侯保疆，周明磊，陽程文

行 政

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接存在的問題及其應(yīng)對——以廣東中山市Z鎮(zhèn)為個案

侯保疆，周明磊，陽程文

（廣東技術(shù)師范大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 廣州 510665）

在“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接了大量下放的事權(quán)，其事權(quán)承接能力直接關(guān)系到改革的成效。通過對中山市Z鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事權(quán)承接中遇到承接的事權(quán)不徹底、專業(yè)人才短缺、部門權(quán)責(zé)劃分不清晰、財政支出壓力大等難題。因此需要明晰政府職能，優(yōu)化機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置，推進(jìn)落實(shí)運(yùn)行機(jī)制，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力。

簡政強(qiáng)鎮(zhèn) 事權(quán)承接 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

事權(quán)下放是“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)下放的承接單位和基層治理的主體，提供的服務(wù)面向基層群眾、企業(yè)、社會團(tuán)體等，其事權(quán)承接能力直接關(guān)系到改革成效，因此，加強(qiáng)新時期加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力研究，具有重要性和緊迫性。

一、問題的提出

2019年3月，在中央全面深化改革委員會第七次會議上習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前很多重大改革已經(jīng)進(jìn)入推進(jìn)落實(shí)的關(guān)鍵時期，改革任務(wù)越是繁重，越要把穩(wěn)方向、突出實(shí)效、全力攻堅(jiān)，堅(jiān)定不移推動落實(shí)重大改革舉措”。[1]作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，簡政放權(quán)改革如今在“量”上已經(jīng)取得了一定成效，接下來需要在“質(zhì)”的提升上下功夫。事權(quán)承接作為簡政放權(quán)改革的核心環(huán)節(jié)，是基層社會治理體制創(chuàng)新的重要一環(huán)，也是提升改革質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

為創(chuàng)新基層行政管理方式，健全基層政府功能，激發(fā)基層政府活力，廣東省于2009年印發(fā)了《廣東省關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革工作，作為廣東地區(qū)全面深化改革的重要舉措。廣東省中山市是全國少數(shù)不設(shè)縣區(qū)的地級市之一，在近幾年的簡政強(qiáng)鎮(zhèn)工作推進(jìn)中積極響應(yīng)廣東省相關(guān)政策號召，將大量行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)下放，2015年中山市編辦印發(fā)關(guān)于《中山市人民政府部門和鎮(zhèn)區(qū)權(quán)責(zé)清單等目錄》的通知，其中規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)中有法定職權(quán)25項(xiàng)，委托職權(quán)（行政審批類項(xiàng)）158項(xiàng)，委托職權(quán)（行政處罰類）1591項(xiàng)，委托職權(quán)（其他行政執(zhí)法類別）44項(xiàng)，公共服務(wù)和日常管理事項(xiàng)263項(xiàng)，其他行政職權(quán)302項(xiàng)。[2]對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，自身的權(quán)力驟然增加，那么如何在原本的機(jī)構(gòu)框架內(nèi)讓事權(quán)平穩(wěn)落地？如何讓下放的權(quán)力更加“接地氣”？如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力？這是當(dāng)前中山市各鎮(zhèn)區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

本文通過問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、深度訪談等方法對Z鎮(zhèn)事權(quán)承接工作進(jìn)行全面了解考察分析。向鎮(zhèn)屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員發(fā)放問卷600份，回收有效問卷542份；實(shí)地走訪政務(wù)服務(wù)大廳、流動人口管理辦公室、城管執(zhí)法分局等11個部門；深度訪談38人，其中包括鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)4人，中層正職17人，副職8人，辦事員9人；召開座談研討會2次，以此掌握Z鎮(zhèn)有關(guān)事權(quán)承接工作的一手資料，梳理Z鎮(zhèn)在事權(quán)下放后的承接情況、存在的問題及原因，并提出相應(yīng)的對策。

二、文獻(xiàn)回顧

自2009年廣東省啟動“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)下放改革以來，學(xué)者們對改革保持了熱切關(guān)注，并有部分學(xué)者注目于事權(quán)承接的問題，其主要研究觀點(diǎn)和內(nèi)容如下：

