王錫鋅

在中國的行政管理過程中，雖然并不缺乏對透明度和公開的贊美和認(rèn)同，但受到管理型體制的影響，我國的政府信息公開表現(xiàn)出比較明顯的管理主義色彩，本質(zhì)上是一種“管理導(dǎo)向的公開”。

信息就是權(quán)力，這句話的本質(zhì)在于揭示了信息不對稱的權(quán)力性質(zhì)，無論是對于個人還是組織，信息的數(shù)量和質(zhì)量的勢能差，具有類似于權(quán)力的控制性功能。這就可以理解為什么營造信息勢能差是人性的一部分。人性如此，組織亦如此。通過信息的“管理”，本質(zhì)上就成為權(quán)力行使的一種重要技術(shù)。

這種信息管理的技術(shù)強(qiáng)調(diào)以下幾個方面：第一是強(qiáng)調(diào)公開的工具性價(jià)值，將信息公開作為管理的手段，信息公開范圍受到管理目標(biāo)的限制。例如，我國信息公開的范圍，除了國家秘密外，涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的信息，都不得公開，這種規(guī)定主要就是從管理角度所做的裁量性規(guī)定。第二是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性，信息公開的范圍相對比較狹窄，受保密主義影響大。第三是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的主動性。在很多情形下，主動公開往往意味著掌握公開的“主動性”。第四是信息分享內(nèi)外有別，對內(nèi)公開多，對外公開少，信息內(nèi)部分享多于外部公開，重視內(nèi)部通報(bào)，輕視外部公開。

>>王錫鋅 作者供圖

在日常狀態(tài)管理中，信息公開的管理主義導(dǎo)向?qū)π畔⒐_實(shí)踐已產(chǎn)生抑制效果；而在傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危機(jī)管理狀態(tài)中，管理導(dǎo)向的公開體制所隱含的問題被放大，對應(yīng)急管理中問題的解決和風(fēng)險(xiǎn)控制造成不利影響。

例如，在傳染病病例（疫情）出現(xiàn)時，防控疫情的時間窗口很短，信息公開的時間敏感性更強(qiáng)，因此從傳染病防控“關(guān)口前移”的需要看，必須在盡可能短的時間內(nèi)發(fā)布信息，這有助于社會預(yù)警，有助于公眾參與有效的防范措施，從而實(shí)現(xiàn)防控傳染病的目標(biāo)。但管理主義的路徑依賴強(qiáng)調(diào)社會管控效果，并將“信息流管理”視為一種管控技術(shù)，往往考慮信息一旦公開帶來的社會穩(wěn)定、政治形象、經(jīng)濟(jì)影響等方面的問題。與之相比，對疫情控制并非其首要的和唯一的考慮，因此“捂蓋子”的情形屢見不鮮。這種行為或出于僥幸心理、或出于對“內(nèi)緊外松”的內(nèi)部控制手段的自信，但是對信息的封鎖，助長了病毒的擴(kuò)散，這一點(diǎn)在2003年“非典”暴發(fā)時得到展現(xiàn)，17年后，歷史又驚人地重復(fù)。

信息流“管控”與信息壟斷

管理型公開在體制上將信息流管理當(dāng)作一種重要的管控技術(shù)，其目標(biāo)在于營造信息的勢能差。為了獲取和維護(hù)信息勢能，一方面是內(nèi)部大量收集信息，另一方面是對外限制信息釋放。好比對水庫的管理，庫容量越大越好，但信息釋放則由水閘進(jìn)行控制，何時開閘，開多少，這都是按照管理的需要而進(jìn)行掌控。勢能差就是力量，也就是權(quán)力。

為了確保對信息的主導(dǎo)和信息流控制，管理型體制強(qiáng)化信息發(fā)布的壟斷權(quán)，這一方面表現(xiàn)為信息發(fā)布只能由法定的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行，另一方面則表現(xiàn)為對來自外部的信息發(fā)布進(jìn)行抑制，其中最突出的表現(xiàn)就是對“謠言”或發(fā)布虛假信息的控制。

