曹冰琪
[摘? 要]“為官不為”主要呈現(xiàn)的是干部干事中的不愿為、不敢為、不能為。針對干部在履職過程中行政行為的異化,以激勵相容為視角,探討“為官不為”與干部晉升之間的內在聯(lián)系,深入分析干部晉升制度存在的問題并提出對策建議,通過制定激勵相容的干部晉升制度,提升干部晉升激勵水平,增強干部“有為”動力,促使干部“為官不為”問題朝著“為官有為”良性轉變。
[關鍵詞]為官不為;晉升制度;激勵相容
[中圖分類號]D035? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426(2020)11-0037-06
一、引言
黨的十九大報告提出,要著力建設高素質專業(yè)化干部隊伍,堅持事業(yè)為上、公道正派,把好干部標準落到實處。[1]62隨著全面從嚴治黨向縱深推進,黨員干部在思想、政治、作風方面得到加強,黨內政治生態(tài)環(huán)境顯著改善,反腐工作取得一定成效。然而,不健全的監(jiān)督問責機制、模糊的權責界定及根深蒂固的“官本位”思想導致“為官不為”現(xiàn)象屢屢發(fā)生,直接表現(xiàn)為干部干事中的不愿為、不敢為、不能為。黨員干部作為現(xiàn)階段社會主義事業(yè)發(fā)展的中堅力量,在全面深化改革和實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標的歷史進程中具有關鍵性作用。干部“為官不為”問題嚴重影響了政府整體形象和干事效率,解決“為官不為”問題是現(xiàn)實需要。
現(xiàn)階段學術界對“為官不為”的研究成果頗多,或從宏觀的角度來解釋“為官不為”現(xiàn)象并分析其生成機理,或結合報酬理論、成就激勵理論等相關理論提出治理“為官不為”的具體措施。對“為官不為”問題的相關分析都較為抽象,更多的是理論分析而未能回應現(xiàn)實需要,缺乏實踐性。對此,將“為官不為”問題與干部晉升相關聯(lián),從干部晉升動機與需求出發(fā),深層次挖掘干部不作為的癥結。同時,如何在制度層面確保在基層接受歷練、在崗位上兢兢業(yè)業(yè)、真正干出實績的干部得到應有的晉升,是新形勢下解決“為官不為”問題的關鍵。
中共中央辦公廳發(fā)布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?,進一步表明激勵廣大干部的重要性。此外,2018年12月修訂的《中華人民共和國公務員法》提出的職務與職級并行規(guī)定及中共中央辦公廳印發(fā)的《公務員職務與職級并行規(guī)定》都旨在健全公務員的晉升激勵保障制度,鼓勵廣大干部擔當作為。職務與職級并行規(guī)定作為干部人事制度改革的重要部分,其實施有利于提高干部的晉升激勵,亦是對干部的強激勵。加強干部的晉升激勵是解決當前“為官不為”問題的有效手段?;诖耍瑥募钕嗳菀暯欠治龈刹繒x升制度與“為官不為”的生成邏輯,并在此基礎上探究治理“為官不為”問題的制度邏輯。
二、激勵相容視角下干部晉升制度與“為官不為”
(一)干部晉升制度的激勵相容
激勵相容理論認為,在市場經(jīng)濟中,每個理性經(jīng)濟人都采取追求自身利益最大化的行動。若存在一種制度安排,能讓個人在追求利益最大化的過程與集體價值最大化的目標一致,則為“激勵相容”[2]。從本質上講,激勵相容是一種雙贏的制度設計,旨在實現(xiàn)個體責任與權利的和諧統(tǒng)一,平衡個人與集體之間的利益訴求,使各方利益達到合理分配,實現(xiàn)效益最大化。
