宋瑞

摘 要：最近幾年，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)業(yè)人口城市化的轉(zhuǎn)移，以及城市建設(shè)用地的增加，農(nóng)村宅基地問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。因此主要分析了農(nóng)村宅基地在退出過(guò)程中，如何解決對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響，以及目前宅基地制度中所存在的問(wèn)題，并給出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;農(nóng)民權(quán)益;社會(huì)保障

1 農(nóng)村宅基地退出中對(duì)農(nóng)民權(quán)益影響

1.1 影響了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地退出實(shí)施措施中，退出后，農(nóng)民的居住環(huán)境發(fā)生了很大變化，不管是新農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)還是進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其居住條件都得到了改進(jìn)，但是農(nóng)民所享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益卻有了較大的變化，農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)利益有著很大的不同。

1.2 影響了農(nóng)民的社會(huì)保障利益

我國(guó)土地管理法對(duì)于農(nóng)民宅基地的規(guī)定里明確表示了我國(guó)農(nóng)民宅基地是無(wú)償取得的，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的使用者，而我國(guó)土地管理法規(guī)定了農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的獲取是無(wú)償?shù)?，并且也沒(méi)有限定宅基地的使用權(quán)的時(shí)間，農(nóng)民當(dāng)然也可以自由選擇在該宅基地上進(jìn)行房屋建設(shè)的權(quán)限，一旦農(nóng)民失去了宅基地的使用權(quán)，退出了宅基地，農(nóng)民會(huì)在經(jīng)濟(jì)和心理兩方面產(chǎn)生失落感，會(huì)對(duì)未來(lái)的生活沒(méi)有安全感。

2 我國(guó)宅基地退出的主要模式

2.1 宅基地置換模式

所謂宅基地置換指的是農(nóng)民根據(jù)地方政府的統(tǒng)一安排和規(guī)劃，將農(nóng)村的一些閑置宅基地和附屬于宅基地的附著物進(jìn)行置換并獲得補(bǔ)償?shù)姆绞?。通過(guò)比較各地宅基地退出中的方式：一是上海的宅基地置換模式，主要是采用貨幣或者非貨幣方式進(jìn)行宅基地置換的模式。浙江嘉興“兩分兩換模式”，將宅基地上所附著的宅基地和承包經(jīng)營(yíng)用地加以區(qū)分，農(nóng)民可以用自己的承包地來(lái)進(jìn)行換取，宅基地承包中所形成的新的經(jīng)濟(jì)體，作為相應(yīng)的股份投入，便可以獲取一定的長(zhǎng)期租金以及相關(guān)的社保;二是可以選取使用宅基地使用全來(lái)?yè)Q取相對(duì)應(yīng)的住房的方式。

2.2 宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備模式

宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備模式：該模式中收購(gòu)的土地，主要是針對(duì)那些閑置不用的農(nóng)村宅基地，以及一些家庭一戶多宅超標(biāo)的宅基地，針對(duì)這些宅基地，政府進(jìn)行集中收購(gòu)，對(duì)某些違規(guī)的宅基地政府也會(huì)采取無(wú)償沒(méi)收的方式，對(duì)這些集中起來(lái)的宅基地作為儲(chǔ)備用地的模式。

2.3 宅基地拆院并院模式

所謂拆院并院模式實(shí)際就是針對(duì)退出的農(nóng)村宅基地，進(jìn)行合理的整合，主要就是將土地儲(chǔ)備中歸于耕地的部分和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的部分進(jìn)行合理的結(jié)合，進(jìn)行合理的綜合利用。

3 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益受損害的表現(xiàn)

3.1 農(nóng)民的自主意愿沒(méi)有被尊重

目前大多數(shù)宅基地退出模式都是由政府來(lái)進(jìn)行主導(dǎo)的，這些宅基地退出模式都是由政府作為主導(dǎo)進(jìn)行的自上而下強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)。進(jìn)行農(nóng)民實(shí)地調(diào)查會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在宅基地退出中，并不是很愿意，有相當(dāng)部分農(nóng)民甚至都是不愿意或者反對(duì)進(jìn)行宅基地退出改革的。其實(shí)最根本的或者說(shuō)最直接的原因就是農(nóng)民在宅基地退出過(guò)程中所獲取的收益太少，農(nóng)民最大的擔(dān)憂就是一旦沒(méi)有了宅基地，又沒(méi)有其他特別的技能，也沒(méi)有養(yǎng)老保障，而又沒(méi)有獲得相應(yīng)的收益，會(huì)覺(jué)得以后的生活保障會(huì)出現(xiàn)很大問(wèn)題，而且沒(méi)有多少?zèng)Q定權(quán)。

