唐玨嵐

摘? 要： 長(zhǎng)三角建成“具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群”，需要加強(qiáng)城市之間的協(xié)同發(fā)展。從1982年提出成立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”開始，長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了初步試水、地方政府自發(fā)合作與央地協(xié)同三個(gè)階段，協(xié)同發(fā)展取得了豐碩成果，然而，高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群，需在現(xiàn)有行政區(qū)劃下真正破壁行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，使頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合，有效市場(chǎng)與有為政府形成合力，各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞： 長(zhǎng)三角城市群;城市群協(xié)同發(fā)展;行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上，習(xí)近平主席宣布“支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略”[1]。2019年5月13日，中共中央政治局會(huì)議審議了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《一體化綱要》），這意味著長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)入全面實(shí)施階段。城市群協(xié)同發(fā)展是區(qū)域一體化的重要載體。城市群是在一定區(qū)域范圍內(nèi)的若干個(gè)不同規(guī)模等級(jí)和功能性質(zhì)的城市，以一個(gè)或多個(gè)大城市作為核心，依托一定的自然地理?xiàng)l件，借助現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸信息網(wǎng)絡(luò)所形成的一個(gè)城市“集合體”。城市群的演化進(jìn)程可劃分為孤立分散發(fā)展、城市體系形成、城市群雛形與城市群成熟四個(gè)階段[2]，其中城市群成熟階段的重要標(biāo)志，就是城市之間分工合作、協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效應(yīng)。以城市群“支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作”[3]是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)地理格局的重要演進(jìn)趨勢(shì)。長(zhǎng)三角城市群處于“一帶一路”與“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”的交匯區(qū)域，由以上海為核心、聯(lián)系緊密的多個(gè)城市組成{1}，是中國(guó)第一大城市群和世界第六大城市群，也是中國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的區(qū)域之一。2016年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，要求其建設(shè)成“面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國(guó)的世界城市群”?！兑惑w化綱要》進(jìn)一步提出了“高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群”的目標(biāo)要求。世界級(jí)城市群一般有三個(gè)影響全球、展現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)志性特征：世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的核心集聚區(qū)，全球科技創(chuàng)新的重要策源地，全球資源的配置中心[4]。這三個(gè)標(biāo)志性特征，靠單一個(gè)城市是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，通過(guò)城市之間協(xié)同發(fā)展可提升城市群的整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

長(zhǎng)三角城市之間地域相鄰、經(jīng)濟(jì)相融，盡管分屬不同的行政區(qū)劃，但聯(lián)系由來(lái)已久。1842年上海開埠通商后，江浙資源的輸入對(duì)上海的崛起起到了重要的作用，蘇州地方貴族是上海民族資本的主要來(lái)源，浙江寧波以裁縫為代表的手工業(yè)主成為上海企業(yè)家資源的主要構(gòu)成部分，江南文化成為共同的精神聯(lián)系紐帶[5]……長(zhǎng)三角這種與生俱來(lái)的緊密聯(lián)系主要是以民間為主的自發(fā)合作。改革開放以后，長(zhǎng)三角城市群的協(xié)同發(fā)展日益引起政府的重視，并進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索。以時(shí)間先后為序，這一探索可概括為：“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”時(shí)期的初步試水，浦東開發(fā)開放后的地方自發(fā)合作，以及2008年全球金融危機(jī)之后的央地協(xié)同三個(gè)階段。

一、協(xié)同發(fā)展初步試水階段

1982年12月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》?！吧虾＝?jīng)濟(jì)區(qū)”是長(zhǎng)三角城市群概念的最早雛形，共有10座城市：上海，江蘇的蘇州、無(wú)錫、常州、南通，浙江的杭州、嘉興、湖州、寧波和紹興。1983年3月22日，“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”在上海正式掛牌，由此掀開了長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的第一輪熱潮。1985年，在中央政府協(xié)調(diào)下設(shè)立的“省市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”制度開始運(yùn)行，當(dāng)時(shí)還成立了旨在協(xié)調(diào)行業(yè)發(fā)展問(wèn)題與矛盾的“行業(yè)聯(lián)席會(huì)議”。