具體而言,政府組織的集體目標是實現(xiàn)國家和人民群眾的公共利益,而干部晉升從個人動機看有利于干部個人目標的實現(xiàn)。當個人目標偏離集體目標時,作為理性經(jīng)濟人干部自身,傾向于實現(xiàn)其利益最大化的行為。將激勵相容理論運用在干部晉升制度中,有利于促使干部的自身利益同國家和人民群眾的公共利益相統(tǒng)一。干部實現(xiàn)其職務晉升往往需要較好地完成各項任務,依據(jù)科層制的組織結構特點,當干部晉升達到一定級別后,干部晉升職級越高,職數(shù)的配置會相應減少,晉升資源與干部的實際需求存在矛盾,容易陷入晉升“天花板”困境。因此,需要從制度層面發(fā)掘干部晉升存在的問題,構建合理有效的晉升制度以符合干部晉升動機與需求,進而使干部全心全意為人民服務,在實現(xiàn)公共治理目標的同時促成個人與集體利益相匹配,達成激勵相容。
(二)干部晉升制度對“為官不為”的影響分析
有效治理“為官不為”是全面從嚴治黨的內在要求,也是黨嚴格管理干部的必要舉措。完善的干部晉升制度有利于激發(fā)廣大干部潛力,提高工作積極性,減少“為官不為”現(xiàn)象的產(chǎn)生。從激勵相容的視角分析,干部“為官不為”現(xiàn)象是激勵結構不平衡所致,具體表現(xiàn)為晉升激勵失效。晉升激勵與薪酬激勵、榮譽激勵、獎懲激勵等諸多方式相比,激勵效果突出。當前,不健全的干部晉升制度致使干部晉升激勵效果弱化,晉升激勵總體不足,干部個體晉升目標與集體目標存在矛盾,干部自身利益與公共利益出現(xiàn)錯位,這種錯位導致干部行為的偏離,進而產(chǎn)生“為官不為”現(xiàn)象(見圖1)。因此,構建完善的干部晉升制度是解決當前干部“為官不為”難題的重要手段,完善的干部晉升制度有利于提高干部晉升激勵水平。
三、激勵相容視角下干部晉升制度存在的問題
黨員干部隊伍中存在的“為官不為”問題不僅影響了國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進程,而且弱化了干群關系、損害了政府形象。干部“為官不為”主要表現(xiàn)為動力不足不愿為、擔當不足不敢為、能力不足不能為,其中,因動力不足造成的“不愿為”普遍存在。而干部晉升制度是干部人事管理的重要制度安排,對激發(fā)干部干事熱情有積極作用。就本質而言,激勵的基本邏輯是針對激勵客體采取相應的手段,以符合其行為動機,形成動力,達成激勵效果[3]。當前干部晉升制度及實施過程存在許多問題,晉升激勵總體不足。從激勵手段、激勵條件、激勵程序、激勵效果分析干部晉升激勵的不足,表現(xiàn)在干部晉升實施過程中的考核機制、選人用人標準、晉升程序、激勵效果等方面。
(一)晉升考核機制不健全
考核是判斷干部“為”與“不為”的一桿標尺,亦是激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的“風向標”,是達成干部晉升激勵的必要手段,因此保證考核機制的公平合理性尤為重要。當前考核機制不健全,具體表現(xiàn)在考核方式、考核結果運用兩方面。一是考核方式不科學。目前干部的晉升考核指標包括德、能、勤、績、廉五項,在以往的晉升考核中,重“績”考核方式的確為干部晉升提供了正向激勵,但卻存在諸多弊端:一方面,造成部分干部的政績觀扭曲,偏離公共價值選擇;另一方面,“唯GDP”的考核指標導致其他考核指標的激勵作用弱化。各項指標都是上級政府考核干部晉升的重要因素,過分強調“績”指標,一定程度上會導致德才兼?zhèn)涞母刹繜o法得到晉升,需要在“德”指標的基礎上充分考量各項指標才能確保晉升考核的科學性。二是考核結果運用不合理。干部年度考核的結果有優(yōu)秀、稱職、基本稱職以及不稱職四個等級。出于五項考核指標沒有細化的量化指標,多半干部的考核結果為“稱職”這一等級,考核結果并沒有較好地執(zhí)行,造成干多、干少、干好、干壞無差別的困境。如若在特殊情況下出現(xiàn)較多考核等級相同的干部,而在晉升相同崗位時又沒有其他加以區(qū)別的指標,晉升考核的結果將無法成為干部工作好壞的評判標準。由此可見,干部晉升的考核機制有待修正。
