吳茜

摘要：在精準扶貧政策的議程設(shè)置中，存在著問題源流、政策源流和政治源流三股動力源流。一系列指標形式的變化和現(xiàn)行情況的反饋信息使問題源流凸顯。政策共同體即政府官員、兩會代表和學者專家提出政策備選方案的意見和主張，進一步形成政策源流。政治源流作為主導因素對精準扶貧議程狀態(tài)又起了促進作用。當問題、政策建議和政治匯合時就會打開“政策之窗”，進而推動精準扶貧政策的變遷和溢出效應的產(chǎn)生。我國在精準扶貧政策議程設(shè)置過程中，政治結(jié)構(gòu)對源流起著主導作用。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;多源流理論;政策之窗;政策變遷;問題源流;政策源流;政治源流

中圖分類號：F323.8? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1673-1573（2020）01-0066-08

一、引言

貧困問題是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困也是人類的最終目的。中國共產(chǎn)黨和中國政府始終將人民的疾苦放在心上，把扶貧開發(fā)工作放在重中之重的位置上。中國共產(chǎn)黨自十八大、十九大以來反復強調(diào)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅的重要性，把精準脫貧、防范化解重大風險、污染防治列為三大攻堅戰(zhàn)，并下定決心必須打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，在2020年讓全國人民一同進入小康社會。在此目標的激勵下，國家經(jīng)過多年探索，形成了具有中國特色的精準扶貧政策。筆者利用多源流理論框架來分析精準扶貧政策的形成過程，研究其形成過程中問題源流、政治源流、政策源流如何相互影響，以促使政策之窗的開啟，為我國政策變遷過程提供一個分析視角。

二、研究綜述

（一）多源流理論

多源流理論是在詹姆斯·馬奇（James Marth）、科恩（Michael D. Cohen）、奧爾森（Johan. G. Olsen）創(chuàng)建的垃圾桶模型基礎(chǔ)上，由美國著名公共政策學家金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。他總結(jié)到：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果”，并指出多種因素包括問題源流、政策源流和政治源流，在特定時期下三流匯合，形成新的政策，為研究政策變遷提供了視角。

問題源流包括指標的變化、焦點事件的出現(xiàn)、反饋情況等方式，通過觀察這些方式的變化情況，在眾多問題中尋找哪些問題可以被提上政策議程，促進政策議程的設(shè)置。政策源流則主要由意見和方案構(gòu)成，而這些是由學者、企業(yè)家和政府官員所提出。他們在“原問題”中選取一些重要問題發(fā)表觀點，提供多種備選方案和政策建議，促進政策議程的標準化形成，并軟化政策過程。政治源流則包括了政黨意識形態(tài)、選舉投票、壓力集團間的競爭和公眾情緒等因素，就是在這些因素的包圍下形成政治和文化氛圍，潛移默化地影響政策議程的設(shè)置。

在三條源流交匯之前，首先要有政策之窗的打開，這為問題提上議程或政策變遷創(chuàng)造了機會。政策之窗又分為問題之窗和政治之窗。問題之窗打開是由于指標的變化、焦點事件的出現(xiàn)或政策的負面反饋效果。政治之窗的打開是因為政治環(huán)境發(fā)生了變化：如領(lǐng)導人的換屆、執(zhí)政理念的變化、國家的政治穩(wěn)定程度和國內(nèi)輿論等。

三條源流的匯合在政策之窗打開的前提下，還必須要有政策企業(yè)家或政策網(wǎng)絡的大力促進。所謂政策企業(yè)家就是那些通過組織、運用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人[1]。他們既可能是獲得選舉的政治人物也可能是行政官員，還可能是特定政策利益集團或研究機構(gòu)的成員。政策企業(yè)家將其解決方案進行推廣，吸引政治家重視他們，以實現(xiàn)自身的政治價值追求。在這樣一種情景下，三條源流實現(xiàn)匯合。通過多源流模型，金登教授想向大家展示為什么有些問題可以被提上議程，而另外一些問題則被忽視掉（見圖1）。

