解志勇 王夢(mèng)菡

>>東方IC供圖

在此次新冠肺炎疫情控制過(guò)程中，我國(guó)疾控機(jī)制在病毒研究、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告、診療規(guī)范發(fā)布等工作中發(fā)揮了巨大作用，有效控制了疫情惡化，受到世界衛(wèi)生組織和眾多國(guó)家的贊譽(yù)。然而，疾控機(jī)制在疫情早期的監(jiān)測(cè)、預(yù)警工作效果并不理想，錯(cuò)失了控制疫情的黃金時(shí)間，造成病毒的肆虐?？梢?jiàn)，我國(guó)疾控機(jī)制仍有許多待改進(jìn)之處，這都要體現(xiàn)在對(duì)法律制度的設(shè)計(jì)上。

現(xiàn)行疾控立法及其弊端

傳染病防治法的制定目的為防控、消除傳染病發(fā)生和流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，規(guī)定了傳染病預(yù)防、通報(bào)和公布、疫情控制等事項(xiàng)，疾控機(jī)構(gòu)的職能分散在不同章節(jié)、條款中。

（一）我國(guó)疾控工作機(jī)制的體系

傳染病防治法等法律中的疾控體系，正如其名稱一樣，承擔(dān)著各種疾病尤其是傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)防、醫(yī)治、預(yù)測(cè)等工作，其核心機(jī)構(gòu)是以中國(guó)疾病預(yù)防控制中心為代表的各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)（下稱疾控機(jī)構(gòu)）。有幾個(gè)特征：

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)四級(jí)，由同級(jí)衛(wèi)健部門領(lǐng)導(dǎo)，屬于全額事業(yè)單位。目前，我國(guó)已有3500個(gè)各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)，共19萬(wàn)工作人員。疾控機(jī)構(gòu)工作崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位，其中，專業(yè)技術(shù)崗位原則上不低于單位崗位總量的85%。

在職能特性方面，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)傳染病的發(fā)生、流行等因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)，收集疫情信息并報(bào)告，實(shí)施人民政府制定的傳染病預(yù)防控制規(guī)劃、計(jì)劃和方案?？梢?jiàn)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)著極為重要的監(jiān)測(cè)及預(yù)警工作，且其在傳染病防控工作中的角色是執(zhí)行者，并無(wú)決策權(quán)。此外，疾控機(jī)構(gòu)的工作具備高度科研性，使得其更傾向于是技術(shù)單位。以中國(guó)疾控中心為例，除上述工作外，其還承擔(dān)著研究生教育工作以及對(duì)重大疾病等公共衛(wèi)生重點(diǎn)問(wèn)題的科學(xué)研究工作。

在經(jīng)費(fèi)預(yù)算來(lái)源方面，2003年非典以后，國(guó)家意識(shí)到疾控機(jī)制的重要性，加大了對(duì)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的投入。截至2015年，中央通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目投入29.2億元，地方投入約75.8億元。目前，財(cái)政撥款是疾控機(jī)構(gòu)唯一的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源。此前，由于這些收入并不能完全覆蓋其管理目標(biāo)，疾控機(jī)構(gòu)會(huì)通過(guò)疫苗、門診等有償服務(wù)擴(kuò)大收入。但是，在2017年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》發(fā)布后，取消或停征了衛(wèi)生檢測(cè)費(fèi)、委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費(fèi)，導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)收入有所減少。此外，還有少量來(lái)自民間的科研經(jīng)費(fèi)。

（二）現(xiàn)行疾控工作機(jī)制立法的弊端

現(xiàn)行疾控機(jī)制立法的弊端，主要原因在于對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的定位不夠清晰、授權(quán)范圍過(guò)泛過(guò)廣、職能邊界不清晰，以及人員、預(yù)算等上難以支撐自身的眾多職能，甚至導(dǎo)致一些重要職能的削弱或喪失，如預(yù)警的缺失。