這一輪長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展主要表現(xiàn)為上海的國(guó)有企業(yè)與江蘇、浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間所發(fā)生的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。當(dāng)時(shí)，整個(gè)國(guó)家處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因未列入國(guó)家計(jì)劃內(nèi)無(wú)法獲取平價(jià)的原材料，也難以打開市場(chǎng)銷路，技術(shù)人才的缺乏則進(jìn)一步限制了企業(yè)發(fā)展。面臨困境，江浙地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛從上海的國(guó)有企業(yè)聘請(qǐng)技術(shù)骨干，希望對(duì)方利用休息時(shí)間指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)，于是出現(xiàn)了“星期天工程師”，同時(shí)，還積極利用上海國(guó)有企業(yè)的渠道購(gòu)進(jìn)原材料，銷售產(chǎn)品。江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，上?！熬庸χ羵ァ?。這是改革開放初，上海對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射與帶動(dòng)。

在這一輪長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展中，民間自發(fā)合作比較積極，政府層面卻少有行動(dòng);中央政府積極推進(jìn)，但地方政府并不積極。究其原因，一是由于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的興起。改革開放初期，中央向地方管理權(quán)限的下放和“GDP錦標(biāo)賽”的展開，引發(fā)了地方政府之間激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。在“GDP錦標(biāo)賽”下，一方面，地方政府對(duì)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性非常高，紛紛動(dòng)用各種要素資源，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，形成了你追我趕的局面，進(jìn)而推動(dòng)了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng);另一方面，各地都致力于追求本地經(jīng)濟(jì)利益的最大化，很少顧及更大區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)同發(fā)展。當(dāng)時(shí)長(zhǎng)三角出現(xiàn)的“棉花大戰(zhàn)”“蠶繭大戰(zhàn)”等，都與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”直接有關(guān)。二是地方政府對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展缺乏共識(shí)。長(zhǎng)三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃，地方政府各有各的利益訴求。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的大市場(chǎng)還未形成，各地政府對(duì)于跨行政區(qū)合作究竟能給本地帶來(lái)多大價(jià)值的認(rèn)識(shí)也并不明確，因而對(duì)長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)發(fā)展是各唱各的調(diào)，在政策上就表現(xiàn)為以鄰為壑[6]。更何況，20世紀(jì)80年代，在江浙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的同時(shí)，上海工業(yè)企業(yè)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益連年下滑的跡象;江浙兩省的經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于上海，這些都在客觀上影響了上海龍頭作用的發(fā)揮。在這樣的狀況下，地方政府對(duì)開展更大區(qū)域范圍內(nèi)的合作缺乏熱情與誠(chéng)意，“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”形同虛設(shè)。

1988年6月1日，原國(guó)家計(jì)委發(fā)出“計(jì)辦廳（1988）120號(hào)”文件，通知“撤銷國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室”。這一文件的發(fā)布意味著第一輪長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的探索并未取得預(yù)期成效。

二、地方政府自發(fā)合作階段

如果說(shuō)長(zhǎng)三角城市群的第一輪協(xié)同發(fā)展是中央政府自上而下推動(dòng)的，那第二輪協(xié)同發(fā)展則主要是地方政府之間的自發(fā)性合作。這一輪探索發(fā)端于浦東開發(fā)開放，以2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織為分水嶺，可分為前后兩個(gè)階段。

1.浦東開發(fā)開放后，江浙主動(dòng)接軌上海

1990年4月18日，國(guó)務(wù)院宣布開發(fā)開放浦東，提出“以浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放沿岸城市，盡快把上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長(zhǎng)江三角洲和整個(gè)長(zhǎng)江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新飛躍”[7]。浦東開發(fā)開放不僅使上海站到了中國(guó)改革開放的前沿陣地，也催生了長(zhǎng)三角城市群的第二輪協(xié)同發(fā)展。

