摘要：如何用國家治理現(xiàn)代化范式觀察食品安全治理，是兼具理論價(jià)值和政策意義的命題。從計(jì)劃到市場(chǎng)的演進(jìn)路徑，決定了我國食品安全同時(shí)面臨市場(chǎng)不健全和市場(chǎng)失靈挑戰(zhàn)，需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌公眾健康、商業(yè)利益、地方政府訴求等價(jià)值目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征帶來剩余監(jiān)管權(quán)和監(jiān)管碎片化現(xiàn)象，要求從縱橫兩個(gè)維度完善監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府治理體系。以靜態(tài)準(zhǔn)入、過度管控和運(yùn)動(dòng)式整治為標(biāo)志的線性監(jiān)管模式降低了監(jiān)管效能，必須簡政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管并舉，探索產(chǎn)業(yè)嵌入型監(jiān)管手段，助推食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展并引導(dǎo)社會(huì)共治。食品安全治理的“中國故事”，不僅折射出監(jiān)管型國家中國路徑的勃勃生機(jī)，更彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：國家治理體系;食品安全;市場(chǎng)監(jiān)管;新時(shí)代

食品安全是世界性難題，無論發(fā)展中國家或工業(yè)化國家都必須面對(duì)。食品安全不是單純的監(jiān)管，而是公共衛(wèi)生和市場(chǎng)秩序的重要內(nèi)容，需要有整體性、系統(tǒng)性視角。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國食品領(lǐng)域基本面也在發(fā)生變化，集中表現(xiàn)為需求、供給和監(jiān)管之間的結(jié)構(gòu)性不匹配。傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管以政府行政權(quán)力為中心，而新時(shí)代的食品安全治理需要從理念、主體、結(jié)構(gòu)、手段等維度進(jìn)行全方位革新，以適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化。本文將圍繞國家治理現(xiàn)代化如何重塑食品安全這一命題，展開規(guī)范分析。

一、沒有食品安全的小康社會(huì)是不全面的

糧食安全（food security）、食品安全（food safety）和食物營養(yǎng)（food nutrition），這些學(xué)理概念相互關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)化，是世界各國在不同發(fā)展階段面臨的政策困境。中華民族經(jīng)歷過長時(shí)間的貧困和饑餓，如今已經(jīng)解決了溫飽問題，正在邁向全面小康。作為最大的發(fā)展中國家，如何為14億人口提供數(shù)量充足、質(zhì)量安全、營養(yǎng)豐富的食品，進(jìn)而提升人民健康福祉，這是我們要正視和回答的新命題，也是新發(fā)展思想的題中之義。沒有全民健康，就沒有全面小康。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。”《中華人民共和國食品安全法》也開宗明義地提出，保證食品安全的目的是保障公眾身體健康和生命安全?？梢哉f，食品安全是新時(shí)代重大的經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題和政治問題，也是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。當(dāng)前我國食品安全形勢(shì)不斷好轉(zhuǎn)，但在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治三個(gè)維度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這也構(gòu)成了我們思考食品安全治理的起點(diǎn)。

首先，安全是食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提。從供給側(cè)層面看，2018年我國食品工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入8.09萬億元國家統(tǒng)計(jì)局：《2018年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤增長10.3%》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/shuju/2019-01/28/content_5361707.htm，2019-01-28，成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。截至2019年6月全國有各類市場(chǎng)主體1.16億戶趙文君：《我國上半年日均新設(shè)企業(yè)1.94萬戶 同比增長7.1%》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/shuju/2019-07/05/content_5406625.htm，2019-07-05，其中注冊(cè)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者約1494.9萬家（含餐飲服務(wù)提供者592.8萬家）國務(wù)院食安辦：《2019年全國食品安全宣傳周主場(chǎng)活動(dòng)宣傳片》，北京：2019年6月18日。，食品行業(yè)市場(chǎng)主體占比高達(dá)13.6%，餐飲、外賣等行業(yè)帶動(dòng)的就業(yè)人員數(shù)量可觀。與此同時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“多小散”問題仍未解決，企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，從源頭上存在著風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。在需求側(cè)層面，消費(fèi)者對(duì)優(yōu)質(zhì)食品的需要日益增長，與高質(zhì)量供給不足形成結(jié)構(gòu)性反差。前些年中國游客在境外搶購奶粉、保健食品的報(bào)道屢見不鮮，近年來功能性食品、有機(jī)產(chǎn)品、新型食品通過跨境電商受到市場(chǎng)青睞。特別是伴隨第三方平臺(tái)、共享經(jīng)濟(jì)、社交電商、科工貿(mào)縱向一體化等新業(yè)態(tài)興起，食品市場(chǎng)的機(jī)遇與不確定風(fēng)險(xiǎn)并存?？梢?，安全是食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須破解的前提條件。

其次，食品安全是保障和改善民生的基本。民生是民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，其本質(zhì)特征是生活消費(fèi)性和生存保障性。民以食為天，食以安為先。隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，除了食品數(shù)量充足，消費(fèi)者對(duì)食品安全、種類、便捷、營養(yǎng)的要求日益增長。以餐飲外賣為例，截至2019年6月，全國網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)4.2118億中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第44次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，中國網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2019zt/44/index.htm，2019-08-30，銷售額突破2400億元，且在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢(shì)下依然高速增長。在2020年新型冠狀病毒肺炎疫情中，“無接觸配送”餐飲外賣更是備受社會(huì)關(guān)注，對(duì)于新消費(fèi)習(xí)慣的培育意義深遠(yuǎn)。與此同時(shí)，食品安全與教育、醫(yī)療、就業(yè)、扶貧等其他民生領(lǐng)域廣泛相連，因而成為基本民生。尤其是貧困對(duì)象“兩不愁、三保障”的第一要素是“不愁吃”，給食品數(shù)量充足和質(zhì)量安全提出新的命題。食品安全作為基本民生的特性，要求各級(jí)干部站在社會(huì)最弱勢(shì)群體的視角進(jìn)行審視，用底線思維加以把握。國際經(jīng)驗(yàn)表明，一國食品安全狀況與社會(huì)階層結(jié)構(gòu)密不可分，當(dāng)代表消費(fèi)水平的恩格爾系數(shù)低于30%，以及代表城鄉(xiāng)關(guān)系的城鎮(zhèn)化率超過50%時(shí)，往往是區(qū)域性、系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期（陳曉華，2011）。當(dāng)前我國正處在這一關(guān)鍵階段，食品安全成為影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感的潛在挑戰(zhàn)

