馬康

摘要：黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。既往關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究，實(shí)質(zhì)是19世紀(jì)分析法學(xué)理論的延續(xù)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)的發(fā)展和完善，黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)中心的形式理性作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和參照物。從要素視角分析，黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)在于文本的條款性、位階性、約束性。雖然黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律存在一定區(qū)別，但是基于價(jià)值取向的一致性，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是全面依法治國(guó)的一體兩翼，只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相輔相成、相互促進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);紀(jì)律規(guī)定;國(guó)家法律;依法治國(guó)

中圖分類號(hào)：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.004

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》指出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，《決定》強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有極為現(xiàn)實(shí)的意義。

但在一段時(shí)期內(nèi)，曾經(jīng)有論者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)從西方法學(xué)研究的范式來(lái)看并不構(gòu)成法的一種形式，他們認(rèn)為在國(guó)家法律之外并不存在其他法律。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是延續(xù)了19世紀(jì)分析法學(xué)理論的內(nèi)核，即只有以國(guó)家主權(quán)形式制定或認(rèn)可的某種規(guī)范才是調(diào)整行為的法。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)的發(fā)展和完善，這種觀點(diǎn)已經(jīng)逐漸銷(xiāo)聲匿跡，越來(lái)越多的研究者普遍形成一種共識(shí)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)的形式理性作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和參照物。有學(xué)者直接將傳統(tǒng)的西方法治思維稱為“國(guó)家控制法范式”，指出這種國(guó)家唯一中心的法治觀念極為強(qiáng)調(diào)作為規(guī)范的法的國(guó)家性、邏輯性、對(duì)抗性、秩序性、強(qiáng)制性。

具體而言，學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的研究主要有三種學(xué)說(shuō)。軟法論者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力作為其保障手段，因此不具有強(qiáng)硬性。但具體于黨內(nèi)組織和黨員而言，則具有遵守和受約束的強(qiáng)制性。[1]（P64）二元屬性論者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)同時(shí)具有法律和政策的雙重屬性，因此黨內(nèi)法規(guī)既可以納入廣義的法的范疇，也可以納入政策的范疇。[2]權(quán)力規(guī)限論者則認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的重要意義在于通過(guò)自我約束進(jìn)行規(guī)范和限制，以自我嚴(yán)格約束的方式進(jìn)行管黨治黨，更好促進(jìn)黨的集體的建設(shè)。[3]通過(guò)上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的解釋與“何為法律”的研究相伴相隨。但是黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的實(shí)踐和理論產(chǎn)物，在理論研究的同時(shí)必須注重其現(xiàn)實(shí)性和歷史性。尤其是在全面從嚴(yán)治黨和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員進(jìn)行約束，進(jìn)而通過(guò)法定程序?qū)?guó)家法律產(chǎn)生影響甚至上升為國(guó)家法律，可以認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)作為一種自在本體具有一種相當(dāng)獨(dú)立的特性?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》也強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)的研究不僅在于學(xué)術(shù)探討的證明，而且對(duì)于當(dāng)前厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，進(jìn)而為全面依法治國(guó)提供制度保障和思想保障具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。雖然隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治的發(fā)展，研究者越來(lái)越認(rèn)識(shí)到作為一種自在本體的黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，但是多數(shù)研究者仍受限于既有的路徑依賴，過(guò)分側(cè)重于既有法學(xué)理論的研究角度和思維模式。這表現(xiàn)為，在研究者論及黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律時(shí)，無(wú)論是基于西方法治中心的立場(chǎng)還是從批判反思的角度出發(fā)，都仍然在某種程度上以法律作為一種參照物和檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)。因此，有必要對(duì)新形勢(shì)下的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行基于中國(guó)特點(diǎn)的研究。