（一）基層政府事權(quán)承接能力的研究

政府事權(quán)承接能力決定了下放事權(quán)能否“安全落地”，受到體制等多重因素制約，基層政府的事權(quán)承接能力較弱，在簡政放權(quán)中增強(qiáng)基層政府事權(quán)承接能力，從而提升事權(quán)承接質(zhì)量就顯得尤為重要。有學(xué)者從中央如何放權(quán)、地方政府如何接權(quán)、外部環(huán)境如何產(chǎn)生影響三個維度分析了影響地方政府事權(quán)承接的因素；[3]還有學(xué)者通過梳理基層政府如何承接下放事權(quán)的做法，結(jié)合放管服改革的內(nèi)涵對公共服務(wù)下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力進(jìn)行分析，從政府運(yùn)作機(jī)制和行政人員素質(zhì)兩方面分析了其存在的問題，[4]并提出厘清權(quán)責(zé)、匹配人事財權(quán)和加強(qiáng)整體設(shè)計的必要性。[5][6]

（二）事權(quán)承接中的關(guān)系處理及重要性研究

事權(quán)承接作為簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革中連接上下級政府的重要環(huán)節(jié)，有學(xué)者從理論和實(shí)踐兩個方面對其進(jìn)行了闡述。在理論層面，通過對當(dāng)前簡政放權(quán)中涉及的幾組矛盾關(guān)系進(jìn)行分析，特別提到要處理好下放與承接之間的關(guān)系，提出地方政府要做好下放事權(quán)的承接與管理，做好“接準(zhǔn)、放實(shí)、管好”三方面，[7]進(jìn)而從行政審批制度改革的角度對地方政府如何理順“放、管、接、改”四項(xiàng)工作關(guān)系提出了政策建議。[8][9]在實(shí)踐層面，有學(xué)者基于對吉林省簡政放權(quán)的全面評價，提出事權(quán)承接質(zhì)量如何是簡政放權(quán)效果好壞的關(guān)鍵一著，[10]并以地方政府行政審批制度改革為依據(jù)，從權(quán)責(zé)關(guān)系角度引申出做好事權(quán)承接的必要性。[11]

（三）事權(quán)承接提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的研究

承接下放事權(quán)作為簡政和強(qiáng)鎮(zhèn)的主要方式，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的提升起到了關(guān)鍵作用。有學(xué)者比較了改革開放至今的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，認(rèn)為雖然形式上均通過縣權(quán)下放來調(diào)整縣鄉(xiāng)關(guān)系，但現(xiàn)在推行的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革無疑更加重視事權(quán)的承接工作，并且依然存在事權(quán)在承接后行使難的問題。[12]進(jìn)而有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研，對廣東順德等發(fā)達(dá)鎮(zhèn)區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)下放的事權(quán)在鎮(zhèn)區(qū)政府一級的承接和使用均存在問題，阻礙了政府執(zhí)行能力。[13]

總體來看，當(dāng)前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接研究成果數(shù)量有限，主要集中于事權(quán)承接在整個簡政放權(quán)體系中的宏觀研究，對于如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力研究較少。鑒于此，本文通過對Z鎮(zhèn)的微觀透視，分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接面臨的問題及原因，進(jìn)而對提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力進(jìn)行探討。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接的主要做法與成效

Z鎮(zhèn)位于珠江三角洲南部，西江出海口東岸，距中山市城區(qū)13公里，總面積76平方公里，轄10個村民委員會和1個居民委員會，戶籍人口6.6萬人，常住10.54萬人。截止2019年3月，Z鎮(zhèn)共有機(jī)構(gòu)46個，其中，機(jī)關(guān)部門19個，事業(yè)單位12個，雙管機(jī)關(guān)單位7個，群團(tuán)組織3個，工作小組5個。針對事權(quán)下放，Z鎮(zhèn)政府采取了一系列方法加以承接使用，取得了階段性成效。