此外，食品安全是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的切入點(diǎn)。食品安全是民生，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治。近年來國際社會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生的理解，已經(jīng)從health（衛(wèi)生）本身，提升為publicity of health（衛(wèi)生的公共性），從而具有公共安全乃至國家安全新定位。在我國，食品安全屬于總體國家安全觀中的人民安全全國干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì)：《全面踐行總體國家安全觀》，北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2019年版。，關(guān)乎人民健康和社會(huì)穩(wěn)定大局。不論是2018年末權(quán)健事件等“保健”市場(chǎng)亂象導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，還是2019年成都七中實(shí)驗(yàn)學(xué)校食品安全引發(fā)的輿情，抑或消費(fèi)者談食品添加劑色變帶來的焦慮和恐慌，都可能成為社會(huì)問題升級(jí)為政治問題的導(dǎo)火索。盡管2018年國家食品安全監(jiān)督抽檢樣品平均合格率為97.6%新華社：《2018年國家食品安全監(jiān)督抽檢樣品平均不合格率為2.4%》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/food/2019-03/30/c_1124304303.htm，2019-03-30。但根據(jù)世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)，我國食源性疾病負(fù)擔(dān)為293/10萬傷殘調(diào)整壽命年，總體僅處于全球中游水平，與東南亞和南美洲諸國接近World Health Organization. Foodborne Disease Burden 2015. WHO website， https：//extranet.who.int/sree/Reports？op=vs&path=/WHO_HQ_Reports/G36/PROD/EXT/FoodborneDiseaseBurden ，這與我國作為經(jīng)濟(jì)大國的地位十分不相稱。這意味著我國食品安全形勢(shì)在總體穩(wěn)定中陰含著諸多不確定性，要著力防范習(xí)以為常但危害巨大的“灰犀?！笔录??？梢?，食品安全對(duì)于促發(fā)展、惠民生、保穩(wěn)定都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、把中國之“制”的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為食品安全之“治”的效能

中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系具有顯著優(yōu)勢(shì)，具體領(lǐng)域的體制則有可完善之處。例如新型冠狀病毒肺炎就暴露出國家應(yīng)急管理、城市公共環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、國家儲(chǔ)備體系等領(lǐng)域短板和不足（習(xí)近平，2020）。食品安全是世界性難題，不論是2013年歐洲“馬肉風(fēng)波”，還是美國近年來多次發(fā)生的沙門氏菌感染事件，都預(yù)示著食品安全問題的復(fù)雜性和長期性。與此同時(shí)，食品安全具有最廣泛的利益相關(guān)方，調(diào)動(dòng)社會(huì)、私營部門、社區(qū)和個(gè)人的積極性而非監(jiān)管部門“單打獨(dú)斗”，不是應(yīng)該而是必須。因此，如何講好食品安全的“中國故事”，把中國之“制”的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為中國之“治”的效能，食品安全治理可以也應(yīng)當(dāng)成為極佳案例。

馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判導(dǎo)言》中說過，理論在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)的程度，總是決定于理論滿足這個(gè)國家的需要程度。我們所說的國家治理現(xiàn)代化，區(qū)別于西方倡導(dǎo)的治理（governance）或善治（good governance）理論。它不局限于效率改進(jìn)的技術(shù)性、策略性范疇，也不僅僅以所謂的民主化作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，更不是一味強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)對(duì)政府和市場(chǎng)失靈的單向彌補(bǔ)，而是具有基礎(chǔ)性、整體性、戰(zhàn)略性的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行，是有中心的主動(dòng)作為和多維互動(dòng)。其中，制度設(shè)計(jì)包括了根本制度、基本制度和重要制度三大層次和體系，凝結(jié)了馬克思主義的價(jià)值理性和中國傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)核。具體到內(nèi)涵，國家治理是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，將人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，納入了馬克思主義文化、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理共同體等制度。在筆者看來，國家治理現(xiàn)代化是繼農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防、科技現(xiàn)代化之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，超越了器物層面，為文化現(xiàn)代化和社會(huì)現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

美國學(xué)者福山基于政治發(fā)展理論，提出現(xiàn)代政治制度的三大要素是國家（state）、法治（rule of law）和負(fù)責(zé)制政府（accountability government）。他認(rèn)為只有三者相互平衡，才會(huì)產(chǎn)生有能力、非人格化、組織良好和擁有自主性的現(xiàn)代國家（福山，2015）。以哈佛大學(xué)斯考切波教授為代表的國家建構(gòu)學(xué)派（state building school）的基本假設(shè)是，國家不僅是各社會(huì)主體博弈的舞臺(tái)，而且是一個(gè)獨(dú)立的政治行動(dòng)者。從本質(zhì)上說，國家治理就是國家通過制度化建設(shè)不斷調(diào)整自己與市場(chǎng)、社會(huì)以及社會(huì)與市場(chǎng)之間的關(guān)系，使之有利于自己存在、維持和強(qiáng)大的過程（胡穎廉，2014）。國內(nèi)有學(xué)者將現(xiàn)代國家治理體制的基本構(gòu)件擴(kuò)展為四個(gè)部分：國家、法治、民主、治理制度（何曾科，2018）。我們將其進(jìn)一步闡發(fā)出四對(duì)主要關(guān)系：黨和國家關(guān)系、黨和人民關(guān)系、政府和市場(chǎng)關(guān)系、國家和社會(huì)關(guān)系。如果將國家治理現(xiàn)代化看做一個(gè)理論框架，用來觀察當(dāng)前和今后一段時(shí)間的食品安全工作，上述關(guān)系則投射出了黨政同責(zé)、人民健康、科學(xué)監(jiān)管和依法監(jiān)管、食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)共治等基本要素。正如習(xí)近平總書記在2020年2月3日召開的中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議所說，“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作。”同樣具有公共衛(wèi)生屬性的食品安全，不僅是監(jiān)管和技術(shù)問題，需要有系統(tǒng)性、整體性思考。換言之，我們不是僅從監(jiān)管本身的狹義視角看待食品安全治理，而是超越監(jiān)管看安全，有更為宏大而深刻的關(guān)切，這也決定了本文的基本框架。需要著重研究的是，上述要素如何發(fā)揮作用？這一體系如何有效解決中國現(xiàn)實(shí)問題？食品安全治理如何區(qū)別于西方國家經(jīng)驗(yàn)并形成理論對(duì)話？因此我們要抽象概念，界定變量、提出假設(shè)、從而構(gòu)建分析框架。