二、黨內(nèi)法規(guī)的本體分析

對(duì)于紀(jì)律的重視一向是馬克思主義政黨的傳統(tǒng)。恩格斯曾經(jīng)指出紀(jì)律和法規(guī)的重要性，他強(qiáng)調(diào)“一個(gè)政黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”。從語(yǔ)詞起源來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)是伴隨著具有紀(jì)律色彩的黨內(nèi)規(guī)定而產(chǎn)生的。1938年毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上指出加強(qiáng)有關(guān)黨的紀(jì)律和教育的重要性，即“既是一般黨員能遵守紀(jì)律，又是一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律……需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”在黨的十四大修訂的黨章中第一次寫(xiě)入了“黨內(nèi)法規(guī)”，明確規(guī)定各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)包括了“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。黨的十八大以來(lái)更加重視制度建設(shè)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，黨內(nèi)法規(guī)的意義更為凸顯。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)并依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征并體現(xiàn)在方方面面。諸多工作的開(kāi)展都需要與黨的活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)，比如在推進(jìn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家中占據(jù)重要地位的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，雖然也與黨內(nèi)法規(guī)密切相連，而且是以文件的形式發(fā)布，但是這并不屬于黨內(nèi)法規(guī)。不僅是由于名稱不符合規(guī)定，而且從具體體例來(lái)看，也不具有黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審視，并非所有和黨組織的工作活動(dòng)有關(guān)的文件都屬于黨內(nèi)法規(guī)。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)必須具備一定的要素，才能以黨內(nèi)規(guī)章制度的形式對(duì)黨組織和黨員的活動(dòng)行為進(jìn)行規(guī)范。從要素分析的視角來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的制定包括制定主體、制定對(duì)象、制定程序和制定形式。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體具有嚴(yán)格的范圍界限。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)當(dāng)是黨中央、中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省級(jí)黨委。黨的中央組織是指中國(guó)共產(chǎn)黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央書(shū)記處、中央政治局常務(wù)委員會(huì)，以及經(jīng)過(guò)黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。而黨中央工作機(jī)關(guān)則是指組織、宣傳、政法等負(fù)責(zé)某一事項(xiàng)的工作機(jī)關(guān)，如中共中央組織部、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部等等。在地方層面只有省一級(jí)的黨的委員會(huì)才可以制定黨內(nèi)法規(guī)，不包括省一級(jí)的紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨委工作部門(mén)，市級(jí)及以下的黨委并沒(méi)有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。在特殊情況下，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限也可通過(guò)授權(quán)進(jìn)行臨時(shí)的轉(zhuǎn)移，比如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十二條規(guī)定，在經(jīng)過(guò)黨的中央組織授權(quán)后，對(duì)于某些應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制的事項(xiàng)，可以由部分黨內(nèi)法規(guī)的制定主體根據(jù)授權(quán)先行制定，這些制定主體包括中央紀(jì)委、黨中央的工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委，待這些先行制定的黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行一段時(shí)間之后，條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的制定對(duì)象主要包括黨組織的工作活動(dòng)和黨員行為兩大類。黨組織的工作活動(dòng)包括黨的自身建設(shè)、管黨治黨，實(shí)踐中表現(xiàn)為黨的各項(xiàng)教育活動(dòng)、作風(fēng)改進(jìn)活動(dòng)，以及黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家進(jìn)行改革和建設(shè)的活動(dòng)等等。對(duì)黨員的規(guī)制則主要體現(xiàn)在黨章黨規(guī)和各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定之中。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程具有程序性。黨內(nèi)法規(guī)作為一種組織反映和集體決策的產(chǎn)物，是治黨執(zhí)政的公器。[1]（P50）從過(guò)程意義來(lái)看，黨章規(guī)定黨員通過(guò)民主選舉產(chǎn)生黨代表，進(jìn)而組成地方各級(jí)代表大會(huì)和黨的全國(guó)代表大會(huì)。按照黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)由黨內(nèi)民主討論之后，按照不同的黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)，分別由黨的全國(guó)代表大會(huì)以及各地區(qū)各部門(mén)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的制定程序產(chǎn)生。