首先是定位不清晰，獨(dú)立性弱。一般而言，應(yīng)對(duì)傳染病疫情的過(guò)程一般是“發(fā)現(xiàn)疫情——啟動(dòng)預(yù)案——調(diào)整和實(shí)施方案”。根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)僅在發(fā)現(xiàn)疫情和實(shí)施方案過(guò)程中發(fā)揮作用，空有及時(shí)發(fā)現(xiàn)疫情的技術(shù)和能力，卻無(wú)發(fā)布疫情信息、制定和啟動(dòng)疫情應(yīng)對(duì)方案的決策權(quán)限。究其原因，還是在于疾控機(jī)構(gòu)一直受衛(wèi)健部門的領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性弱，正如鐘南山院士在2020年2月27日的疫情防控專場(chǎng)新聞通氣會(huì)中所提到的“疾控機(jī)構(gòu)地位太低”。這就導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)的科研優(yōu)勢(shì)得不到相應(yīng)決策權(quán)力的支撐，在危機(jī)突發(fā)時(shí)心有余而力不足。

其次是與主管行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不清，被動(dòng)色彩強(qiáng)。傳染病防治法對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的定位是承擔(dān)傳染病的預(yù)防和控制工作，但是，在傳染病疫情發(fā)生時(shí)，該法第二十條第（三）項(xiàng)規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)的任務(wù)與職責(zé)由人民政府制定，實(shí)際上，其工作較為被動(dòng)，很難做到在第一時(shí)間主動(dòng)出擊，加之，其日常工作以科研為主，突發(fā)公共衛(wèi)生事件并不常有，疾控中心的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)。可見(jiàn)，傳染病防治法雖規(guī)定了其職責(zé)，但是在其他相關(guān)規(guī)定中并未凸顯其應(yīng)當(dāng)如何主動(dòng)履行職責(zé)，導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)的地位不夠明確。

第三是人員、經(jīng)費(fèi)不足。在原本財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)不足的情況下，又取消了服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)，財(cái)政預(yù)算更不足以覆蓋疾控機(jī)構(gòu)發(fā)展之所需。整體預(yù)算不足，導(dǎo)致工作人員經(jīng)濟(jì)收入下降、實(shí)驗(yàn)設(shè)備更新和維護(hù)的經(jīng)費(fèi)減少，進(jìn)而造成人才流失、設(shè)備更新維護(hù)不足等影響。以江蘇為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，取消行政事業(yè)性收費(fèi)后，25.7%的機(jī)構(gòu)存在人員流出問(wèn)題，83.2%的機(jī)構(gòu)相關(guān)設(shè)備的更新維護(hù)受到影響，這不利于提高疾病控制公益服務(wù)的質(zhì)量和效率。

第四是某些重要職能缺失或缺位，如預(yù)警機(jī)制。預(yù)警機(jī)制是一旦發(fā)現(xiàn)某種風(fēng)險(xiǎn)存在，可以依法在特定范圍內(nèi)發(fā)出警示信號(hào)和信息，旨在有效防止或控制突發(fā)事件暴發(fā)和擴(kuò)散的一套示警機(jī)制。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了自上而下的網(wǎng)格式傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)（網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)），并有專人負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)某地不明肺炎病例超過(guò)5例，就會(huì)自動(dòng)觸發(fā)核查機(jī)制。然而，傳染病防治法并未設(shè)計(jì)獨(dú)立的預(yù)警機(jī)制，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府、衛(wèi)生健康行政部門或疾病預(yù)防控制中心均是收集、發(fā)布預(yù)警信息或負(fù)責(zé)預(yù)警機(jī)制實(shí)際運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。職能交叉重疊，再加上行政系統(tǒng)層層匯報(bào)、多頭研究等冗雜程序，其所發(fā)布的預(yù)警信息，往往具有極大的滯后性，很難及時(shí)減免損害。

域外疾控機(jī)制立法的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

此次疫情已經(jīng)在全球暴發(fā)，各國(guó)疾控機(jī)制都經(jīng)受了一定程度的檢驗(yàn)，各有優(yōu)劣?，F(xiàn)對(duì)幾種代表性機(jī)制進(jìn)行比較研究，取其精華，去其糟粕，以圖借鑒。