（二）精準扶貧

學術(shù)界關(guān)于精準扶貧的研究主要從宏觀、中觀和微觀三個層次展開。一是宏觀層面上對扶貧政策發(fā)展進程的總結(jié)與展望。凌文豪對中國扶貧開發(fā)政策進行回顧總結(jié)，認為貧困表象認知、致貧原因認知有顯著變化，而扶貧價值理念則是穩(wěn)中有變，并建議我國扶貧開發(fā)政策未來應該堅持“兜底保障是基本、創(chuàng)新發(fā)展思路與方法是核心、補償型政策是補充”的三大導向。[2]陳志剛等回顧和梳理扶貧政策與扶貧體系的演變和挑戰(zhàn)，分析中國扶貧工作面臨的新形勢與新問題，據(jù)此提出2020年后中國城鄉(xiāng)融合的扶貧愿景和戰(zhàn)略重點。[3]張騰等總結(jié)了中國改革開放以來的扶貧成就與政策特點，力圖回答新時代扶貧工作向何處去的新問題。[4]二是中觀層面上分析不同的精準扶貧模式以及實踐中遇到的困境。程華東等探究了農(nóng)業(yè)高校精準扶貧模式的基本內(nèi)涵和主要特征，提出了推進農(nóng)業(yè)高校精準扶貧模式創(chuàng)新的路徑。[5]張琪等從六大經(jīng)濟增長要素和四大參與主體出發(fā)，分析了構(gòu)建民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準扶貧路徑的理論，探索了供給側(cè)改革視角下民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)精準扶貧路徑。[6]袁明寶對精準扶貧和基層治理的互動關(guān)聯(lián)進行闡釋，發(fā)現(xiàn)在具體政策執(zhí)行中出現(xiàn)了懸浮狀態(tài)，數(shù)字化、文本化扶貧造成真正的貧困治理缺失，壓力型體制的運行機制使得扶貧對象錯位，保障功能擴大導致村莊社會出現(xiàn)“人人爭貧困”現(xiàn)象，干部幫扶制度的形式化使得貧困戶對基層政府產(chǎn)生抱怨和不信任。[7]三是從微觀層面對精準扶貧的概念內(nèi)涵和價值性進行研究。劉錚等對精準扶貧的科學內(nèi)涵及難點突破作了闡述。[8]方菲結(jié)合對我國中部地區(qū)Z村的調(diào)查，從倫理學視角對精準扶貧實踐過程進行研究，發(fā)現(xiàn)工具理性超越價值理性是導致精準扶貧基層實踐困境的重要原因。[9]朱志偉從精準扶貧的正義性價值入手并探尋了現(xiàn)實進路。[10]

通過對以上文獻的梳理，有關(guān)精準扶貧的研究無論從宏觀、中觀還是微觀，沒有將精準扶貧政策的形成從多源流的視角進行探析。多源流理論作為政策過程中的重要理論，源于西方相對公正公平的社會政治環(huán)境之中，而且是建立在發(fā)達的工業(yè)社會和民主政府之上。將其運用到我國精準扶貧的政策分析時，一定要符合中國情景下的政策參與邏輯。

三、三大源流與精準扶貧政策之窗的開啟與持續(xù)

精準扶貧政策產(chǎn)生于習近平總書記的執(zhí)政理念中。他在2013年11月湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的要求。時隔兩年，他在湖南十八洞村調(diào)研時，“精準扶貧”理念正式形成。此后，精準扶貧政策在黨的各種會議所宣傳的治理思想中進一步深化和拓展。如：黨的十八屆三中全會要求“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”;黨的十八屆五中全會提出“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”;黨的十九大報告特別指出一定要打贏脫貧攻堅這場硬仗，保證農(nóng)民和農(nóng)村共同進入小康社會。精準扶貧政策議程的設(shè)置正是在這樣的背景下應運而生的。精準扶貧的問題流、政策流在政治流的強大影響下，促使了政策之窗的開啟與持續(xù)。