浦東開發(fā)開放后，上海經(jīng)濟(jì)步入快速增長(zhǎng)期，其對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)力明顯提升。圍繞浦東開發(fā)開放后上海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)，江浙地區(qū)紛紛主動(dòng)接軌上海。一是江浙地方政府高度重視。1990年，時(shí)任江蘇省省長(zhǎng)陳煥友率團(tuán)訪問(wèn)上海，并提出：上海開發(fā)浦東，江蘇將以怎樣的姿態(tài)進(jìn)入21世紀(jì)[8]？浙江也要求全省人民認(rèn)識(shí)開發(fā)浦東的重要性，提出加快建設(shè)滬杭高速公路，盡快使浙江的開發(fā)區(qū)與浦東連結(jié)。二是開始關(guān)注道路交通的互聯(lián)互通。當(dāng)時(shí)，周邊地區(qū)主動(dòng)靠攏上海的一個(gè)重要舉措就是修建通往上海的高速公路。1992年，滬寧高速公路開工，江蘇主修蘇州至上海段，通車后，吸引了眾多外商投資。1997年，浙江修通了嘉興到上海的高速公路，嘉興也一度成為高速增長(zhǎng)城市。三是地方政府在城市群協(xié)調(diào)方面開始進(jìn)行主動(dòng)探索。1992年，由上海、無(wú)錫、寧波、舟山、蘇州、揚(yáng)州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江14個(gè)城市成立長(zhǎng)三角城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)。1997年，上述14個(gè)城市的市政府和新成立的江蘇泰州市共15個(gè)城市通過(guò)平等協(xié)商，自愿組成新的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織——長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)[9]（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)調(diào)會(huì)”），并明確提出了長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈概念。

浦東開發(fā)開放后，“誰(shuí)能更好地接軌上海，誰(shuí)就能率先迅速崛起”成為上海周邊城市的共識(shí)。然而，緣起于浦東開發(fā)開放的這一輪跨行政區(qū)合作，周邊地區(qū)接軌，主要是為了招商引資，各地拼政策、拼優(yōu)惠，進(jìn)而在區(qū)域內(nèi)引發(fā)了招商引資大戰(zhàn)，造成了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)。在這一階段，盡管連通了高速公路，但由于缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)并未獲得有效破壁，長(zhǎng)三角城市群在協(xié)同發(fā)展上并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力訴求下的地方自發(fā)合作

2001年11月10日，世界貿(mào)易組織第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的法律文件。加入世界貿(mào)易組織后，中國(guó)的市場(chǎng)化與國(guó)際化程度明顯提高。長(zhǎng)三角的任何一座城市，都感到了明顯加大的競(jìng)爭(zhēng)壓力：本區(qū)域內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)，以及來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)。在這三重競(jìng)爭(zhēng)壓力下，“如何提升長(zhǎng)三角城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力，更好代表國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)？”成了學(xué)界與政府共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

當(dāng)時(shí)，學(xué)術(shù)界舉辦了大量關(guān)于長(zhǎng)三角發(fā)展的研討會(huì)，僅2002年、2003年，召開的研討會(huì)就超過(guò)100次之多[10]。

在地方政府層面，滬蘇浙三省市主要領(lǐng)導(dǎo)頻頻互訪，簽訂一攬子協(xié)議。2003年3月下旬，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平率領(lǐng)浙江省黨政代表團(tuán)出訪上海、江蘇，并與滬蘇分別簽訂了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的協(xié)議》和《進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作的協(xié)議》[11]。2003年3月30日，時(shí)任江蘇省委書記李源潮帶領(lǐng)江蘇省黨政代表團(tuán)訪問(wèn)了上海……尤其值得一提的是，上海開始以積極主動(dòng)的姿態(tài)推進(jìn)長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展。2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年）》，提出了“堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城郊一體化和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)連動(dòng)發(fā)展”的基本原則，要求“積極推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲城市群的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，統(tǒng)籌上海的交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、能源建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”。這表明，上海已將長(zhǎng)三角城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展視為自身發(fā)展的前提條件。2007年5月，在中共上海市第九次代表大會(huì)上，時(shí)任上海市委書記習(xí)近平提出了“長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)發(fā)展，一加二大于三”的構(gòu)想。他要求上?！岸嗥瘕堫^作用”，自覺地把服務(wù)長(zhǎng)三角放在突出位置。

