歐愛民，李丹

(湘潭大學法學院，湖南湘潭，411105)

一、黨政聯(lián)合制定黨規(guī)：被長期忽視或誤解的法治現(xiàn)象

中國特色社會主義法治體系主要由黨內法規(guī)和國家法律兩套制度體系構成。其中，國家法律是國家制定或認可的，以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和[1]；黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央有關部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設、依靠黨的紀律保障實施的專門規(guī)章制度①。從表面上看，黨內法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、調整范圍、實施保障等方面存在明顯差異，二者似乎涇渭分明，但實際上，在上述關系特征的表象下，隱藏了黨政聯(lián)合制定黨內法規(guī)的特殊法治現(xiàn)象，表明黨規(guī)國法之間存在相互交融的共有地帶。為了行文方便，同時也能與純粹的黨內法規(guī)、國家法律進行有效區(qū)分，本文將黨政機關聯(lián)合制定的黨內法規(guī)稱為“混合性黨規(guī)”。混合性黨規(guī)是黨內法規(guī)的一種特殊類型，也是黨內法規(guī)與國家法律一體化的外在載體[2](88)，與純粹的黨內法規(guī)、國家法律不能等量齊觀，應當引起學術界的高度關注。

然而，學術界長期有意或無意地回避黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的法治現(xiàn)象，以“黨政機關聯(lián)合發(fā)文”為主題搜索，知網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月，僅5 篇直接相關文獻，與豐富多彩的中國法治實踐形成巨大反差。據(jù)統(tǒng)計，目前約有14%的黨內法規(guī)涉及黨外事務，并且這些調整黨外事務的法規(guī)基本是由黨的機關與國家機關聯(lián)合發(fā)布[3]；在特定法治領域，混合性黨規(guī)所占權重更高。例如在有關組織人事管理的61 部制度文本中，黨內法規(guī)有21 部，約占34.4%，國家法律10 部，約占16.4%，混合性黨規(guī)有30 部，約占49.2%[2](193)。此外，在軍隊治理、反腐倡廉、意識形態(tài)等多個領域，黨政機關聯(lián)合制定黨規(guī)的現(xiàn)象也較為普遍，混合性黨規(guī)已成為中國法治的“新常態(tài)”?？梢?，相關學術研究具有明顯的滯后性，顯得疲弱乏力，反應遲鈍，理論研究的青澀與制度實踐的成熟之間很不相稱[4](433)。

學術界不僅很少關注混合性黨規(guī)，而且現(xiàn)有研究成果對混合性黨規(guī)還存在諸多誤解：一是國家法律說，認為黨政機關聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)實質上“具備國家法律的形式與實質”[5]，關涉國家政權，需要全國人民代表大會或常務委員會通過才具有法定效力，因此，混合性黨規(guī)不當超越了調整范圍，具有以黨代政等嫌疑[6]。二是制定程序逾制說，認為混合性黨規(guī)的制定程序逾越了《立法法》和《黨內法規(guī)制定條例》②等具體規(guī)定，規(guī)避了人大機關、行政機關等的備案審查和司法機關的監(jiān)督，容易造成法律監(jiān)督機關的被動[7]。三是逐漸消亡說，認為黨政機關聯(lián)合制定混合性黨規(guī)是重效率和權威而輕法治的觀念和做法，與依法執(zhí)政和依法行政的要求存在差距，不過是權宜之計，在法治化進程中將越來越少，甚至不復存在[8]。

上述觀點與中國特色社會主義法治實踐存在較大出入。事實上，混合性黨規(guī)的興起絕非偶然，其是中國長期存在、無法忽視的特殊法治現(xiàn)象。2019年9月，最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》更是明確規(guī)定“制定黨內法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定”，首次以黨內立法法的形式肯認了混合性黨規(guī)。當下，雖然混合性黨規(guī)存在諸多亟待完善的地方，也無法套用西方傳統(tǒng)法學理論加以解釋和證成，但不能輕易否定其存在的正當性。正如費正清教授等指出的：“中國是不能僅用西方術語的轉移來理解的，它是一種與眾不同的生靈。它的政治必從內部發(fā)生和發(fā)展去理解?！盵9]為此，在全面推進依法治國和建設法治國家的進程中，要立足中國國情、黨情，及時回歸中國特色社會主義法治實踐，從現(xiàn)實需求的角度挖掘新事物誕生和迅速發(fā)展背后隱藏的形成機理，絕不能墨守成規(guī)，動輒指責甚至扼殺新興事物。當然，任何事物均有其自身發(fā)展的固有邊界，混合性黨規(guī)也并非越多越好，否則會對國家法律造成“虹吸效應”，為此，須明確混合性黨規(guī)的適用范圍，防止其盲目擴張和泛化，以便處理好混合性黨規(guī)與純粹的黨內法規(guī)、國家法律的關系，使其更好地融入中國特色社會主義法治體系，切實推進國家治理的法治化、現(xiàn)代化進程?；诖耍疚男枰卮鹑齻€基本問題，即何謂混合性黨規(guī)？混合性黨規(guī)的正當性何在？混合性黨規(guī)的適用范圍如何確定？