（一）問題源流凸顯

金登認為，一些問題能否被政策制定者所關(guān)注取決于官員了解實際情況的方法。主要有三種方法：一是通過指標形式的變化來進一步觀察項目情況和重要程度。二是焦點事件、危機事件和符號會引導人們對某個問題的關(guān)注。三是關(guān)于當下有關(guān)項目運作的反饋情況，會引起核心決策者的關(guān)注。在精準扶貧政策的議程設(shè)置中，官員了解實際情況的方法主要體現(xiàn)在第一個方法和第三個方法上面。

從相關(guān)指標上看，在2014年12.8萬個貧困村建檔立卡，約10萬個貧困村在2018年底退出，還有2.8萬個貧困村退出任務未完成。2014年全國識別貧困縣832個，2016年脫貧28個縣，2017年脫貧125個縣。[11]國家通過對這些指標進行常規(guī)檢測和具體研究，評估精準扶貧過程中的情形變化，為下步政策制定提供參考。

從時間序列來看，我國扶貧政策經(jīng)歷了1949—1977年、1978—1985年、1986—1993年、1994—2000年、2001—2010年、2011年至今六個階段。在第六個階段也就是精準扶貧階段，扶貧工作進入了攻堅期，出現(xiàn)了很多難啃的“硬骨頭”。具體反饋信息有以下幾個方面。

1. 貧困人口碎片化。自2011年開始，扶貧開發(fā)工作進入了最艱難的時期，集中連片特困地區(qū)的工作任務更為艱巨。由于地理、交通、文化等因素，中西部集中連片特困地區(qū)成為脫貧攻堅的重要目標。這些地區(qū)面臨的扶貧功堅困難主要有以下幾點：一是自然環(huán)境惡劣，地處深山多石的高寒地帶，由于生態(tài)脆弱而導致災害頻發(fā)，可利用的耕地面積極少，生活無法自給自足。二是基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本的飲水條件不達標，房屋住宅存在安全隱患。尤其是道路不通為出行和發(fā)展帶來了障礙。三是外出勞動力能力不足，出外打工缺少相應的技術(shù)，語言不通，無法快速融入外部文化，導致增收不足。四是無勞動能力人口滯留過多，無法帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，代際貧困傳遞明顯。這些特困地區(qū)在我國分布極廣，“三區(qū)三州”有135個深度貧困縣，在“三區(qū)三州”之外還有199個深度貧困縣[12]，在分布上分散化、碎片化，空間上呈現(xiàn)出明顯的“孤島效應”，為脫貧帶來了一定的難度。

2. 識別和幫扶粗放化。第一，識別粗放化。精準扶貧的基礎(chǔ)是精準識別，包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)的精準識別。因此，識別的粗放化不僅包括貧困戶，還包括村、縣、地區(qū)。首先，對貧困戶的情況了解不充分。不清楚其貧困狀況，致貧原因沒有進行具體的分析，幫扶需求沒有排查清楚，幫扶主體未進行明確，幫扶措施未及時落實，動態(tài)管理工作沒有如期開展。另外，貧困戶弱勢地位會引發(fā)誤評現(xiàn)象發(fā)生。村民為了獲得資金和政策的幫扶，往往會爭當貧困戶。一些確實貧困導致無法正常生活的村民被評為貧困戶大家不會有異議，而對有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的村民會因為強勢農(nóng)戶、關(guān)系農(nóng)戶等申請獲得貧困戶的名額引發(fā)誤評現(xiàn)象。識別不精準就會為后續(xù)的脫貧工作帶來了一定的困難，并且會引發(fā)干群關(guān)系不和諧的現(xiàn)象滋生。其次，對于村、縣、地區(qū)的識別缺少標準化的程序。未展開檢測和評估工作，沒有規(guī)?？刂?、規(guī)模分解、數(shù)據(jù)錄入、網(wǎng)絡運行和數(shù)據(jù)更新等程序，對于貧困村、貧困縣等標準和規(guī)模也沒有明確的規(guī)定，造成識別不夠科學化和規(guī)范化。第二，幫扶粗放化。由于識別不精準，導致下一步的幫扶工作也會粗放化。首先幫扶措施沒有精準到戶。在現(xiàn)實中，每一個貧困戶的致貧原因不同，需要采取差異化的幫扶措施。但在實踐過程中，由于人力、物力、財力等水平的限制，往往無法更多地照顧到貧困戶的需求，主要以資金幫扶為主來進行扶貧。對于一些需要更多關(guān)心的鰥寡孤獨老人和長期臥榻在床的病人關(guān)懷可能會少一些。其次是幫扶措施具有局限性。政策的規(guī)定有時會與現(xiàn)實有差距，可能會忽略貧困戶自身的能力、意識、觀念和資金等方面的因素，所以即使制定政策的初衷是好的，但卻不能被貧困戶所用。如扶貧小額信貸工作，需要對貧困戶開展貧困戶評級授信工作。但是很多貧困戶都是因病因殘致貧，勞動能力有限，同時，部分扶貧對象年齡不足或超過金融機構(gòu)限定的借款人準入年齡，不符合金融機構(gòu)信用等級評定的授信條件，存在貸款率較低現(xiàn)象，導致小額信貸工作無法真正為貧困戶帶來脫貧致富的效果。

