代云英

摘要：2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，拉開了我國政府會(huì)計(jì)改革的序幕，政府會(huì)計(jì)《基本準(zhǔn)則》具體準(zhǔn)則及《政府會(huì)計(jì)制度》的陸續(xù)出臺(tái)和落地實(shí)施，為政府會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)提供了新的會(huì)計(jì)處理原則和處理標(biāo)準(zhǔn)。這次改革實(shí)現(xiàn)了重大的理論創(chuàng)新和核算模式創(chuàng)新，對(duì)于提高事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，改善事業(yè)單位財(cái)務(wù)和預(yù)算管理，提升事業(yè)單位信息透明度和資金績效具有重要的作用。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)改革;權(quán)責(zé)發(fā)生制;財(cái)務(wù)管理;內(nèi)部控制

一、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題

事業(yè)單位接受財(cái)政補(bǔ)助，承擔(dān)著公共服務(wù)的職能，受諸多因素的影響，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理常常存在以下問題。

（一）財(cái)務(wù)信息不準(zhǔn)確、不全面、不充分，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大

事業(yè)單位傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)體系是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，預(yù)算會(huì)計(jì)體系受核算內(nèi)容、核算基礎(chǔ)、核算方法的局限，披露的財(cái)務(wù)信息不完整、不全面、不充分，透明度不高，不能如實(shí)反映政府“家底”，容易造成國有資產(chǎn)流失。

（二）信息透明度低，事業(yè)單位資金績效不高

事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來源的特殊性，未引入市場競爭機(jī)制，社會(huì)外界沒有辦法進(jìn)行監(jiān)督，這種封閉式管理，造成部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理觀念不強(qiáng)，形成“重資金、輕管理”的慣性。傳統(tǒng)收付實(shí)現(xiàn)制核算方式下，不重視支出和成本管理，其后果一是造成資產(chǎn)購置的盲目性，在一定程度上造成了資源浪費(fèi)，弱化了資產(chǎn)管理和資源配置;二是沒有通過折舊、攤銷進(jìn)入資金循環(huán)，未計(jì)入單位運(yùn)行成本，難以客觀評(píng)價(jià)公共資金的使用效益和政府運(yùn)行績效，進(jìn)而影響公共政策和宏觀政策的制定。

（三）預(yù)算管理不到位

當(dāng)下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中，預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性，預(yù)算編制不精細(xì)，缺乏監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算編制自下而上的原則導(dǎo)致編制缺乏科學(xué)性，部分經(jīng)營性收入難以納入預(yù)算編制中。目前，我國正進(jìn)的事業(yè)單位分類改革，事業(yè)單位改成“事業(yè)法人”后，需要拓展經(jīng)營渠道、增加盈利性收入并進(jìn)行相應(yīng)投資參與到市場競爭中，財(cái)務(wù)管理制度也不應(yīng)局限在預(yù)算資金的使用方面，而應(yīng)更多集中和體現(xiàn)在盈利創(chuàng)收、落實(shí)和加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行方面。

（四）財(cái)務(wù)管理制度不夠健全

部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度在體系建設(shè)上不健全、不完善，只對(duì)少數(shù)報(bào)銷費(fèi)用、財(cái)務(wù)審批和會(huì)計(jì)崗位責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范管理，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)的選擇方法、賬戶處理、資產(chǎn)管理沒有明確具體的指導(dǎo)性意見。部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度更強(qiáng)調(diào)實(shí)用性，對(duì)財(cái)務(wù)管理的全過程缺乏明確的理論性指導(dǎo)意義。尤其在事業(yè)單位體制改革的背景下，新舊財(cái)務(wù)管理制度銜接過程中更凸顯出部分事業(yè)單位制度的缺失和不適應(yīng)。

二、政府會(huì)計(jì)改革的內(nèi)容簡介

（一）實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算模式的創(chuàng)新，“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接”

政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并行運(yùn)行并互相勾稽。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)5要素進(jìn)行核算，形成財(cái)務(wù)報(bào)告反映單位的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行績效;預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)3要素進(jìn)行核算，形成決算報(bào)告反映預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果，即新政府會(huì)計(jì)的“雙基礎(chǔ)”、“雙功能”、“雙報(bào)告”。同一核算系統(tǒng)中的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)要素相互協(xié)調(diào)，相互勾稽，通過差異調(diào)整揭示了兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同反映會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。

（二）全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則

采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告本身不是目的，它體現(xiàn)的公共部門管理及活動(dòng)的范圍和管理風(fēng)格的重大變化。新準(zhǔn)則、制度要求對(duì)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)進(jìn)行折舊、攤銷;債權(quán)資產(chǎn)的壞賬計(jì)提;債務(wù)的確認(rèn);采用權(quán)益法核算長期股權(quán)投資;預(yù)計(jì)負(fù)債、待攤費(fèi)用和預(yù)提費(fèi)用等新核算項(xiàng)目的確認(rèn)和計(jì)量等等，本次政府會(huì)計(jì)改革借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)的部分處理原則，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的功能。

（三）整合各項(xiàng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，提高了財(cái)務(wù)信息的透明性和可比性

改革后不再區(qū)分原行政單位會(huì)計(jì)制度和各行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，統(tǒng)一執(zhí)行新的《政府會(huì)計(jì)制度》，新制度中保留并新增了各類單位的共性業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，便于不同系統(tǒng)、不同單位間信息的橫向?qū)Ρ?，在預(yù)決算大公開的背景下，有利于接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）完善了報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)，注重財(cái)務(wù)分析，提高了信息的決策有用性