二、混合性黨規(guī)：黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的概念與特征

概念是思維活動的邏輯起點和知識研究的具體對象。明確概念是認識和探究新事物的基本要求和基礎保障，對混合性黨規(guī)展開探究，當務之急在于明確其基本概念。本文所稱混合性黨規(guī)，具體是指同級黨政機關就職權管理范圍內的相同、相似事項共同制定的法治規(guī)范。其是涉及國家事務的黨內法規(guī)，在管黨治黨和治國理政領域內均能發(fā)揮效力，既不是傳統(tǒng)的國家法律，也有別于純粹的黨內法規(guī)，是黨政合作產(chǎn)生的特殊法治形態(tài)。與純粹的黨內法規(guī)、國家法律等常規(guī)法治形態(tài)相比較，混合性黨規(guī)在制定主體、調整范圍、職責配置和文本屬性等方面彰顯出獨特的個性。

(一)制定主體的復合性

所謂制定主體的復合性，是指混合性黨規(guī)的制定主體非單一黨的機構“或(or)”國家機構，必須是黨的機構“加(and)”國家機構，即混合性黨規(guī)由黨政機關聯(lián)合制定。其中，黨的機構指擁有黨內法規(guī)制定權限的黨組織，如黨的中央組織、黨的中央紀律檢查委員會等；國家機構則主要指依法行使職權、履行職責的國家機關，包括立法機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關等(見表1)。對177 部混合性黨規(guī)進行分析，發(fā)現(xiàn)以黨組織和國家行政機關聯(lián)合發(fā)文的居多，為172部，占比為97.2%；黨組織與立法機關、監(jiān)察機關和司法機關聯(lián)合發(fā)文的較少，分別為0 部、2 部和3 部，占比為2.8%。

表1 混合性黨規(guī)制定主體復合性示例

(二)調整范圍的跨界性

混合性黨規(guī)是黨政機關在各自職權范圍內，就共同管理的事項進行立法的產(chǎn)物，不僅體現(xiàn)黨組織的主張和意圖，也是國家機關意志的載體，屬于黨政合意行為[4](510)。因此，混合性黨規(guī)的調整范圍可以橫跨黨政兩大領域，既是管黨治黨的依據(jù)，又是治國理政的規(guī)范?；旌闲渣h規(guī)調整范圍的跨界性表現(xiàn)在兩個方面：一是調整對象的全覆蓋性，即混合性黨規(guī)是將黨組織、黨員和非黨組織、黨外人士全面納入調整范圍的制度文本。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定《黨政機關公務用車管理辦法》《黨政機關公務接待管理規(guī)定》等，明確將黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關等納入調整范圍，在調整對象上實現(xiàn)了黨政領域的跨界覆蓋。二是調整事項的跨領域性，即混合性黨規(guī)既對黨務行為、黨務活動產(chǎn)生約束力，又對國家事務進行調整。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，規(guī)定中西部22個省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府扶貧開發(fā)工作受該混合性黨規(guī)調整；又如《黨政機關辦公用房管理辦法》作為中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨政機關辦公用房的規(guī)劃、權屬、配置、使用、維修、處置等管理工作進行規(guī)定，其中既包括黨務行為，又包括國家和社會事務，體現(xiàn)出混合性黨規(guī)調整事項的跨界性。

(三)職責、權益配置的二元性

混合性黨規(guī)是黨政機關聯(lián)合制定的制度文本，其效力范圍橫跨黨政領域，與純粹的黨內法規(guī)和國家法律相比較，在法治職責的配置上體現(xiàn)出二元性的特點。一般而言，純粹的黨內法規(guī)僅對黨組織和黨員的行為活動進行規(guī)范，為黨組織和黨員設置相應的職責、權利義務，并對違紀違規(guī)行為設置黨規(guī)制裁和黨紀責任；國家法律則主要對國家機關、團體組織、公民個人進行約束，對其權力(利)義務進行具體配置，主要為違法犯罪行為設置國法制裁和法律責任?；旌闲渣h規(guī)作為兼顧黨內外的法規(guī)文件，其有關法治職責、權益的具體內容亦表現(xiàn)出黨政二元屬性。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同制定的《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》，其中第五條、第六條分別明確了黨委和政府主要負責人的職責，第十九條更明確了黨紀責任和法律責任的不同責任類型及其追究辦法，體現(xiàn)出混合性黨規(guī)職責配置的二元性，既為黨組織和黨員配置了相應職責、權利義務，又為非黨組織和黨外人士設置了法定職權、權利義務等；既規(guī)定了黨規(guī)責任，又規(guī)定了國法責任。