3. 農(nóng)村老齡化和空心化。中國社會已經(jīng)進入了老齡化社會，這在農(nóng)村表現(xiàn)得更加突出。很多貧困老人獨自生活，缺乏勞動力，沒有經(jīng)濟來源，只能依靠兜底保障。如果發(fā)生疾病或遇到意外情況而沒有得到及時治療，就只能臥病在床，大大提高了返貧風險。農(nóng)村空心化也已成為常態(tài)。當前農(nóng)村留守人口大部分為老人和兒童，青壯年勞動力多外出務工。因此，貧困村在進行開發(fā)與建設(shè)的時候，缺乏必要的勞動主體。

4. 政策執(zhí)行偏差化。在脫貧攻堅過程中，我國采用的是多元互動的服務型政府管理模式，尤其需要中央政府和地方政府互動合作來實現(xiàn)扶貧政策的效果。在實際情況中，部分地方政府出于多方面的考慮，往往在執(zhí)行政策時大打折扣。部分地方官員進行脫貧攻堅任務時，以追求自身利益為目標，如升遷、創(chuàng)造政績或獲得利益，這樣的行為會導致上級的政策執(zhí)行不到位或者扭曲執(zhí)行，偏離了中央政府的最終目標，導致政策執(zhí)行達不到預期的效果。例如，將村集體項目的發(fā)展為己所用，評選貧困戶時優(yōu)先選取自己的親朋好友，優(yōu)先發(fā)展有利于自己政績的項目而不是根據(jù)實際需求，以及截留或挪用扶貧資金等。地方政府的利己行為使中央政策無法有效實施，造成政策執(zhí)行偏差，使中央政府和地方政府在合作中產(chǎn)生了沖突。

（二）政策源流涌動

在問題流中漂浮著各種各樣的問題，并不是所有的問題都能夠得到關(guān)注并上升為政策。當一些重要的問題被識別并被提出相應的解決方案和政策建議時，就形成了政策流。政策官員、學者和智庫中的研究人員組成的政策共同體發(fā)表各自想法和觀點，形成了這些方案和政策建議。所以，政府流就是探尋、選擇并設(shè)置解決問題的各種政策方案。實施精準扶貧政策流以國家層面的方案與政策和專家學者的方案與建議為主。

1. 國家層面的方案和政策。貧困地區(qū)和貧困戶脫貧的基本目標是“兩不愁、三保障”，“五個一批”工程是實現(xiàn)此目標的途徑，即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”。為配合此工程，國家還出臺了相應的配套政策和措施。中央辦公廳、國務院辦公廳根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》出臺了12個配套文件，各部門出臺173個政策文件或?qū)嵤┓桨福鞯匾蚕嗬^出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件。[13]

