陳勇

摘 要：湖南省是國(guó)家土壤污染防治地方立法試點(diǎn)省份，通過制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，破解湖南土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當(dāng)務(wù)之急。據(jù)此，著重從湖南土壤污染防治立法目的、立法調(diào)整范圍、土壤污染防治的重點(diǎn)、監(jiān)督管理體制等方面闡述了湖南省土壤污染防治立法需要解決幾個(gè)關(guān)鍵問題，并分析了地方性法規(guī)與上位法重復(fù)、環(huán)境監(jiān)管理論與實(shí)踐存在不一致以及土壤污染防治長(zhǎng)遠(yuǎn)效益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期受到制約等立法面臨的主要矛盾及因應(yīng)之策。

關(guān)鍵詞：湖南;土壤污染防治;立法

土壤是最重要的生態(tài)資源之一，是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤環(huán)境狀況直接影響老百姓的菜籃子、米袋子以及居住環(huán)境的安全。根據(jù)2014年4月國(guó)家發(fā)布的土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，我國(guó)土壤環(huán)境狀況形勢(shì)嚴(yán)峻，南方污染重于北方，特別是中南地區(qū)重金屬污染嚴(yán)重，耕地、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題堪憂。進(jìn)一步推進(jìn)土壤污染防治需要有法律作為堅(jiān)強(qiáng)保障。2018年8月31日，我國(guó)《土壤污染防治法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，構(gòu)建了土壤污染防治的“四梁八柱”，為土壤污染防治工作提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。湖南省位于我國(guó)中南地區(qū)，土壤污染嚴(yán)重，也是國(guó)家土壤污染防治地方立法試點(diǎn)省份，目前正在開展湖南省土壤污染防治立法工作。因此，開展湖南省土壤污染防治立法研究，可以為湖南省土壤污染防治工作和土壤污染防治立法提供理論支持，具有重大意義。

1 湖南省土壤污染防治立法的必要性

湖南是我國(guó)有色金屬之鄉(xiāng)，長(zhǎng)期的有色金屬礦山開采及冶煉加工帶來的土壤重金屬污染極為嚴(yán)重。湖南也是全國(guó)的“魚米之鄉(xiāng)”，目前耕地污染嚴(yán)重，每年受到重金屬污染的糧食數(shù)量巨大。進(jìn)行湖南省土壤污染防治立法，通過制度建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，破解湖南土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當(dāng)務(wù)之急。

1.1 保障民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確要求完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。黨的十九大報(bào)告中提出要著力解決大氣、水和土壤污染等突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。國(guó)務(wù)院把土壤污染治理確立為當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大重點(diǎn)工作之一。土壤污染不僅影響到湖南的食品安全、農(nóng)產(chǎn)品出口，而且直接影響到湖南農(nóng)用土地和城鎮(zhèn)土地的土壤安全。湖南省委、省人大、省政府高度重視土壤污染防治工作，反復(fù)要求把土壤環(huán)境保護(hù)作為保障民生、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的大事擺上重要位置。

1.2 保護(hù)與改善土壤環(huán)境質(zhì)量的需要

目前，湖南省土壤環(huán)境狀況總體發(fā)展趨勢(shì)不容樂觀，土壤污染問題主要集中在農(nóng)用地特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和工礦企業(yè)場(chǎng)地量領(lǐng)域。湖南既是有色金屬之鄉(xiāng)，也是非金屬礦之鄉(xiāng)，因礦產(chǎn)開發(fā)、利用導(dǎo)致的污染，特別是重金屬污染嚴(yán)重。2013年湖南鎘米流入廣東的事件后，社會(huì)輿論對(duì)湖南土壤重金屬污染極為關(guān)注。湖南是國(guó)家重要的糧油、棉及水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，耕地因農(nóng)藥化肥、塑料薄膜、污水灌溉、污泥農(nóng)用導(dǎo)致的耕地污染極為嚴(yán)重。只有通過立法，才能有效的保護(hù)未受污染的土壤繼續(xù)遭受污染，同時(shí)對(duì)已經(jīng)污染的土壤采取有效措施控制風(fēng)險(xiǎn)，防止污染的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件采取修復(fù)措施。