區(qū)域協(xié)商機(jī)制不斷健全，形成決策層、協(xié)調(diào)層與執(zhí)行層組成的長(zhǎng)三角“三級(jí)運(yùn)作”機(jī)制?！皼Q策層”是指“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”。2005年，首次長(zhǎng)三角兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)在杭州召開。滬蘇浙兩省一市的?。ㄊ校┪瘯?、省（市）長(zhǎng)出席，常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)、黨委和政府秘書長(zhǎng)、黨委和政府研究室主任、發(fā)改委主任和副主任列席{2}?！皡f(xié)調(diào)層”，即由常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)參加的“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”?！皥?zhí)行層”，包括“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”，共設(shè)立了交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、城市合作、產(chǎn)業(yè)、食品安全等12個(gè)重點(diǎn)合作專題。上述12個(gè)重點(diǎn)合作專題是長(zhǎng)三角各城市有共同興趣點(diǎn)的合作專題，圍繞這些專題，充分?jǐn)[明各自不同的利益訴求，回答“我從長(zhǎng)三角合作中可以得到什么，與之相應(yīng)，我該為長(zhǎng)三角合作做些什么”這個(gè)問(wèn)題，并試圖按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)“討價(jià)還價(jià)”，在“討價(jià)還價(jià)”中進(jìn)行利益整合，最終達(dá)成合作共識(shí)，形成合作的新動(dòng)力。

長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)進(jìn)入擴(kuò)容階段。協(xié)調(diào)會(huì)有利于打破區(qū)域市場(chǎng)分割，推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展，而且加入?yún)f(xié)調(diào)會(huì)可以使地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高8.9%，且這種效應(yīng)呈現(xiàn)出隨時(shí)間逐漸增強(qiáng)的趨勢(shì)[12]。在這一階段，原先未參加協(xié)調(diào)會(huì)的城市，紛紛申請(qǐng)加入。2003年8月，在江蘇省南京市舉行的長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第四次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議上，浙江省臺(tái)州市被接納為第16個(gè)成員城市。這是協(xié)調(diào)會(huì)1997年成立后的首次擴(kuò)容{3}。在這一階段，協(xié)調(diào)會(huì)會(huì)員城市之間的合作，也逐漸由政策層面延伸到制度層面，更加關(guān)注區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)（見表1）。

跨國(guó)公司成為推動(dòng)長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展的重要力量。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)深度融入全球經(jīng)濟(jì)，跨國(guó)公司開始根據(jù)不同城市的功能布局與成本差異，在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)進(jìn)行要素資源的配置。比如，跨國(guó)公司往往選擇將研發(fā)、銷售環(huán)節(jié)布局在上海，而將生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)布局在周邊地區(qū)。通過(guò)“兩頭在滬，中間在外”的分工模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、生產(chǎn)鏈分布與區(qū)域資源的最優(yōu)空間耦合。

這一階段的長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)由企業(yè)主導(dǎo)的要素跨區(qū)域流動(dòng)與地方政府主導(dǎo)的跨行政區(qū)制度機(jī)制合作推動(dòng)并重的過(guò)程?！叭?jí)運(yùn)作”機(jī)制的建立，城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成員的擴(kuò)圍，為城市之間提供了良好的合作交流平臺(tái)，對(duì)推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展起到了重要作用。然而，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)分割的背景下，長(zhǎng)三角仍未擺脫“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的掣肘，尚未真正形成“城市群經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，導(dǎo)致地方政府之間自發(fā)簽訂的諸多協(xié)議往往陷入“口惠而實(shí)不至”的境地。

三、央地協(xié)同推進(jìn)階段

2008年全球金融危機(jī)給長(zhǎng)三角帶來(lái)外部沖擊，由此引發(fā)區(qū)域原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是否可持續(xù)討論的同時(shí)，還引起了關(guān)于長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的原有政策邏輯是否恰當(dāng)?shù)姆此糩13]。在這一階段，“國(guó)家戰(zhàn)略”和“地方探索”，構(gòu)成了長(zhǎng)三角城市群在協(xié)同發(fā)展政策上的兩層次主體架構(gòu)。