黨的十九大后，精準扶貧成為國家扶貧方略，農(nóng)村扶貧進入了新階段。這期間發(fā)布的主要反貧困政策文件如表1所示。

2. 專家學者的方案和建議。在政策源流的形成中，專家學者起著舉足輕重的作用。他們結(jié)合實際形成調(diào)研報告，并通過國家重大會議提出意見和建議。第一，調(diào)研報告。《中國扶貧開發(fā)調(diào)查》內(nèi)容包括贛南地區(qū)扶貧調(diào)研報告、廣西富川縣扶貧調(diào)研報告、貴州威寧縣扶貧調(diào)研報告、國內(nèi)外扶貧綜述。[14]《民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展調(diào)研報告——“精準扶貧”專輯》，探討了湖北省武陵山片區(qū)“精準扶貧”模式存在問題與政策建議、農(nóng)村最低生活保障制度公平性研究、民族地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力提升與創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化研究、基于需方感知滿意度的公共衛(wèi)生服務的評價研究、不同類型貧困戶在社會醫(yī)療保障上的受益比較、家庭生命周期對農(nóng)戶貧困影響及其建議對策。[15]第二，學術(shù)論文。從2014年精準扶貧政策正式實施到2018年期間，在CNKI數(shù)據(jù)庫中進行高級檢索，分別輸入檢索條件主題為“精準扶貧”“貧困戶”“扶貧開發(fā)”“扶貧攻堅”的CSSCI期刊論文共有2 236篇，其中“精準扶貧”1 171篇，“貧困戶”415篇，“貧困開發(fā)”415篇，“扶貧攻堅”235篇，分別從研究主題、研究背景、概念內(nèi)涵和困境方面進行了闡述，并提出了相應的對策建議。第三，在精準扶貧政策的形成過程中少不了具有實踐經(jīng)驗的新思想的注入，這些往往來自于活躍的政策家，如官員、學者、重要會議的代表或者兼具多重身份的政策活動家。2018年全國兩會上，全國人大代表、華中農(nóng)業(yè)大學校長鄧秀新認為，貧困地區(qū)不能單純靠易地搬遷的方式來脫貧，更應結(jié)合本地資源稟賦，因人制宜，因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，科學謀劃產(chǎn)業(yè)扶貧項目。全國人大代表、河北農(nóng)業(yè)大學林學院研究員郭素萍長期為基層農(nóng)村農(nóng)民提供農(nóng)技指導，結(jié)合自身經(jīng)歷，她認為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，而推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)需要建設(shè)一支年輕化的、優(yōu)質(zhì)的推廣隊伍。

（三）政治源流主導

西方學者扎哈里爾迪斯（Mucciaroni）認為，在集權(quán)國家中，國民情緒、利益集團競爭、政黨意識形態(tài)、政府變更等要素構(gòu)成了執(zhí)政黨的意識形態(tài)，它們也是政治源流多維度的一個表現(xiàn)。政黨政治在國民情緒改變中起著重要的作用，政黨或政府的改變也會直接影響著利益集團的行為，政策過程實際上是集權(quán)化的過程。[16]在我國，政治源流伴隨著集權(quán)化的過程，并具有一定的“虹吸效應”，緊緊地吸引著問題源流和政策源流。但由于我國的特殊環(huán)境，并沒有利益集團的存在。在精準扶貧政策中，執(zhí)政黨的意識形態(tài)、領(lǐng)導人更替、媒體輿論導向、國民情緒都會影響政治家的選擇。

1. 執(zhí)政黨的意識形態(tài)：執(zhí)政為民。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的利益。自中國共產(chǎn)黨成立之日起，就把為天下窮苦人民謀幸福作為自己的使命。在新中國成立之前，黨領(lǐng)導人民“打土豪、分田地”，使廣大人民群眾獲得權(quán)利，自己做主人。新中國成立后，為了實現(xiàn)第一個100年的目標，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人們進行經(jīng)濟建設(shè)，走向小康社會，過上美好的新生活。尤其是以習近平總書記為核心的黨中央更加關(guān)注生活在底層社會的廣大農(nóng)民尤其是貧困人口的生活狀況，帶領(lǐng)貧困人口和貧困地區(qū)消除貧困、實現(xiàn)共同富裕。自黨的十八大以來，黨中央始終都圍繞著2020年全面實現(xiàn)小康社會的目標在努力，始終把脫貧攻堅當成重要的任務，充分體現(xiàn)我黨全心全意為人民服務的價值追求。