政府會(huì)計(jì)改革的“雙報(bào)告”明確了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表結(jié)構(gòu)、細(xì)化了附注應(yīng)披露的內(nèi)容，使用者可針對(duì)管理需求分別進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分析和預(yù)算會(huì)計(jì)分析，通過分析找出管理漏洞，為提高資金使用效率和效益提出針對(duì)性建議。

三、新制度下事業(yè)單位改進(jìn)財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，優(yōu)化成本核算，提高資產(chǎn)使用效益

權(quán)責(zé)發(fā)生制下，事業(yè)單位需要轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理理念，從側(cè)重于關(guān)注占有和使用的資源數(shù)量，轉(zhuǎn)變到更加關(guān)注資源的使用效率，關(guān)注經(jīng)濟(jì)資源的投入產(chǎn)出關(guān)系。如，資產(chǎn)使用過中需要計(jì)提折舊并計(jì)入成本，占有過多固定資產(chǎn)，就意味著未來隨著固定資產(chǎn)的使用將轉(zhuǎn)化為折舊計(jì)入相應(yīng)的成本費(fèi)用當(dāng)中，從而影響事業(yè)單位會(huì)計(jì)主體當(dāng)期的運(yùn)行結(jié)果。權(quán)責(zé)發(fā)生制下對(duì)單位資產(chǎn)配置、資產(chǎn)核算、資產(chǎn)管理、負(fù)債計(jì)量、收入費(fèi)用等進(jìn)行確認(rèn)計(jì)量額并予以公開。這些辦法可以幫助事業(yè)單位全面反映資產(chǎn)負(fù)債狀況，優(yōu)化事業(yè)單位資產(chǎn)配置，提高事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行的效益和效率。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制，完善合同管理，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合

內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個(gè)單位的基礎(chǔ)性建設(shè)，直接關(guān)系到一個(gè)單位的財(cái)務(wù)管水平。在穩(wěn)步推動(dòng)新政府會(huì)計(jì)制度落實(shí)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行的監(jiān)管，對(duì)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面的管理活動(dòng)予以明確規(guī)定，嚴(yán)格單位內(nèi)部預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)管理、合同管理等各層面的規(guī)范要求，嚴(yán)格管控各類潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范合同管理。新制度要求事業(yè)單位的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用的核算都依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量，合同作為收付款的重要依據(jù)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)發(fā)生前審核控制管理、發(fā)生中監(jiān)督控制管理、發(fā)生后的合同保存歸檔環(huán)節(jié)，有效促進(jìn)合同與實(shí)際付款的時(shí)間匹配。

以大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的信息科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，加速了財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，“大智移云物”的信息技術(shù)背景下升級(jí)更新事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，推動(dòng)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)運(yùn)營系統(tǒng)的深度融合，提高業(yè)財(cái)一體化水平。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效管理

我國事業(yè)單位類型眾多，不同的事業(yè)單位會(huì)有不同的管理側(cè)重點(diǎn)。有些公益二類（醫(yī)院、高校、科研院所）的事業(yè)單位往往是一些大型的專業(yè)性組織，這些單位對(duì)外是一個(gè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部則劃分為若干業(yè)務(wù)單位或責(zé)任中心。對(duì)于各中心承擔(dān)的公共條件的費(fèi)用，如水電費(fèi)、房屋占有費(fèi)、設(shè)備平臺(tái)使用費(fèi)等，以及各核算單位之間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需采取“親兄弟、明算賬”的方式進(jìn)行收支。這就需要事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部成本管理和經(jīng)濟(jì)核算，通過機(jī)制改進(jìn)解決資源績效的提高。改革要求事業(yè)單位既要強(qiáng)化預(yù)算管理功能，又要突出績效管理的作用，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

（四）健全財(cái)務(wù)管理制度

如前所述事業(yè)單位制度管理的現(xiàn)狀，要求單位繼續(xù)加強(qiáng)制度管理;制度轉(zhuǎn)換的要求，也需要單位新增或更新相關(guān)管理制度：固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的折舊、攤銷;新增的收入和費(fèi)用兩個(gè)會(huì)計(jì)要素的核算;應(yīng)收款項(xiàng)和應(yīng)付款項(xiàng)的核算;長期股權(quán)投資的權(quán)益法核算;債權(quán)類資產(chǎn)壞賬準(zhǔn)備的計(jì)提;借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)制度引入的預(yù)計(jì)負(fù)債、待攤費(fèi)用和預(yù)提費(fèi)用的確認(rèn)與計(jì)量;特殊資產(chǎn)和資源的價(jià)值評(píng)估辦法;規(guī)范的合同管理......這些都需要事業(yè)單位按照新準(zhǔn)則、制度的框架要求，結(jié)合本單位實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)地制定一系列資產(chǎn)管理制度辦法。相關(guān)制度辦法制度后，就要做到有制可依、有制必依，從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的科學(xué)化、精細(xì)化管理。

（五）完善市場監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)事業(yè)單位信息的透明度

“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告”核算模式下，各事業(yè)單位之間甚至與企業(yè)之間可比性增強(qiáng)，為事業(yè)單位信息公開、透明化打下了技術(shù)基礎(chǔ)。改革也要求事業(yè)單位預(yù)決算大公開，單位可以在官方網(wǎng)站和公告欄中公開當(dāng)月、當(dāng)年的財(cái)務(wù)信息，并及時(shí)全面回應(yīng)社會(huì)問責(zé)，主動(dòng)以問題為導(dǎo)向倒逼改革，自覺整改、解決實(shí)際運(yùn)行管理中存在的各種問題，從而規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金取之于民、用之于民，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化和自身的可持續(xù)發(fā)展。

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