(二)選人用人標準制定不夠科學
習近平總書記指出:“選什么人就是風向標,就有什么樣的干部作風,乃至就有什么樣的黨風”[4]。完善的干部選拔任用過程能為更多想為、敢為的干部獲得晉升機會,使得人盡其用、用當其時。然而,目前干部選人用人標準制定不夠科學。首先,選人用人標準固化,過度強調年齡、資歷等選拔條件而忽視對干部能力和素質的考察,導致干部選用出現(xiàn)偏差。例如,“唯年齡”的選拔方式,處于年齡弱勢的干部會因年齡失去更多的晉升空間,長此以往,很容易對未來職業(yè)晉升失去信心,產(chǎn)生消極怠工情緒。其次,干部選拔任用過程缺乏有效監(jiān)督的手段,存在不同程度任人唯親、“暗箱操作”、論資排輩的問題。諸多負面現(xiàn)象的出現(xiàn)破壞了正常的選拔秩序,影響了干部選拔的公平、公正,造成廣大干部錯失晉升良機。最后,缺乏有效的干部破格提拔執(zhí)行標準。為進一步激勵廣大干部干事,中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》對干部破格提拔進行了規(guī)定,但是在干部晉升管理實踐中,由于對特殊干部人才的標準難以把握,缺乏具體的執(zhí)行標準,往往造成工作能力突出的干部最后無法破格晉升。
(三)晉升流動程序僵化
對于大多數(shù)干部來說,晉升是對其職業(yè)發(fā)展的激勵。較復雜的晉升激勵程序和僵化的行政組織結構在造成人力資源浪費的同時,一定程度上弱化了干部晉升激勵效能。一方面,缺乏靈活有效的公務員退出機制。規(guī)范有序的公務員退出機制能有效保證干部晉升的流動性。我國在干部淘汰、退出方面還沒有形成系統(tǒng)完善的制度體系,公務員退出機制包括退休、辭退、辭職和開除四種方式。通常來說,干部只要沒有違法犯罪,也沒有表現(xiàn)出明顯的錯誤,就可以保留自己的官職直到退休。由此可見,我國公務員職位相對較穩(wěn)定,晉升流動性較差,加之公務員的福利保障水平相對較穩(wěn)定,很多干部權衡利弊之后即使無法得到晉升也不愿離職,造成能者不能上、劣者無法下的局面。另一方面,缺乏與晉升過程相匹配的聯(lián)動制度,例如,干部的培訓、交流制度。干部的培訓、交流有利于全面提升干部綜合素質,增強其競爭力,加快其晉升的步伐。但當前干部的培訓、交流制度未能有效落實,缺乏具體詳實的執(zhí)行程序,常常流于形式。
(四)總體晉升激勵不足
我國對干部的激勵方式包括物質激勵、精神激勵、晉升激勵等,毋庸置疑,晉升激勵是不可或缺且強有力的激勵方式??v觀全局,當前晉升激勵總體不足,激勵效果有待提高,總體表現(xiàn)為正向強激勵不足和負向激勵減弱,強弱激勵不平衡。就晉升制度而言,正向激勵通常是指能最大限度地鼓勵干部從事符合自身職責行為的激勵方式,如職務與職級并行規(guī)定、破格提拔規(guī)定等,這些相關規(guī)定有助于拓寬干部晉升渠道,是對干部晉升的強激勵。而負向激勵主要表現(xiàn)為以監(jiān)督問責及懲戒等方式對干部行為加以約束,以期規(guī)范干部行為,相較而言是弱激勵。具體來看,首先,干部晉升的正激勵以職務與職級并行規(guī)定激勵成效尤為突出,公務員即使在無法獲得職務晉升的條件下,也能通過職級的晉升提高自身待遇。晉升“雙軌制”一定程度上緩解了職務晉升難、工資待遇無法提升的干部晉升壓力,提高了干部工作積極性,但《公務員職務與職級并行規(guī)定》實施過程中存在晉升等級有“隱形”上限、晉升結果平均化、晉升資金不足[5]等問題,職級晉升的激勵作用未能充分發(fā)揮,正激勵存在不足。其次,負向激勵減弱,對干部約束不夠。由于公共部門具有產(chǎn)出難以度量性、信息的不可獲得性以及目標的模糊性和多樣性的特點,決定了對公務員進行有效監(jiān)督的困難[6],加之干部問責制度存在權責界定模糊、相關配套制度不完善等問題,造成干部晉升過程中存在監(jiān)督力度不夠、監(jiān)督體系不全面、問責落實不到位等難題??偟膩砜矗刹繒x升正向激勵不足、負向激勵有限,整體上削弱了激勵效果,晉升激勵總體不足。