（一）Z鎮(zhèn)事權(quán)承接做法

一是調(diào)整機(jī)構(gòu)，劃分權(quán)責(zé)。自從Z鎮(zhèn)開始接收中山市下放的事權(quán)，Z鎮(zhèn)政府及所屬機(jī)構(gòu)就根據(jù)下放的事權(quán)不斷進(jìn)行微調(diào)，大部分調(diào)整都是在機(jī)構(gòu)內(nèi)依照分工進(jìn)行調(diào)整，對每個構(gòu)成部分的職能進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分。以綜合行政執(zhí)法局為例，下設(shè)環(huán)保分局、交通分局、城管執(zhí)法分局，細(xì)化職權(quán)，三個分局依據(jù)各自職能對鎮(zhèn)所屬案件進(jìn)行執(zhí)法；同時城管執(zhí)法分局內(nèi)部細(xì)分為辦公室和綜合執(zhí)法隊(duì)，綜合執(zhí)法隊(duì)由兩違組、市容組、綜合組構(gòu)成，通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)的細(xì)化來下放事權(quán)。

二是招聘雇員，增加人手。為更好地應(yīng)對日益增長的公共行政事務(wù)，除了有限增加公務(wù)員和事業(yè)編制外，Z鎮(zhèn)在事權(quán)下放后通過招聘雇員的形式，補(bǔ)充各部門因事權(quán)下放而日益短缺的人手。如下表所示，2014至2017年間共招募了150名各類政府工作人員，截止到2019年3月，Z鎮(zhèn)政府雇員數(shù)量已達(dá)到488名。

表1 Z鎮(zhèn)2014—2018各年份工作人員數(shù)量①資料來源：課題組于2019年1月2日至23日在Z鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研所得。

三是集中審批，改進(jìn)服務(wù)方式。Z鎮(zhèn)在原有行政服務(wù)中心的基礎(chǔ)上增加了規(guī)劃、經(jīng)信、住建等進(jìn)駐單位，現(xiàn)政務(wù)大廳有23個進(jìn)駐單位，19個窗口，其中10個為專門業(yè)務(wù)窗口，9個為綜合窗口，業(yè)務(wù)范圍涵蓋流管業(yè)務(wù)、住建業(yè)務(wù)、衛(wèi)計業(yè)務(wù)、人社業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)、國土業(yè)務(wù)、規(guī)劃業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)審批業(yè)務(wù)的集中化。打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式，通過微信公眾號在線預(yù)約功能，縮短群眾的業(yè)務(wù)辦理時間，增加服務(wù)質(zhì)量；為企業(yè)開設(shè)綠色通道，在政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)置“大綜合”模式綜合窗口，專門為企業(yè)提供便利服務(wù)；統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將原本各村、社區(qū)的服務(wù)中心事項(xiàng)整合形成Z鎮(zhèn)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄，組織各村（社區(qū)）每周都將辦理事項(xiàng)臺賬遞交至政務(wù)辦及對口部門。①資料來源：課題組于2019年1月2日至23日在Z鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研所得。

（二）Z鎮(zhèn)事權(quán)承接取得的成效

一是各部門積極承接并履行下放的事權(quán)。各部門積極承接下放事權(quán)，整合部門業(yè)務(wù)后主動開展工作。如綜合執(zhí)法局積極開展鎮(zhèn)容環(huán)境整治行動，全年開展市容環(huán)境整治行動46次，清理“牛皮癬”約12.35萬處，拆除各類廣告牌870個，查處市容類案件928宗；流管辦擴(kuò)大流動人口信息收集范圍，全年錄入戶籍人口信息51988條，流動人口35937條，社區(qū)矯正人員28條，吸毒人員526條。