1.3 實(shí)現(xiàn)湖南土壤污染防治工作法制化的必然要求

目前，湖南省環(huán)境保護(hù)地方立法中，雖然有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定，但都零星分散在《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》《湖南省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》《湖南省土地復(fù)墾實(shí)施辦法》等之中，難以滿足湖南省土壤污染防治工作的要求，需要一部專門性法規(guī)對(duì)湖南土壤污染防治各項(xiàng)制度作出系統(tǒng)的規(guī)定。此外，湖南在土壤污染防治管理方面，已開展了一些工作，做了一些有益的探索，如農(nóng)用地土壤環(huán)境分類管理為農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地環(huán)境安全奠定了基礎(chǔ);土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域劃定，為耕地、園地、縣級(jí)以上集中式飲用水水源地這些敏感區(qū)域的土壤安全提供了最強(qiáng)有力的制度保障。這些成熟的做法需要通過立法加以固化。

2 立法應(yīng)解決的重點(diǎn)問題

2.1 湖南省土壤污染防治立法目的及調(diào)整范圍

2.1.1 湖南省土壤污染防治立法目的

土壤環(huán)境質(zhì)量對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活影響甚廣，不僅事關(guān)人體健康、農(nóng)產(chǎn)品安全、食品安全，還關(guān)系到國(guó)土資源環(huán)境的安全以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。湖南省土壤污染防治立法的目的應(yīng)包含以下三個(gè)方面：一是保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染;二是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)人體健康，這是土壤污染防治立法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿;三是實(shí)現(xiàn)土壤資源的可持續(xù)利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，這體現(xiàn)我國(guó)新時(shí)期的發(fā)展觀和基本理念，是對(duì)黨和政府全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的回應(yīng)。

2.1.2 湖南省土壤污染防治立法調(diào)整范圍

土壤污染防治立法的調(diào)整范圍問題，主要涉及土壤污染防治重心，即是土壤污染防治的重點(diǎn)是“防”還是“治”亦或是“防治兼顧”。我們認(rèn)為，土壤污染防治立法當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)、預(yù)防未受到污染的土地不再受到污染。土壤污染防治預(yù)防要把好第一道關(guān)，其次是已污染的土壤要避免污染擴(kuò)散。土壤污染治理面臨著諸多問題，但最主要的是資金問題，其次還有技術(shù)問題。例如，根據(jù)國(guó)家重金屬污染綜合防治規(guī)劃，湖南省石門縣雄黃礦區(qū)整治涉及8000畝砷污染農(nóng)田土壤的修復(fù)，費(fèi)用約為為13.5億元，修復(fù)一畝耕地的費(fèi)用約為16.9萬(wàn)元。而根據(jù)國(guó)外土壤污染防治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，土壤污染預(yù)防的費(fèi)用要比治理費(fèi)用大為降低，如果前者的費(fèi)用為1，那么后者的費(fèi)用需要10。與此同時(shí)，我國(guó)土壤污染治理修復(fù)技術(shù)不成熟。土壤中的重金屬無法降解，與土壤分離難度大，土壤一旦受到污染，修復(fù)難度大，修復(fù)周期長(zhǎng)。因此，土壤污染防治工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，對(duì)未被污染的土壤優(yōu)先進(jìn)行保護(hù)。在保護(hù)好未污染土壤不受污染的前提下，再根據(jù)資金和技術(shù)情況，對(duì)已經(jīng)遭受污染的土壤開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大的納入修復(fù)目錄，開展修復(fù);對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小的，納入風(fēng)險(xiǎn)管控目錄，采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

2.2 土壤環(huán)境污染防治的重點(diǎn)