2. 領(lǐng)導人的重視：不忘使命。2020年要實現(xiàn)第一個100年的奮斗目標，而脫貧攻堅就是這個目標的底線。黨的十八大以來，以習近平書記為核心的黨中央領(lǐng)導人作出一系列重大部署和安排，把扶貧工作貫徹到“五位一體”和“四個全面”的總布局中。習近平總書記強調(diào)扶貧的重要性：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！盵17]黨的十九大報告將精準扶貧作為“三大攻堅戰(zhàn)”之一，并將其放在具有決定意義的位置上;當代領(lǐng)導人不忘己任，始終關(guān)注農(nóng)村貧困人口的疾苦、關(guān)心貧困縣的發(fā)展和區(qū)域性整體貧困的解決，拿出“敢教日月?lián)Q新天”的魄力，全力完成建成小康社會的任務底線。

3. 媒體輿論導向：助力脫貧。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，各種新聞媒體和網(wǎng)絡的報道力量也不可小覷。他們通過對扶貧模式、扶貧事跡和扶貧模范的報道，為整個社會創(chuàng)造積極向上的氛圍，提升扶貧對象的內(nèi)生動力，達到既扶貧也扶智的目的。如《人民日報》的扶貧報道主要包括三部分內(nèi)容：地方扶貧案例框架、領(lǐng)導人扶貧工作及政策解讀框架、扶貧對策框架。通過輿論媒體的力量宣傳扶貧攻堅工作，發(fā)現(xiàn)扶貧工作中有待改進的地方，進一步了解貧困人口的需求和利益，為下一步工作的展開打下基礎(chǔ)。同時，不斷強化公務人員的責任意識和貧困人口的能動意識、監(jiān)督意識，實現(xiàn)雙主體配合完成脫貧任務，讓扶貧報道成為這場攻堅戰(zhàn)的助力器。在新浪微博中，成立三十年的中國扶貧基金會利用網(wǎng)絡平臺，宣傳扶貧先進個人、獨特的扶貧模式，向全民介紹扶貧經(jīng)驗。中國扶貧基金會宣傳的最大特點是利用明星、公眾人物和企業(yè)的力量，最大化地整合社會資源助力扶貧。

4. 國民情緒：訴求急切。在政治源流中，國民情緒反映了國民對某一問題的共識或?qū)δ骋徽叩墓餐此?。國民情緒在政策議程設(shè)定和政策變遷的過程中有強烈的沖擊力，具有導向和軟化作用。2018—2019年，筆者在甘肅、吉林等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)以下幾點：一是基礎(chǔ)設(shè)施落后，尤其體現(xiàn)在村莊道路上，都是土路，下雨下雪時為出行帶來了很大的不便，也阻礙了當?shù)嘏c外界的交流和經(jīng)濟的發(fā)展。二是鄉(xiāng)村環(huán)境臟亂差。垃圾、糞便到處都是，無人清理。有的甚至將糞便引入河流，造成水源污染。村民隨意燒麥秸桿，嚴重污染了空氣，缺乏專門的人進行環(huán)境治理。三是在各項評選評優(yōu)的過程中不公開公正。許多干部會任人為親，或?qū)⒁恍┵Y源為己所用，導致普通村民不滿情緒滋生。四是資金項目管理不透明。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地區(qū)該情況更加普遍。項目資金如何使用不進行公開討論，缺乏項目資金使用情況的公示公告。監(jiān)督渠道單一，村民無法實行監(jiān)督權(quán)，導致項目資金不能為民所用。

（四）政策之窗的開啟、多源流耦合

在精準扶貧政策的議程設(shè)置中，問題之窗和政治之窗共同開啟，為三條源流的匯合創(chuàng)造了機會。我國到2020年要實現(xiàn)全面建成小康社會，而其中一項最艱難的任務就是脫貧攻堅，它也成為當下的三大攻堅戰(zhàn)之一。這樣一個迫在眉睫的難題已經(jīng)成為我黨十八大以來的“焦點事件”，如何做到精準識別、精準扶貧、精準脫貧和精準監(jiān)督已經(jīng)成為黨中央最關(guān)注和關(guān)心的問題。為了實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，就要補齊貧困這個短板，就要作出詳細的“時間表”和“路線圖”，讓這種設(shè)想成為政策議題，脫貧攻堅這個“焦點事件”成為問題之窗開啟的重要動力。