1.國(guó)家層面不斷深入推進(jìn)

近十年來(lái)，國(guó)家層面不斷深入統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展。

（1）編制區(qū)域規(guī)劃。2010年5月24日，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》終獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出，這是中國(guó)第一個(gè)由國(guó)家批準(zhǔn)、跨行政區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃。在此規(guī)劃中，明確長(zhǎng)江三角洲地區(qū)包括上海市、江蘇省和浙江省，長(zhǎng)三角被認(rèn)定為“中國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)重要國(guó)際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、中國(guó)率先躋身世界級(jí)城市群的地區(qū)”。

（2）外延空間拓展。2014年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“促進(jìn)長(zhǎng)江三角洲一體化發(fā)展，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群”，“充分發(fā)揮上海國(guó)際大都市的龍頭作用，加快國(guó)際金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心建設(shè)。提升南京、杭州、合肥都市區(qū)的國(guó)際化水平”。意見中“合肥都市區(qū)”的提出，不僅是長(zhǎng)三角城市群外延空間的拓展，更是多中心協(xié)同發(fā)展的進(jìn)一步探索。

（3）明確網(wǎng)絡(luò)化空間格局。2016年5月11日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局——“一核”，提升上海全球城市功能;“五圈”，促進(jìn)南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等五個(gè)都市圈{4}同城化發(fā)展;“四帶”，促進(jìn)滬寧合杭甬、沿江、沿海、滬杭金等四條發(fā)展帶聚合發(fā)展（見圖1）?！昂戏识际腥Α钡奶岢?，意味著長(zhǎng)三角城市群的范圍已經(jīng)從最初的滬蘇浙兩省一市的部分城市擴(kuò)展到滬蘇浙皖三省一市的大部分區(qū)域，“一核五圈四帶”的提出，使得長(zhǎng)三角城市群多中心協(xié)同發(fā)展在空間格局上有了明確的分布。

（4）加快都市圈一體化發(fā)展。2019年5月13日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)慕嵌?，確定以上海市，江蘇省南京、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州，浙江省杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺(tái)州，安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城27個(gè)城市為中心區(qū)（面積為22.5萬(wàn)平方公里），輻射帶動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展?！兑惑w化綱要》還明確提出了長(zhǎng)三角都市圈同城化與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展要求。一是要求以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點(diǎn)，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平。二是要求加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)，高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群。進(jìn)一步明確了都市圈間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)，要求推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈;加強(qiáng)南京、合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范;推動(dòng)杭州、寧波都市圈的緊密對(duì)接和分工合作，實(shí)現(xiàn)杭紹甬一體化;以寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為紐帶，強(qiáng)化南京、杭州都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

2.地方政府舉措匹配跟進(jìn)

國(guó)家層面的大力支持，促使地方政府自覺跟進(jìn)，為城市群協(xié)同發(fā)展出臺(tái)具體可操作的措施?！堕L(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布后，按照“建設(shè)面向全球、輻射亞太、引領(lǐng)全國(guó)的世界城市群”的建設(shè)要求，尤其是《一體化綱要》發(fā)布后，按照“高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群”的要求，長(zhǎng)三角城市群在協(xié)同發(fā)展方面進(jìn)行了新探索，取得了新成就。

一是在合作機(jī)制上取得新突破，成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室。長(zhǎng)三角城市群推進(jìn)過(guò)程中，行政區(qū)之間的利益沖突問(wèn)題始終存在。能否有效打破利益壁壘？如何打破利益的壁壘？2018年1月份，長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)三辦”）的組建，是長(zhǎng)三角在創(chuàng)新做實(shí)“三級(jí)運(yùn)作”機(jī)制上邁出的新步伐。“長(zhǎng)三辦”的辦公地點(diǎn)在上海，工作人員來(lái)自三省一市，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)研究擬訂長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，以及體制機(jī)制和重大政策建議，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作中的重要事項(xiàng)和重大項(xiàng)目，統(tǒng)籌管理合作基金、長(zhǎng)三角網(wǎng)站和有關(guān)宣傳工作[14]?！伴L(zhǎng)三辦”的成立，使得各地可以對(duì)一些跨行政區(qū)合作中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題，在同一個(gè)平臺(tái)上各抒己見，最終達(dá)成共識(shí)，形成推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的合力。