二是行政效率提高，群眾滿意率近九成。事權(quán)下放后部分審批權(quán)下放到鎮(zhèn)里，各部門依據(jù)自身職能優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，部門審批業(yè)務(wù)時長由原本的十個工作日，縮短到3至5個工作日；同時政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)立了專門業(yè)務(wù)窗口并增加了綜合窗口數(shù)量，依據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分流，大大減少了群眾排隊(duì)等候時長，截止到2018年9月份，政務(wù)服務(wù)中心共受理各類行政審批與公共服務(wù)業(yè)務(wù)133059項(xiàng)，辦理1426項(xiàng)投訴舉報案件，查處市容類案件928宗，群眾滿意率達(dá)88.7%。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)步提升。承接事權(quán)后，Z鎮(zhèn)保持了較為良好的發(fā)展勢頭，經(jīng)濟(jì)總量逐年增加，城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，社會治理成效顯著。Z鎮(zhèn)2016年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)67.16億元，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)74億元，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)85.68億元，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量高速增長；全年共開展整治“兩違”聯(lián)合行動84次，拆除硬底化面積11130平方米，拆除違法建筑物7170平方米，鎮(zhèn)中心區(qū)、鴻福公園亮化規(guī)劃取得初步成果，榮獲“全國環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)”“國家衛(wèi)生鎮(zhèn)”稱號；鼓勵多元主體參與基層治理，建立健全社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會和村（居）特別委員制度，調(diào)動了全鎮(zhèn)近2萬名志愿者、446個志愿服務(wù)組織參與，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)包案制度，群眾信訪案件數(shù)量下降10%，一批信訪積案和上訪問題得到解決。②資料來源：2019年1月18日對Z鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人C的訪談記錄。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接遇到的主要問題及原因分析

（一）事權(quán)承接中遇到的主要問題

一是事權(quán)下放不徹底，職能行使不連貫。事權(quán)下放的初衷是為了激發(fā)市場活力，對政府角色進(jìn)行重新定位，減少企業(yè)和群眾辦事負(fù)擔(dān)，為保證下放事權(quán)被基層政府順利承接，上級部門在下放事權(quán)時會下放相應(yīng)的權(quán)力與資源，但是在下放過程中，仍然存在著事權(quán)被“一刀兩斷”的情況，反而加大了群眾的辦事成本。正如課題組訪談對象Z鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人C所說，“鎮(zhèn)政府接的事權(quán)比較多，但是很多事權(quán)都是只是下放了窗口收件，前端審核，初審，還有一些沒有下放，最后蓋章還得去市里”。③資料來源：2019年1月11日對綜治維穩(wěn)辦職員H的訪談記錄。

以經(jīng)信局為例，事權(quán)下放后承接來自市商務(wù)局、市外事僑務(wù)局、市發(fā)展和改革局的部分事權(quán)，業(yè)務(wù)范圍包括有商務(wù)類專項(xiàng)資金申報初審、商業(yè)特許經(jīng)營備案受理和審核、政府投資項(xiàng)目審批等多項(xiàng)審批類工作，但是卻只能負(fù)責(zé)前期申請材料的收集整理，最終的審批權(quán)還在市局，以前的申請流程是先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)報備，再由市里審核即可，現(xiàn)在市鎮(zhèn)審核工作各占一半，群眾兩頭跑的現(xiàn)象并未改善。

二是部門間人員搭配不合理，專業(yè)人才短缺。下放事權(quán)的行使最終還是會具體到人，根據(jù)管理學(xué)的人本原理，對超出原定工作量的額外工作，需要通過調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性來完成預(yù)定目標(biāo)。面對大量的下放事權(quán)，可以合理配置人力資源，從工作人員熟練程度、責(zé)任心、專業(yè)性等方面進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)部門間優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而有效提升下放事權(quán)的行使效率。但通過分析回收的調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)如綜治維穩(wěn)辦、教指中心等部門抽調(diào)人員比較頻繁，課題組在走訪、座談中也有一些部門反映人手不足的問題。經(jīng)過深度調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)Z鎮(zhèn)存在部門間人員搭配不合理的情況，未完全按照部門的工作量來科學(xué)合理地分配人手。如課題組訪談對象綜治維穩(wěn)辦某職員H所述，“不管是忙的部門還是清閑的部門，每年招的人都差不多。有些部門100件案子是10個人做事，我這邊1000多件案子也是10個人來辦，沒辦法，忙不過來只能申請他們部門過來幾個人幫忙嘍”。④資料來源：2019年1月4日對人社局負(fù)責(zé)人D的訪談記錄。