（一）美國(guó)疾控機(jī)制及其立法

美國(guó)疾控立法和體制被認(rèn)為在全球處于領(lǐng)先地位。成立于1946年的美國(guó)疾病預(yù)防控制中心（CDC）承擔(dān)著公共衛(wèi)生領(lǐng)域的許多重要職能，也是公共衛(wèi)生應(yīng)急職能的重要力量，在全世界有著舉足輕重的影響。1994年，美國(guó)通過(guò)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》（(Public Health Service Act），是美國(guó)傳染病防控和公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急的主要依據(jù)，其與一系列的總統(tǒng)令，共同構(gòu)成美國(guó)疾病預(yù)防控制法律體系，規(guī)定了應(yīng)對(duì)傳染病疫情的各個(gè)步驟。在縱向上，美國(guó)設(shè)置了三級(jí)應(yīng)對(duì)體系，即“國(guó)家疾病預(yù)防控制系統(tǒng)（CDC）——州衛(wèi)生資源和服務(wù)部（HRSA）——地方城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)（MMRS）”。CDC是整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心。

雖然CDC隸屬于國(guó)家衛(wèi)生與公共服務(wù)部（HHS），但法律對(duì)其授權(quán)較為充分：法律地位和預(yù)算均較獨(dú)立，可以獨(dú)立決策，可以直接向總統(tǒng)和白宮報(bào)告工作。其主要職能包括：制定全國(guó)性的疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、資源整合、培養(yǎng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理者和工作人員。CDC建立了28大類101個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如與慢性病和傷害有關(guān)的行為危險(xiǎn)因素監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，與公共衛(wèi)生事件有關(guān)的全國(guó)法定報(bào)告疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。這些監(jiān)測(cè)系統(tǒng)都是CDC搜集疫情信息的重要工具，為早期的預(yù)警提供科學(xué)完備的數(shù)據(jù)。同時(shí)，CDC有權(quán)直接將信息報(bào)告給總統(tǒng)，不需要逐級(jí)申報(bào)。但是，CDC無(wú)權(quán)作出重大決策，例如，在出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，是否宣布國(guó)家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”仍需總統(tǒng)定奪。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源角度看，國(guó)會(huì)出臺(tái)了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政撥款審核制度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001財(cái)年至2010財(cái)年，國(guó)會(huì)每年為CDC保持1.8億美元撥款的規(guī)模，用于實(shí)驗(yàn)室設(shè)備、衛(wèi)生通信設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室建筑、辦公建筑及其他相關(guān)設(shè)施和設(shè)備的改善與升級(jí)，以保障CDC在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。此外，在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，國(guó)會(huì)還會(huì)為CDC追加撥款。

相比之下，美國(guó)CDC具備更高的獨(dú)立性，行政權(quán)限更大，CDC的專業(yè)性可以充分發(fā)揮，同時(shí)決策效率得到大幅提高。但是，CDC在運(yùn)行過(guò)程中也有弊端，從2020年美國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的漏洞百出可見(jiàn)一斑。首先，CDC雖有跨地區(qū)調(diào)動(dòng)物資的權(quán)力，但其可支配的醫(yī)藥資源有限，同時(shí)CDC并非完全獨(dú)立，因其隸屬于HHS，需要服從白宮的命令，CDC對(duì)外界發(fā)布信息時(shí)，也很難擺脫政治考量。因此，在疫情出現(xiàn)時(shí)，為穩(wěn)定公眾情緒，CDC也可能會(huì)掩蓋疫情的危險(xiǎn)程度。例如，從2020年3月2日開(kāi)始，CDC停止公布接受新冠病毒檢測(cè)人數(shù)、檢測(cè)陰性人數(shù)等重要數(shù)字，并停止發(fā)布各州確診人數(shù)，只用“是”和“否”來(lái)反映該州有無(wú)確診，有人指責(zé)這樣會(huì)掩蓋疫情的真實(shí)嚴(yán)重程度，侵犯公民知情權(quán)。與此同時(shí)，美國(guó)歷史上發(fā)生過(guò)幾次接種疫苗導(dǎo)致的大規(guī)模死亡事件，使得政府在疫情面前過(guò)于謹(jǐn)慎，較難做出如封城等重大決策，而政府不作為也造成了公眾的不信任，公眾對(duì)CDC預(yù)警的警惕性變小，反而使得CDC的強(qiáng)大功能難以真正實(shí)現(xiàn)。