國內(nèi)學(xué)者已有將食品安全法納入國家治理視角的嘗試，從分析當(dāng)前食品安全治理所處的中國社會(huì)特征出發(fā)，認(rèn)為需要構(gòu)建一個(gè)綜合了“底線安全”“樞紐安全”“共建安全”和“內(nèi)生安全”的食品大安全觀。它們分別對(duì)應(yīng)著“最嚴(yán)厲的法律責(zé)任”“統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制”“社會(huì)共治理念”以及“企業(yè)作為第一責(zé)任人”四大治理根本要求（王旭，2018）。這一觀點(diǎn)具有啟發(fā)意義，但僅僅聚焦法律制度，也未給出清晰的推演路徑。本文認(rèn)為，依照“理念—主體—結(jié)構(gòu)—任務(wù)—機(jī)制”的一般邏輯，國家治理現(xiàn)代化中的食品安全以保障和促進(jìn)公眾健康為邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而與食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、保障和改善基本民生、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建起關(guān)聯(lián)。“一核多元”的治理體系以食品安全黨政同責(zé)為中心，同時(shí)納入人民健康、政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制度要素。戰(zhàn)略任務(wù)包括科學(xué)監(jiān)管和社會(huì)共治，分別聚焦政府和市場(chǎng)、國家和社會(huì)兩大關(guān)系。通過共建共治共享等方法，最終實(shí)現(xiàn)食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。上述闡釋如圖1所示。接下來，我們對(duì)框架的內(nèi)容擇重加以闡述。

三、用黨的領(lǐng)導(dǎo)破解我國食品安全的獨(dú)特挑戰(zhàn)

如果我們將監(jiān)管型國家的崛起放在現(xiàn)代國家構(gòu)建的視角下觀察，可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)管體系的變遷模式有兩大類。西方國家總體上從私有制走向有監(jiān)管的市場(chǎng)，中國、越南等社會(huì)主義國家則從國有經(jīng)濟(jì)向政府監(jiān)管演進(jìn)（Djankow，S. et.al，2003）。從計(jì)劃到市場(chǎng)的獨(dú)特路徑?jīng)Q定了市場(chǎng)不健全（或稱市場(chǎng)不足）和市場(chǎng)失靈并存，要求我們兼顧活力和秩序兩大價(jià)值——既要培育市場(chǎng)又要監(jiān)管市場(chǎng)，也就是同時(shí)扮演“教練員”和“裁判員”角色。在短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，溫飽是社會(huì)主要矛盾，因此制度設(shè)計(jì)傾向于保護(hù)產(chǎn)業(yè)利益，目的是保障食物供給。這種傾向在特定歷史時(shí)期無可厚非，事實(shí)上也被各國經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所證明，但隱含著安全與發(fā)展的內(nèi)生沖突。隨著對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接管控逐漸式微，政府不得不在活力的彰顯與秩序的衰減之間尋求均衡。作為體驗(yàn)商品（experience goods）的食品，不同于一般的搜尋品（search goods），其信息不對(duì)稱性尤其容易引發(fā)市場(chǎng)失序和失靈。我們?cè)?jīng)歷過的2008年三鹿牌嬰幼兒奶粉事件，便是企業(yè)利益驅(qū)動(dòng)、部門監(jiān)管不力、地方保護(hù)主義相互交織的典型例證。事實(shí)上進(jìn)步時(shí)代美國“扒糞”作家辛克萊爾筆下骯臟的芝加哥屠宰場(chǎng)，以及2000年震驚日本的雪印牛奶中毒事件，在一定程度上也是這對(duì)矛盾的體現(xiàn)。正是因?yàn)檫@些問題的倒逼，近40年來西方國家在放松經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管制的同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)健康、安全、環(huán)境（H.S.E）等社會(huì)性監(jiān)管（social regulation）。

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，解決生存和溫飽后，安全成為人的第一需求，一日三餐安全更是重大的基本民生問題。隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，食品領(lǐng)域消費(fèi)者需求、企業(yè)供給、政府監(jiān)管三者之間的結(jié)構(gòu)性矛盾亦愈發(fā)凸顯。尤其是中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，其美好生活需要超越了基本小康標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生新期待。例如校園食品安全具有高度社會(huì)敏感性，因此輿論對(duì)農(nóng)村小學(xué)生免費(fèi)營養(yǎng)餐的關(guān)注點(diǎn)，從過去的“無和有”升級(jí)為如今的“有和好”。又如跨境電商蓬勃發(fā)展豐富了消費(fèi)選擇，但與普通貨物貿(mào)易相比缺乏檢疫、檢驗(yàn)等流程，因此給境外輸入型食品安全風(fēng)險(xiǎn)防控帶來挑戰(zhàn)。黨的十九大和十九屆四中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國理政的一個(gè)重大原則。換言之，黨是作為一個(gè)自主、有力的主體對(duì)發(fā)展中涉及的各方關(guān)系和利益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅(jiān)持民心民生是最大的政治，保障安全是最大的責(zé)任，防范風(fēng)險(xiǎn)是最大的本領(lǐng)。這既是對(duì)國家構(gòu)建理論的創(chuàng)新，也是治理體系自身的升級(jí)。具體到食品安全工作，應(yīng)當(dāng)且只有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能將安全、發(fā)展、創(chuàng)新等價(jià)值兼容于以人民為中心的發(fā)展思想，將政府、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)統(tǒng)籌在共建共治共享的格局之中，從而形成“一核多元”的局面。

