lán)皮書(shū)：京津冀發(fā)展報(bào)告（2018）》顯示，京津冀西北部初步形成“以中央縱向補(bǔ)償為主，地方橫向補(bǔ)償為輔，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)為主要補(bǔ)償方式”的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為其他地區(qū)提供可貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

四是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)推進(jìn)協(xié)同發(fā)展。成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。小組統(tǒng)籌指導(dǎo)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展工作?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就是由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)其辦公室會(huì)同黨中央、國(guó)務(wù)院30多個(gè)部門(mén)、3省市和京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，多次深入調(diào)查研究，反復(fù)修改完善，先后7輪征求各方意見(jiàn)而形成的。設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)。該委員會(huì)被稱(chēng)為京津冀協(xié)同發(fā)展的“智囊團(tuán)”，由16位委員構(gòu)成，委員有中國(guó)工程院、中國(guó)科學(xué)院等多位院士，有交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、規(guī)劃等部門(mén)專(zhuān)家。

三、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合實(shí)踐的啟示

區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的根本目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，本文主要分析了長(zhǎng)三角城市群、泛珠三角城市群和京津冀城市群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中的一些具體做法。從這些做法中既能看到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的一般特點(diǎn)，也能看到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的經(jīng)驗(yàn)探索以及存在的不足，這些為我國(guó)其他地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合提供借鑒和參考。

（一）典型區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合具體做法對(duì)比分析

根據(jù)案例資料，將典型區(qū)域在經(jīng)濟(jì)整合中的具體做法匯總?cè)绫?所示。從表6中可以看出，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的目的都是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，但受行政區(qū)利益以及政府過(guò)度參與的影響，強(qiáng)政府弱市場(chǎng)現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致地區(qū)壁壘、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題出現(xiàn)。從實(shí)際情況來(lái)看，各區(qū)域市場(chǎng)化程度逐年提升，目前均逐漸開(kāi)始依靠市場(chǎng)力量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。由于各地市場(chǎng)化程度不夠高，市場(chǎng)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)分工體系和區(qū)域分工體系正在建設(shè)中，其中，長(zhǎng)三角地區(qū)分工程度最高，京津冀次之，之后是泛珠三角地區(qū)。從表6中可以看出，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的主導(dǎo)力量還是政府，政府參與制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)府際合作、建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等。其中，長(zhǎng)三角地區(qū)府際合作效果最好，但京津冀地區(qū)在利益分享機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面走在前列。核心城市輻射帶動(dòng)作用發(fā)揮最強(qiáng)的是長(zhǎng)三角地區(qū)。共同的薄弱環(huán)節(jié)就是社會(huì)力量參與治理程度不夠?？傮w而言，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合尚處于不成熟階段，與世界發(fā)達(dá)地區(qū)比仍有很大差距。

（二）典型區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合實(shí)踐的啟示

回顧我國(guó)典型區(qū)域的發(fā)展歷程，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合均起步于改革開(kāi)放初期，歷經(jīng)40多年的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合從低級(jí)階段向較高級(jí)階段過(guò)渡，一體化成為公認(rèn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合目標(biāo)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合過(guò)程中，始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)存在的各種問(wèn)題，采取各種措施積極應(yīng)對(duì)，取得一定效果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。從某種程度上說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的成功主要依靠三大力量，即市場(chǎng)、政府和社會(huì)，這三大力量是過(guò)去推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的主導(dǎo)力量，也是未來(lái)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的三大著力點(diǎn)。

1.有效市場(chǎng)：讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。從案例中可以看出，典型區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中，市場(chǎng)配置資源的趨勢(shì)明顯，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)正在構(gòu)建。產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，合理分工正在形成，核心城市和中心城市按產(chǎn)業(yè)進(jìn)行功能定位成為各地普遍做法。產(chǎn)業(yè)集聚作用增強(qiáng)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，目前市場(chǎng)受擠壓、作用發(fā)揮不夠。弱市場(chǎng)導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)分工體系尚未建立起來(lái)，要素未實(shí)現(xiàn)在區(qū)域間自由流動(dòng)，市場(chǎng)條塊分割現(xiàn)象仍存在，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化、趨同化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中，要通過(guò)打破行業(yè)壟斷、行政分割以及地域界限，充分運(yùn)用市場(chǎng)的供求關(guān)系、生產(chǎn)者之間的自由競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。一是推動(dòng)人力資源自由流動(dòng)。建立區(qū)域人才市場(chǎng)，通過(guò)就業(yè)、交流、技術(shù)入股、做兼職、人才租賃等方式，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)人才自由流動(dòng)和人力資源共享。制定區(qū)域性人才政策。“人才是第一資源”，要在轟轟烈烈的“搶人大戰(zhàn)”中占得先機(jī)，制定有競(jìng)爭(zhēng)力的人才政策，在育人、引人、用人、留人上下功夫，降低人才流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。二是推動(dòng)資本自由流動(dòng)。在所有要素中，資本的流動(dòng)最為頻繁，資本在流動(dòng)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生巨大的聚集效應(yīng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要助推器。通過(guò)建立區(qū)域統(tǒng)一的金融體系、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、創(chuàng)新外資使用形式等方式，推動(dòng)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、財(cái)政資本在區(qū)域間自由流動(dòng)。三是推動(dòng)技術(shù)自由流動(dòng)。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，通過(guò)建立區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、建立區(qū)域間技術(shù)資源的共享機(jī)制、促進(jìn)更多的科技成果在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化等，推動(dòng)技術(shù)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。要素自由流動(dòng)的過(guò)程，就是以企業(yè)為載體的產(chǎn)業(yè)不斷集聚和擴(kuò)散的過(guò)程，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的條件下，能夠自動(dòng)形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系，并進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各城市進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)定位。