(四)文本屬性的單一性

混合性黨規(guī)是根據(jù)黨規(guī)創(chuàng)制實踐而創(chuàng)設的新概念，在此概念提出前，主要以黨政聯(lián)合發(fā)文對之籠統(tǒng)指代。其實聯(lián)合發(fā)文的提法極不準確，不能清楚表明特定制度文本究竟是黨內法規(guī)抑或國家法律，是黨內法規(guī)抑或黨內規(guī)范性文件，是國家法律抑或規(guī)范性文件等。本文之所以將黨政聯(lián)合發(fā)文的特定形態(tài)稱之為“混合性黨規(guī)”，目的是實現(xiàn)名稱指代的精準性。雖然混合性黨規(guī)是由黨的機關與國家法律共同制定，但在法治屬性的歸類上，只能在黨內法規(guī)與國家法律兩種類型中“二選一”。因此，相比制定主體的復合性、調整范圍的跨界性、法治責任的二元性，混合性黨規(guī)的文本屬性體現(xiàn)出鮮明的單一性，即混合性黨規(guī)是黨內法規(guī)而非國家法律。雖然混合性黨規(guī)在制定主體、調整范圍和職責配置上顯示出黨政交融的特色，部分學者對混合性黨規(guī)的性質也存在爭議，但就基本屬性而言，仍然屬于黨內法規(guī)的范疇。因為混合性黨規(guī)是以黨的發(fā)文字號公布，而非以國家主席、國務院“令”等形式進行公布，不屬于國家法律、行政性法規(guī)等范疇。例如《電子文件管理暫行辦法》雖然由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定，但其發(fā)文字號為“廳字【2009】39 號”，且被《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》收錄，彰顯其黨內法規(guī)的身份與屬性。

三、混合性黨規(guī)的正當性：黨政機關聯(lián)合制定黨規(guī)的理論追問

混合性黨規(guī)突破了傳統(tǒng)黨內法規(guī)和國家法律的淵源體系，在傳統(tǒng)的法學理論中難尋其“一席之地”，也正因為如此，混合性黨規(guī)備受質疑。但正如黑格爾所言：“凡是符合理性的東西都是符合現(xiàn)實的?！盵10]混合性黨規(guī)的興起絕不是制度的偶然，而是中國特色社會主義法治建設的必需，是貫徹落實黨的領導、降低法治成本和協(xié)調黨政關系的必然，無疑具有正當性。

(一)黨的領導權理論

中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義的最本質特征，混合性黨規(guī)是黨領導中國法治建設的特色產(chǎn)物，其誕生于黨領導權的實現(xiàn)過程，對于貫徹落實和強化黨的領導具有重大意義。

1.為實現(xiàn)黨的領導開辟新的法治路徑

第五次憲法修正案明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！眻猿贮h的領導絕非口號，需要通過一定的方式和途徑貫徹落實。黨的領導是否得以貫徹主要表現(xiàn)為黨的方針、政策、主張是否在國家范圍內得以實施。但政黨本質上是一個政治團體，無權把自己的政綱直接付諸實踐，必須在通過競選獲得政權后，憑借其執(zhí)政或參政地位，通過議會將其黨綱轉化為國家法律和政策，并憑借國家的行政權力和司法權力將其付諸實施[11]。為此，有學者提出“黨的領導的一個重要渠道，是通過立法將黨的政策轉換、固化為國家法律”[12]，即通過影響國家立法的方式，實現(xiàn)黨對國家事務、社會事務的領導。這是實現(xiàn)黨的領導的傳統(tǒng)路徑。在上述傳統(tǒng)路徑之外，中國共產(chǎn)黨逐漸探索出另外一條行之有效的道路，即通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，將黨的意志直接體現(xiàn)為國家意志，從而為在全國范圍內執(zhí)行黨的意志與主張?zhí)峁┲贫缺Ｕ?。就此而言，混合性黨規(guī)為實現(xiàn)黨的領導開辟了新的法治路徑。

中國共產(chǎn)黨聯(lián)合國家機關出臺混合性黨規(guī)，可將黨組織的領導理念、執(zhí)政主張等通過與各類國家機關聯(lián)合立法的途徑加以表達，形成相關制度文本，并在黨和國家范圍內全面推行。相較傳統(tǒng)立法模式，制定混合性黨規(guī)在實現(xiàn)黨的領導上更具優(yōu)越性：一是混合性黨規(guī)更具效率性。傳統(tǒng)立法模式強調通過法定程序將黨的意志轉變?yōu)閲乙庵?，但立法程序復雜、耗時較長、效率相對較低，而混合性黨規(guī)制定程序相對簡單，有利于直接、快速、及時地表達黨的主張，能有效應對黨和國家事務管理中出現(xiàn)的緊急情況；二是混合性黨規(guī)更具直接性。在傳統(tǒng)立法模式中，一般是通過對立法機關內黨組和黨員的領導，確保黨的意志、黨的主張能有效體現(xiàn)在相關立法活動和立法文本，而混合性黨規(guī)的制定由相關黨組織主導，相關國家機關只是參與其中，更有利于直接表達和落實黨的各項治理需求。綜上，混合性黨規(guī)是更為有效、更為直接實現(xiàn)黨的領導的法治形式，應當在中國特色社會主義法治實踐中長期堅持，并不斷發(fā)展完善。