從政府信息公開的一般法理和法律規(guī)定看，信息公開來自知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)范性要求，這意味著政府信息公開是其義務(wù)和職責(zé)。從邏輯上講，政府信息公開的義務(wù)并不是政府的權(quán)力，而是一種行政義務(wù)。因此，政府有義務(wù)公布信息，不等于禁止其他主體的權(quán)利，包括社會組織、媒體和個人發(fā)布信息的權(quán)利。從這一邏輯分析，禁止發(fā)布虛假信息到底該如何理解？是禁止“發(fā)布”信息的行為，還是只禁止發(fā)布“虛假信息”？如果是前者，則違背信息公開的基本法理；如果是后者，如何認(rèn)定“虛假信息”？

例如，在本次疫情發(fā)生過程中，2019年12月30日，武漢市中心醫(yī)院眼科醫(yī)生李文亮在其同學(xué)群發(fā)布信息，稱“華南水果海鮮市場確診了7例SARS，在我們醫(yī)院急診科隔離”。隨后，武漢警方以李文亮“散布謠言”為由對其進(jìn)行了訓(xùn)誡；同一天，武漢市衛(wèi)健委印發(fā)《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，特別強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)授權(quán)，任何單位、個人不得擅自對外發(fā)救治信息”。

但在互聯(lián)網(wǎng)和自媒體時代，信息渠道是無法完全被壟斷的。公眾每時每刻都會在獲取和分享信息，也在對各種信息進(jìn)行求證、篩選和判斷。當(dāng)官方信息無法滿足社會的信息需求時，轉(zhuǎn)向社會渠道獲取信息就成了替代選擇。這種需求是正常的，如果簡單地禁止社會信息發(fā)布，或者以謠言等標(biāo)簽進(jìn)行壓制，不僅在法律上存在問題，也會帶來社會問題。

從內(nèi)容看，通常可將信息分為兩類，其一是事實(shí)性信息（fact）；其二是評論性或判斷性信息（opinion）。評論性信息是意見、觀點(diǎn)和評價(jià)，因此具有主觀性，無法用客觀標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否虛假；而且，這種評論性信息屬于我國憲法所保護(hù)的言論自由。事實(shí)性信息存在著真實(shí)或虛假的可能性，但在很多情況下，對信息是否為真的判斷受到認(rèn)知、技術(shù)等條件限制，隨著條件的不斷改變，原來被認(rèn)為真實(shí)的信息也可能不那么真實(shí)，甚至變成虛假信息。因此，如果對虛假信息一刀切禁止，所造成的后果將不僅僅是對虛假信息的禁止，而是對“發(fā)布”行為的禁止，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下無法確保所發(fā)布的信息是完全真實(shí)的。

“虛假信息”或“謠言”這樣的法律概念，本質(zhì)上反映了權(quán)力的分配，因?yàn)閷π畔⑹欠駷椤爸{言”需要進(jìn)行認(rèn)定和判斷，而這通常是一種權(quán)力行為。在一些情況下，對“謠言”的指控和制裁，體現(xiàn)了管理體制中權(quán)力對權(quán)利的壓倒性優(yōu)勢，體現(xiàn)了國家對信息輸出所擁有的壟斷性權(quán)力。基于信息管理的壟斷性權(quán)力對“謠言”的壓制，與其說是壓制虛假信息，不如說是壓制信息競爭，因?yàn)樾畔⒏偁帢?gòu)成了對壟斷性權(quán)力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了對管理型體制的挑戰(zhàn)。