政策之窗的開啟不止在于問題源流的凸顯，尤其在中國情景下，政治之窗的開啟起到了更為重要的作用。黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視扶貧開發(fā)工作，力度之大前所未有。作為扶貧理念的重大創(chuàng)新，“精準扶貧”由習近平于2013年11月在中國湖南省花垣縣十八洞村首次提出，主要解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退等四個問題，逐步形成了“四個切實”“五個一批”“六個精準”的精準扶貧、精準脫貧的頂層設(shè)計和系統(tǒng)思路。

問題之窗和政治之窗的共同開啟，為三條源流的匯合創(chuàng)造了契機。而政策企業(yè)家在三源匯合之時的登場具有軟化作用[18]。在我國，人大代表、政協(xié)委員、專家學者等在內(nèi)的政策企業(yè)家努力抓住機會，利用提案、研究報告、媒體傳播等多種方式把精準扶貧推進政策議程。自2014年以來，脫貧攻堅戰(zhàn)有效持續(xù)地展開，離不開全國人大代表與全國政協(xié)委員的相關(guān)建議和提案。而這些建議和提案也成為完善脫貧攻堅體制機制的“智慧庫”和“信息源”。2018年，國務院扶貧辦共承辦全國人大代表建議252件，數(shù)量與2017年基本持平;承辦全國政協(xié)委員提案209件，提案數(shù)量較2017年增長近40%，創(chuàng)歷史新高。[19]而且在2018年的提案中，各大委員和代表把關(guān)注點放在更加長遠的目標上，如2020年后建立長效脫貧機制、確保脫貧的可持續(xù)性、鄉(xiāng)村振興、城市貧困人口問題、如何縮小城鄉(xiāng)差距等這也為精準扶貧政策帶來了新鮮、有力的血液，成為其持續(xù)的催化劑和助推劑。

（五）精準扶貧政策的持續(xù)

2018年我國脫貧攻堅成效顯著：貧困人口從2012年的9 899萬人減少到2018年的1 660萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1 300多萬人;建檔立卡貧困村從2013年的12.8萬個減少到2018年底的2.6萬個。2019年可再減少貧困人口1 000萬人以上，摘帽300個左右貧困縣。[20]精準脫貧是全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，因此黨中央提出，要加大“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧攻堅力度，給貧困人口和貧困地區(qū)更大的政策支持。

為了實現(xiàn)2020年全面建成小康社會，脫貧攻堅是我們國家和黨中央必須克服的難關(guān)，在這段時間內(nèi)，黨中央對脫貧攻堅工作從未敢放松。如十九屆中央第二輪巡視是中央脫貧攻堅工作的專項巡視，主要就是發(fā)現(xiàn)和推動解決突出問題，促進脫貧攻堅工作健康發(fā)展。巡視對象包括13個省區(qū)市及脫貧攻堅中承擔重要職責的11個中央國家機關(guān)、2個中央金融企業(yè)黨組織。緊緊圍繞“四個落實”深入開展監(jiān)督檢查，具體做到“八看”。通過這些情況的視察，立足“再監(jiān)督”，避免“重復監(jiān)督”。[21]此外，扶貧工作還接受精準監(jiān)督與考核，包括省級交叉考核、第三方評估、記者暗訪、績效考核四項，力度之大、范圍之廣絕無僅有，保證了脫貧攻堅任務按時、高質(zhì)量的實現(xiàn)。

政治源流的高度關(guān)注也促進了政策企業(yè)家的活動和思想的活躍。全國人大及委員會在扶貧工作上積極發(fā)言和獻力獻策：從政府角度來看，要改變提供公共服務的方式，從原來的“候鳥式”服務，變成“蹲守式”駐扎服務，同時應加強基礎(chǔ)教育，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)[22];在產(chǎn)業(yè)方面，培育主導產(chǎn)業(yè)，加快脫貧攻堅步伐，發(fā)展電商扶貧，助推群眾增收[23];從個體貧困戶方面來看，對“檔內(nèi)”不穩(wěn)定的脫貧戶回頭看，關(guān)注生活水平略高于貧困標準的“檔外”邊緣戶[24]。中央領(lǐng)導通過這些發(fā)言建議，及時捕捉基層扶貧工作中所面臨的問題，合理采納適合不同地方的政策，為將來黨中央的決策提供一定的參考。政策企業(yè)家的思想有了一個可以展現(xiàn)的平臺，使核心決策者決策與政策企業(yè)家的思想建立了緊密的聯(lián)系。