黨的十九大特別提出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，將食品安全作為市場(chǎng)監(jiān)管的首要職責(zé)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）明確黨政同責(zé)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式將保證食品安全作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)固定下來，成為黨領(lǐng)導(dǎo)食品安全工作的政治制度保障和集中體現(xiàn)。一是在工作理念上，《規(guī)定》不局限于傳統(tǒng)行政管理的范式，要求推動(dòng)完善食品安全治理體系，不斷提升食品安全監(jiān)管效能和治理能力現(xiàn)代化水平。過去，一些地方和部門把發(fā)展和安全割裂開來甚至對(duì)立起來，把食品安全工作片面理解為“不出事”，對(duì)食品產(chǎn)業(yè)則更關(guān)注產(chǎn)值和增長。《規(guī)定》明確規(guī)定堅(jiān)持謀發(fā)展必須謀安全，管行業(yè)必須管安全，保民生必須保安全，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)兼容，將“守底線”和“爭上線”結(jié)合起來。二是在組織架構(gòu)上，明確區(qū)分食品安全工作的監(jiān)管部門、行業(yè)（領(lǐng)域）部門和支持部門三大類權(quán)責(zé)主體，力圖改變監(jiān)管部門“孤掌難鳴”的尷尬局面。值得注意的是，將宣傳、政法等黨口戰(zhàn)線以及共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織納入其中，正是黨的領(lǐng)導(dǎo)之優(yōu)勢(shì)所在，因?yàn)檫@些不屬于政府行政機(jī)構(gòu)序列。三是在責(zé)任落實(shí)上，緊緊抓住地方黨委主要負(fù)責(zé)人、政府主要負(fù)責(zé)人、黨委常委會(huì)其他委員、政府分管負(fù)責(zé)人、政府班子其他成員等“關(guān)鍵少數(shù)”，為構(gòu)建食品安全工作格局提供了堅(jiān)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力。四是在督促落實(shí)上，包括了多項(xiàng)政策手段：通過跟蹤督辦明確地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)落實(shí)食品安全重大部署、重點(diǎn)工作情況進(jìn)行跟蹤督辦;通過履職檢查明確地方各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)結(jié)合巡視巡察工作安排，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行食品安全工作職責(zé)情況進(jìn)行檢查;通過評(píng)議考核明確地方各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮評(píng)議考核“指揮棒”作用，推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)食品安全工作責(zé)任（胡穎廉，2019a）。

《規(guī)定》內(nèi)容構(gòu)成了理念—結(jié)構(gòu)—責(zé)任—執(zhí)行的邏輯架構(gòu)，是我國繼生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭小包h政同責(zé)”后的第三次嘗試，彰顯了黨在社會(huì)性監(jiān)管中的獨(dú)特地位。根據(jù)筆者的調(diào)研，一些地方在政策實(shí)踐中積極創(chuàng)新，例如明確黨委常委會(huì)每年專題研究食品安全工作，將食品安全工作在年度綜合目標(biāo)考核中的比重加大到2%～3%，食品安全工作與社會(huì)治安綜合治理工作一同決策部署、一同推進(jìn)落實(shí)、一同考核評(píng)價(jià)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，等等。這些舉措都反映出黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理食品安全的基本經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)定決心，也就是把握新時(shí)代的主要矛盾，把人民對(duì)食品安全的需要上升到國家戰(zhàn)略高度，而不是放任公眾健康、商業(yè)利益和地方政府訴求自發(fā)博弈。這種自覺性是我國食品安全工作區(qū)別于西方國家的基本特征所在。

四、從縱向、橫向兩個(gè)維度優(yōu)化政府治理體系

國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，政府治理從屬于國家治理。根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)精神，政府治理體系包括了國家行政體制、政府職責(zé)體系、政府組織結(jié)構(gòu)、中央和地方關(guān)系四大要素。國際經(jīng)驗(yàn)表明，越是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，越是需要加強(qiáng)監(jiān)管，越是需要完善的市場(chǎng)監(jiān)管體制作保障（張茅，2018）。在我國，法律和中央編辦“三定”方案（即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）是規(guī)定行政體制的基本依據(jù)。2009年和2015年兩版食品安全法，2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以及黨的十八屆三中全會(huì)，均強(qiáng)調(diào)完善統(tǒng)一權(quán)威專業(yè)的食品安全監(jiān)管體制。近年來，學(xué)界對(duì)食品安全監(jiān)管體制的研究主要聚焦縱向事權(quán)“剩余化”和橫向事權(quán)“碎片化”兩方面（胡穎廉，2018a）。我們相應(yīng)從縱向和橫向兩個(gè)維度分析食品安全監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)。