2.為貫徹“黨管原則”提供新的法治保障

與西方多黨制國家政黨勝選后進入國家體系、國家體系吸納政黨的模式不同，在我國，黨的領導與國家各項建設事業(yè)緊密相連，形成你中有我、我中有你，水乳交融、密不可分的政治有機體，并在長期革命、建設、改革過程中逐步形成了黨管軍隊、黨管干部、黨管意識形態(tài)等原則?；谏鲜觥包h管原則”，中國共產(chǎn)黨有必要對特定領域內的國家事務和社會公共事務進行直接管理，如新聞出版領域、公務員領域的管理等。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》更是將部分傳統(tǒng)行政管理事項納入黨的機關的事權范圍，黨直接管理國家事務的范圍進一步擴張。但若簡單擴張純粹的黨內法規(guī)的適用范圍，以純粹黨規(guī)調整上述由黨組織直接管理的國家事務，會存在“名實不符”的問題，難免會遭人詬病，同時，國家法律也不宜對之進行規(guī)范調整。在此法治背景下，混合性黨規(guī)遂成為最佳選擇。一方面，混合性黨規(guī)可有效解決“黨管原則”的“名謂問題”?！懊徽瑒t言不順；言不順，則事不成”，混合性黨規(guī)是由黨組織主導制定，但相關國家機關參與其中，體現(xiàn)了國家意志。因此，黨組織依據(jù)混合性黨規(guī)管理國家事務不存在“名實不符”問題。另一方面，混合性黨規(guī)為貫徹“黨管原則”提供制度保障。以黨政機關聯(lián)合制定混合性黨規(guī)的形式，能使黨的具體管理行為“有法可依”，同時為貫徹落實“黨管原則”提供了制度保障。例如為了貫徹落實黨管人才等具體原則，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定了《聘任制公務員管理規(guī)定》《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨的人才管理工作提供了法治依據(jù)與制度保障。

(二)法治的成本/效益理論

法治的成本/效益理論要求所有的法律活動和全部法律制度，都以有效地利用自然資源、最大限度地增加社會財富為目的，要求從一個既定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果[13]。混合性黨規(guī)作為黨政機關就職權交叉范圍內的事項統(tǒng)一立法產(chǎn)生的制度文本，具備“兩規(guī)一立”“一規(guī)兩用”和“聯(lián)合推行”等功效，有利于減少法治文本制定、執(zhí)行的成本，節(jié)約國家法治資源，進而實現(xiàn)國家治理效益的最大化，與法治的成本/效益理論相契合。

1.“兩規(guī)一立”，降低立法成本

“兩規(guī)一立”是指黨政機關就職權管理范圍內的相同或相似事項進行共同立法，實現(xiàn)黨內法規(guī)和國家法律的“一體化”，有利于降低立法成本，避免各自立法造成立法資源的浪費。從邏輯上而言，對黨組織和國家機關的相同或相似事項，規(guī)制手段不外乎兩種：一是由黨組織和國家機關分別制定黨內法規(guī)、國家法律；二是由黨組織和國家機關聯(lián)合制定混合性黨規(guī)。顯而易見，對類似尤其是重疊事項的管理，分別出臺兩套制度文本需要耗費雙倍的時間和精力，不符合“以最少的資源消耗取得同樣多的效果”的要求。例如黨的機關與國家機關都需要對內部事務管理、組織運行、公文處理等相關事宜建章立制，上述內容又遵循同樣的運行規(guī)律，為避免重復立法，黨政機關以聯(lián)合立法的方式進行統(tǒng)一規(guī)定是行之有效的辦法[2](102)。尤其在合署辦公模式下，黨的機關和國家機構所面臨的問題具有銜接協(xié)調性和相對重合性，為了避免對相同事項的重復立法，聯(lián)合制定混合性黨規(guī)便是最佳選擇。例如中紀委與國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等混合性黨規(guī)，為規(guī)范監(jiān)察機關的監(jiān)督監(jiān)察工作提供了法治依據(jù)。由此可見，混合性黨規(guī)通過“兩規(guī)一立”的途徑，避免了黨的機關和國家機關各自立法、重復立法的問題，有效節(jié)約了立法資源，降低了立法成本。

2.“一規(guī)兩用”，提高執(zhí)行效益

“一規(guī)兩用”是指混合性黨規(guī)兼具黨內法規(guī)和國家法律的效用，其適用范圍橫跨黨政領域，可以在管黨治黨和國家治理兩大領域內產(chǎn)生效力，有利于提升法規(guī)的綜合治理效益。一般而言，純粹的黨內法規(guī)和國家法律在效力范圍上均有局限性，純粹的黨內法規(guī)是黨組織意志與意愿的集中表達，不宜用以規(guī)范國家事務，國家法律則不能對黨內治理的相關事宜進行調整。然而，混合性黨規(guī)可以打破黨規(guī)國法的邊界，對黨務國務進行一體調整。因此，在面對需要黨政機關共同應對或管理的問題、事項時，如公職人員的管理、反腐倡廉工作的推進、公文處理工作的規(guī)范、機構改革的推進等，混合性黨規(guī)便具有無法比擬的優(yōu)勢?！耙灰?guī)兩用”不但能節(jié)約立法成本，而且還能實現(xiàn)執(zhí)紀、執(zhí)法標準的統(tǒng)一，節(jié)約法治的實施成本。例如2011年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合制定《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定(試行)》，既可以適用于黨組織內部，起到加強農(nóng)村黨風廉政建設的效用，又可以適用于國家治理領域，對促進農(nóng)村基層干部廉潔履行職責、維護農(nóng)民群眾利益、促進農(nóng)村社會和諧具有重大意義?？梢姡旌闲渣h規(guī)具有“一規(guī)兩用”的功效，是提升國家治理效率的法治措施。

