魏祥健

【摘要】? ?我國過去的行政型審計管理體制具有獨立性差、權威性不強等弊端，組建審計委員會是改變這一狀況的有力舉措。文章通過分析審計委員會的地位作用，闡釋這一制度不僅是當對審計工作加強領導的要求，更是增強審計的獨立性和權威性，提升審計監(jiān)督質效的重要的保證。梳理和細化地方黨委審計委員會的職能對于推進審計管理體制改革落地實施，促進實踐領域的工作開展提供重要的依據(jù)。加強審計委員會在審計工作中的作用展望，必將推進審計監(jiān)督向縱深發(fā)展。

【關鍵詞】? ?國家審計;審計委員會;審計職能;未來展望

國家審計是國家治理的重要形式?？v觀世界各國的國家審計管理體制，主要有立法型、司法型、行政型和獨立型四類[1]。就職能而言，任何審計模式的目的都是為了評價受托經(jīng)濟責任，履行經(jīng)濟監(jiān)督，加強國家治理的一種手段，但不同管理體制的職能特征卻有一定差異。立法型的國家最高審計機關隸屬于立法部門，在立法機構的領導下獨立開展工作，不受任何行政部門的干涉，獨立性很強，但不具有行政權力，缺乏對查處問題的處置權;司法型的國家審計機關隸屬于司法部門，審計機關具有司法地位和司法權力，能夠行使司法職能，審計有很高的權威性，但司法型審計體制側重于責任追究而不注重建設性的批評和建議;行政型的審計機構隸屬于政府部門，在政府的領導下方便服務于政府中心工作，這種體制使審計工作的開展和審計結果應用服務于地方經(jīng)濟提供了便利的條件，但缺乏獨立性;獨立型的國家審計獨立于立法、司法和行政系列之外，不受立法、司法和行政的領導和干預，只對法律負責，從而確保審計監(jiān)督的獨立性，但這種體制下的審計機構沒有處置權[1]。我國一直實行的是行政型審計管理體制，在這種體制下，審計能夠滿足政府工作需要快速便捷地開展工作，在參與國家治理、加強經(jīng)濟監(jiān)督、服務地方經(jīng)濟方面發(fā)揮了重要的作用。但這種體制在審計獨立性、權威性上有明顯的弊端，隨著社會的發(fā)展，改革開放的進一步擴大和國家反腐倡廉工作的持續(xù)深入，這種單一的行政隸屬型審計模式已經(jīng)越來越成為影響審計監(jiān)督效能發(fā)揮的一大障礙。因此，創(chuàng)新審計管理機制，設立審計委員會制度是我國審計改革的一重大舉措。

一、審計委員會的起源與我國審計委員會的成立

審計委員會最早起源于上個世紀40年代的美國，首先興起于社會審計領域。1939年美國發(fā)生了震驚資本市場的麥克森&羅賓遜藥材公司虛構存貨和應收賬款的舞弊案，該案件促使紐約股票交易所和證券交易理事會先后建議董事會設立審計委員會，來彌補外部審計獨立監(jiān)督功能的缺失。20世紀70年代水門事件的爆發(fā)促使美國證券交易委員（SEC）正式審視審計委員會的作用，要求上市公司都設立審計委員會。審計委員會從美國發(fā)源后逐漸也引起了世界范圍的關注，審計委員會制度從美國傳到了世界其他國家和地區(qū)[2]。

我國于1983年成立中華人民共和國審計署，在國務院總理領導下開展審計工作，初步建立了行政型的國家審計體系。國家審計作為國家經(jīng)濟監(jiān)督制度為我國的國家治理和經(jīng)濟建設做出了不可磨滅的貢獻，但獨立性、權威性不足。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》提出組建中央審計委員會的決定，作為黨中央決策議事協(xié)調機構。到2019年4月，各個省、市、縣也相繼成立了地方黨委審計委員會，并制定頒布了審議委員會工作規(guī)則和辦公室工作細則。至此，中央和地方審計委員會組建落地，新的審計委員會管理體系初步形成。