3.2 農(nóng)民無(wú)法參與到宅基地退出實(shí)施過(guò)程中

宅基地退出中農(nóng)民是宅基地退出的主體，應(yīng)該參與并擁有宅基地退出中所有環(huán)節(jié)的知情權(quán)和參與權(quán)。從法律層面上來(lái)講，農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)，我國(guó)宅基地退出過(guò)程整個(gè)實(shí)施過(guò)程都是由政府主導(dǎo)實(shí)施的，相對(duì)于政府而言，農(nóng)民既沒(méi)有相關(guān)的知識(shí)和法律意識(shí)，話語(yǔ)權(quán)很少，很難決定并參與到整個(gè)宅基地退出的過(guò)程當(dāng)中，更沒(méi)法來(lái)要求自己應(yīng)享有的權(quán)利，也無(wú)法爭(zhēng)取到應(yīng)有的利益，這些都導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)宅基地退出沒(méi)有積極性。

3.3 農(nóng)民喪失宅基地所提供的社會(huì)保障

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民獲取宅基地的方式主要是由集體進(jìn)行無(wú)償劃撥，而集體在進(jìn)行劃撥的時(shí)候，要進(jìn)行農(nóng)民身份的驗(yàn)證，才有權(quán)利取得農(nóng)村集體所有的農(nóng)村宅基地。我國(guó)施行的農(nóng)村宅基地制度，由于目前我國(guó)農(nóng)民并沒(méi)有完善的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，為了保障農(nóng)民的基本養(yǎng)老生活，就賦予了農(nóng)民在宅基地上更多的附加的權(quán)益，也是農(nóng)民最看中的最后的社會(huì)保障基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化實(shí)施后，農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，在某種意義上就失去了在農(nóng)村的基于宅基地的大空間居住權(quán)，同時(shí)也放棄了農(nóng)村的一些生活、生產(chǎn)方式。最重要的是失去了相應(yīng)農(nóng)民基于宅基地所擁有得社會(huì)保障權(quán)力。

3.4 農(nóng)民無(wú)法分享土地財(cái)產(chǎn)收益

我國(guó)這么長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是實(shí)行的城鄉(xiāng)二元分割管理制度，而宅基地是農(nóng)民最基本的安身立命之所，對(duì)農(nóng)民而言是最重要的財(cái)產(chǎn)。雖然城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，農(nóng)村宅基地隨著社會(huì)的發(fā)展必然會(huì)逐漸退出，但也要在具備保障農(nóng)民權(quán)力的基礎(chǔ)上實(shí)施。目前的情況是農(nóng)民無(wú)法享受到宅基地退出中所應(yīng)有的城市發(fā)展的收益。

4 農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

4.1 宅基地產(chǎn)權(quán)不完整，流轉(zhuǎn)和退出受阻

解決宅基地問(wèn)題的關(guān)鍵還是取決于土地問(wèn)題的處理，而要解決土地問(wèn)題期間關(guān)鍵的一環(huán)是對(duì)于產(chǎn)權(quán)的處理，而宅基地作為農(nóng)民的主要居住權(quán)，是農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的具體體現(xiàn)。盡管前國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示，國(guó)家將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄭州市有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及到宅基地流轉(zhuǎn)的案例將近占到所有宅基地總數(shù)的8%左右，比例高的原因就是農(nóng)民通過(guò)宅基地的私下流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得了相應(yīng)的真實(shí)的流轉(zhuǎn)收益，這種行為目前還是不能很好的得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，后期農(nóng)民還是最終的受害者。

4.2 宅基地退出引導(dǎo)措施缺乏，相應(yīng)的社會(huì)保障不完善

有些地方政府推動(dòng)宅基地退出的目的就是為了獲取更多的建設(shè)用地，2008年實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策成為各個(gè)地方政府獲取建設(shè)用地指標(biāo)的最有效手段，促使各級(jí)地方政府積極地推動(dòng)宅基地退出方案，但大多規(guī)劃都很倉(cāng)促，方案設(shè)施粗狂，缺乏對(duì)退出后農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，致使農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)農(nóng)村改造，宅基地退出等意見(jiàn)很大，尤其是對(duì)于農(nóng)村一些鰥寡孤獨(dú)老人更是造成了相當(dāng)大的生活不便，老人沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，沒(méi)有了宅基地，沒(méi)有了土地，也不具備相應(yīng)的獲取報(bào)酬的能力，導(dǎo)致生發(fā)越發(fā)艱難，完全失去了宅基地退出的初衷。

4.3 如何確定補(bǔ)償和收益分配標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

在這個(gè)問(wèn)題上，很多人認(rèn)為政府與農(nóng)民爭(zhēng)利。中國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度是惠及所有的人，對(duì)中國(guó)的城市化居功至偉。在這樣的利益分配之下，農(nóng)民的土地本來(lái)就不是農(nóng)民私人所有的。征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民也從來(lái)不反對(duì)征地，農(nóng)民關(guān)心的是補(bǔ)償。隨著城市房?jī)r(jià)的上升，農(nóng)民對(duì)征地的補(bǔ)償認(rèn)識(shí)加深，認(rèn)為地區(qū)的不均存在，農(nóng)民要的是利益。