3.“聯(lián)合推行”，減少執(zhí)行阻力

混合性黨規(guī)是黨政機關合意的載體，由黨政機關協(xié)商制定并聯(lián)合推行，從而有利于整合法規(guī)執(zhí)行力量，減少法規(guī)執(zhí)行的阻礙，降低執(zhí)行成本。進入現(xiàn)代社會后，治理主體之間的關系變得越來越密切，唯有彼此深度合作，方能取得實效。為此，戴維·卡梅倫教授曾指出：“那種管轄范圍應涇渭分明，部門之間水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯然已過時了……喚作‘多方治理’的政府間活動越來越重要。”[14]多方治理要求各主體集中力量，致力于共同的治理目標。目前，在一國的政治系統(tǒng)內，政黨既具有組織和形成政府的功能，又具有利益整合與社會整合的功能[15]，即黨組織在國家治理的系統(tǒng)工程中發(fā)揮著溝通各方主體、協(xié)調各方利益的作用。因此，在中國共產(chǎn)黨的領導下，黨政機關聯(lián)合制定混合性黨規(guī)，有利于借助黨的領導能力與權威全面促成多方治理格局，共同推進某一事項。如2010年，中共中央辦紀律檢查委員會聯(lián)合監(jiān)察部、財政部、審計署、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等各部門制定《國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法》，明確了“統(tǒng)籌協(xié)調”的具體工作要求，規(guī)定“建立起分工明確、運轉順暢、配合有力的治理工作協(xié)調機制”，對各級紀檢機關、各級財政、審計部門、各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構等的工作職責進行了分配，整合了各級各類機關和部門的監(jiān)管力量，充分發(fā)揮了黨“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心作用，最大程度地減少相關法規(guī)的執(zhí)行阻力，順利推進了“小金庫”專項治理工作。

(三)黨政關系協(xié)調理論

在我國，黨政關系主要指中國共產(chǎn)黨與國家政權之間的關系。一般而言，黨與國家政權機關職權和分工明確，二者各管一塊，不存在矛盾沖突等問題。但基于黨的領導、執(zhí)政的雙重身份，黨政機關的管轄事務常有交叉，黨的機構甚至還行使著部分政府機構的職權，沒有完全實現(xiàn)由政府行政[16]。在黨政交叉或共同管理的領域內，黨政關系協(xié)調顯得尤為重要。法治制度的建立是規(guī)范黨政關系的根本，但黨政交叉事務涉及黨務與國務，不宜以單純的黨內法規(guī)或國家法律進行調整規(guī)范，此時，作為黨政機關聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)體現(xiàn)出較為明顯的制度優(yōu)勢，對協(xié)調黨政關系意義重大。

1.溝通黨政機關

混合性黨規(guī)是黨政機關相互協(xié)商、共同訂立的法治規(guī)范，是實現(xiàn)黨政機關關系協(xié)調的具體渠道與法治保障。一則，混合性黨規(guī)為黨政機關的有效溝通提供平臺與保障。雖然黨政機關分別立法的模式表面上更能體現(xiàn)“黨政分開”“各行其道”“各司其職”的要求，但實際蘊含著“黨政分割”的碎片化治理問題，容易造成黨政機關關系的梗阻，而混合性黨規(guī)以黨政機關聯(lián)合發(fā)文為主要特征，在訂立規(guī)則的過程中，就能為黨政機關提供協(xié)商、協(xié)調的機制與途徑；二則，混合性黨規(guī)為協(xié)調黨政關系提供法治保障。黨政關系的規(guī)范與協(xié)調以具體法治制度為基礎，只有以法律法規(guī)的形式明確了黨政機關的具體關系，才能保障黨政關系的法治化、規(guī)范化、科學化。由于純粹的黨內法規(guī)、國家法律均有其固有的調整范圍，不宜對黨政關系、黨政共同管理的事項進行調整，混合性黨規(guī)遂成為最佳的法治形態(tài)。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合制定的《脫貧攻堅責任制實施辦法》，對脫貧攻堅工作中黨的機關與國家機關的職責與任務進行了詳細規(guī)定，為明確黨政機關職權、協(xié)調黨政關系提供了法治保障。