二、我國組建審計委員會的現(xiàn)實意義

我國組建的中央和地方審計委員會，在不削弱審計服務于地方經(jīng)濟職能前提下，解決了我國行政型審計模式獨立性不強、權威性不高的問題，對于加強黨對審計工作的領導、增強審計執(zhí)行力、推動審計與外部門協(xié)作、加強審計監(jiān)督合力、提升審計監(jiān)督質量有著重要的意義。

（一）審計委員會強化了黨對審計工作的領導

習近平總書記多次強調，“國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”。設立中央審計委員會，是強化黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系的制度安排。

從審計職能來看，審計監(jiān)督是黨內監(jiān)督的重要組成部分并且要服從于黨內監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》第三十七條明確指出，審計機關要依法對黨的領導干部進行審計監(jiān)督，這是對審計監(jiān)督地位和作用的肯定。黨的十六大首次強調，加強黨內權力的制約和監(jiān)督，要充分發(fā)揮審計職能部門的作用。同時，審計監(jiān)督要服從于黨內監(jiān)督，在黨和國家的監(jiān)督體系中，黨內監(jiān)督始終并將永遠處于核心和主導地位，其他類型的監(jiān)督，都要服從、協(xié)調、配合和銜接黨內監(jiān)督的總目標，以此增強相融性、互補性和協(xié)同性。在新修訂的《黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計規(guī)定》中也提出，領導干部的考核、獎懲和職務任免要充分參考經(jīng)濟責任的審計結果。

從審計發(fā)展來看，加強黨的監(jiān)督是強化頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著時代的發(fā)展，國家治理能力和治理水平不斷提升，治理內容和治理領域不斷擴展，客觀上加大了對權力運行的監(jiān)督制約需求，審計監(jiān)督體制的頂層設計改革已是刻不容緩。黨的十八大以前所未有的高度和力度提出推進審計管理體制改革;黨的十八屆三中全會提出加強審計監(jiān)督;黨的十八屆四中全會提出探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理、實行審計全覆蓋的要求;黨的十九大則將審計監(jiān)督上升到黨和國家監(jiān)督體系的重要地位;十九屆三中全會正式組建中央審計委員會，提出在審計管理中堅持黨的領導、加強貫徹黨的建設方針和政策，真正從體制、機制、制度上確立黨對審計工作的領導，并強調加強全國審計工作統(tǒng)籌，堅持科技強審，加強審計信息化建設，推進國家治理現(xiàn)代化。

（二）審計委員會增強了審計的獨立性

目前我國的審計機關隸屬于各級政府，審計對象是當?shù)卣畽C構和國有企業(yè)，在審計實施過程中既對政府部門審計又受當?shù)卣I導，因此從審計專業(yè)角度來看，其工作的獨立性不足[3]。設立地方黨委審計委員會，能夠在一定程度上保障國家審計的獨立性。一是審計委員會作為議事協(xié)調機構在黨委領導下，提高了審計的層次和地位，可以有效解決審計中長期想解決而未解決的問題。二是從中央到地方審計委員會都制定并頒布了審計委員會工作規(guī)則和審計委員會辦公室工作細則，有了規(guī)則和細則，就增強了審計委員會工作的準則依據(jù)。三是通過審計職能的合并重組優(yōu)化審計職責，在一定程度上解決了多頭監(jiān)督的問題。

（三）審計委員會提高了審計的權威性

過去的國家審計由于法律和管理機制等原因，權威性相對較弱。一是法律制度不健全。盡管我國很早就出臺了《審計法》《審計法實施暫行條例》《審計準則》等法律法規(guī)，各地也制定了一些制度和文件，但其法律權利和責任賦予不足，對審計的處理處罰權也沒有細則規(guī)定。在審計實踐過程中，監(jiān)督資源系統(tǒng)調配面臨權屬障礙，審計調查、犯罪偵查，特別是職務犯罪偵查上缺少法律層面的授權，反腐監(jiān)督剛性約束不足。二是雙重領導的管理體制使得審計機關的主要人事任免、后勤保障等都受制于地方政府，容易受各種因素干擾，審計疑點查證難、審計成果應用難，難以有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用。三是審計與公檢法、紀委、監(jiān)委等執(zhí)法執(zhí)紀部門相比，強制性手段有限，大大降低了審計的執(zhí)行力。設立黨委領導下的審計委員會，發(fā)布委員會的職責和要求，能從政治組織上確立審計委員會的地位，從法規(guī)制度上確立審計委員會的職責權限，為提高審計的權威性提供根本性的保證，大大增強審計監(jiān)督的廣度和深度。