（二）代表性國(guó)家及地區(qū)疾控機(jī)制和立法

除美國(guó)以外，兩大法系還有一些代表性國(guó)家或地區(qū)，制定了體系化的疾病預(yù)防控制法律，設(shè)立了享有一定行政決策權(quán)的疾控機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立了較為獨(dú)立的預(yù)警機(jī)制，雙管齊下，保證了疾控機(jī)制能夠迅速、有效地參與國(guó)家或地區(qū)公共事務(wù)的管理，推動(dòng)疾控事業(yè)發(fā)展。

日本是較早進(jìn)行疾控立法的國(guó)家。在1994年4月重新制定了《關(guān)于感染癥預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》（以下簡(jiǎn)稱《感染癥法》），其主導(dǎo)思想在于將預(yù)防重點(diǎn)由集體人群轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粋€(gè)國(guó)民，要求國(guó)家和政府應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)傳染病的宣傳教育工作，且國(guó)民必須配合。在日本疾控工作機(jī)制中，承擔(dān)傳染病的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、信息發(fā)布和培訓(xùn)等任務(wù)的機(jī)構(gòu)，為日本厚生勞動(dòng)省下設(shè)的“國(guó)立感染癥研究所”，該研究所內(nèi)設(shè)立了國(guó)家感染癥信息中心，負(fù)責(zé)全國(guó)的感染癥疫情信息。與中國(guó)大陸地區(qū)相似，日本《感染癥法》并未賦予國(guó)立感染癥研究所決策權(quán)力，但是日本作為地震災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制的預(yù)算較為可觀，并通過(guò)立法明確規(guī)定了國(guó)民在應(yīng)急救治中負(fù)擔(dān)的比例。

新加坡是城市國(guó)家，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)國(guó)家發(fā)展具有舉足輕重的影響，因此，其疾控立法在國(guó)內(nèi)法律體系中地位較高。在此次新冠肺炎疫情中，新加坡疫情迅速得到控制，且直至3月初未出現(xiàn)死亡病例，應(yīng)歸因于新加坡完備的疾控機(jī)制。首先，新加坡2003年通過(guò)的《傳染病法》（Infectious Diseases Act）詳細(xì)規(guī)定了一系列傳染病預(yù)防、控制措施，確保精細(xì)到疫情處理的各個(gè)環(huán)節(jié)，既能保證醫(yī)療機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，又可及時(shí)切斷傳染源。其次，新加坡疾病暴發(fā)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的疫情預(yù)警信息起到了關(guān)鍵作用，該系統(tǒng)在疫情初期即認(rèn)定并公布了疫情警報(bào)級(jí)別，提升了公眾的警惕性。

德國(guó)是歐洲在公共衛(wèi)生立法方面較為完備的國(guó)家。德國(guó)疾控機(jī)制的相關(guān)規(guī)定主要見(jiàn)諸德國(guó)傳染病防治法。在疾控工作機(jī)制中，起到重要作用的是疾控機(jī)構(gòu)，即國(guó)家在柏林設(shè)立的羅伯特傳染病研究所，共600人，負(fù)責(zé)全國(guó)的傳染病疫情監(jiān)測(cè)、報(bào)告及重大傳染病應(yīng)急事件處理和研究工作，各州、市（縣）均未設(shè)立專職傳染病防治機(jī)構(gòu)，如發(fā)生疫情由羅伯特研究所派員直接處理，可見(jiàn)該機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較強(qiáng)。

此外，我國(guó)香港地區(qū)的疾控機(jī)制，也比較有特色，香港在2020年新冠肺炎疫情防治過(guò)程中表現(xiàn)搶眼，與疾控立法中對(duì)預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急等規(guī)定較為完備密不可分。其主要機(jī)構(gòu)為衛(wèi)生署下設(shè)的衛(wèi)生防護(hù)中心（Centre for Health Protection），其主要職能包括：（1）就傳染病進(jìn)行全面的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)；（2）制定有效控制傳染病的策略；（3）制定通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)策略；（4）制定并檢討應(yīng)變計(jì)劃，有效應(yīng)付傳染病暴發(fā)；（5）制定、支援、執(zhí)行和評(píng)估傳染病的預(yù)防即控制計(jì)劃等。這些職能都比較實(shí)際，確保衛(wèi)生防護(hù)中心能夠在疫情防護(hù)各個(gè)階段充分發(fā)揮作用。