信息壟斷的社會成本

對信息發(fā)布權(quán)的壟斷，是管理型體制的一個重要特征，在傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)事件信息發(fā)布體制中表現(xiàn)得非常明顯。或許，由行政部門壟斷發(fā)布權(quán)也有一定的合理性，可以防止信息源過度分散和信息混亂，而在傳染病防治的預(yù)警、疫情發(fā)布等各個信息流節(jié)點(diǎn)，保持信息的權(quán)威性和信息源最小化，有助于使政府對信息流進(jìn)行管控。但是，對來自社會的信息源進(jìn)行過度壓制，存在著一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括：（1）信息源流減少。無論是在疫情發(fā)生早期，還是在疫情發(fā)生后的防控中，信息的短缺都是管理的難題。例如，在一段時間內(nèi)，武漢市針對到底有多少人感染，底數(shù)都沒有摸清，管控也就帶有盲目色彩，而在這樣一些情況下，社會組織、專業(yè)人士、媒體的信息、社區(qū)居民等都可以為行政系統(tǒng)提供更多信息來源。（2）信息競爭機(jī)制喪失。來自社會的信息流可以對行政系統(tǒng)信息發(fā)布構(gòu)成競爭機(jī)制，具有倒逼作用，對及時、準(zhǔn)確地發(fā)布信息構(gòu)成一種社會競爭，壓制信息競爭減少了行政部門信息公開的動力。（3）社會監(jiān)督機(jī)制弱化。來自社會的信息源，不僅是一種競爭機(jī)制，也是一種監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)樽C明某個信息是虛假信息，邏輯上要求探究和公開真實(shí)信息。更何況，在一些情況下，社會主體所發(fā)布的信息未必是虛假的，而是對官方信息公開不作為的監(jiān)督。例如，在武漢市和湖北省召開兩會期間，官方?jīng)]有發(fā)布任何疫情信息，而同一時期，自媒體信息滿天飛，官方與社會的“信息場”呈現(xiàn)出截然不同的圖景。一些人戲稱“病毒很講政治”。

管理體制中信息權(quán)力的壟斷，是治理體系的結(jié)構(gòu)性缺陷，會嚴(yán)重影響國家治理能力，特別是在應(yīng)對傳染病和突發(fā)事件應(yīng)急管理中，疾病的預(yù)防是第一道防線，做好疾病預(yù)防，需要充分的、及時的信息公開，只有在信息公開前提下，才有可能及時有效地進(jìn)行社會預(yù)警、社會動員和社會主體與政府之間的通力合作。而且，傳染病和突發(fā)公共事件發(fā)生時，風(fēng)險(xiǎn)處在很不確定的狀態(tài)，各種風(fēng)險(xiǎn)疊加，容易放大社會主體的“主觀風(fēng)險(xiǎn)”，造成社會恐慌甚至影響社會穩(wěn)定。在這種情況下，更需要從風(fēng)險(xiǎn)管理角度鼓勵政府與社會之間的“風(fēng)險(xiǎn)交流”（risk communication），控制主觀風(fēng)險(xiǎn)。而有效的風(fēng)險(xiǎn)交流首先需要對公眾需求和焦慮進(jìn)行全面真實(shí)的了解，來自社會的信息源正是提供社會全息圖景的基礎(chǔ)。

>>中國新聞圖片網(wǎng)供圖

傳染病疫情出現(xiàn)，首先表現(xiàn)為傳染病病例，而對傳染病病例，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員、病患及其社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都可以敏捷地捕捉到傳染病信息。出于本位主義考慮和管理手段的路徑依賴，行政組織對外部的信息發(fā)布缺乏主動性、積極性，容易出現(xiàn)緩報(bào)、謊報(bào)或者報(bào)喜不報(bào)憂等情形，這對公共利益構(gòu)成潛在威脅。面對這種威脅，信息披露的外部壓力和競爭機(jī)制顯得尤為重要。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其人員、社會組織、新聞媒體能夠通過一定方式發(fā)布相關(guān)信息，并進(jìn)行調(diào)查和追蹤，就會持續(xù)地激活社會預(yù)警，而這種社會警覺會促進(jìn)更多的信息需求，這將倒逼地方政府對信息需求進(jìn)行回應(yīng)，從而構(gòu)成信息競爭，打破行政系統(tǒng)對信息的壟斷。

可能會有一種擔(dān)心：如果允許社會組織和新聞媒體對傳染病信息進(jìn)行調(diào)查、報(bào)道，是否會帶來社會心理恐慌并對社會秩序構(gòu)成沖擊？這其實(shí)涉及風(fēng)險(xiǎn)控制中的利益權(quán)衡問題：過度恐慌當(dāng)然是非理性和破壞性的，但如果因?yàn)樾畔⒖刂贫鴮?dǎo)致公眾失去警惕，則會進(jìn)一步放大傳染病風(fēng)險(xiǎn)。在人際傳播的傳染病控制中，源頭管控、人際隔離和社會協(xié)同是主要的風(fēng)險(xiǎn)控制手段，而所有這些手段是否能夠被激活并發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于疫情信息的及時和充分供給。這一點(diǎn)，正如中央政法委媒體——長安劍的評論所指出的，唯有公開，才能最大限度地減少恐慌。人們絕不是活在真空里，不會永遠(yuǎn)蒙在鼓里，剝奪了他們獲取真相的權(quán)利，只會給謠言以肆虐的空間。誰為了一己之利，刻意遲報(bào)瞞報(bào)，誰就將永遠(yuǎn)被釘在歷史的恥辱柱上。

