作者簡(jiǎn)介

溫宗國，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院長(zhǎng)聘教授、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究中心主任，其帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)致力于循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排領(lǐng)域研究，在塑料污染治理及政策分析方面完成了系列研究成果。2019年以來，多次應(yīng)邀參與國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部組織的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》草案專家座談會(huì)/研討會(huì)，在各類重要的行業(yè)塑料污染防治研討會(huì)上發(fā)表了近10次的學(xué)術(shù)報(bào)告。

2020年1月19日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部公布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟钒l(fā)布以來，引發(fā)社會(huì)各界的高度關(guān)注和廣泛討論，準(zhǔn)確解讀并深刻把握《意見》的政策導(dǎo)向和主要任務(wù)，對(duì)于推動(dòng)我國塑料加工行業(yè)和再生利用行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，響應(yīng)國際社會(huì)塑料污染治理潮流具有重要意義。

一、《意見》出臺(tái)的國內(nèi)外背景

全球范圍內(nèi)世界各國對(duì)于塑料污染問題的持續(xù)性關(guān)注由來已久。2017年以來，對(duì)于海洋塑料污染的關(guān)注以及人類在環(huán)境中檢測(cè)出大量微塑料顆粒現(xiàn)象，使得國際社會(huì)意識(shí)到了塑料污染問題已愈加嚴(yán)重。塑料污染防治議題逐漸成為國際熱門話題，引起全球范圍內(nèi)關(guān)于減塑和應(yīng)對(duì)塑料污染的大討論。

2018年6月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署以“Beat Plastic Pollution”（塑戰(zhàn)塑決）作為世界環(huán)境日主題，并發(fā)布了《一次性塑料：可持續(xù)發(fā)展路線圖》報(bào)告（Single-use Plastics： A roadmap for Sustainability），呼吁全世界齊心協(xié)力對(duì)抗一次性塑料污染問題。這標(biāo)志著一次性塑料污染開始成為全球共同關(guān)注的重要環(huán)境污染問題。各國政府、社會(huì)組織、企業(yè)等主體紛紛開展應(yīng)對(duì)行為：如肯尼亞政府率先發(fā)布“最嚴(yán)禁塑令”，明確要求境內(nèi)禁止使用、制造和進(jìn)口所有用于商業(yè)和家庭用途的手提塑料袋和平底塑料袋;歐盟于2019年3月通過《禁止一次性塑料使用的議案》，禁止約10種常見的導(dǎo)致海洋污染的塑料制品使用;星巴克公司較早地公布了無吸管杯蓋設(shè)計(jì)，并承諾2020年前全球所有門店禁用塑料吸管，等等。

在全球面臨挑戰(zhàn)的背景下，中國政府也積極開展塑料污染治理措施。我國首次針對(duì)塑料污染問題的政策可以追溯到2007年，當(dāng)時(shí)國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發(fā)〔2007〕72號(hào)）。據(jù)估測(cè)，該《通知》實(shí)施10多年以來全社會(huì)累計(jì)減少塑料袋消耗100萬噸以上，在我國過去的塑料污染防治進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。然而，該《通知》在執(zhí)行過程中顯露出若干弊端。從限制塑料制品品類角度，僅限制塑料袋單一品類，其他一次性塑料制品不受影響，薄膜類、平口袋類塑料制品用量增長(zhǎng)迅速;從監(jiān)管覆蓋范圍角度，雖然引入了塑料袋收費(fèi)制，在大型超市執(zhí)行較好，但是由于缺乏有效監(jiān)管，在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等場(chǎng)合作用不明顯;從政策持續(xù)更新機(jī)制角度，執(zhí)行期內(nèi)并未隨著時(shí)代變遷擴(kuò)展塑料制品適用范圍，無法覆蓋到更多受到關(guān)注的塑料污染問題;從促進(jìn)廢塑料再生利用角度，塑料代謝核算表明我國近年來廢塑料回收利用的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于廢塑料產(chǎn)生量的增長(zhǎng)速度，導(dǎo)致塑料回收利用率持續(xù)走低。

為了解決新時(shí)期我國的塑料污染問題，2018年初，國家發(fā)改委及有關(guān)部門針對(duì)不同領(lǐng)域塑料制品的污染治理要求，研究編制了《意見》的草案，前后歷時(shí)一年半時(shí)間修改完善。2019年9月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議，審議通過了《意見》草案，并于2020年1月由國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布。該《意見》的出臺(tái)，是積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前塑料環(huán)境污染問題、有力有序有效治理塑料污染、樹立綠色發(fā)展理念和保障人民群眾健康的重要體現(xiàn)。