同時，對于專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的崗位，存在人員不足的情況。根據(jù)訪談對象鎮(zhèn)人社局某負(fù)責(zé)人D反應(yīng)，“我們工作是依專業(yè)性而定，專業(yè)性高的工作盡量堅(jiān)持一崗一人，不過很難保證。專業(yè)性一般的工作，職員是混合使用的”。④資料來源：2019年1月4日對人社局負(fù)責(zé)人D的訪談記錄。事權(quán)下放后，多數(shù)職員對技術(shù)性業(yè)務(wù)不太了解，而真正了解業(yè)務(wù)的熟練性職員又不得不身兼數(shù)職，精力也難以集中，嚴(yán)重影響政府承接能力。

三是部門間權(quán)責(zé)關(guān)系有待進(jìn)一步理順。權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)的基層行政管理體制既是簡政強(qiáng)鎮(zhèn)的目標(biāo)，也是簡政強(qiáng)鎮(zhèn)的舉措。應(yīng)通過厘清政府職能，理順各部門權(quán)責(zé)關(guān)系來打造一個執(zhí)行順暢、精簡高效的事權(quán)承接機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層管理體制的創(chuàng)新。Z鎮(zhèn)根據(jù)近年來下放事權(quán)和鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位劃分為24個一級機(jī)構(gòu)和11個二級機(jī)構(gòu)，但經(jīng)過調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)行中各部門職能還有待進(jìn)一步理順。主要表現(xiàn)在于，其一，部分部門承擔(dān)業(yè)務(wù)較重，責(zé)任壓力偏大。事權(quán)下放后，承接部門的職能范圍有所擴(kuò)大，工作量增加，部門整體的工作壓力較重，例如城市管理執(zhí)法分局，作為處理Z鎮(zhèn)城市發(fā)展過程中各種矛盾糾紛的主責(zé)部門，又在事權(quán)下放中承接了住建局轉(zhuǎn)移過來的環(huán)衛(wèi)、市政業(yè)務(wù)，工作量“重上加重”；又如社會事務(wù)局除履行常規(guī)民政事務(wù)管理職能外，同時還承擔(dān)了統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教等工作，工作量偏大。

其二，部門間職能交叉情況仍然存在。如城鄉(xiāng)服務(wù)中心和人社局都有勞資糾紛處理的職能；衛(wèi)計服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心都有母嬰保健和衛(wèi)生健康宣傳的功能；民政、經(jīng)信、衛(wèi)計、工商、人社和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等部門在開展服務(wù)管理時，存在對同一對象重復(fù)上門現(xiàn)象。

四是雇員增加速度快，財政支出壓力增大。作為我國最基層的一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在我國財政體系中扮演著一個弱勢的角色。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的資金中，集體財政資金占比偏低，主要依靠國家財政資金的補(bǔ)貼，在鄉(xiāng)財縣管的現(xiàn)實(shí)情況下，主要的資金支出都已被納入縣級政府財政規(guī)劃之中。政府雇員是本級政府為解決自身事務(wù)雇傭的編外人員，這部分人員的財政資金支出需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自己承擔(dān)。

如前文所述，面對數(shù)量眾多的下放事權(quán)，鎮(zhèn)政府通過公開招聘、人才引進(jìn)等方式增加政府雇員數(shù)量，雖然在承接使用下放事權(quán)上起到了實(shí)效，但政府雇員數(shù)量的增加依然帶來了巨大的財政壓力。2014年至2018年五年里Z鎮(zhèn)政府雇員數(shù)量增加了150多位，增速明顯；如表2所示，2015年，Z鎮(zhèn)的政府雇員總支出為1546.2萬元，到2018年增加到2145.2萬元，增加近600萬元，占全鎮(zhèn)工作人員年薪總支出的36.9%，鎮(zhèn)財政承受的壓力增大。

表2 Z鎮(zhèn)2015—2017各年份工作人員年薪總支出⑤ 資料來源：2019年1月10日對流管辦負(fù)責(zé)人L的訪談記錄。（單位：萬元）

（二）原因分析

一是下放事權(quán)總量大，類別特殊。在我國，政府的行政級別決定了政府事權(quán)的基本范圍，在一定行政資源的限制下，一級政府所能行使的事權(quán)有限。在實(shí)際運(yùn)作中，上級政府往往會給下級政府“加擔(dān)子”，層層下沉，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一級就演變成權(quán)小責(zé)大、事務(wù)繁多、行政資源短缺的局面。