這次疫情暴露出的傳染病防治領(lǐng)域問題很多，但其中最大的一個問題就是信息公開的短板。由于疫情出現(xiàn)早期信息公開嚴(yán)重不足以及信息誤導(dǎo)，導(dǎo)致失去了疫情最重要的預(yù)防時間窗口，出現(xiàn)了“小病釀成大災(zāi)”嚴(yán)重后果。

通過“競爭性信息公開”破除信息壟斷

信息公開是促進(jìn)政府與社會合作治理的前提。在政府與社會關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)弱化甚至消除政府對信息發(fā)布的壟斷性權(quán)力，在依法確定信息公開主體及其職責(zé)的同時，鼓勵和保護(hù)社會主體對傳染病疫情信息進(jìn)行披露和報(bào)告的權(quán)利，從而提供來自社會的信息源對行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布的競爭，這種信息競爭機(jī)制對疫情信息公開具有倒逼和監(jiān)督的功能。

在傳染病疫情信息公開領(lǐng)域，這種競爭性機(jī)制不僅必要，而且可行。

首先，對疫情的發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)護(hù)人員第一時間可掌握信息。按照現(xiàn)行的法律規(guī)則，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)傳染病或群體性不明原因疾病時，他們負(fù)有向系統(tǒng)內(nèi)報(bào)告的義務(wù)，但不得對社會發(fā)布信息。但如果行政部門沒有及時將相關(guān)信息對社會公開，而這些專業(yè)機(jī)構(gòu)及醫(yī)護(hù)人員認(rèn)為存在及時公布信息的必要和急迫性時，他們是否應(yīng)該發(fā)布信息？從預(yù)防傳染病的公共利益的重要性講，應(yīng)當(dāng)賦予他們發(fā)布信息的權(quán)利。從專業(yè)主義和職業(yè)道德維度看，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員也應(yīng)該有社會預(yù)警的道德義務(wù)，壓制這種道德義務(wù)會給醫(yī)療人員帶來良知上的不安和道德困境。而且，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員所掌握的信息，大多屬于事實(shí)信息，例如，出現(xiàn)了什么樣的病例，有哪些臨床癥狀、流行病學(xué)事實(shí)等，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員發(fā)布這些信息只是對已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)的報(bào)告，對社會秩序并不會構(gòu)成沖擊。相反，隱瞞這些信息具有巨大的潛在危害性。

其次，社會組織、媒體、個人等基于社會網(wǎng)絡(luò)，可以捕捉到大量信息，這些信息有可能是行政系統(tǒng)未能收集到的，也可能是行政官員人為隱瞞的，而這些信息對于傳染病預(yù)防和控制是非常關(guān)鍵的。例如，關(guān)于傳染病人的流行病學(xué)信息、密切接觸者和可疑病例信息，社會網(wǎng)絡(luò)具有更強(qiáng)的信息獲取能力，離開了社會中的信息源，行政部門往往很難收集完整信息。允許來自社會網(wǎng)絡(luò)的信息報(bào)告，有助于行政系統(tǒng)獲取更完整的信息。同時，基于同樣的競爭機(jī)制，社會信息發(fā)布對疫情信息公開具有監(jiān)督的功能。

因此，無論是對于政府有效地獲取信息還是及時公開信息來說，打破行政系統(tǒng)對傳染病疫情信息的壟斷性權(quán)力結(jié)構(gòu)，引入信息競爭機(jī)制，都非常必要。離開了社會的監(jiān)督和媒體的監(jiān)督，信息公開就會失去動力。信息競爭機(jī)制實(shí)際上是引入推動政府信息公開的社會力量，這一點(diǎn)對所有的政府信息公開領(lǐng)域都很重要，在傳染病疫情信息公開體制機(jī)制中尤為重要。