2.協(xié)調黨規(guī)國法關系

黨政關系的協(xié)調不僅包括黨政機關關系的協(xié)調，還包括黨政意志的銜接與統(tǒng)一，黨規(guī)和國法作為黨的意志和國家意志的集中表現(xiàn)，實現(xiàn)二者銜接協(xié)調是實現(xiàn)黨政關系協(xié)調的應有之義?；旌闲渣h規(guī)作為黨政合意的載體，是促進黨規(guī)國法關系銜接協(xié)調的突破口。一方面，混合性黨規(guī)可為黨內法規(guī)和國家法律的制定出臺提供統(tǒng)一標準。以《黨政機關公文處理工作條例》為例，其作為中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨政機關公文的行文規(guī)則、擬制程序等重要內容進行了規(guī)定，為黨規(guī)和國法行文模式和起草、審核、簽發(fā)等程序提供了統(tǒng)一標準，為實現(xiàn)黨規(guī)國法協(xié)調一致提供了強制性的國家標準。另一方面，混合性黨規(guī)可為黨內法規(guī)和國家法律的執(zhí)行銜接提供制度保障。以《公職人員政務處分暫行規(guī)定》為例，其是中共中央紀律監(jiān)察委員會和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)，對黨紀責任、國法責任進行了一體化規(guī)定，并設置了責任對接的具體程序，有利于化解黨規(guī)國法實施不暢的問題。此外，混合性黨規(guī)彰顯出黨政合意，是黨規(guī)和國法一體化的重要載體，其本身便是黨規(guī)國法銜接協(xié)調的產(chǎn)物和黨政意志統(tǒng)一的外在表現(xiàn)。

四、混合性黨規(guī)的適用范圍：黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的法治界限

目前中國法治呈現(xiàn)出法律與政治不斷融合的特點，政治因素不斷滲透到法治發(fā)展進程中。與此同時，混合性黨規(guī)等“政法融合”產(chǎn)物不斷興起，使得政治與法律的傳統(tǒng)界限逐漸打破，黨內法規(guī)與國家法律自我進化和自我完善的自主性受到影響，不僅可能催生政治與法律的“去界分化”，還對法律系統(tǒng)的自主性帶來沖擊[17]。中國特色社會主義法治體系應保持黨內法規(guī)與國家法律相輔相成、并行不悖的良好狀態(tài)，為此，要求不同的法治規(guī)范以不同的方式在不同的領域發(fā)揮其特有的功能，以便推動法治體系的運行[18]。黨的領導權理論、法治成本/效益理論和黨政關系協(xié)調理論是混合性黨規(guī)的正當性基礎。同時，上述理論還為混合性黨規(guī)厘清了疆域界限。混合性黨規(guī)是實現(xiàn)黨的領導、節(jié)約法治成本和協(xié)調黨政關系的重要保障，其生存空間應當基于上述特定需求，并在特定領域中運行，以免擾亂現(xiàn)有法治體系。根據(jù)上述理論，可將混合性黨規(guī)的適用范圍控制在兩大領域，即黨的直接管理領域和黨政協(xié)同共治領域。

(一)黨的直接管理領域

中國共產(chǎn)黨不但是執(zhí)政黨，更是領導黨，與域外法治不同，國家法律只是抽象規(guī)定“黨的領導原則”，黨的領導行為則由黨內法規(guī)進行具體調整。一般情形下，黨的領導主要表現(xiàn)在“管方向、管大局、管戰(zhàn)略”等宏觀政治領域，不對具體的國家事務、公民權利“發(fā)號施令”，但在一些特定領域，基于相關事務的重要性、敏感性，黨也需要對之直接介入，實施行政管理。黨的直接管理事項涉及黨的領導，國家法律不宜對之進行調整，也涉及具體的國家事務與公民權益，純粹的黨內法規(guī)也不宜對之進行調整。在此法治語境下，黨政聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)便成為最佳的制度載體。當然，黨的直接管理領域是有限的，也是特定的，不能無限泛化，主要包括“黨管軍隊”“黨管干部”“黨管人才”“黨管意識形態(tài)”等特定領域。

1.黨管軍隊領域

《國防法》第十九條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領導?！蔽覈溲b力量的最高領導權、指揮權集中于黨中央、中央軍委，一切行動必須聽從黨中央和中央軍委的指揮。同時，“軍隊是國家機器中不可缺少的重要組成部分”，軍隊管理的涉及面廣，與黨務、國務息息相關。例如軍隊干部轉業(yè)到地方工作，作為國家和軍隊的一項重要制度，黨委需對轉業(yè)的計劃進行分配，政府則需具體負責安排轉業(yè)干部的工作。為此，中共中央、中央軍委聯(lián)合國務院共同制定《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》，為黨對軍隊轉業(yè)工作的行政管理提供了法治依據(jù)。此外，中共中央辦公廳、中央軍委辦公廳、國務院辦公廳共同制定了《民兵政治工作規(guī)定》《中國人民解放軍預備役部隊政治工作規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨管理軍隊的政治工作提供了法治依據(jù)。

2.黨管干部領域

黨管干部主要指各級黨委堅持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴格按照黨的要求選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監(jiān)督[19]。黨管干部作為黨長期堅持的一項重要原則，是堅持黨的領導的具體要求，為貫徹實施黨的政治、思想、組織路線提供組織保障。干部管理不僅涉及黨務，也涉及國家事務，且其中不乏交叉重疊的內容，單純的黨內法規(guī)和國家法律均不適宜對之進行調整。為此，黨的立法機關聯(lián)合國家機構制定了大量混合性黨規(guī)，如《高等學校領導人員管理暫行辦法》《科研事業(yè)單位領導人員管理暫行辦法》《公務員職務與職級并行規(guī)定》等，為黨和國家干部職務、級別、編制、選人用人等管理工作提供了詳細的法治依據(jù)。