2013年中山市下放事權(quán)到鎮(zhèn)區(qū)109項(xiàng)，2014年下放事權(quán)143項(xiàng)，截至2016年底，中山市直部門委托鎮(zhèn)區(qū)行使的事權(quán)共2544項(xiàng)，再加上鎮(zhèn)區(qū)的法定事權(quán)25項(xiàng)和其他事權(quán)350項(xiàng)，共需要承接2918項(xiàng)，④資料來源：2019年1月4日對人社局負(fù)責(zé)人D的訪談記錄。劇增的事權(quán)數(shù)量讓鎮(zhèn)區(qū)行政結(jié)構(gòu)隨著一輪又一輪的事權(quán)改革變化不斷調(diào)整，行政資源嚴(yán)重不足。

與此同時，下放的事權(quán)類別特殊。事權(quán)下放中行政處罰類占比最大，如前所述，委托職權(quán)中有行政處罰類1591項(xiàng)，行政處罰包括外出執(zhí)法、檢查、登記、處理等具體業(yè)務(wù)，既需要外勤人員，又需要文員，占用行政資源較多，極大地挑戰(zhàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力。

二是配套權(quán)力下放不充分。事權(quán)要有效行使，需要人事權(quán)、財權(quán)、執(zhí)法權(quán)等與之相配套的權(quán)力支持，然而實(shí)際情況是在事權(quán)下放時，相關(guān)權(quán)力并未全部隨事權(quán)一起下放給鎮(zhèn)區(qū)。以執(zhí)法權(quán)為例，根據(jù)訪談對象鎮(zhèn)流管辦負(fù)責(zé)人L所述“我們部門承擔(dān)了對鎮(zhèn)區(qū)出租屋的管理和流動人口的服務(wù)，但是鎮(zhèn)里和市里只給了我們?nèi)パ膊榈臋?quán)力，只能看不能動手，管的話還是需要派出所來人”。⑤資料來源：2019年1月10日對流管辦負(fù)責(zé)人L的訪談記錄。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)的問題不僅困擾著流管辦的工作人員，也限制了食藥監(jiān)、城管、住建等執(zhí)法部門的執(zhí)法行動。

同時“財不隨事轉(zhuǎn)”，即下放事權(quán)但不下放與之相配套的財政資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門為承接“新事權(quán)”特別是專業(yè)性要求較高的，需要重新匹配人、車、辦公室等相應(yīng)資源，只能尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)的財政壓力增大。

三是人員編制的約束。機(jī)構(gòu)編制是國家行政體制的構(gòu)成基礎(chǔ)，而近年來機(jī)構(gòu)編制的改革方向是越縮越緊。李克強(qiáng)總理在2013年的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上提出“嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量”，十九大報告也提出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”。從中央到地方各級政府都在嚴(yán)守底線，對政府編制的使用慎之又慎。

中山市也制定了鎮(zhèn)區(qū)編制方案，市編委辦在2011年12月16日印發(fā)了《關(guān)于Z鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)人民政府主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》和《關(guān)于Z鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制方案的通知》，確定了鎮(zhèn)各個機(jī)構(gòu)的編制數(shù)額，劃定了鎮(zhèn)區(qū)編制紅線；同時，在中山市從縣級市升為地級市時，由于市編制總量不變，導(dǎo)致中山市的人員編制比廣東省其他地級市都要少，因此各個機(jī)構(gòu)使用編制比較緊張。基于此，市里下放事權(quán)時就沒有配套對應(yīng)的編制。

但是下放的部分事權(quán)跟編制間的關(guān)系較為復(fù)雜，據(jù)訪談對象鎮(zhèn)城管執(zhí)法分局負(fù)責(zé)人Z反映“我們局是執(zhí)法類的大局，但是整個局有執(zhí)法證的就四個人，其中三個是中層領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法中遇到有人要出示執(zhí)法證就麻煩了。這個執(zhí)法證最關(guān)鍵的是有編制的才能考，我們局達(dá)到考核要求的也不少，就是沒有編制，所以不能去考”，⑥資料來源：2019年1月4日對城管執(zhí)法分局負(fù)責(zé)人Z的訪談記錄。諸如此類的問題也困擾著其他執(zhí)法類部門，在一定程度上也影響了Z鎮(zhèn)事權(quán)承接的成效。