二是在目標(biāo)任務(wù)上實(shí)現(xiàn)新協(xié)同，編制《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020）》（以下簡(jiǎn)稱“三年行動(dòng)計(jì)劃”）?！伴L(zhǎng)三辦”成立后編制了“三年行動(dòng)計(jì)劃”，明確了2018-2020年長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的任務(wù)書、時(shí)間表和路線圖。這是中國(guó)第一個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)聯(lián)合編制的集體行動(dòng)綱領(lǐng)?！叭晷袆?dòng)計(jì)劃”既有近期目標(biāo)——到2020年，長(zhǎng)三角地區(qū)要基本形成世界級(jí)城市群框架，建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，基本形成創(chuàng)新引領(lǐng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系和協(xié)同創(chuàng)新體系，綠色美麗長(zhǎng)三角建設(shè)取得重大進(jìn)展，區(qū)域公共服務(wù)供給便利化程度明顯提升，也有長(zhǎng)期目標(biāo)定位——將長(zhǎng)三角地區(qū)建設(shè)成為全國(guó)貫徹新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)，成為全球資源配置的亞太門戶，成為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群?！叭晷袆?dòng)計(jì)劃”提出的工作任務(wù)，覆蓋了前述的12個(gè)合作專題，重點(diǎn)聚焦于共建互聯(lián)互通綜合交通體系、提升能源互濟(jì)互保能力、建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新長(zhǎng)三角、共建高速泛在信息網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境整治、共享普惠便利公共服務(wù)、共創(chuàng)有序透明市場(chǎng)環(huán)境等7個(gè)領(lǐng)域。

三是在落地落實(shí)上收獲新成效，推進(jìn)一批實(shí)施項(xiàng)目。上述7個(gè)領(lǐng)域并非僅停留于愿景描述，而是對(duì)每個(gè)領(lǐng)域都明確了一批具體、可實(shí)施的合作項(xiàng)目，以此作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的抓手。比如，在“共建互聯(lián)互通綜合交通體系，建設(shè)暢達(dá)便捷長(zhǎng)三角”方面，要求著力打通省際斷頭路。三省一市總共排出36條省際斷頭路，2018年啟動(dòng)建設(shè)第一批17個(gè)項(xiàng)目，并納入三省一市政府重點(diǎn)督辦工作;在“共創(chuàng)有序透明的市場(chǎng)環(huán)境，建設(shè)開放活力長(zhǎng)三角”方面，要求努力建設(shè)信用長(zhǎng)三角，降低市場(chǎng)交易成本。2018年7月，三省一市的信用建設(shè)主管部門發(fā)布了《長(zhǎng)三角區(qū)域深化推進(jìn)國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)行動(dòng)方案（2018-2020年）》，明確到2020年，在全面完成深化推進(jìn)區(qū)域信用合作示范區(qū)各項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)上，長(zhǎng)三角地區(qū)成為“國(guó)內(nèi)信用制度健全、信息流動(dòng)通暢、服務(wù)供給充分、聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲有效、信用環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)”。

這一階段的長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮與地方政府實(shí)施措施不斷跟進(jìn)的過(guò)程。國(guó)家層面的政策支持，有助于克服地方自發(fā)合作的弊端，淡化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)色彩，從“碎片化”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”，而地方政府操作性措施的不斷跟進(jìn)，使得跨行政區(qū)合作從“口惠”開始走向“實(shí)惠”。