（四）審計委員會提升了審計監(jiān)督合力

2018年國家監(jiān)察體制進行了改革，成立了國家監(jiān)察委員會，形成了紀、監(jiān)、審三大國家監(jiān)督體系。紀檢監(jiān)察與審計同屬于國家監(jiān)督部門，但它們的監(jiān)督職能卻存在差異。審計重在財政收支的經(jīng)濟檢查，優(yōu)于會計記錄的線索查找;紀檢監(jiān)察重在權力監(jiān)督的違紀違規(guī)查證，優(yōu)于強制性的權力處置。二者只有加強協(xié)同才能取得反腐監(jiān)督的疊加效應。我國早在2003年就出臺了經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度規(guī)定，加強審計與外部門的協(xié)同監(jiān)督。但在實踐中聯(lián)席會議多由審計部門牽頭召開，由于審計的地位不高、權力不大、組織力度不強，造成聯(lián)席會議制度“重形式、輕實質”等現(xiàn)象，協(xié)同效果并不好。當前，各個地方黨委審計委員會組建，成立了審計委員會辦公室，這一情況將得到根本性改變。2019年新修訂的《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》第十條規(guī)定，“審計委員會負責領導開展經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議工作，審計委員會辦公室主任擔任聯(lián)席會議召集人”。這樣，由黨委領導下的審計委員會開展聯(lián)席會議，使得審計與外部門協(xié)同的層次、地位和權威性大大增強，對于協(xié)調解決協(xié)同監(jiān)督工作中出現(xiàn)的問題，共享協(xié)同監(jiān)督中的信息資源，推進審計結果運用都發(fā)揮了重要的作用，大大提升了審計監(jiān)督合力。

（五）審計委員會促進了審計質量的提高

從機制設計上看，組建審計委員會的目的是從頂層設計上加強審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調，優(yōu)化審計資源配置，強化審計監(jiān)督無死角，實現(xiàn)全國審計“一盤棋”，推進審計全面覆蓋的“大審計”“大監(jiān)督”體系，從機制設計上保證審計監(jiān)督質量。

從職能優(yōu)化來看，在機構改革之前，發(fā)改委的重大項目稽查由發(fā)改委負責，財政部門的預算執(zhí)行和其他財政收支監(jiān)督由財政部門負責，國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有企業(yè)監(jiān)事會由國資委負責。這種多頭監(jiān)督現(xiàn)象的存在一定程度上造成了經(jīng)濟監(jiān)督職權的分散化、碎片化，監(jiān)督標準不一和監(jiān)督的重復交叉，不僅浪費了國家的監(jiān)督資源，還存在監(jiān)督盲區(qū)和空白點，影響了審計監(jiān)督效率，不利于維護國家監(jiān)督的專業(yè)性和權威性，是國家治理能力和治理水平提升的一大障礙，急需整合優(yōu)化，提高行政效能。審計委員會成立后，把以上監(jiān)督納入審計監(jiān)督范圍內，優(yōu)化了審計資源配置，形成審計工作全國一盤棋，消除了監(jiān)督盲區(qū)，提升了審計監(jiān)督質量。

從實踐要求來看，審計委員會成立后，習近平總書記在多次會議上強調要科技強審，加強審計信息化建設。首先在干部隊伍上，要清正廉明、立場堅定、作風正派、業(yè)務精通、技術過硬，“打鐵還需自身硬”，努力建設一支高素質的審計干部隊伍;其次，在業(yè)務工作上，要求領導干部要積極主動支持配合審計工作，依法自覺接受審計監(jiān)督，要積極配合審計工作，主動提供被審數(shù)據(jù)資料，要站在“立黨為公、執(zhí)政為民”的高度加強自身和本單位人員的自我監(jiān)督，對故意在審計工作中設置障礙、推諉拖延、隱匿賬簿的行為要嚴肅問責，掃除影響審計質量的人為因素[4];再次，在技術上，要求科技強審，要結合“互聯(lián)網(wǎng)+審計”，創(chuàng)新審計理念、更新審計方法，積極利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術，推進遠程聯(lián)網(wǎng)審計、云計算審計、大數(shù)據(jù)審計等[5]，切實提高審計監(jiān)督質量和效率。