五、破解路徑：提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力

根據(jù)上述分析，要有效破解承接難題，需要不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接能力。從路徑上看，我們認(rèn)為，首先必須明晰政府職能，這是能力提升的前提和基礎(chǔ)；其次是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，這是能力提升的載體和依托；最后是健全運(yùn)行機(jī)制，這是能力提升的抓手和方法。具體而言：

（一）明晰政府職能

一是要界定上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職能。無論是承接好下放的事權(quán)還是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的本職工作，對自身職能的掌握必不可少。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接下放事權(quán)后，及時更新政府“權(quán)力清單”“權(quán)責(zé)清單”，在自己的職權(quán)范圍和辦事流程上對全社會公開，并且作出承諾，嚴(yán)格按照清單進(jìn)行工作，厘清市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府在審批、服務(wù)、處罰、監(jiān)管等環(huán)節(jié)上的權(quán)限，依據(jù)清單積極爭取未及時下放的配套權(quán)力。

二是要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部各部門的職能。對鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位及下屬機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界和職能范圍加以界定劃分，采用部門職能目錄的形式，羅列出部門所有事權(quán)、實(shí)施的法律依據(jù)、實(shí)施流程、辦事時限，進(jìn)一步細(xì)化承接事權(quán)的使用程序、步驟，避免出現(xiàn)職能重疊交叉的現(xiàn)象，也讓公眾全面了解鎮(zhèn)各部門的職權(quán)和責(zé)任。

（二）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上“下功夫”。大部分下放的事權(quán)都可以按照“垂直管理”的原則歸入對口部門，但依然存在部分下放事權(quán)可以進(jìn)行微調(diào)，可以更加科學(xué)合理地承接。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加入到機(jī)構(gòu)改革浪潮中來，按照中央的指示精神和地區(qū)實(shí)際情況，對職能相近的部門進(jìn)行整合，以及充分發(fā)揮靈活性，因地制宜地設(shè)置部門。通過對機(jī)構(gòu)的精簡整合，一可以縮減編制，減輕政府人員負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)；二可以集中行政資源，避免多頭管理，提升各承接部門的綜合服務(wù)效能。

二是要根據(jù)協(xié)作治理理論進(jìn)行跨部門行政資源整合，依據(jù)專業(yè)職能分工的差異來進(jìn)行組織重構(gòu)。通過對各部門相似職能進(jìn)行剝離重組，集中解決多部門間的利益矛盾，從根本上消弭部門間利益沖突帶來的效能損耗。如綜合執(zhí)法局，可以將城管、工商等執(zhí)法部門整合，依照網(wǎng)格化管理模式劃分管理區(qū)域，成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，確保每個網(wǎng)格都有對應(yīng)職能的執(zhí)法權(quán)存在。

（三）健全運(yùn)行機(jī)制

一是健全承接協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)揮黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，對于下放事權(quán)的歸口存在爭議的可以提交到黨政部門聯(lián)席會議上討論，合理調(diào)整分工，實(shí)現(xiàn)承接的事權(quán)主體性和整體性相統(tǒng)一；堅(jiān)持雙向協(xié)調(diào)原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為承接部門順利行使事權(quán)提供足夠的行政資源，部門也應(yīng)該高效運(yùn)轉(zhuǎn)，合理有序地承接下放的事權(quán)；制訂協(xié)調(diào)規(guī)章制度，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)程序、主體責(zé)任，做到協(xié)調(diào)工作有章可循；明確上級垂直管理部門和本級政府之間的協(xié)調(diào)工作分工，職能業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)歸垂直管理部門，非職能業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)工作則歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