2.有為政府：更好發(fā)揮政府作用。政府是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的主導(dǎo)力量，也是區(qū)域治理的主體。從區(qū)域?qū)嵺`來(lái)看，政府在管理地方事務(wù)的同時(shí)，通過(guò)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃明確地方經(jīng)濟(jì)整合目標(biāo);通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接;通過(guò)參與地區(qū)間利益協(xié)調(diào)分配推動(dòng)府際合作不斷深化;通過(guò)制定完善區(qū)域各項(xiàng)合作制度為區(qū)域合作提供保障。現(xiàn)行體制下政府的多方參與，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中發(fā)揮不可替代的作用。但在一定程度上，政府參與過(guò)度，強(qiáng)政府特征明顯，行政力量的過(guò)度參與，使市場(chǎng)作用空間收窄，影響資源配置的效率，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的效果。

未來(lái)要建設(shè)有為政府①，更好發(fā)揮政府作用。建設(shè)有為政府，就要明確政府在區(qū)域治理中的角色定位，政府到底應(yīng)該在哪些方面發(fā)揮作用。今后應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府以下幾項(xiàng)工作：一是落實(shí)城市群規(guī)劃的同時(shí)，編制與城市群規(guī)劃配套的實(shí)施方案，確保規(guī)劃內(nèi)容能真正落地。二是轉(zhuǎn)變政府治理觀(guān)念，突破行政區(qū)利益束縛，從區(qū)域利益②出發(fā)，更大范圍參與跨區(qū)域公共事務(wù)治理工作。三是完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制并不完善，影響地區(qū)間合作效果，因此要建立和完善成本分?jǐn)倷C(jī)制、稅收分享機(jī)制、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、區(qū)域考核機(jī)制。

3.有力社會(huì)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的重要參與者。社會(huì)力量參與區(qū)域治理是趨勢(shì)。但社會(huì)力量參與區(qū)域治理在我國(guó)仍屬于起步階段，還存在參與治理的廣度和深度不夠、管理不規(guī)范、發(fā)展后勁不足等問(wèn)題。多元治理是區(qū)域治理未來(lái)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，社會(huì)組織可以在普及知識(shí)、服務(wù)大眾、提供公共服務(wù)、對(duì)政府決策監(jiān)督以及解決跨域公共事務(wù)等方面發(fā)揮更大作用。泛珠三角、長(zhǎng)三角這些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)具備社會(huì)力量參與治理的基礎(chǔ)，未來(lái)要鼓勵(lì)更多非政府組織和社會(huì)公眾參與區(qū)域治理。為此，要培育更多社會(huì)組織，厘清非政府組織與政府之間在治理區(qū)域中的職責(zé)邊界，要加強(qiáng)社會(huì)組織的自我約束，只有社會(huì)力量健康成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)多方共治，才會(huì)有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

簡(jiǎn)言之，“有效市場(chǎng)”“有為政府”“有力社會(huì)”是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合的最佳組合，三者共同發(fā)力，才能清除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定，打破阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的各種障礙，促使各項(xiàng)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，不斷優(yōu)化資源配置效率，提升一體化水平。

注釋?zhuān)?/p>

①有為政府是一個(gè)能夠克服自身利益誘惑，勇于打破地區(qū)行政障礙、積極開(kāi)放國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而不是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者、促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)充分實(shí)現(xiàn)的政府。

②區(qū)域利益是指基于特定的生產(chǎn)方式，由經(jīng)濟(jì)上具有內(nèi)聚性（同質(zhì)性）且彼此鄰接具有一定共同利益的空間單元組成的經(jīng)濟(jì)區(qū)主體，通過(guò)預(yù)先設(shè)定或區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的、能滿(mǎn)足特定區(qū)域內(nèi)主體在特定區(qū)域內(nèi)的需要的一定質(zhì)與量的客觀(guān)對(duì)象。

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責(zé)任編輯? 魏亞男