三、審計委員會的職能定位

（一）審計委員會的本源職能

從審計委員會在世界各國的發(fā)展來看，其設立的初衷是加強審計監(jiān)督和審核評估。從審計監(jiān)督職能來看，一是監(jiān)督外部注冊會計師，通過審計委員會代表股東負責選任外部審計機構和審計人員，參與洽談審計范圍與合約，監(jiān)督審計過程中的異常情況或違規(guī)交易事項的發(fā)生，以減少甚至消除審計合謀。二是監(jiān)督內部審計機構，通過審計委員會審查公司內部審計規(guī)范、流程是否合理合規(guī)，并提出修改意見;參與內部審計年度計劃制定，監(jiān)督內部審計工作流程、審計范圍、審計質量以及審計的整改落實;與內部審計人員進行經(jīng)常性溝通和交流，了解他們的想法和建議，確保內部審計的獨立性和高質量。從審核評估職能來看，一是審核和評估財務報表的合法性、真實性;二是審查評估財務報表編制過程的合規(guī)性，如會計政策的一致性、會計估計的科學性、審計調整的合理性、非正常交易的披露等，評估這些問題是否影響到財務報表的準確性與客觀性。由此可見，審計委員會誕生之初，監(jiān)督、審核、評估是最主要的職能。

（二）我國審計委員會的職能定位

從性質上看，審計委員會是一個議事協(xié)調機構，不是辦事機構，也就意味著審計委員會不會開展具體審計工作，主要職能在于議事和協(xié)調。從各地方審計委員會的委員構成來看，一般包括政府主要負責人和紀委監(jiān)委、組織、人事、審計、財政、稅務、金融等部門主要領導，類似于經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議成員結構，說明審計委員會地位高、權威性強，便于開展審計監(jiān)督和協(xié)調工作;審計的諸多工作如審計計劃、審計通知、發(fā)現(xiàn)的問題線索、審計報告、審計整改等都要向審計委員會報告或征求意見，說明審計委員會起著領導、指導和審查的作用。

當前，我國中央審計委員會的職責包括：一是在審計領域堅持黨的領導，貫徹黨的建設方針政策，二是審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，三是審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，四是審議和決策審計監(jiān)督其他重大事項等?？梢娭醒雽徲嬑瘑T會作為我國國家審計的最高議事決策機構，主要職責是履行領導職能、全局謀劃、重大事項決策、監(jiān)督和審議職能，這為我國各地方審計委員會的職能定位提供了重要依據(jù)。但中央審計委員會關于職權的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只是規(guī)定了審議、監(jiān)督大的范圍，對于重大政策、重大決策、重大事項的具體條目并沒有明確規(guī)定。當前，隨著各個省市地方審計委員會的相繼成立，也制定了相應的審計委員會工作規(guī)則和辦公室工作細則，但其職權范圍、權力邊界、具體職責還沒有明確的法律、制度和文件予以明確。作為地方審計的最高議事決策機構，處于審計監(jiān)督實踐的前沿陣地，如何在中央審計委員會職責的引領下，結合地方審計需求，進一步拓展職能范圍，細化職責權限，明確職責要求，加強議事決策執(zhí)行力，保障審計委員會制度在各省落地實施，發(fā)揮審計監(jiān)督的最大效力，是當前值得我們深入研究的問題。