土壤環(huán)境污染防治可分為三個(gè)板塊，即未污染土壤的預(yù)防與保護(hù)、污染土壤風(fēng)險(xiǎn)管控、污染土壤修復(fù)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南土壤污染主要集中在農(nóng)用地及工礦業(yè)場(chǎng)地方面的實(shí)際，處理好如何將農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場(chǎng)地等作為重點(diǎn)予以突出的問題?；灸Ｊ接袃煞N：一是將農(nóng)用地、建設(shè)用地單獨(dú)作為一章，將相關(guān)內(nèi)容放到這一章，突出重點(diǎn)。另一種模式是將各種地類如農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場(chǎng)地等的特殊情況，分到土壤環(huán)境保護(hù)、污染土壤風(fēng)險(xiǎn)管控、污染土壤修復(fù)三個(gè)板塊中去，保持立法在章節(jié)上的技術(shù)邏輯性。第一種模式的優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)用地、建設(shè)用地相關(guān)規(guī)定內(nèi)容清晰;不足之處在于一些共性的條款如管控、修復(fù)的流程，在兩個(gè)部門都會(huì)出現(xiàn)，導(dǎo)致條文重復(fù)。而第二種模式對(duì)于整個(gè)土壤污染防治的工作如監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估、預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)等的規(guī)定邏輯順序清晰，避免條款的重復(fù)。我們認(rèn)為第二種模式更適合于地方立法，不僅可以避免法條重復(fù)，而且也符合湖南省土壤污染防治立法的作為實(shí)施性立法的定位，主要對(duì)上位法的細(xì)化和補(bǔ)充，而不強(qiáng)求立法內(nèi)容體系的完整。

2.3 土壤污染防治監(jiān)督管理體制

土壤污染防治監(jiān)督管理體制是土壤污染防治立法中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制不科學(xué)，效率低。黨的十九屆四中全會(huì)提出要提高國(guó)家治理能力，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理能力是國(guó)建治理能力的一部分。因此，立法中必須貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神，建立行之有效的土壤污染防治監(jiān)督體制。目前，湖南省土壤污染防治工作實(shí)踐中涉及的主要政府部門有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建、林業(yè)等。根據(jù)中辦國(guó)辦《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，湖南省正在深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，國(guó)土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)、土地和礦藏等造成生態(tài)破壞法權(quán)、農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán)、林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)等將整合進(jìn)入生態(tài)環(huán)境部門。因此應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革意見，理順好政府與各部門的職責(zé)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住建、林業(yè)等部門土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)。特別是在土壤污染修復(fù)中，根據(jù)《土壤污染防治法》第五十七條、第六十四條規(guī)定，責(zé)任主體為土壤污染責(zé)任人。然而實(shí)踐中，有的責(zé)任主體沒有修復(fù)能力，在這種情況下，誰(shuí)來承當(dāng)修復(fù)呢？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府承當(dāng)修復(fù)責(zé)任。具體實(shí)施方面，涉及農(nóng)用地的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé);涉及建設(shè)用地的，由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)。

2.4 注意與相關(guān)法律法規(guī)的銜接

立法應(yīng)當(dāng)處理好與現(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)的銜接，如《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》《湖南省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》《湖南省土地復(fù)墾實(shí)施辦法》等。對(duì)于已有的制度規(guī)定，確有必要在土壤污染立法中規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合土壤污染防治實(shí)際細(xì)化，如果已有的規(guī)定能夠很好地適用于土壤污染防治工作，就不需要再簡(jiǎn)單地重復(fù)規(guī)定。例如《環(huán)境保護(hù)法》中按日計(jì)罰，有必要結(jié)合土壤污染防治工作實(shí)際加以具體規(guī)定。而有關(guān)公眾參與的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》中已有具體規(guī)定，并且還有相關(guān)的部門規(guī)章作為細(xì)化，因此，在土壤污染防治立法中不需做過多規(guī)定。