四、激勵相容視角下干部晉升制度的完善
治理“為官不為”有利于提升干部隊伍建設,營造積極向上的工作氛圍。完善的干部晉升制度有利于提高干部干事動力,促使干部晉升激勵成為有效遏制“為官不為”的關鍵抓手,避免干部因動力不足產(chǎn)生“為官不為”問題。
(一)優(yōu)化選拔任用條件,從源頭上拓寬晉升渠道
發(fā)揮晉升激勵的最大效用,公正多樣的選拔任用條件是前提。習近平總書記強調,要“嚴把標準公正用人拓寬視野激勵干部,造就忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|干部隊伍”[7]。用好一個人,可以激勵一方發(fā)展;用錯一個人,給個人、群眾、政府帶來的負面影響是不可估量的。因而,需要不斷優(yōu)化干部晉升的選拔任用條件,從源頭上拓寬晉升渠道。一是改變“一刀切”的選人方式,靈活用人。任職年限、資歷、年齡、政績均是干部晉升的重要依據(jù),資歷、年齡作為晉升的依據(jù)之一,在一定程度上提高了干部的職業(yè)忠誠度,干部愿意繼續(xù)在崗位任職。而對于工作能力突出、資歷不夠深的年輕干部應綜合考量各項依據(jù)。同時,在干部選拔上應剔除隱性的年齡限制,堅持以德為先,唯才是用,讓德才兼?zhèn)涞母刹坎灰蚰挲g限制而影響晉升。此外,對年輕干部的提拔和破格任用應確立具體可執(zhí)行的規(guī)則和辦事程序。二是建立公平、公開、公正的選拔方式。公平、公開、公正是我國推行政務公開的重要原則,要在干部晉升過程營造公平競爭的環(huán)境,確保選人用人的合理性。根據(jù)規(guī)范的選拔任用程序,整個過程要做到公開透明,杜絕暗箱操作,同時聽取群眾意見并接受他們的監(jiān)督,提高公開選拔的真實性、科學性。
(二)建立精準有效的晉升考核制度,從內容上確保晉升有道
發(fā)揮晉升激勵的最大效用,合理有效的考核制度是基礎。對干部有效精準的考核結果是衡量其晉升的首要依據(jù),干部的每一次晉升都需要經(jīng)過全面而精細的考核。因此,需要建立精準科學的考核制度,確保干部晉升有道。首先,優(yōu)化考核方式,增強各項指標的實際可操作性。一方面,對干部的晉升考核要突破“唯GDP”“唯實績”的考核方式,以德、能、勤、績、廉五項指標為考核標準,全方位考察干部。另一方面,對各項指標采取定量與定性結合考量的方式。針對可量化的指標定時定期進行考核,而無法量化的指標可以通過實地訪談、民主調查、發(fā)放問卷等方式全方位考評干部真實情況。其次,細化各項指標,依據(jù)不同情況具體分析。根據(jù)具體指標調整考核內容,按照不同地區(qū)不同部門的崗位性質設立具體可執(zhí)行指標,將每一指標劃分等級,綜合各項等級指標評定干部最終考核結果。再次,增強考核過程的透明度,確??己私Y果的有效性。干部考核過程的透明化有利于提高干部晉升過程的公信力,在考核過程中要秉著公平、公開、擇優(yōu)晉升原則,讓整個干部隊伍知悉考核過程,同時向群眾公示考核結果,接受群眾的不同意見。最后,注重考核結果的運用,考核結果是干部晉升的重要參考依據(jù),對干部評定的好壞有“一錘定音”之效。在考核中要確??己私Y果差別化,避免陷入平均結果的困境。
(三)重構平衡的強弱激勵,全方位提升晉升激勵水平