四、高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的政策建議

自1982年提出成立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”，長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)探索了30多年，從初步試水，到地方政府自發(fā)合作，到央地協(xié)同推進(jìn)，協(xié)同發(fā)展取得了豐碩成果，然而，類似于區(qū)域間利益共享與補(bǔ)償機(jī)制等一些深層次的矛盾和問(wèn)題還有待突破，因此，高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，使頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合，有效市場(chǎng)與有為政府形成合力，各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力。

1.頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合

長(zhǎng)三角城市群協(xié)同推進(jìn)，是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合的過(guò)程。頂層設(shè)計(jì)為城市群協(xié)同推進(jìn)明確目標(biāo)、創(chuàng)造條件，破解地方自發(fā)合作中遇到的瓶頸制約，而地方政府的實(shí)踐探索、深化跟進(jìn)是頂層設(shè)計(jì)能落地生效的重要依托。

長(zhǎng)三角城市群概念提出很早，但在追求“協(xié)同化”的過(guò)程中，始終存在著諸如斷頭路、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、招商引資大戰(zhàn)等“碎片化”現(xiàn)象。究其原因，主要在于長(zhǎng)三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃，地方政府都有自己GDP、財(cái)稅、就業(yè)等方面的目標(biāo)追求，進(jìn)而形成了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)下，各地政府首先考慮的是這樣做對(duì)我是不是“經(jīng)濟(jì)”，但我的“經(jīng)濟(jì)”可能是以你的“不經(jīng)濟(jì)”為代價(jià)的。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃下，能否打破利益的藩籬，實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、人才的同城化流動(dòng)，這是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題所在。

解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于破解跨行政區(qū)合作的體制機(jī)制障礙，而體制機(jī)制的背后，則涉及對(duì)地方官員的政績(jī)考核機(jī)制、財(cái)稅分享機(jī)制等，顯然，僅靠地方政府的“自發(fā)性合作”是無(wú)法破壁行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的，而由國(guó)家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的“誘導(dǎo)性合作”，能使原先束手無(wú)策的很多問(wèn)題得到迎刃而解。作為長(zhǎng)三角一體化的頂層設(shè)計(jì)，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求“高水平建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，在規(guī)劃管理、土地管理、要素流動(dòng)、財(cái)稅分享、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新一體化發(fā)展制度。

2.有效的市場(chǎng)與有為的政府形成合力

長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展是在市場(chǎng)“拉力”與政府“推力”雙重力量下展開的，雖然在不同的階段，這兩個(gè)力量所起的作用有所不同，但對(duì)城市群協(xié)同發(fā)展都起到了不可或缺的作用。

影響城市群協(xié)同發(fā)展的因素主要有兩類：一類是自然和技術(shù)的因素，例如地理風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施條件等;另一類是制度、體制機(jī)制，以及政策等相對(duì)人為的影響因素。前者會(huì)影響城市群協(xié)同發(fā)展的效率和成本，而后者是衡量城市群是否真正協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。

人流、物流、信息流、資金流、技術(shù)流等的跨區(qū)域自由流動(dòng)是長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，但由于長(zhǎng)三角城市群屬于不同的行政區(qū)劃，因此協(xié)同發(fā)展的議題可歸結(jié)為：如何通過(guò)制度、體制機(jī)制、政策的改革創(chuàng)新和協(xié)調(diào)，有效地松動(dòng)自然和技術(shù)因素對(duì)區(qū)域發(fā)展的限制，最大限度地破解各種制約要素資源自由流動(dòng)的壁壘，形成統(tǒng)一有效的市場(chǎng)環(huán)境，降低企業(yè)商務(wù)成本，提升資源配置效率，進(jìn)而提高區(qū)域總體效益。顯然，有為的政府是一個(gè)能克服自身利益誘惑，勇于打破地區(qū)行政障礙、積極開放市場(chǎng)、促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的政府[15]。它所采取的政策舉措是基于市場(chǎng)的決定作用而選擇的，不是為了取代市場(chǎng)，而是為了使市場(chǎng)更好地在資源配置中起決定性作用。