四、結(jié)論與討論

通過對精準扶貧政策變遷過程的分析與討論，精準扶貧政策變遷過程的邏輯是與多源流理論高度吻合的。農(nóng)村貧困問題凸顯，引起黨中央的高度重視，進而打開政策之窗，在政策共同體的推動和軟化作用下，三源流匯合。這也是金登教授所指出的：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中一種或另外一種因素單獨作用的結(jié)果?！痹谶@個過程中，運用多源流來分析精準扶貧政策的形成具有內(nèi)在的耦合性。在中國情景下，從政策變遷的過程來理解精準扶貧政策議程的設(shè)置，對于我們更好地理解多源流模型具有重要意義。

在多源流匯合過程中，也會有溢出效應的產(chǎn)生。哈斯把溢出效應稱之為：如果政策窗口為某種政策議題打開過，那么與此相似的政策議題的政策窗口被打開的概率就會提高。在精準扶貧政策變遷的過程中，為了在2020年全面實現(xiàn)脫貧，“三農(nóng)”問題得到持續(xù)的關(guān)注與發(fā)展，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。它是在扶貧攻堅任務完成的基礎(chǔ)上，對精準扶貧政策的繼承與深化，為“三農(nóng)”問題提供更加持久和長遠的戰(zhàn)略指導。由此可見，精準扶貧政策窗口的出現(xiàn)為與之類似的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略窗口的敞開增加了可能性，具有溢出效應。

金登教授基于美國的經(jīng)驗事實所總結(jié)出來的多源流理論模型，分析我國的政策變遷時會存在一定的差距，應該從有限理性的立場來研究政策。如金登教授說：源流之間的獨立性是保證其生命活力、維持自身規(guī)律的必須條件。[25]但是在我國，三條源流不可能做到真正的獨立。在三條源流中，政治源流占據(jù)主導作用，甚至有時政治源流還會影響到政策源流的傾向。一些人大代表、政協(xié)委員在一年一次的代表會議時提出建議的機會也很有限，不能很好地形成強大的政策流。我國的實際情況還屬于強政府—弱社會，因此，在運用多源流對不同環(huán)境中的政策進行分析比較時，必須考慮政治結(jié)構(gòu)的影響。在分析本國的政策變遷時一定要符合中國語境，并作出一些微調(diào)，不能盲目照搬照抄。

筆者運用多源流模型分析精準扶貧政策的變遷，為公共政策的研究提供了一個可行的視角。但是也存在一些不足，如只是從比較宏觀的視角入手，缺乏相關(guān)案例的具體分析;也缺乏一些管理學、經(jīng)濟學和政策工具來做量化研究;模型的適用性和檢驗性問題還未涉及到。在今后的研究工作中，筆者也會對這方面進行補充和完善。

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責任編輯：武玲玲

Dynamic Factors and Coupling Logic of Precision Poverty Alleviation Policy Change

Wu Qian

（School of Government Management， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： In the agenda setting of precise poverty alleviation policies， there are three streams of power： the problem flow， the policy flow and the political flow. The change of a series of indicators and the feedback information of current situation makes the problem flow prominent. Policy community including government bureaucrats， representatives of CPPCC， scholars and experts put forward policy options to further form the policy flow. As a leading factor， the political flow has played a role in promoting the status of the precise poverty alleviation agenda. When the problem flow， the policy flow and the political flow join in and "policy window"will open， which will promote the changes of precise poverty alleviation policies and spillover effects. In the process of setting precise poverty alleviation policy agenda， the political structure plays a leading role.

Key words： precise poverty alleviation， the multiple streams theory， policy window， policy change， problem stream， policy stream， politics stream