發(fā)揮晉升激勵的最大效用,平衡的強弱激勵是動力。一項制度的實施往往需要諸多的相關制度設計來輔助。與干部晉升相關的制度設計對干部的晉升激勵程度是不同的,因此,需重構平衡的強弱激勵,全方位提高干部晉升激勵水平。具體來看,一方面,強化正激勵,通過給予相關制度保障來激發(fā)干部干事熱情。首先,加快職務與職級并行規(guī)定的落實,并行規(guī)定的實行有利于緩解部分基層公務員晉升通道狹窄的問題,在發(fā)揮干部晉升激勵效能上具有顯著影響。完善職務與職級并行制度需要協(xié)調好職務與職級的關系,靈活設立職級評定標準,保證評定結果的差異化。其次,提高干部晉升的薪酬福利待遇,依據(jù)干部的能力和工作績效設置不同的薪酬待遇和合理的薪資漲幅,同時以彈性調薪代替固定薪級。即使在晉升達到飽和狀態(tài)下,亦可對工作業(yè)績優(yōu)秀的干部提高薪資待遇。最后,完善干部退出機制,暢通干部“能上能下”的通道,打破因人事升降造成的晉升阻隔,提高干部的流動性。另一方面,以負激勵提供強約束,抑制不作為之風。政府與干部的委托代理關系產(chǎn)生的信息不對稱問題造成了委托人監(jiān)督的困難。因而,在干部晉升的整個過程中可能存在“灰色晉升”。要加強對干部晉升各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督,確保晉升過程的透明化,讓每一個干部的晉升合情合理,使人信服。同時,要加大對存在暗箱操作的“灰色晉升”的問責,既包括對那些違反程序造成不當晉升的干部問責,也包括對“用人不當”的部門負責人的問責。
(四)采用多元的激勵方式,力促“為官有為”
發(fā)揮晉升激勵的最大效用,豐富多元的激勵方式是保障。激勵是干部干事的動力來源,在職業(yè)晉升激勵不足的情況下應創(chuàng)新運用其他激勵方式來切實提高干部工作效率,力促“為官有為”。一是強化物質激勵。不斷完善干部激勵保障體系,包括完善津貼補助、獎金制度,通過給予有效的物質激勵,切實地為干部提供合理發(fā)揮才干的環(huán)境和條件。二是重視精神激勵。精神激勵作為一種隱性內化的激勵方式對干部激勵發(fā)揮不可或缺的作用。加強對干部的精神激勵,要完善和落實關愛機制和談心談話制度,及時了解干部的思想動態(tài),緩解其工作壓力,促進其身心的健康發(fā)展。同時,加大對干部的榮譽激勵,有效發(fā)揮榜樣的作用并引導廣大干部向先進學習,以典型為范激勵其上進。三是完善職業(yè)激勵。一方面,加大對干部的職業(yè)能力培養(yǎng),增加晉升的“砝碼”。通過對干部的個體能力開發(fā),提高其自身能力,促使在工作中充分發(fā)揮才干,避免因能力不足產(chǎn)生本領恐慌,如干部培訓和交流制度。另一方面,提升職業(yè)道德素養(yǎng)。對干部的職業(yè)道德培養(yǎng)利于干部形成正確的職業(yè)觀,樹立為人民服務的宗旨,從而提高工作熱情,增強對組織的歸屬感,避免因晉升激勵的不足降低工作積極性,產(chǎn)生“為官不為”現(xiàn)象。
因此,治理干部“為官不為”問題需要從優(yōu)化選拔任用條件、建立科學的晉升考核制度、重構平衡的強弱激勵、建立多元化的激勵方式著手,重塑激勵相容的干部晉升制度。
五、結語
“為官不為”是全面從嚴治黨背景下顯露的突出問題,其產(chǎn)生某種程度上是由于干部晉升激勵弱化,引發(fā)干部動力不足所致。當前,在全面從嚴治黨的背景下,完善干部晉升激勵制度在一定程度上有利于解決“為官不為”問題,但“為官不為”問題形成的原因是多方面的,如何更有效地治理“為官不為”問題,激勵廣大干部擔當作為,還須從多方面考量。
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責任編輯? 王? 雨