第四，黨內(nèi)法規(guī)的外在形式是各類規(guī)章制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的外延作出了明確規(guī)定，這也就意味著黨內(nèi)法規(guī)的外在形式必須是成文的形式，而不包括非成文的慣例。這一規(guī)定顯然同長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)踐密不可分。早在1921年黨的一大就通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，這是具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。黨的六屆六中全會(huì)通過(guò)了關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)與紀(jì)律的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》。雖然黨內(nèi)法規(guī)是以成文法的形式呈現(xiàn)，但是這并不意味著工作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)要求不可以轉(zhuǎn)化成黨內(nèi)法規(guī)。隨著實(shí)踐的發(fā)展和工作的開(kāi)展，諸多慣例和工作經(jīng)驗(yàn)完全有可能在條件成熟時(shí)通過(guò)一定的程序成為黨內(nèi)法規(guī)。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》經(jīng)過(guò)黨中央修改完善后正式成為重要的中央黨內(nèi)法規(guī)，在第三條中明確規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵循的原則，而這些重要原則正是從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的。

三、黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)

在世情、國(guó)情、黨情都發(fā)生變化的情況下，黨面臨的四大考驗(yàn)是長(zhǎng)期復(fù)雜而又艱巨的。著眼于提高長(zhǎng)期執(zhí)政的水平和拒腐防變的能力也就成為必須予以解決的重大課題。相較于以往歷史時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)，自黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出更為系統(tǒng)化和科學(xué)化的特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)在制定方面更具有計(jì)劃性，黨內(nèi)法規(guī)的制定水平也更具有科學(xué)性，在操作上更具有可執(zhí)行性。[4]（P41-43）具體而言，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出如下基本特點(diǎn)。

一是文本的條款性特點(diǎn)。和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件相比，黨內(nèi)法規(guī)具有非常嚴(yán)密完整的邏輯結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)的名稱限定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七類名稱，而且不得重復(fù)命名，這與國(guó)家法律的命名方式具有相似性。這種嚴(yán)格的規(guī)范性在文本當(dāng)中體現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)使用條款方式表述法規(guī)的內(nèi)容，并同決議決定等規(guī)范性文件形成了明顯區(qū)別。每一個(gè)條文都對(duì)使用條件、適用主體和相應(yīng)的行為后果作出了非常嚴(yán)密的規(guī)定。這種條款形式的黨內(nèi)法規(guī)往往采用由序言、總則、附則等章節(jié)構(gòu)成的體系框架，同其他政策文件比較而言，邏輯結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)密，條文解釋更加精準(zhǔn)，效力預(yù)期更加穩(wěn)定，更適合于解決中長(zhǎng)期的系統(tǒng)問(wèn)題。