當(dāng)前長(zhǎng)三角正在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)檢測(cè)、大通關(guān)建設(shè)等方面抓緊研究共認(rèn)“一個(gè)章”，目的是為了進(jìn)一步降低制度性交易成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。因此，形成更有效的市場(chǎng)，建設(shè)更有為的政府，并讓兩者更好形成合力，這將是推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的根本力量。

3.各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升整體競(jìng)爭(zhēng)力

城市群是由不同規(guī)模、層次、功能的城市所構(gòu)成的城市“集合體”。長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展并不是“千城一面”，所有城市“一樣化”，而是既保持每一個(gè)城市的獨(dú)立性與個(gè)性，又構(gòu)成彼此包容、競(jìng)合共生的有機(jī)整體，努力形成各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展過(guò)程。

其一是構(gòu)建分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。長(zhǎng)三角科教事業(yè)發(fā)達(dá)，上海、南京、杭州、合肥目前擁有國(guó)家“雙一流”建設(shè)高校8所，占全國(guó)的1/4，其中一流學(xué)科99個(gè)，占全國(guó)1/3強(qiáng);國(guó)家級(jí)研發(fā)機(jī)構(gòu)密集，科創(chuàng)資源集聚，這四座城市是區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)，都在國(guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)之列，且都位居全球科研城市50強(qiáng)。長(zhǎng)三角在科技創(chuàng)新上協(xié)同互補(bǔ)大于同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，2010-2017年，協(xié)同創(chuàng)新綜合指數(shù)年均增速達(dá)到8.67%[16]。目前，長(zhǎng)三角正依托G60高速公路和滬蘇湖宣高速鐵路，沿“G60科創(chuàng)走廊” 深化產(chǎn)業(yè)集群布局，打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群?！耙焕纫缓硕喑恰眥5}的科技創(chuàng)新空間布局將進(jìn)一步增強(qiáng)城市群內(nèi)部協(xié)同創(chuàng)新力，推進(jìn)品牌園區(qū)的深度合作。

其二是城市功能合理分工。各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)不能僅局限于產(chǎn)業(yè)分工，更需關(guān)注城市功能分工。長(zhǎng)三角要建設(shè)成為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群，必須以上海建設(shè)卓越的全球城市為龍頭，帶動(dòng)城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升，而上海邁向卓越的全球城市，更好地代表國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，需要增強(qiáng)城市核心功能，疏解非核心功能，以高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化為導(dǎo)向，構(gòu)建上海全球城市的核心功能，在推進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心綜合實(shí)力、國(guó)際金融中心資源配置功能、國(guó)際貿(mào)易中心樞紐功能、國(guó)際航運(yùn)中心高端服務(wù)能力以及國(guó)際科技創(chuàng)新中心策源能力上取得新突破[17]。

注釋：

{1} 2016年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)劃范圍包括上海市，江蘇省的南京、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺(tái)州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等 26 市。

{2} 安徽省2008年成為長(zhǎng)三角區(qū)域合作機(jī)制的應(yīng)邀方，2009年成為正式成員，長(zhǎng)三角合作機(jī)制由兩省一市擴(kuò)展到三省一市。

{3} 2010年3月26日，在浙江省嘉興市舉行的長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議上，江蘇的鹽城與淮安、浙江的金華與衢州，以及安徽的合肥與馬鞍山等6個(gè)城市正式成為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)會(huì)員。此次擴(kuò)容后，協(xié)調(diào)會(huì)成員城市達(dá)22個(gè)。2013年4月13日，長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十三次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議召開，正式吸收江蘇的徐州、連云港與宿遷，浙江的麗水與溫州，以及安徽的滁州、淮南與蕪湖等8座城市成為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成員。2018年4月12-13日，在衢州舉行的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十八次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，吸納安徽的銅陵、安慶、池州、宣城4城市加入。2019年在安徽省蕪湖市召開的長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第十九次市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議新吸納7座城市加入，會(huì)員城市擴(kuò)容至41個(gè)。

{4} 都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，詳見《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）。

{5} “一廊”，即共建G60科創(chuàng)走廊;“一核”，即正在打造具有全球影響力科創(chuàng)中心的上海;“多城”，包括嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥等城市。

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