3.黨管人才領域

人才是第一資源，是加強黨的執(zhí)政能力和提高黨的執(zhí)政水平的根本保證，人才問題是黨和國家事業(yè)發(fā)展的關鍵問題[20]。總體而言，人才管理工作是一個系統(tǒng)化的工程，縱向上看，其涉及中央到地方各層級；從橫向來看，其涉及組織人事、勞動教育、科技文化等多個部門和事項，橫跨黨和國家公共管理領域?；谌瞬殴ぷ鞯闹匾砸约叭瞬殴芾硎聞盏娜轿恍?，需要切實發(fā)揮黨的領導優(yōu)勢和組織推進優(yōu)勢，以統(tǒng)籌協(xié)調黨政機關及其各部門，從而建立健全人才管理的規(guī)范體系。堅持黨管人才原則需要處理好三大關系：一是堅持黨管人才與尊重人才成長規(guī)律的關系，二是黨管人才與市場配置人才資源的關系，三是黨管人才與依法管理人才的關系[21]。上述三大關系的處理，既需要加強黨的領導、發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心作用，也應發(fā)揮國家機關的行政管理職能，為此，選擇混合性黨規(guī)調整人才管理工作便是最佳的制度安排。應當指出的是，目前黨管人才的法治化進程嚴重滯后，除《關于發(fā)揮離退休轉業(yè)技術人員作用的暫行規(guī)定》《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定》等個別混合性黨規(guī)外，相關制度文本相當缺乏，亟待補齊此一制度短板，為新時代黨的人才管理工作提供法治保障。

4.黨管意識形態(tài)領域

毛澤東同志曾深刻指出：“掌握思想領導是掌握一切領導的第一位?！盵22]可見，牢牢掌握意識形態(tài)的領導權對維護和鞏固黨的領導與執(zhí)政地位意義重大。意識形態(tài)建設的主要對象是普通群眾，根據(jù)傳統(tǒng)法學理念，應當由國家法律對之進行調整，但依據(jù)中國特色社會主義法治理論，意識形態(tài)工作實質與黨的政治領導、思想領導息息相關，國家法律不宜對之進行調整。同時，也應認識到，意識形態(tài)的管理對象是普遍民眾，純粹的黨內法規(guī)對之進行調整也不太妥當。在此法治語境下，黨政機關聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)便是最佳的制度安排。其實，在中國特色社會主義法治實踐中，混合性黨規(guī)對黨管意識形態(tài)工作進行調整日益成為中國特色社會主義法治的新常態(tài)。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定了《全國文藝新聞出版評獎管理辦法》《節(jié)慶活動管理辦法(試行)》等系列混合性黨規(guī)，為中國共產(chǎn)黨引導和推動優(yōu)秀精神文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)、規(guī)范節(jié)慶活動健康發(fā)展等提供了法治依據(jù)。

(二)黨政協(xié)同共治領域

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！秉h的領導權不可避免地會滲透到國家和社會公共事務的管理活動，同時多數(shù)公職人員兼具黨員的雙重身份，因此，對上述事務的調整、對上述人員的管理勢必會涉及黨務和國務，進而形成需要黨政協(xié)同共治的特殊領域。黨政協(xié)調共治領域橫跨黨務與國務兩大板塊，純粹的黨內法規(guī)與國家法律均不適宜對之進行調整，混合性黨規(guī)便成為最佳的制度選擇?；旌闲渣h規(guī)的適用范圍自然包括黨政協(xié)調共治領域，主要包括如下四個方面：一是黨政內部事務領域，二是黨政同責領域，三是黨政協(xié)調領域，四是黨政一體反腐領域。

1.黨政內部事務領域

總體而言，黨的機關與國家機關分屬兩套體系，二者各司其職、互不干涉，且日常工作由各自機關分別立法加以規(guī)范和調整。但黨政機關內部事務具有相似性、一體性，二者之間必然存在大量相關和相近事項，例如機關組織工作管理事務、機關公文管理事務、機關后勤管理事務等。為了提高立法效率、減少規(guī)則沖突，有必要由黨政機關聯(lián)合制定混合性黨規(guī)對之進行調整，如《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》等。上述混合性黨規(guī)明確了黨政機關內部事務管理的具體標準，有利于實現(xiàn)黨政機關內部事務管理的法治化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