二、主要政策導(dǎo)向和任務(wù)

《意見》開篇明確指出政策出臺(tái)的基本背景。塑料在生產(chǎn)生活中應(yīng)用廣泛，是重要的基礎(chǔ)材料。但是不規(guī)范生產(chǎn)、使用塑料制品和回收處置塑料廢棄物，會(huì)造成能源資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，加大資源環(huán)境壓力。積極應(yīng)對(duì)塑料污染，事關(guān)人民群眾健康，事關(guān)我國生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。因此，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理，建立健全塑料制品長(zhǎng)效管理機(jī)制，經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布該《意見》。

塑料制品代謝的全生命周期環(huán)節(jié)眾多，主要包括塑料制品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)、使用后廢棄回收再利用環(huán)節(jié)，與諸多上下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生緊密關(guān)聯(lián)。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，塑料制品產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展。在生產(chǎn)和消費(fèi)端，目前塑料制品的生產(chǎn)和使用量迅速增長(zhǎng)，其中一次性制品占比巨大，不當(dāng)處置為生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力。而在回收端，目前我國規(guī)范化回收的手段有限，導(dǎo)致塑料制品廢棄后進(jìn)行高效高值再生利用的占比偏低，同時(shí)全社會(huì)目前尚缺乏對(duì)于塑料制品循環(huán)利用的整體意識(shí)?；诖?，該《意見》以這些全生命周期的突出問題為導(dǎo)向，覆蓋目前塑料全產(chǎn)業(yè)鏈，提出了塑料污染系統(tǒng)治理的指導(dǎo)意見。該《意見》內(nèi)容分為五大部分：源頭減量、替代循環(huán)、規(guī)范回收、強(qiáng)化支撐、組織實(shí)施。以“禁限一批、替代一批、規(guī)范一批”為總體指導(dǎo)思想，對(duì)塑料全產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)分別提出了污染治理要求。

該《意見》的主要任務(wù)和措施體現(xiàn)了系統(tǒng)性、協(xié)同性和有序性的三個(gè)特點(diǎn)。一是系統(tǒng)性，體現(xiàn)在其基本涵蓋了塑料制品生產(chǎn)、流通、使用、回收、處置全過程和各環(huán)節(jié)，突出全生命周期管理的系統(tǒng)性和整體性，有利于建立治理塑料污染的長(zhǎng)效機(jī)制。二是協(xié)同性，體現(xiàn)在其將禁限、循環(huán)、替代等方式協(xié)同執(zhí)行，同時(shí)提出增加環(huán)境友好的綠色產(chǎn)品供給，培育可循環(huán)、易回收的新業(yè)態(tài)新模式，通過園區(qū)化的形式對(duì)廢塑料制品進(jìn)行再生利用或能量回收的多舉措?yún)f(xié)同發(fā)展。三是有序性，體現(xiàn)在該《意見》制定的目標(biāo)“分地區(qū)、分時(shí)間、分領(lǐng)域”，充分考慮到我國各地區(qū)和各行業(yè)的差異性，區(qū)分重點(diǎn)城市、地級(jí)以上城市和相關(guān)縣級(jí)城市，按照2020年、2022年、2025年三個(gè)時(shí)間段，分步驟、分領(lǐng)域有序推進(jìn)共同而有區(qū)別的塑料污染治理目標(biāo)，符合基本國情和因地制宜原則，提升了《意見》的可行性。

《意見》對(duì)于塑料污染治理路徑分兩條實(shí)施路線同步開展，即禁限路線與循環(huán)路線。在禁限路線中，《意見》提出了大致禁限的范圍，逐步推進(jìn)源頭減量化的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)禁限目錄的動(dòng)態(tài)更新。在循環(huán)路線中，《意見》強(qiáng)調(diào)要通過規(guī)范回收、循環(huán)再利用和在重點(diǎn)領(lǐng)域投放回收設(shè)施實(shí)現(xiàn)塑料污染治理。與此同時(shí)，仍然需要進(jìn)一步匹配政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)、科技手段等多方面措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織實(shí)施與全民參與。需要強(qiáng)調(diào)的是，該項(xiàng)政策能否取得積極的塑料污染治理成效，核心不僅在于實(shí)施路線是否合理，更在于主要任務(wù)能否得到有效執(zhí)行。