3 立法面臨的主要矛盾及應(yīng)對(duì)措施

3.1 立法面臨的主要矛盾

根據(jù)我國(guó)《立法法》第七十二條、第七三條規(guī)定，制定地方性法規(guī)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;同時(shí)，對(duì)上位法已規(guī)定的內(nèi)容，一般不進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定。國(guó)家層面《土壤污染防治法》出臺(tái)后，如何處理好地方法規(guī)與國(guó)家上位法得關(guān)系，尤其是地方性法規(guī)與上位法保持不抵觸、不重復(fù)，是立法中要處理好的重要問題。從立法技術(shù)角度來看，與上位法既不能抵觸，又不能重復(fù)，這就導(dǎo)致湖南省土壤污染防治立法的空間是比較有限。然而，地方法規(guī)內(nèi)容也需要有內(nèi)在邏輯性，如果完全不重復(fù)上位法，則會(huì)導(dǎo)致立法內(nèi)容上也缺乏邏輯。因此，湖南省土壤污染防治立法中，必須處理好與《土壤污染防治法》關(guān)系，哪些可以重復(fù)，哪些不可重復(fù)。二是環(huán)境監(jiān)管理論與實(shí)踐存在不一致。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)環(huán)境污染防治單行法，均明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，以避免生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中政出多門、各自為政。然而在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門與其他相關(guān)部門在地位上是平等的，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門很難發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管的作用。此外，政府各部門在土壤污染防治中的監(jiān)管責(zé)任劃分不明，致使土壤污染防治各相關(guān)部門之間存在相互扯皮現(xiàn)象。因此，立法要建立科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制、明確各部門的職責(zé)分工，難度較大。三是土壤污染防治長(zhǎng)遠(yuǎn)效益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期受到制約的矛盾。土壤污染防治法以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康為根本任務(wù)，有利于實(shí)現(xiàn)土壤資源的可持續(xù)利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。然而，由于土壤污染防治堅(jiān)持“污染者擔(dān)責(zé)”的原則，必然在短期內(nèi)使企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，反而不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土壤污染的防治，如何處理好保護(hù)與發(fā)展關(guān)系，從而間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也是立法要考慮的問題。

3.2 主要應(yīng)對(duì)措施

一是立足湖南實(shí)際，貫徹生態(tài)文明的總體要求。立法必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決湖南省土壤防治中的突出問題，如土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的劃定及禁止性規(guī)定，農(nóng)用地及工業(yè)污染場(chǎng)地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)，石油貯存、洗染、車船拆解及修理、廢棄物回收再利用污染防治，尾礦庫(kù)（危庫(kù)、險(xiǎn)庫(kù)、病庫(kù)）的運(yùn)營(yíng)管理，凸顯湖南特色。二是明晰立法不必要重復(fù)的范圍。我國(guó)《憲法》第三條第四款規(guī)定，地方應(yīng)當(dāng)在遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。根據(jù)這一規(guī)定，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“一致性”與充分發(fā)揮主動(dòng)性、積極性的地方性是我國(guó)地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則，即地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”。就此而言，不重復(fù)上位法是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。然而根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，“不重復(fù)上位法”并不是絕對(duì)的，即“一般”不重復(fù)，但“例外”的情形可以重復(fù)。要解決立法不必要重復(fù)問題，需要明晰地方立法中，可能存在不必要重復(fù)的范圍，明確判斷不必要重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)。如果地方立法中確立的法律規(guī)則與上位法基本相同，這種重復(fù)就屬于不必要的重復(fù)。例如，湖南省土壤污染防治立法中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度、土壤污染普查制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等如果做出規(guī)定，則屬于不必要的重復(fù)。而對(duì)上位法立法目的、法律原則歸入必要重復(fù)范疇。因?yàn)榱⒎康谋ＷC了地方性法規(guī)在宗旨和法律精神上同上位法一致，而重復(fù)上位法法律原則并予以貫徹，對(duì)保證地方立法的合法性具有重要的意義。三是在遵循環(huán)境保護(hù)理論基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)督管理體制，體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的思想，既避免了政出多門、各自為政，又發(fā)揮了其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)的部門的積極性和專長(zhǎng)，符合環(huán)境問題復(fù)雜、涉及面廣的特點(diǎn)。因此，湖南省土壤污染防治立法中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)督管理體制。同時(shí)應(yīng)當(dāng)把握土壤污染防治特點(diǎn)，厘清各個(gè)部門在土壤污染防治中的職責(zé)，特別是涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地、工業(yè)污染場(chǎng)地等方面的監(jiān)管部門及其職責(zé)。對(duì)于實(shí)踐中探索形成的行之有效的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)通過此次立法加以確認(rèn)和固定;反之，就應(yīng)當(dāng)通過立法予以糾正。四是在堅(jiān)持污染者擔(dān)責(zé)的前提下盡量減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估方面，盡可能減少監(jiān)測(cè)與評(píng)估環(huán)節(jié)，尤其是要避免重復(fù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。為此，要建立土壤環(huán)境信息統(tǒng)一監(jiān)測(cè)體系和土壤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制和統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制，避免不同部門各自有一套監(jiān)測(cè)體系，發(fā)布一套監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

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