二是黨內(nèi)法規(guī)的位階性特點(diǎn)。不同于國(guó)家組織的法律，作為政黨這一政治組織的意志的體現(xiàn)，黨規(guī)姓黨而不姓國(guó)。國(guó)家法律禁止黨內(nèi)規(guī)章制度作出與其相抵觸的規(guī)定，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一性。但是同樣的黨內(nèi)規(guī)章制度在政黨組織自身建設(shè)、黨內(nèi)治理方面具有意思自治屬性，這種意思自治的典型形態(tài)便是法理型模式下的規(guī)則之治，形成了以黨的章程為最高層級(jí)的以各種規(guī)章制度為輔的體系。[1]（P25-28）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29條也規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案審核的重要內(nèi)容，就是審查黨內(nèi)法規(guī)的草案是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸。同時(shí)，根據(jù)黨內(nèi)規(guī)定的自身特點(diǎn)和不同位階，黨內(nèi)法規(guī)的草案不得同憲法法理和上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸等等。這表明黨內(nèi)法規(guī)在效力上具有明顯的位階性，黨章作為具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定修改以及廢止的根本依據(jù)。準(zhǔn)則對(duì)于全黨以及全體黨員的活動(dòng)做了基本規(guī)定，其效力僅次于黨章。條例則是對(duì)于某一具體領(lǐng)域或工作進(jìn)行規(guī)定，一般具有較強(qiáng)的針對(duì)性。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》都是對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)某一方面進(jìn)行的較為具體的規(guī)定。而規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則是對(duì)更為具體的問(wèn)題進(jìn)行更具適用性的規(guī)定。在具體的操作性規(guī)定上，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了不同位階的黨內(nèi)法規(guī)在制定時(shí)的基本原則。當(dāng)較高位階的黨內(nèi)法規(guī)有明確要求時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)制定配套的黨內(nèi)法規(guī)，而且配套的黨內(nèi)法規(guī)不得超出較高位階黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定范圍，在具體內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)更加具有針對(duì)性、可操作性。作為這一要求的具體體現(xiàn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的說(shuō)明指出“在以黨章為根本遵循堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)于實(shí)踐中反映出來(lái)的問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出具體規(guī)定”，這表明這一規(guī)則具有更為具體的針對(duì)性。

三是黨內(nèi)法規(guī)的約束性特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)約束性的來(lái)源不同于國(guó)家法律。根據(jù)法學(xué)經(jīng)典理論，國(guó)家法律的效力來(lái)自于人民的權(quán)利讓渡。自然狀態(tài)下人民具有全部的權(quán)利，但基于維護(hù)和保障自身安全與財(cái)富的考慮，通過(guò)讓渡部分權(quán)利組成一個(gè)共同體，并以代議制的形式使共同體的全部力量來(lái)保護(hù)其中每一個(gè)參與者的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[5]（P17）這種代議制選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律來(lái)約束個(gè)體，以達(dá)到保護(hù)每一個(gè)個(gè)體的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的目的。而黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)自于黨員加入黨組織時(shí)所自愿宣誓和讓渡的權(quán)利。這種讓渡性和自愿性集中表現(xiàn)在入黨誓詞當(dāng)中，即“我志愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨，擁護(hù)黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保守黨的秘密，對(duì)黨忠誠(chéng)，積極工作，為共產(chǎn)主義奮斗終生，隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨”。其中 “遵守”“履行”“執(zhí)行”“嚴(yán)守”“保守”“忠誠(chéng)”等詞語(yǔ)具有非常強(qiáng)烈的讓渡和自愿色彩，體現(xiàn)出在個(gè)體申請(qǐng)入黨以及正式入黨之時(shí)必須明確知曉的大前提：成為黨員后相伴隨的后果就是，必須自覺(jué)遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，而這其中顯然包括了接受黨內(nèi)法規(guī)的約束。

四、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系

一是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的融合性。有論者指出黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具有一種價(jià)值取向的一致性。[6]價(jià)值一致性的根源在于維護(hù)人民利益的一致性。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，其根本目的和出發(fā)點(diǎn)都是為了人民的利益。這不僅表現(xiàn)在政治方向上，黨中央從大政全局出發(fā)，提供政治方向的思想保障和組織保障，而且表現(xiàn)在國(guó)家法律的行使過(guò)程中，也是黨的意志通過(guò)法定程序的轉(zhuǎn)化過(guò)程。這種黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的融合性，在操作行為層面上表現(xiàn)為黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的過(guò)程?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出了黨的立法權(quán)的具體內(nèi)容：一是對(duì)涉及重大體制和政策的事項(xiàng)明確必須報(bào)中央決定;二是憲法修改程序中，明確由黨中央向全國(guó)人大提出修改建議;三是對(duì)其他立法過(guò)程中的重大問(wèn)題，明確黨中央聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組的報(bào)告。與之相對(duì)應(yīng)，《立法法》第三條也將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為原則之一。