2.黨政同責領域

在我國，執(zhí)政黨的權威和影響力巨大，甚至主導著政策制定過程，是政治生活中的實際決策者。然而，傳統(tǒng)法學理論僅涉足國家機關的法治責任，將黨組織排除在法治責任的范疇之外，顯然不符合“權責對等”的法治理念。為了貫徹從嚴治黨和“將權力關進制度的籠子”的治黨理念，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)設了“黨政同責”制度。所謂黨政同責是指無論是黨委還是政府部門，在特定領域的管理、監(jiān)督方面都同樣承擔著職責，其具體內涵包括黨政同責、一崗雙責、失職追究[2](218)。因為黨政同責涉及黨紀責任與國法責任，純粹的黨內法規(guī)抑或國家法律均不適宜對之進行調整，只能由黨政機關共同制定的混合性黨規(guī)加以規(guī)范。此外，黨政同責并非一個泛化的法治概念，其適用范圍僅局限于特定領域。目前，我國僅在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品安全、法治建設推進等重大領域創(chuàng)設了黨政同責制度，并出臺了《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為黨政同責的順利推進提供了制度保障。

3.黨政協(xié)調領域

由上文可知，基于黨政關系和黨規(guī)國法關系銜接協(xié)調的需要，混合性黨規(guī)的產(chǎn)生和存在才具有正當性。同樣，混合性黨規(guī)的適用范圍也需要受制于上述原理。具體而言，黨政協(xié)調領域可分為兩個部分：一是黨政機關的協(xié)調領域。在黨和國家機構改革過程中，合署辦公機構日益增多。合署辦公必然會涉及黨務與國務，衍生出需要黨政協(xié)調銜接的事項，宜采取混合性黨規(guī)對之進行調整。如中紀委與國家監(jiān)察委實行合署辦公，二者聯(lián)合制定了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》等混合性黨規(guī)。二是黨規(guī)國法的協(xié)調領域。黨內法規(guī)和國家法律同屬社會主義法治體系的重要組成部分，若存在不協(xié)調、不銜接的問題，將給依法執(zhí)政、依法治國造成影響。作為黨政機關共同意志的外在載體，混合性黨規(guī)是溝通黨規(guī)與國法關系的最佳制度紐帶。例如在貪腐治理的法律法規(guī)中，為了暢通黨規(guī)反腐與國法反腐的銜接機制，中紀委和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》等混合性黨規(guī)，為協(xié)調黨紀責任與國法責任提供了制度接口。

4.黨政一體反腐領域

反腐工作涉及面十分廣泛，混合性黨規(guī)不可能調整所有反腐事項，例如單純的違紀行為的調查與處理，應當適用《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》等黨內法規(guī)；對于公職人員貪污犯罪等行為的處理，應當適用《國家監(jiān)察法》《刑法》《刑事訴訟法》等國家法律。因此，只有涉及需要黨政一體反腐的事項時，才能制定并適用混合性黨規(guī)。黨政一體反腐領域主要涉及黨政混合性事務的反腐工作，例如基于黨對軍隊、干部、人才、意識形態(tài)等事項的管理，或是基于黨政公職人員身份的重合等，而需要由黨政機關共同管理、一體應對的事務，如對黨員干部貪污問題的處理、公務員違規(guī)違紀行為的統(tǒng)一懲治等事項。在上述黨政一體反腐領域，黨政機關應當聯(lián)合制定混合性法規(guī)，與黨內法規(guī)、國家法律共同扎緊反腐倡廉的制度籠子，如《領導干部報告?zhèn)€人事項有關規(guī)定》《公務員錄用考試違紀違規(guī)行為處理辦法》等。

五、結語

各個國家的法治形態(tài)、法治模式、法治道路并非如出一轍、一成不變，因而“每個國家必須要在制度發(fā)展上找到符合自己需要和條件內容的次序安排”[23]?；旌闲渣h規(guī)滋生于中國共產(chǎn)黨領導的社會主義法治土壤，是實現(xiàn)黨的領導、提高法治效益和協(xié)調黨政關系的重要舉措，為依法治國提供了“中國式規(guī)則”，無疑具有正當性，絕不能因一些制度瑕疵，而質疑其存在的正當性。同時，我們也應清楚認識到，由于混合性黨規(guī)的異軍突起，其日益發(fā)展為處于黨內法規(guī)與國家法律之間的第三種法治形態(tài)，從而逐漸形成了純粹黨內法規(guī)、混合性黨規(guī)、國家法律的三元格局。一方面，混合性黨規(guī)會在很大程度上形塑中國法治的特色，彰顯中國特色法治的優(yōu)勢。另一方面，混合性黨規(guī)也會對現(xiàn)行中國法治理論、法治制度構成一定程度的沖擊，提出一系列亟待回應的新時代法治課題。對此，學術界要立足于中國特色社會主義法治實踐，在習近平新時代中國特色社會主義理論的指導下，對混合性黨規(guī)的本體問題、價值問題及其與現(xiàn)有法治形態(tài)的關系問題展開深入研究，為將之更好地融入中國特色社會主義法治體系貢獻智慧。

注釋：

① 參見《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》(2019年修訂版)第3條。

② 《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》(2019年修訂版)第13 條第2 款規(guī)定了黨政機關聯(lián)合制定黨內法規(guī)的情形，但該觀點提出在法規(guī)修訂前，即最新《黨內法規(guī)制定條例》修訂前，混合性黨規(guī)處于無規(guī)可循的境地。