疾控機(jī)制立法的完善思路

改革我國(guó)疾控機(jī)制立法，應(yīng)盡快修改完善傳染病防治法，可以在疾控機(jī)構(gòu)的定位、地位、職能、預(yù)警、監(jiān)測(cè)、預(yù)防、控制、緊急應(yīng)對(duì)等工作機(jī)制、人員和經(jīng)費(fèi)保障等方面，重構(gòu)疾控機(jī)構(gòu)的法律定位和工作機(jī)制。

（一）賦予疾控機(jī)構(gòu)較為獨(dú)立的法律地位

完善疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)的總體目標(biāo)，在于提高疾控機(jī)構(gòu)的地位，實(shí)質(zhì)化建構(gòu)疾控機(jī)構(gòu)的職能，不足的補(bǔ)齊，冗余的刪除，使其在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)承擔(dān)更多專業(yè)性工作?？梢詮膸讉€(gè)方面進(jìn)行。

一是增強(qiáng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。由于疾控機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位這一性質(zhì)難以改變，比較好的方式是修改傳染病防治法相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)工作的重要性與自主性，從而減少衛(wèi)健行政部門的實(shí)質(zhì)控制。具體做法就是，疾控機(jī)構(gòu)直屬于各級(jí)政府，由衛(wèi)生健康行政主管部門指導(dǎo)和支持其業(yè)務(wù)開(kāi)展，使其工作內(nèi)容更加貼合其功能定位，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也隨之增強(qiáng)。具體而言，建議將傳染病防治法第六條修改為“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，提升疾控機(jī)構(gòu)在疫情應(yīng)對(duì)工作中的地位；刪除第二十條第（三）項(xiàng)，為賦予其決策權(quán)限奠定基礎(chǔ)。

二是賦予疾病預(yù)防控制中心以適當(dāng)行政權(quán)限。一方面，傳染病防治法應(yīng)賦予疾控機(jī)構(gòu)預(yù)警信息發(fā)布權(quán)，疾控機(jī)構(gòu)是傳染病的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)單位，且享有網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)傳染病疫情，因此，為避免信息發(fā)布時(shí)間的拖延，導(dǎo)致疫情早期的預(yù)警形同虛設(shè)，疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)跳過(guò)向衛(wèi)健部門報(bào)告這一環(huán)節(jié)，直接發(fā)布示警。建議修改傳染病防治法第十七條，保證疾控機(jī)構(gòu)除監(jiān)測(cè)外，也有權(quán)發(fā)布預(yù)警信息。另一方面，疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)享有一定的行政決策權(quán)，建議將第十八條第（一）項(xiàng)改為“制定并實(shí)施傳染病預(yù)防控制規(guī)劃、計(jì)劃和方案”。相應(yīng)地，應(yīng)在疾控機(jī)構(gòu)配備社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科背景的工作人員，以保證決策的全面性。最后，有權(quán)必有責(zé)，疾控機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法律責(zé)任也應(yīng)體現(xiàn)在傳染病防治法第八章中，若因疾控機(jī)構(gòu)的不作為導(dǎo)致疫情未得到有效控制，理應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

三是增加人員編制和預(yù)算，允許其從社會(huì)吸納部分研究經(jīng)費(fèi)。預(yù)算投入是疾控機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的重要保障。提高疾控機(jī)構(gòu)的地位，擴(kuò)大其行政權(quán)限，增加工作人員的配備，也需要相應(yīng)地增加預(yù)算。建議國(guó)家進(jìn)一步加大對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的投入，同時(shí)完善疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的分配，保障工作人員的收入及設(shè)備的更新維護(hù)，減少人才的流失，保證疾控機(jī)構(gòu)整體的高度專業(yè)性。