一是縱向上，科學(xué)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)差異性。一般而言，國家級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有較強(qiáng)專業(yè)性且地位中立，但受到有效治理范圍的約束?；鶎颖O(jiān)管機(jī)構(gòu)更易掌握本地化信息，然而潛在的地方保護(hù)主義會(huì)影響執(zhí)法公正性，進(jìn)而與統(tǒng)一大市場(chǎng)存在潛在矛盾。在理想狀態(tài)下，關(guān)乎市場(chǎng)要素自由流動(dòng)和國家利益的事權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸中央（樓繼偉，2014）。以美國為例，健康和人類服務(wù)部食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、疾病預(yù)防和控制中心（CDC）、農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）等聯(lián)邦各監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨州的食品藥品安全事務(wù)，同時(shí)也委托州和地方根據(jù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)部分職能。其假設(shè)是地方具有嵌入本地社區(qū)的信息優(yōu)勢(shì)，并且更容易把握不同政策目標(biāo)之間的均衡。根據(jù)前文所述的歷史邏輯，由于市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育不足，我國食品領(lǐng)域同時(shí)面臨加強(qiáng)安全監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序、振興和發(fā)展產(chǎn)業(yè)等問題，需要地方政府全方位和強(qiáng)有力支持。加之我國現(xiàn)階段食品安全風(fēng)險(xiǎn)類型多樣，如表1所示，需要同時(shí)秉持嚴(yán)格和科學(xué)的原則。因此我們看到自2008年以來，食藥監(jiān)管、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督等部門紛紛取消省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地分級(jí)管理。尤其是黨的十八大以來，通過明確各層級(jí)事權(quán)和屬地管理責(zé)任，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或區(qū)域設(shè)置監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，防范基于利益驅(qū)動(dòng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)在一線失守。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，一些地方推進(jìn)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)整合，綜合執(zhí)法和職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)，從而提升監(jiān)管效能。

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革以優(yōu)化協(xié)同高效為重要原則，注重科學(xué)劃分縱向事權(quán)。改革后，高風(fēng)險(xiǎn)的特殊食品如嬰兒配方乳粉、特殊醫(yī)學(xué)用途食品、保健食品等注冊(cè)由國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)，并同樣承擔(dān)監(jiān)督檢查制度、重大違法案件查處、全國性抽樣檢驗(yàn)計(jì)劃等具有風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域的工作。與此同時(shí)，承認(rèn)本地化監(jiān)管的資源和信息優(yōu)勢(shì)，具體的許可、檢查、處罰工作由省級(jí)及以下市場(chǎng)監(jiān)管部門承擔(dān)，尤其是食品“三小”（小作坊、小餐飲、小攤販）的日常監(jiān)管交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)，并通過購買專業(yè)第三方服務(wù)提升監(jiān)管靶向性和震懾力。

尤其值得關(guān)注的是，近年來北京、天津、武漢等地已經(jīng)出臺(tái)或正在推進(jìn)關(guān)于街道辦事處機(jī)構(gòu)與職責(zé)的地方立法，賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層機(jī)構(gòu)以自身名義開展行政許可和行政執(zhí)法，典型例證便是2020年初施行的《北京市街道辦事處條例》。行政執(zhí)法事權(quán)進(jìn)一步下沉將如何影響監(jiān)管效能，是需要高度關(guān)注的新命題。實(shí)際上，放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層的本質(zhì)是賦權(quán)人民。在傳統(tǒng)行政格局中，政府各部門擁有大量權(quán)力和資源。其前提假定是上級(jí)掌握著更充分的信息和更專業(yè)的知識(shí)，這在特定發(fā)展階段具有一定合理性。隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，人民美好生活需要的多樣性和基層治理的復(fù)雜性決定了權(quán)力必須具有內(nèi)生性和本地化特征，從而有效解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，這當(dāng)然也包括一日三餐的食品安全?；鶎痈刹咳罕娝刭|(zhì)的結(jié)構(gòu)性提升和新技術(shù)的運(yùn)用，也為放權(quán)賦權(quán)提供了前提條件。一般而言，最能體會(huì)基層“痛點(diǎn)”的是群眾，從現(xiàn)實(shí)問題到?jīng)Q策執(zhí)行的路徑越簡約，越有利于高效回應(yīng)訴求。與此同時(shí)，“條條”專業(yè)管理和“塊塊”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度設(shè)計(jì)，在政策實(shí)踐中經(jīng)常面臨“條散塊虛”的尷尬。根源在于行政機(jī)構(gòu)科層制將縱向分權(quán)過度化，使得原本就微弱的下級(jí)對(duì)上級(jí)以及平級(jí)之間的有限制度約束更為薄弱?；鶎舆€是綜合一些好，將大部制改革向“最后一公里”延伸，基層職能從過去的“向上對(duì)口部門”轉(zhuǎn)為“向下回應(yīng)群眾”，其本質(zhì)就是理順條塊關(guān)系，讓部門和基層回歸初心使命。

二是橫向上，務(wù)實(shí)地優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成部門間高效協(xié)同。食品安全由多個(gè)部門分工監(jiān)管和單一部門獨(dú)立監(jiān)管這兩種模式，在世界范圍內(nèi)都有其典型代表，也各有優(yōu)劣。多部門監(jiān)管容易產(chǎn)生職能交叉和監(jiān)管空白等問題，而單一部門監(jiān)管在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化等方面存在很多困難。因此，各個(gè)國家都從本國實(shí)際出發(fā)，選擇符合本國國情的監(jiān)管模式，并趨利避害，不斷解決存在的問題（李玉梅，2011）。有什么樣的社會(huì)需求和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，就應(yīng)該有什么樣的政府機(jī)構(gòu)。長期以來，我國食品安全（衛(wèi)生）監(jiān)管模式是質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等部門分段負(fù)責(zé)，盡管有利于提升監(jiān)管專業(yè)性，但愈來愈不適應(yīng)食品產(chǎn)業(yè)鏈一體化趨勢(shì)。黨的十八大后一系列機(jī)構(gòu)和體制改革，解決了“碎片化”監(jiān)管模式的弊端，尤其是市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革更是秉持大市場(chǎng)、大監(jiān)管、大服務(wù)的理念，提升市場(chǎng)整體治理效能。