針對(duì)社會(huì)普遍關(guān)心的可降解塑料，《意見》明確鼓勵(lì)可降解塑料的開發(fā)利用。然而，我國可降解塑料的年產(chǎn)能約數(shù)十萬噸，實(shí)現(xiàn)《意見》中各行業(yè)提出的禁限目標(biāo)，在保持經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)的情況下，所需替代的一次性塑料制品用量需要上千萬噸，可降解塑料產(chǎn)能無法完全覆蓋，這對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是重大挑戰(zhàn)，另一方面也為可降解塑料產(chǎn)業(yè)提供了巨大的市場(chǎng)空間?！兑庖姟酚嘘P(guān)任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍然需要可降解材料（包括可降解塑料、紙類等）與可循環(huán)使用材料（傳統(tǒng)塑料或布袋等非塑料制品，配合可循環(huán)的新設(shè)計(jì)、新商業(yè)模式）的協(xié)同發(fā)展和共同推進(jìn)，才有望替代現(xiàn)有和未來一次性塑料制品的使用。

三、中國與歐盟的政策比較及展望

中國《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》尚處于出臺(tái)伊始，在具體執(zhí)行上仍需要發(fā)揮“摸著石頭過河”的主觀能動(dòng)性，同時(shí)社會(huì)公眾參與共治的程度也將決定政策的執(zhí)行效果，也必將影響國際社會(huì)塑料污染治理的行動(dòng)成效。

作為當(dāng)前全球塑料污染治理的兩大重要政策，中國的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》與歐盟的《禁止一次性塑料使用的議案》存在諸多共性因素，兩者均主要針對(duì)一次性塑料污染問題，相較于塑料的資源屬性，中歐新政均重點(diǎn)考慮塑料的環(huán)境污染屬性。同時(shí)，兩者同樣以禁限和循環(huán)兩個(gè)方向作為政策路線協(xié)同發(fā)力，體現(xiàn)由塑料消耗的線性模式向循環(huán)型社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(shì)。

然而，二者也因國情和行業(yè)差別具有明顯不同的政策特征。歐盟《禁止一次性塑料使用的議案》具有4大特點(diǎn)：在政策執(zhí)行對(duì)象上，塑料制品禁限范圍比較聚焦，重點(diǎn)針對(duì)海洋塑料污染;在政策目標(biāo)及指標(biāo)上，針對(duì)一些塑料制品明確制定了回收率、再生制品用量的要求;在政策執(zhí)行上，由于歐盟成員相對(duì)分散，歐盟并不設(shè)定具體的執(zhí)行路線，而是通過規(guī)定成員必須達(dá)成目標(biāo)的最晚年限來推進(jìn)政策;在政策定位角度上，歐盟將治理塑料污染的政策提高到地區(qū)戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)投資創(chuàng)新的高度，以此帶動(dòng)新塑料經(jīng)濟(jì)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)。

對(duì)比而言，雖然我國本次《意見》出臺(tái)時(shí)間較晚，但是限令的生效時(shí)間比歐盟更早，行動(dòng)更為迅速。同時(shí)，《意見》多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化執(zhí)法，完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。另外，對(duì)于我國電商、外賣、物流等具有中國特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)，也提出了大量有針對(duì)性的規(guī)范性意見。與此同時(shí)，《意見》還將塑料污染治理效果納入政府考核和環(huán)境督查的范疇，勢(shì)必為政策執(zhí)行提供強(qiáng)有力的保障。

作為世界具有代表性的塑料制品生產(chǎn)、消費(fèi)地區(qū)，中國與歐盟都采取了有力行動(dòng)，分別出臺(tái)塑料污染治理措施，這意味著國際社會(huì)已經(jīng)給予塑料污染問題足夠的重視并著力于解決實(shí)際問題。過去，塑料作為重要的基礎(chǔ)材料，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)，其作為一種資源而被不斷開發(fā)利用，然而世界各國和社會(huì)各界人士對(duì)于其環(huán)境污染屬性的認(rèn)識(shí)卻相對(duì)不足。

我國《意見》的出臺(tái)，不僅為我國塑料制品和回收利用產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也為全球塑料產(chǎn)業(yè)提供了認(rèn)識(shí)問題的新視角，尤其是進(jìn)一步明確了塑料全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的主體責(zé)任，必將有利于形成多元參與、社會(huì)共治、政府監(jiān)督、行業(yè)組織、公眾共同參與的氛圍。作為世界上塑料制品消費(fèi)第一大國，我國積極主動(dòng)采取行動(dòng)，展望未來五年執(zhí)行期內(nèi)與之對(duì)應(yīng)的措施、標(biāo)準(zhǔn)與方案，不僅將切實(shí)解決新時(shí)期我國的塑料污染治理問題，也將對(duì)全球塑料污染治理做出重要貢獻(xiàn)。