（二）建構(gòu)獨(dú)立預(yù)警機(jī)制

上文所述，疾控機(jī)構(gòu)有網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)作為信息來(lái)源支撐，配備了高素質(zhì)醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)隊(duì)伍提供專業(yè)保障，有能力作為預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)，其他國(guó)家或地區(qū)的疾控機(jī)構(gòu)也大多享有預(yù)警信息的發(fā)布權(quán)。應(yīng)當(dāng)完善傳染病防治法的相應(yīng)規(guī)定，為公共衛(wèi)生領(lǐng)域預(yù)警機(jī)制的建構(gòu)提供法律規(guī)范上的援引依據(jù)。

>>視覺(jué)中國(guó)供圖

一是確立預(yù)警原則為傳染病防治法的基本原則。確切地說(shuō)，現(xiàn)行傳染病防治法沒(méi)有明確規(guī)定本法的“基本原則”，這也是該部法律不夠成熟的原因。但是其第二條規(guī)定了“傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針”，即應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主。而預(yù)警原則以保障生命健康權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)防控、效率和正當(dāng)程序?yàn)閮r(jià)值取向，就傳染病防治法而言，預(yù)警原則符合作為特別法基本原則條件，即具備法律性、統(tǒng)率性以及指導(dǎo)性，兼?zhèn)涓爬ㄐ?、特殊性等特點(diǎn)。同時(shí)，預(yù)警機(jī)制的缺位是由于沒(méi)有受到重視，體現(xiàn)在立法上，就是沒(méi)有從宏觀層面上確立預(yù)警原則的指導(dǎo)地位，因此，預(yù)警原則的確立將優(yōu)化公共衛(wèi)生預(yù)警機(jī)制。

二是在傳染病防治法中設(shè)置預(yù)警機(jī)制專章或?qū)l?？紤]到預(yù)警機(jī)制的復(fù)雜性與獨(dú)立性，現(xiàn)行傳染病防治法僅在第十九條籠統(tǒng)規(guī)定“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度”，顯然并不充分，應(yīng)該將第十九條拆出并獨(dú)立擴(kuò)編成一章，專章建構(gòu)預(yù)警信息篩選制度、預(yù)警指標(biāo)評(píng)價(jià)等級(jí)體系、預(yù)警的報(bào)告和發(fā)布主體、預(yù)警程序、預(yù)警反應(yīng)處置機(jī)制等預(yù)警機(jī)制的基本框架。另一個(gè)思路是，也可以考慮將該法第十九條調(diào)整到第三章，并將章名改為“疫情報(bào)告、預(yù)警、通報(bào)和公布”。當(dāng)然，對(duì)第十九條位置的調(diào)整并不等同于簡(jiǎn)單的位移，而是希望借此通過(guò)更多相關(guān)條文的引入，在第三章中構(gòu)建起完整、獨(dú)立的預(yù)警機(jī)制基本框架，這樣做，第十九條的內(nèi)容才有實(shí)質(zhì)意義。

三是在建構(gòu)預(yù)警機(jī)構(gòu)方面，有兩條路徑可以選擇：其一是將疾控中心的預(yù)警職能完全剝離，國(guó)家在疾控中心之外建構(gòu)完全獨(dú)立的公共衛(wèi)生預(yù)警中心（或預(yù)警局），完全獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。其二是在疾控中心內(nèi)部建立相對(duì)獨(dú)立的預(yù)警機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制，疾控機(jī)構(gòu)可以作為預(yù)警的發(fā)布機(jī)構(gòu)，但鑒于其事業(yè)單位的性質(zhì)，疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)警屬于科研性質(zhì)，而非行政性質(zhì)。或者二者并行不悖，同時(shí)擔(dān)當(dāng)不同級(jí)別的預(yù)警職能。

近年來(lái)，我國(guó)在疾控機(jī)制的建設(shè)上投入大量成本，其科研實(shí)力以及對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力進(jìn)步迅速，受到世界衛(wèi)生組織和世界各國(guó)的矚目。

為充分發(fā)揮疾控機(jī)制的專業(yè)能力，應(yīng)當(dāng)盡快修改傳染病防治法，調(diào)整疾控機(jī)構(gòu)的定位和權(quán)限，優(yōu)化配置其職能職責(zé)，建構(gòu)職能更為完備、運(yùn)行更為高效、預(yù)警更為迅捷、及時(shí)、準(zhǔn)確的疾控機(jī)制，提高應(yīng)急管理水平，從而推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化和治理能力的提升。