本文依據(jù)中央政策，參考審計委員會的性質特征，結合深入調研，對地方黨委領導下的審計委員會職能作一個初步的梳理和細化，詳見下表。

審計委員會的首要職能是領導職能，強化了黨對審計工作的領導，利于貫徹黨的方針政策，落實國家戰(zhàn)略部署，也提高了審計的地位和權威。在統(tǒng)籌謀劃職能方面，通過審計委員會的作用，統(tǒng)一規(guī)劃全省/市/縣的全年審計工作計劃、重大事項和重點工作，加強頂層安排，增強審計監(jiān)督的整體性和宏觀性，實現(xiàn)審計全覆蓋目標。在協(xié)調職能方面，利用審計委員會的地位和威信，加強審計與外部門的溝通協(xié)調和配合，加強信息共享，形成審計監(jiān)督合力，推進審計協(xié)同監(jiān)督工作。在決策職能方面，作為審計最高議事決策機構，經(jīng)過意見交流、討論決定，審定審計計劃，確定審計處理，確定重大決策和其他重大事項，落實政策部署和工作計劃安排。在審議職能方面，依法依規(guī)審議重大政策、重大決策和其他重大事項，審議審計項目計劃、審計報告和審計決議等，加強政策把握和質量把控，保障決策結論的科學性、公正性、權威性。監(jiān)督職能方面，在黨委的領導下監(jiān)督國家方針政策及決策部署的貫徹執(zhí)行，加強審計的質量控制，督查審計整改工作，強化審計成果應用，增強審計“透視鏡”功能。

審計委員會從社會審計領域發(fā)展到政府審計領域，是審計監(jiān)督的歷史傳承與國家治理機制的創(chuàng)新;審計委員會職能從監(jiān)督、審核、評估拓展至領導、謀劃、協(xié)調、決策，是我國審計管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，必將推進審計的深入發(fā)展，充分發(fā)揮國家治理監(jiān)督中的重要作用。

四、未來展望

依據(jù)審計委員會的性質和上述職責細化，可以明確，對審計工作的領導、協(xié)調和監(jiān)督是審計委員會最主要的職能。因此，未來加強審計委員會在審計工作中的作用發(fā)揮，可以從以下三方面展開。

一是加強審計委員會領導地位的法律授權。應盡快修訂審計法和審計實施條例，增加中央審計委員會統(tǒng)領全國審計工作的條款，地方審計委員會領導地方審計工作的規(guī)定，把審計委員會對審計工作的統(tǒng)領作用、審計機關人財物統(tǒng)一管理體制、審計委員會的職權職責、現(xiàn)代信息技術的應用融入審計實施工作中，完善審計監(jiān)督程序與方法，提升審計委員會的領導法律地位。

二是加強審計委員會在審計協(xié)同配合中的協(xié)調聯(lián)系作用。由于審計委員會的議事協(xié)調性質，加之審計委員會委員由來自政府部門主要領導干部組成，使得審計委員會的協(xié)調地位和能力大大增強，便于在協(xié)同監(jiān)督起到很好的協(xié)調作用。因此，在經(jīng)濟責任審計和其他審計工作中，應通過審計委員會加強審計與組織、人事、紀檢監(jiān)察、公安、司法、財政、稅務等的外部門貫通協(xié)調，如在審計計劃制定、審計重點項目確立、審計調查、線索移送及審計成果應用方面加強協(xié)調配合，交互聯(lián)動，共同提升協(xié)同監(jiān)督質效。

三是加強審計委員的監(jiān)督作用。當前，審計的職能和監(jiān)督范圍已大大拓展，包括國家方針、政策、重大部署和決策的貫徹執(zhí)行監(jiān)督，審計委員會除了加強這些政策、決策落地實施監(jiān)督外，還應加強審計質量的監(jiān)督。一直以來，審計作為監(jiān)督機構監(jiān)督被審計單位的內部控制質量、經(jīng)濟業(yè)務執(zhí)行質量，但審計工作自身的質量監(jiān)督卻缺位。審計委員會作為審計的領導機構，也應該承擔起審計質量監(jiān)督的重任，在審計實施、審計評價、審計結論和審計報告方面建立評價標準，推進績效考核，加強質量控制，提升審計監(jiān)督的客觀性、公正性和公信力。

可見，審計委員會從社會審計領域發(fā)展到政府審計領域，是審計監(jiān)督的歷史傳承與國家治理機制的創(chuàng)新;審計委員會職能從監(jiān)督、審核、評估拓展至領導、謀劃、協(xié)調、決策，是我國審計管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，推進審計委員會未來作用的發(fā)揮必將促進審計監(jiān)督向縱深發(fā)展，全面提升國家治理監(jiān)督實效。

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