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革便是為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的隊(duì)伍和職能，還納入了知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物價(jià)等職能，對(duì)消費(fèi)品市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革貫通了工業(yè)產(chǎn)品和流通商品兩大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌信息化、檢驗(yàn)、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)、商標(biāo)等政策工具，目標(biāo)是構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的監(jiān)管體系，有利于更好發(fā)揮保障安全、傳遞信任、服務(wù)發(fā)展的作用。同時(shí)成立國家藥品監(jiān)督管理局，作為市場(chǎng)監(jiān)管總局的二級(jí)局，地方藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)立到省級(jí)層面，藥品經(jīng)營環(huán)節(jié)監(jiān)管由市縣兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。這一模式抓住了當(dāng)前我國食品藥品安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性、藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性?？傮w上，在市縣已經(jīng)普遍采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。以2018年5月央視《焦點(diǎn)訪談》曝光的“有機(jī)蔬菜有玄機(jī)”為例，曝光的問題包括無公害食品、綠色食品和有機(jī)食品等品類，涉及食品安全、虛假宣傳、認(rèn)證認(rèn)可等問題，過去分屬食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等不同部門監(jiān)管，監(jiān)管主體過多難免出現(xiàn)模糊地帶甚至推諉。新的統(tǒng)一體制有利于形成整體性治理合力，進(jìn)而構(gòu)建統(tǒng)一性市場(chǎng)。也正因此，監(jiān)管部門充分認(rèn)識(shí)到要加強(qiáng)高質(zhì)量的監(jiān)管執(zhí)法，做好前瞻性、創(chuàng)新性、底線性和保障性工作，協(xié)調(diào)好包括互聯(lián)網(wǎng)電商平臺(tái)、從業(yè)者、用戶和政府監(jiān)管者等多方關(guān)系，從長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展等角度做好市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)工作。同時(shí)要積極協(xié)助、配合有關(guān)主管部門加強(qiáng)綜合執(zhí)法，維護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益（胡穎廉，2018b）。

與此同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府設(shè)立食品（藥品）安全委員會(huì)，優(yōu)化綜合監(jiān)管執(zhí)法、專業(yè)管理、行業(yè)管理三大類部門間政策協(xié)同，與食品全生命周期風(fēng)險(xiǎn)相匹配。通過“黨政同責(zé)”和地方政府負(fù)總責(zé)強(qiáng)化監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)，包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)長效增長機(jī)制的確立，執(zhí)法裝備、辦公場(chǎng)所、儀器設(shè)備的保障，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)稟賦與工作任務(wù)相適應(yīng)。隨著監(jiān)管法規(guī)、企業(yè)良好行為規(guī)范、社會(huì)共治引導(dǎo)措施等監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，部門間協(xié)同越來越具有制度化特征，非正式制度的影響逐步減小。前述《規(guī)定》更是從黨內(nèi)法規(guī)層面對(duì)食品安全工作相關(guān)部門的職責(zé)做出了原則性規(guī)范，除了市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，還明確包括衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、糧食、教育、政法、宣傳、民政、建設(shè)、文化、旅游、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)或者領(lǐng)域與食品安全緊密相關(guān)的工作，以及為食品安全提供支持的發(fā)展改革、科技、工信、財(cái)政、商務(wù)等領(lǐng)域工作。

五、構(gòu)建與食品產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的科學(xué)監(jiān)管制度

在現(xiàn)代國家構(gòu)建中，政府監(jiān)管主要解決兩大問題，一是信息不對(duì)稱，二是市場(chǎng)穩(wěn)定預(yù)期。前者關(guān)注市場(chǎng)交易行為合規(guī)，后者聚焦如何引導(dǎo)好消費(fèi)者心理和感知，其本質(zhì)都是處理好監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)關(guān)系。經(jīng)過上百年發(fā)展，西方國家食品安全監(jiān)管已進(jìn)入監(jiān)管科學(xué)（regulatory science）階段，關(guān)注政策法規(guī)如何主動(dòng)匹配技術(shù)進(jìn)步。如上文所述，我國市場(chǎng)發(fā)育尚不健全，食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性依然薄弱，企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。相應(yīng)地，政府監(jiān)管部分脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政命令，全能主義制度慣性容易帶來靜態(tài)的背書式審批、過度管控和運(yùn)動(dòng)式政治，從而扭曲正常市場(chǎng)競(jìng)爭和價(jià)格信號(hào)。與此同時(shí)，社會(huì)力量僅僅被作為監(jiān)管的延伸和補(bǔ)充，并未自主且專業(yè)地發(fā)揮共治作用。市場(chǎng)、監(jiān)管、社會(huì)“三重失靈”（triple failures），成為我們分析食品安全問題成因的基本視角（薛瀾、胡穎廉，2012）。

破解“三重失靈”的關(guān)鍵，是對(duì)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)關(guān)系進(jìn)行基礎(chǔ)性重構(gòu)。培育市場(chǎng)、監(jiān)管市場(chǎng)和服務(wù)市場(chǎng)本質(zhì)上是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，其邏輯主線便是尊重市場(chǎng)規(guī)律的科學(xué)監(jiān)管。從政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和市場(chǎng)活動(dòng)的過度干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┲贫拳h(huán)境和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。通過“下猛藥”和“重長效”并重，降低制度性交易成本，提升市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力，從源頭防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，用“四個(gè)最嚴(yán)”震懾違法違規(guī)行為。當(dāng)前我國食品安全領(lǐng)域還存在諸多頑疾，如農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、非法使用食品添加劑、保健食品虛假宣傳、農(nóng)村食品市場(chǎng)假冒偽劣等，嚴(yán)重侵害人民群眾利益。僅2019年1月至5月，全國公安機(jī)關(guān)共偵破食品安全犯罪案件4500余起，其中搗毀黑工廠、黑作坊、黑窩點(diǎn)3800余個(gè)白陽、高蕾：《重拳出擊！今年前5月全國共偵破食品安全犯罪案件4500余起》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/27/content_5403801.htm，2019-06-27。食品安全重在監(jiān)管，習(xí)近平總書記在2017年初對(duì)食品安全工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實(shí)提高食品安全監(jiān)管水平和能力新華社：《習(xí)近平李克強(qiáng)對(duì)食品安全工作作出重要指示批示》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/03/content_5156119.htm，2017-01-03?！八膫€(gè)最嚴(yán)”的本質(zhì)是提高監(jiān)管震懾力和違法成本，以底線思維嚴(yán)防嚴(yán)管嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，才能凈化市場(chǎng)環(huán)境，在全生命周期確保“舌尖上的安全”。