二是完善反饋機(jī)制。對于下放的事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)及時收集各承接部門的意見，針對承接的事權(quán)行使?fàn)顩r，聘請專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行評估，并合理運(yùn)用評估的結(jié)果，找出應(yīng)對的策略。對下放的事權(quán)近年來辦理量較少，鎮(zhèn)職能部門承接意愿弱、專業(yè)性較強(qiáng)技術(shù)含量高的事項(xiàng)，可以考慮提出回歸市直部門的建議；對辦理量大、鎮(zhèn)職能部門承接意愿強(qiáng)、技術(shù)要求不高、符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的可以繼續(xù)保留；對缺乏技術(shù)的事項(xiàng)要求上級部門加強(qiáng)對相應(yīng)職能部門工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

三是強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前對于職能部門的監(jiān)管，主要是上級職能部門的業(yè)務(wù)監(jiān)管和本級政府的一般監(jiān)管，監(jiān)管方式較為單一。應(yīng)加強(qiáng)對事權(quán)承接部門的監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，依據(jù)實(shí)際情況對不同部門制定檢查頻率和內(nèi)容，確立協(xié)作部門間的聯(lián)合監(jiān)管模式；增加監(jiān)管主體，積極調(diào)動社會力量對各部門行使下放事權(quán)情況進(jìn)行民主監(jiān)督，以監(jiān)管促效率，提高基層行政人員的事權(quán)承接效率。

四是推進(jìn)落實(shí)考核激勵機(jī)制，調(diào)動職員積極性。制訂個性化考核方案，將公務(wù)員、事業(yè)編、年薪制人員都囊括進(jìn)來，針對不同性質(zhì)的政府工作人員特別是本級政府獨(dú)立管理的年薪制人員，量身定制考核方案；完善考核指標(biāo)，事權(quán)下放后工作人員無論是工作范圍還是工作方式都有變動，原有指標(biāo)也不再適用，同時基層工作量大面寬，部分工作難以量化，因此需要對考核指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，確保指標(biāo)的公正性；合理運(yùn)用考核結(jié)果，通過將考核結(jié)果與用人制度掛鉤，充分發(fā)揮考核結(jié)果的激勵作用，調(diào)動政府工作人員的積極性，用待遇留人、制度留人、事業(yè)留人、環(huán)境留人來減少人才流失，組建起一支團(tuán)結(jié)、專業(yè)、穩(wěn)定的基層事權(quán)承接隊(duì)伍，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力提供人才支撐。

六、結(jié)語

“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)下放改革有效填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力空缺，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生機(jī)和活力，有效破解了基層政府職能范圍與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不對等、基層政府管理權(quán)限無法適應(yīng)頻發(fā)的社會治理問題等矛盾，是基層行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新的有益探索。隨著“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)下放改革在廣東省各試點(diǎn)地區(qū)的成功實(shí)踐，全國其他地區(qū)也將陸續(xù)展開這項(xiàng)工作，廣東省中山市Z鎮(zhèn)在事權(quán)下放承接中所遇到的事權(quán)下放不徹底、專業(yè)人才短缺、部門權(quán)責(zé)劃分不清晰、財政支出壓力大等問題，也可能會在其他地方改革實(shí)踐中出現(xiàn)類似情形。因此，在全面考察中山市Z鎮(zhèn)事權(quán)承接現(xiàn)狀基礎(chǔ)上所展開的分析和提出的觀點(diǎn)，對其他地區(qū)改革實(shí)踐也具有借鑒和參考價值。

［1］習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議［EB/OL］．新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-03/19/c_1124255626.htm，2019-03-19.

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D625

A

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10. 13977/j. cnki. lnxk. 2020. 02. 008

2019-10-23

廣東省普通高校省級重大研究課題《廣東民族地區(qū)社會治理體制機(jī)制研究》（編號：2016WZDXM030）、2017年廣東省研究生教育創(chuàng)新計劃項(xiàng)目《民族社會治理研究生協(xié)同育人改革試點(diǎn)》（編號：2017QTLXXll36）。

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范大學(xué)管理學(xué)院副院長，教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)變；周明磊（1995-），男，內(nèi)蒙古赤峰人，廣東技術(shù)師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫恚魂柍涛模?982-），男，廣西桂林人，廣東技術(shù)師范大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)閯趧优c社會保障。

責(zé)任編輯：溫松