5 農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中的相關(guān)政策建議

5.1 完善宅基地退出相關(guān)法律

明確宅基地退出的條件，在宅基地退出問(wèn)題的立法方面，要遵循如何有效地實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約，盡可能的實(shí)現(xiàn)耕地得到有效保護(hù)的原則。明確宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出是由各種不同的情形和面臨不同的情況的條件下，分別不同的情況進(jìn)行處理，因此，要實(shí)現(xiàn)宅基地在退出的過(guò)程中能夠取得公平合理的補(bǔ)償，在進(jìn)行宅基地退出并進(jìn)行立法的基礎(chǔ)上，分別針對(duì)退出條件的不同設(shè)置不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

5.2 完善宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施細(xì)則

2019年中央一號(hào)文件針對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了一系列的新舉措的提出和實(shí)施，核心的內(nèi)容就是如何真正意義上實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”權(quán)利的落實(shí)、保障、放活，如何真正意義上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，把農(nóng)村集體組織的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行更好地界限劃分，把農(nóng)戶的性質(zhì)、人員、成員進(jìn)行細(xì)化，并把集體組織和農(nóng)戶之間的利益主體進(jìn)行分辨。

劃分清楚了宅基地的所有權(quán)屬性，其集體所有權(quán)的屬性，就為其后面要實(shí)施的農(nóng)村宅基地的收回起了很好的保障作用，也使得作為宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體組織也可以很好的監(jiān)督農(nóng)民對(duì)于宅基地的使用情況，集體組織可以依法享有宅基地的后期使用過(guò)程中，或者后期的租賃、出售過(guò)程中享有的收益，以及必須經(jīng)過(guò)的流程。保障農(nóng)戶擁有對(duì)宅基地使用的資格權(quán)，可以很好的維護(hù)并保障農(nóng)戶使用宅基地的權(quán)利，以及對(duì)自己宅基地所占有的權(quán)利。其實(shí)資格權(quán)從本質(zhì)是對(duì)農(nóng)民本身所體現(xiàn)的附著在土地上的一種能夠表現(xiàn)出來(lái)的保障權(quán)利。而對(duì)農(nóng)村宅基地所擁有的資格權(quán)利其實(shí)是對(duì)農(nóng)民的一種利益保護(hù)，使得農(nóng)民可以享受到宅基地的使用、取得以及后期的流轉(zhuǎn)，所以對(duì)農(nóng)民擁有宅基地資格權(quán)利的審核和查驗(yàn)，是資格權(quán)實(shí)施的關(guān)鍵，也是三權(quán)分置中關(guān)鍵的一環(huán)，也是一個(gè)難點(diǎn)。而文件中所指的對(duì)宅基地使用權(quán)的適度放活，則意味著后期農(nóng)民可以依據(jù)自己的資格權(quán)，而對(duì)宅基地進(jìn)行出租，或者質(zhì)押給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，甚至還可以使用權(quán)進(jìn)行投資入股，真正意義上盤(pán)活了農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)使用問(wèn)題，有效的激活了宅基地對(duì)農(nóng)民收益的提升，也可以激活農(nóng)村土地的價(jià)值，使農(nóng)民真正意義上享受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的紅利。

5.3 尊重農(nóng)民的宅基地退出意愿

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。第六十二條規(guī)定“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居?！痹谵r(nóng)民宅基地退出的過(guò)程中，政府作為利益的接受者，作為改革最大推動(dòng)者，我們要堅(jiān)信以提升農(nóng)民幸福指數(shù)為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化改革，而對(duì)于過(guò)度追求城鎮(zhèn)建設(shè)，逼迫農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出，以使得政府能夠獲取最大的利益的方案，都不予實(shí)施。各級(jí)政府在制定相關(guān)宅基地退出方案中，要切遵循農(nóng)民的意愿，以維護(hù)農(nóng)民幸福權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的各種宅基地方案實(shí)施，都是深受農(nóng)村民眾歡迎的。

5.4 完善退出宅基地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

在對(duì)農(nóng)民退出宅基地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不只是依據(jù)宅基地的住房保障功能，還要考慮到農(nóng)民退出宅基地后的社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、精神保障功能，宅基地是農(nóng)民賴以生存的根本，宅基地作為農(nóng)民住房的唯一保障，也是農(nóng)民生活基礎(chǔ)的保障。建立常規(guī)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障和精神文化保障，可以給退出宅基地的農(nóng)民在新的生活區(qū)域里，配套相應(yīng)的老年社會(huì)活動(dòng)中心，提供一定的養(yǎng)老保障金，保障農(nóng)民最基本的生活標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥紤]實(shí)施農(nóng)民在就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民的文化工作技能，提供長(zhǎng)期的持續(xù)的農(nóng)民繼續(xù)教育的空間和平臺(tái)，培養(yǎng)農(nóng)民繼續(xù)學(xué)習(xí)的興趣和機(jī)會(huì)，培養(yǎng)農(nóng)民就業(yè)技能。使農(nóng)民真正意義上實(shí)現(xiàn)退出宅基地后物質(zhì)、精神生活沒(méi)有下降，并有提高，農(nóng)民自然愿意退出宅基地。

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