另一方面，圍繞“放管服”實(shí)施產(chǎn)業(yè)嵌入型監(jiān)管。然而，一味提高準(zhǔn)入門檻不是最嚴(yán)，繁文縟節(jié)的日常監(jiān)管也不是最嚴(yán)，流于形式的運(yùn)動(dòng)式整治更不是最嚴(yán)。我國食品領(lǐng)域消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣，食材類型豐富，每天消耗食物約20億公斤，這些現(xiàn)實(shí)國情決定了不能照搬西方國家以標(biāo)準(zhǔn)化為特征的“福特制”監(jiān)管模式（Fordism regulation），而是要圍繞“放管服”構(gòu)建與食品產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)嵌入型監(jiān)管手段。簡政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管是有機(jī)統(tǒng)一的，只有放到位才能管到位，只有管得好才能放得開。例如食品安全法充分考慮到我國食品消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性，授權(quán)省級(jí)人大和政府對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理制定具體辦法。又如2015年版食品安全法確立的保健食品注冊(cè)、備案“雙軌制”，正是看到了保健食品企業(yè)和產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入成本過高。值得注意的是，簡政放權(quán)并非放任不管，而是在精細(xì)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上少設(shè)“路障”多設(shè)“路標(biāo)”，通過監(jiān)管工作的關(guān)口前移給市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定預(yù)期。在這一過程中，市場(chǎng)在資源配置中依然起決定性作用，監(jiān)管部門根據(jù)市場(chǎng)狀況設(shè)定精細(xì)化和可操作的規(guī)范。筆者曾實(shí)地考察過澳大利亞藥物管理局（TGA）的補(bǔ)充藥品（complementary medicine）監(jiān)管制度，補(bǔ)充藥品類似我國的保健食品，但被作為藥品管理。與大部分國家對(duì)保健食品市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)施嚴(yán)格的注冊(cè)制不同，澳大利亞補(bǔ)充藥品看似實(shí)行寬松的備案制，實(shí)則有深厚的制度基礎(chǔ)。監(jiān)管部門在降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)產(chǎn)品創(chuàng)新的同時(shí)，助推產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)提升。首先，豐富且低顆粒度的原輔料目錄和功能目錄，能夠精細(xì)指導(dǎo)和服務(wù)于企業(yè)備案工作，同時(shí)也降低了欺詐和虛假宣傳空間。其次，補(bǔ)充藥品生產(chǎn)必須符合極為嚴(yán)格的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）要求，目的是落實(shí)申辦方和生產(chǎn)方共同責(zé)任以確保安全，提升產(chǎn)品高質(zhì)量水平。此外，產(chǎn)品備案申報(bào)以各國藥典、學(xué)術(shù)論文、臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)等科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，輔之以隨機(jī)抽查和定向檢查，對(duì)資料申報(bào)作假行為形成震懾。這一制度設(shè)計(jì)既簡約，又科學(xué)，還有力，從而形成簡政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管的邏輯關(guān)聯(lián)。

在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管，因此“雙隨機(jī)、一公開”、智慧監(jiān)管、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管機(jī)制的推廣以及職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)，都是科學(xué)監(jiān)管的題中之義。從這個(gè)意義上說，最嚴(yán)監(jiān)管、依法監(jiān)管、智慧監(jiān)管、信用監(jiān)管是有機(jī)統(tǒng)一的，盡管我們?cè)诓煌瑢用婧鸵暯沁\(yùn)用這些話語，但都致力于構(gòu)建與食品產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的科學(xué)監(jiān)管制度，助推食品經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和食品安全效能提升。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈日趨復(fù)雜，類似食品安全這樣主體多元且知識(shí)、資源、風(fēng)險(xiǎn)高度分散的公共衛(wèi)生事務(wù)，以監(jiān)管為特征的單邊行政已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況，由社會(huì)組織、消費(fèi)者、社區(qū)參與的社會(huì)共治恰恰是一種有益協(xié)同（collaboration）（Varda，D. et.al，2012）。

六、邁向共享的食品安全社會(huì)共治

社會(huì)共治是“五位一體”總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，社會(huì)建設(shè)可以通俗地理解為建設(shè)社會(huì)。在烏爾里?！へ惪说蕊L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的倡導(dǎo)者看來，以大工業(yè)生產(chǎn)為標(biāo)志的現(xiàn)代化進(jìn)程打破了社會(huì)自然演進(jìn)規(guī)律，加速了社會(huì)重組步伐，扭曲了資源配置，并不斷制造出系統(tǒng)性、制度化的風(fēng)險(xiǎn)，食品安全便是其典型。社會(huì)建設(shè)在本質(zhì)上是通過制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新等外部干預(yù)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的結(jié)構(gòu)性不匹配。社會(huì)建設(shè)的首要問題，是在目標(biāo)和理念上明晰我們要建設(shè)什么樣的社會(huì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家社會(huì)高度一元化，具有強(qiáng)大和高效動(dòng)員能力，但社會(huì)自主性不足。西方國家的社會(huì)看起來獨(dú)立和強(qiáng)大，但容易帶來失序和高昂成本。經(jīng)歷了長期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織方式變化，我國社會(huì)的資源、人才、信息都高度繁榮且離散分布，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也極為復(fù)雜，已經(jīng)無法用傳統(tǒng)方式加以控制。

馬克思在《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》中指出，人的現(xiàn)實(shí)本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和。制度化的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)制度，共同組成社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來不同社會(huì)成員角色的權(quán)力分布差異，進(jìn)而決定了特定群體的需求、心態(tài)、行為和所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。于是收入的高低、職業(yè)的不同、家庭的結(jié)構(gòu)、居住的社區(qū)、城鄉(xiāng)的差異，這些都可能影響人們暴露在食品安全風(fēng)險(xiǎn)面前的實(shí)際危害程度。如果監(jiān)管制度供給和基礎(chǔ)設(shè)施投入無法有針對(duì)性地匹配這些結(jié)構(gòu)性因素，單純依靠事后的運(yùn)動(dòng)式整治，其效果可想而知。我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中看到一些地方食品安全監(jiān)管資源嚴(yán)重不足，一些居民的食品安全知識(shí)堪憂，農(nóng)村食品安全基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，究其原因有技術(shù)性層面的，更有政策性的。當(dāng)無數(shù)個(gè)體行為和社會(huì)關(guān)系組成了結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)又作為一種無形的力量反過來塑造人的特定行為。2019年初60周歲及以上人口占全國總?cè)丝诒戎貫?7.9%，同時(shí)“全面二孩”政策的推行，人口老齡化與“嬰兒潮”趨勢(shì)并存。隨著人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，市場(chǎng)對(duì)特殊食品的數(shù)量、種類和品質(zhì)提出更高要求，其審評(píng)水平和監(jiān)管能力的挑戰(zhàn)也更多。普通食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)同樣呈現(xiàn)兩極化趨勢(shì)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、監(jiān)督執(zhí)法都面臨全新課題。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村地區(qū)食品消費(fèi)水平整體偏低，尤其是貧困人口的食品安全風(fēng)險(xiǎn)脆弱性較高，容易誘發(fā)企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為（胡穎廉，2019b）。

理想的國家與社會(huì)關(guān)系并非此強(qiáng)彼弱的二元對(duì)立，而是“國家強(qiáng)大—社會(huì)美好”的良性結(jié)構(gòu)。黨的十九屆四中全會(huì)提出了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。2015年版食品安全法第三條將“社會(huì)共治”作為食品安全工作的原則之一。換言之，監(jiān)管部門不可能也沒必要包攬風(fēng)險(xiǎn)研判、信息發(fā)布、日常監(jiān)管、行政處罰、應(yīng)急響應(yīng)的全鏈條工作。因此我們需要一個(gè)兼具活力和秩序的社會(huì)，亟需法治化、專業(yè)化、智能化的社會(huì)治理，這是真正內(nèi)生、自發(fā)的力量，并已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中得到證實(shí)。例如合理有序的媒體輿論監(jiān)督可以提升地方政府食品安全公開透明度，不至于發(fā)生危害后被動(dòng)應(yīng)對(duì);又如社會(huì)專業(yè)力量輔助食品安全工作，能夠大大提高監(jiān)管工作效率;還如食品領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會(huì)在引導(dǎo)企業(yè)自律中發(fā)揮作用，等等。國家如何用巧妙的方式嵌入社會(huì)，信任社會(huì)，甄別社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)，共同建設(shè)美好和諧社會(huì)，這是共建共治共享的社會(huì)治理作為根本制度顯著優(yōu)勢(shì)必須解決的重大理論和實(shí)踐命題。在此以食品安全專業(yè)第三方為例，闡述社會(huì)共治的機(jī)理。在傳統(tǒng)“命令+控制”型監(jiān)管模式中，承擔(dān)主體責(zé)任的企業(yè)與監(jiān)管部門相對(duì)立，形成“貓捉老鼠”的關(guān)系。第三方則秉持“信任+協(xié)商”的新機(jī)制，其任務(wù)在于說服企業(yè)，守法是有必要的但成本也是不可避免的，如何用最低成本守法并提升產(chǎn)品質(zhì)量安全水平是雙方的共同目標(biāo)。與此同時(shí)，由于編制、晉升等體制內(nèi)資源硬性約束，監(jiān)管行為不科學(xué)、不專業(yè)亦不靈活的狀況在發(fā)展中國家普遍存在。政府的行為模式是“做所寫”，第三方則是“做所需”，后者更具有靈活度吸引專業(yè)人才，通過市場(chǎng)機(jī)制培育專業(yè)能力，從而提升震懾力。歸納而言，第三方不應(yīng)作為監(jiān)管部門的延伸和補(bǔ)充，而是依靠自主性與監(jiān)管對(duì)象構(gòu)建起“信任—協(xié)商”關(guān)系，從而激發(fā)守法動(dòng)力。第三方還應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)能力嵌入產(chǎn)業(yè)，對(duì)違法行為產(chǎn)生有效震懾。兼具自主性與專業(yè)能力的第三方，能夠提升監(jiān)管績效。從伙計(jì)（clerk）向伙伴（partner）的轉(zhuǎn)變，彰顯了新時(shí)代監(jiān)管現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。

目標(biāo)決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)塑造行為，這是食品安全治理現(xiàn)代化的學(xué)理邏輯，也是決策的現(xiàn)實(shí)依托。期待以此次疫情為契機(jī)，真正高度重視和深入思考包括食品安全在內(nèi)的公共衛(wèi)生和公共安全問題，將中國特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称钒踩卫淼木唧w效能。以此作為結(jié)語，希冀這一命題能夠引起學(xué)界同仁的關(guān)注。

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Abstract： As challenges in food safety emerge in both developed and developing countries throughout the world today， the holistic perspective is introduced into food safety issues since they are a critical concern of public health as well as market mechanism. Based on the paradigm of state governance modernization， a framework is established in the study to analyze the food safety governance in China. Different from the industrialized countries like the United States and Great Britain， a unique path of regulatory state building in China leads to a combination of pre-market maturity and market failure in its food sector. The Communist Party of China， which occupies the center of governance system of the country， is a strong and autonomy actor in balancing policy values like public health， commercial interest and political pursuit. Government structure reform is needed to address the dilemma of residual regulation and fragmented regulation. In order to battle with linear regulation， industry embedded regulation and social governance are also introduced to promote high quality development and high performance in food safety. Food safety governance tells a ‘China Story of regulatory state building， which， in addition， reflects the significant advantages of the socialism with Chinese characteristics in the new era.

Key Words： State Governance Modernization， Food Safety， Market Regulation， New Era

責(zé)任編輯 鄧悅